ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
19 december 2019 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Sociale politiek – Bescherming van werknemers bij insolventie van de werkgever – Richtlijn 2008/94/EG – Artikel 8 – Aanvullende stelsels van sociale voorzieningen – Bescherming van de rechten op ouderdomsuitkeringen – Gewaarborgd minimumbeschermingsniveau – Verplichting van de vroegere werkgever om een verlaging van het bedrijfspensioen te compenseren – Externe pensioeninstelling – Rechtstreekse werking”
In zaak C‑168/18,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Bundesarbeitsgericht (hoogste federale rechter in arbeidszaken, Duitsland) bij beslissing van 20 februari 2018, ingekomen bij het Hof op 5 maart 2018, in de procedure
Pensions-Sicherungs-Verein VVaG
tegen
Günther Bauer,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: E. Regan, kamerpresident, I. Jarukaitis, E. Juhász (rapporteur), M. Ilešič en C. Lycourgos, rechters,
advocaat-generaal: G. Hogan,
griffier: D. Dittert, hoofd van een administratieve eenheid,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 14 februari 2019,
gelet op de opmerkingen van:
– Pensions-Sicherungs-Verein VVaG, vertegenwoordigd door F. Wortmann, Rechtsanwalt,
– Günther Bauer, vertegenwoordigd door I. Axler, Rechtsanwältin,
– de Duitse regering, aanvankelijk vertegenwoordigd door T. Henze en R. Kanitz, vervolgens door R. Kanitz als gemachtigden,
– de Luxemburgse regering, vertegenwoordigd door D. Holderer en T. Uri als gemachtigden, bijgestaan door P. Kinsch, avocat,
– de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door Z. Lavery als gemachtigde, bijgestaan door J. Coppel, QC,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Kellerbauer en B.‑R. Killmann als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 mei 2019,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 8 van richtlijn 2008/94/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008 betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever (PB 2008, L 283, blz. 36).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Pensions-Sicherungs-Verein VVaG (waarborgorgaan voor bedrijfspensioenen; hierna: „PSV”) en Günther Bauer over de compensatie van verlagingen van de hoogte van uitkeringen die door een pensioenkas worden betaald.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 Overweging 3 van richtlijn 2008/94 luidt:
„Er zijn voorzieningen nodig om werknemers bij insolventie van de werkgever te beschermen en hun een minimum aan bescherming te bieden, in het bijzonder om de honorering van hun onvervulde aanspraken te garanderen met inachtneming van de noodzaak van een evenwichtige economische en sociale ontwikkeling in de [Europese Unie]. Daartoe moeten de lidstaten een fonds oprichten dat de honorering van de onvervulde loonaanspraken van de betrokken werknemers waarborgt.”
4 Artikel 1, lid 1, van deze richtlijn bepaalt dat zij van toepassing is op uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voortvloeiende aanspraken van werknemers tegenover werkgevers die in staat van insolventie in de zin van artikel 2, lid 1, van die richtlijn verkeren.
5 Artikel 8 van richtlijn 2008/94 luidt als volgt:
„De lidstaten vergewissen zich ervan dat de nodige maatregelen worden getroffen om de belangen van de werknemers en die van de personen die de onderneming of vestiging van de werkgever op de datum van het intreden van de insolventie van de werkgever reeds hebben verlaten, te beschermen met betrekking tot hun verkregen rechten of hun rechten in wording op ouderdomsuitkeringen, met inbegrip van uitkeringen aan nagelaten betrekkingen, uit hoofde van voor een of meer bedrijfstakken geldende aanvullende stelsels van sociale voorzieningen welke bestaan naast de nationale wettelijke stelsels van sociale zekerheid.”
6 Volgens artikel 11, eerste alinea, van richtlijn 2008/94 doet deze richtlijn geen afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten om wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen toe te passen of in te voeren die gunstiger zijn voor de werknemers.
Duits recht
7 Het Gesetz zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung (Betriebsrentengesetz) (Duitse wet ter verbetering van de bedrijfspensioenvoorziening) van 19 december 1974 (BGBl. 1974 I, blz. 3610), zoals gewijzigd bij wet van 17 augustus 2017 (BGBl. 2017 I, blz. 3214) (hierna: „Betriebsrentengesetz”), bepaalt in § 1, met als opschrift „Toezegging van een bedrijfspensioenvoorziening door de werkgever”:
„(1) Wanneer een werknemer uit hoofde van zijn arbeidsverhouding door de werkgever een ouderdomspensioen, een arbeidsongeschiktheidspensioen of een nabestaandenpensioen (een bedrijfspensioenvoorziening) krijgt toegezegd, geldt het bepaalde in deze wet. De uitvoering van de bedrijfspensioenvoorziening kan rechtstreeks via de werkgever plaatsvinden, dan wel via een van de in § 1b, leden 2 tot en met 4, genoemde pensioenuitvoerders. De werkgever staat in voor de door hem toegezegde uitkeringen, ook indien de uitvoering niet rechtstreeks via hem plaatsvindt.
[...]”
8 § 1b van het Betriebsrentengesetz, met het opschrift „Definitieve verwerving en uitvoering van de bedrijfspensioenvoorziening” en waarvan de leden 2 tot en met 4 een opsomming bevatten van de mogelijkheden die de werkgever bij een bedrijfspensioenvoorziening heeft, bepaalt in wezen dat een werkgever een verzekering op het leven van de werknemer kan afsluiten (lid 2) of dat de bedrijfspensioenvoorziening kan worden uitgevoerd door een pensioenkas of een pensioenfonds (lid 3), of door een ondersteuningsfonds (lid 4).
9 § 7 van het Betriebsrentengesetz, „Omvang van de verzekeringsdekking”, luidt:
„(1) Pensioengerechtigden van wie de aanspraken uit een directe pensioentoezegging van de werkgever niet worden vervuld omdat over het vermogen van de werkgever of over diens nalatenschap een insolventieprocedure is ingeleid, evenals hun nabestaanden, hebben jegens het waarborgorgaan bij insolventie recht op een bedrag ter hoogte van de uitkering die de werkgever uit hoofde van de pensioentoezegging zou moeten betalen in het geval dat die insolventieprocedure niet was ingeleid. [...]
[...]”
10 § 10 van het Betriebsrentengesetz, met als opschrift „Bijdrageverplichting en bijdrageberekening”, luidt:
„(1) De middelen voor de uitvoering van de waarborg bij insolventie worden op grond van een publiekrechtelijke verplichting bijeengebracht door de bijdragen van alle werkgevers die rechtstreeks uitkeringen van een bedrijfspensioenvoorziening hebben toegezegd of een bedrijfspensioenvoorziening laten uitvoeren door een ondersteuningsfonds, een directe verzekering [...] of een pensioenfonds.
[...]
(4) Bijdragebeslissingen van het waarborgorgaan bij insolventie worden gedwongen ten uitvoer gelegd met overeenkomstige toepassing van de voorschriften van de Zivilprozessordnung (Duits wetboek van burgerlijke rechtsvordering). Het waarborgorgaan bij insolventie verstrekt een uitvoerbaar afschrift.
[...]”
11 § 14 van het Betriebsrentengesetz, „Waarborgorgaan bij insolventie”, bepaalt:
„(1) PSV is het waarborgorgaan bij insolventie. Hij is tevens het waarborgorgaan bij insolventie voor pensioentoezeggingen van Luxemburgse ondernemingen overeenkomstig het verdrag van 22 september 2000 tussen de Bondsrepubliek Duitsland en het Groothertogdom Luxemburg inzake samenwerking op het gebied van de insolventiewaarborg voor bedrijfspensioenregelingen.
(2) [PSV] is onderworpen aan het toezicht van de Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (federale autoriteit voor toezicht op financiële dienstverlening) [...]”.
12 § 3 van het Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz (Duitse wet op de tenuitvoerlegging in bestuursrechtelijke zaken) van 27 april 1953 (BGBl. 1953 I, blz. 157), zoals gewijzigd bij wet van 30 juni 2017 (BGBl. 2017 I, blz. 2094), bepaalt:
„(1) De tenuitvoerlegging wordt tegen de schuldenaar ingeleid door de betekening van een executiebevel; een uitvoerbare titel is niet vereist.
(2) Voorwaarden voor het inleiden van de tenuitvoerlegging zijn:
a) de schuldenaar is in gebreke gesteld;
b) de prestatie is opeisbaar;
c) na de ingebrekestelling is een termijn van een week verstreken of, wanneer de prestatie pas daarna opeisbaar wordt, na het intreden van de opeisbaarheid is een termijn van een week verstreken.
(3) Voordat de tenuitvoerlegging wordt gelast dient de schuldenaar met een aanvullende betalingstermijn van een week afzonderlijk te worden aangemaand.
(4) Het executiebevel wordt uitgevaardigd door de instantie die de schuldvordering geldend kan maken.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
13 In december 2000 heeft de vroegere werkgever van Bauer hem een bedrijfspensioen in de zin van het Betriebsrentengesetz toegekend.
14 Dit bedrijfspensioen bestond uit een maandelijkse pensioentoelage en een jaarlijkse eindejaarsuitkering, die door de vroegere werkgever rechtstreeks waren betaald, alsmede een pensioen dat op grond van het stelsel van de pensioenkassen was toegezegd op basis van de bijdragen van deze vroegere werkgever en dat werd betaald door de „Pensionskasse für die Deutsche Wirtschaft” („pensioenkas ten behoeve van de Duitse economie”; hierna: „Pensionskasse”), een voor meerdere bedrijfstakken optredende instelling die werknemers aanspraken op haar pensioenuitkeringen toekent.
15 In 2003 is de Pensionskasse in financiële moeilijkheden geraakt en heeft zij met toestemming van de federale autoriteit voor toezicht op financiële dienstverlening de pensioenuitkeringen verlaagd. Zo werd het deel van het aan Bauer uitgekeerde pensioen, dat op basis van de bijdragen van zijn vroegere werkgever werd berekend en in juni 2003 bruto nog 599,49 EUR bedroeg, door de Pensionskasse tussen 2003 en 2013 jaarlijks verlaagd, waarbij de elf doorgevoerde verlagingen varieerden tussen 1,40 % en 1,25 %.
16 Tussen 2003 en 2013 werd de hoogte van het door de Pensionskasse aan Bauer betaalde maandelijkse pensioen in totaal met 13,8 % verlaagd, hetgeen voor de betrokkene overeenstemt met een verlies van 82,74 EUR per maand en een verlaging met 7,4 % van het totaalbedrag van de bedrijfspensioenuitkeringen die hij uit hoofde van het voor zijn bedrijfstak geldende aanvullende stelsel van sociale voorzieningen geniet.
17 Overeenkomstig de uit het nationale recht voortvloeiende waarborgverplichting is de vroegere werkgever van Bauer begonnen met het compenseren van de verlagingen van de door de Pensionskasse betaalde pensioenuitkeringen, aangezien deze regeling niet voorziet in een andere verplichting om de uitkeringen door de pensioenkassen te waarborgen.
18 In januari 2012 is ten aanzien van die vroegere werkgever een insolventieprocedure ingeleid.
19 Bij besluit van 12 september 2012 heeft PSV, die zorgt voor de betaling van de bedrijfspensioenen bij insolventie van een werkgever in Duitsland of Luxemburg, Bauer meegedeeld dat hij de betaling van zowel de pensioentoelage ten belope van 398,90 EUR per maand als de eindejaarsuitkering van 1 451,05 EUR per jaar voor zijn rekening zou nemen.
20 PSV weigerde echter de doorgevoerde verlagingen van het door de Pensionskasse betaalde ouderdomspensioen te vergoeden, zodat laatstgenoemde een verlaagd ouderdomspensioen blijft betalen aan de betrokkene.
21 In het beroep dat was ingesteld bij de in eerste aanleg bevoegde rechter, stelde Bauer dat PSV, wegens de insolventieprocedure jegens zijn vroegere werkgever, moest instaan voor de compensatie van de verlagingen van de door de Pensionskasse betaalde uitkeringen. PSV voerde aan dat hij de hoogte van de door een pensioenkas betaalde uitkeringen niet hoefde te waarborgen wanneer de werkgever door zijn eigen insolventie niet in staat is om zijn wettelijke waarborgverplichting na te komen.
22 Nadat hij in eerste aanleg in het ongelijk was gesteld, werd Bauer in hoger beroep echter in het gelijk gesteld.
23 Het Bundesarbeitsgericht (hoogste federale rechter in arbeidszaken, Duitsland), waartoe PSV zich heeft gewend, merkt op dat het in het hoofdgeding uitspraak moet doen over de vraag of PSV de aanspraak van Bauer op zijn vroegere werkgever dient te honoreren op grond dat laatstgenoemde insolvent is en dus niet kan voldoen aan zijn eigen verplichting om de uitkeringen van de Pensionskasse te waarborgen.
24 De verwijzende rechter merkt op dat bedrijfspensioenuitkeringen in Duitsland op verschillende wijzen kunnen worden toegezegd. De werkgever kan de uitkeringen die hij uit hoofde van de bedrijfspensioenregeling van zijn onderneming verschuldigd is, rechtstreeks toekennen. Voorts kan hij die uitkeringen door externe instellingen laten uitvoeren. De werkgever levert dan geen enkele prestatie, maar komt zijn verplichting indirect na, hetzij via een door de werkgever ten gunste van de werknemer afgesloten levensverzekering, hetzij via een ondersteuningsfonds of pensioenkas waaraan hij het beheer van de bedrijfspensioenregeling van zijn onderneming opdraagt.
25 Wanneer een werkgever een werknemer pensioenuitkeringen toezegt die via een externe pensioeninstelling worden betaald en deze betalingen aan de werknemer niet toereikend zijn om de pensioenuitkering te dekken die de werkgever op basis van de arbeidsovereenkomst aan de werknemer verschuldigd is, dient de werkgever op grond van nationaal recht zelf het tekort aan te vullen uit zijn eigen vermogen. Wanneer de werkgever in een dergelijke situatie in staat van insolventie verkeert, rust er naar nationaal recht geen verplichting op PSV om in te staan voor de uitkeringen die de werkgever aan de werknemer moet betalen wegens het feit dat een pensioenkas de pensioenuitkering verlaagt.
26 In de eerste plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 8 van richtlijn 2008/94 van toepassing is ingeval een pensioenkas, zonder zelf in staat van insolventie te verkeren, de betaalde uitkeringen verlaagt, maar de vroegere werkgever, ondanks diens waarborgverplichting uit hoofde van het nationale recht, wegens zijn insolventie niet in staat is om de doorgevoerde verlagingen te compenseren. Volgens de verwijzende rechter is er in dat geval sprake van een uit de arbeidsverhouding voortvloeiende aanspraak van de werknemer tegenover zijn vroegere werkgever in de zin van artikel 1, lid 1, van richtlijn 2008/94, aangezien deze aanspraak berust op de toezegging van pensioenuitkeringen door deze vroegere werkgever.
27 In de tweede plaats preciseert de verwijzende rechter dat de door de betrokken gewezen werknemer geleden verliezen in het hoofdgeding overeenstemmen met slechts 13,8 % van het maandelijkse ouderdomspensioen en 7,4 % van alle bedrijfspensioenuitkeringen op grond van diens verkregen rechten uit hoofde van het aanvullende stelsel van sociale voorzieningen, en wenst hij, gelet op de in artikel 8 van richtlijn 2008/94 bedoelde verplichting om de belangen van de werknemers te beschermen, derhalve te vernemen onder welke omstandigheden de verliezen die de gewezen werknemer door de insolventie van zijn vroegere werknemer heeft geleden, kennelijk onevenredig mogen worden geacht. Hij is van mening dat de in punt 35 van het arrest van 24 november 2016, Webb-Sämann (C‑454/15, EU:C:2016:891), genoemde omstandigheden verduidelijking behoeven om te kunnen beoordelen of de krachtens artikel 8 van richtlijn 2008/94 vereiste minimumbescherming in het hoofdgeding is gewaarborgd.
28 In de derde plaats merkt de verwijzende rechter op dat hij, ingeval artikel 8 van richtlijn 2008/94 aldus moet worden uitgelegd dat daarbij een verplichting wordt opgelegd volgens welke de betrokken lidstaat de door Bauer ingeroepen rechten moet honoreren, de relevante bepalingen van het Betriebsrentengesetz niet in overeenstemming met deze richtlijn kan uitleggen. De verwijzende rechter vraagt zich dan ook af of artikel 8 van richtlijn 2008/94 rechtstreekse werking kan hebben, op grond waarvan Bauer deze bepaling rechtstreeks voor die rechter zou kunnen inroepen.
29 In de vierde plaats vraagt de verwijzende rechter zich af, voor het geval dat artikel 8 van richtlijn 2008/94 rechtstreekse werking heeft, of deze bepaling kan worden tegengeworpen aan een waarborgorgaan voor bedrijfspensioenen zoals PSV.
30 In die omstandigheden heeft het Bundesarbeitsgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) Is artikel 8 van [richtlijn 2008/94] van toepassing wanneer uitkeringen uit hoofde van een bedrijfspensioenregeling worden verstrekt via een voor meerdere bedrijfstakken optredende pensioeninstelling die is onderworpen aan het toezicht van de federale autoriteit voor toezicht op financiële dienstverlening, deze instelling om financiële redenen de uitkeringen met de vereiste toestemming van die toezichthoudende autoriteit verlaagt en de werkgever naar nationaal recht weliswaar jegens vroegere werknemers dient in te staan voor deze verlaging, maar zijn insolventie ertoe leidt dat hij zijn verplichting tot vergoeding van deze verlaging niet kan nakomen?
2) Ingeval de eerste prejudiciële vraag bevestigend wordt beantwoord:
Onder welke omstandigheden kunnen de door de vroegere werknemer wegens de insolventie van de werkgever bij de uitkering van de bedrijfspensioenvoorziening geleden verliezen als kennelijk onevenredig worden beschouwd en daardoor de lidstaten verplichten om een minimumbescherming te waarborgen, hoewel de voormalige werknemer minstens de helft van de uitkeringen die uit zijn opgebouwde pensioenrechten voortvloeien ontvangt?
3) Ingeval de eerste prejudiciële vraag bevestigend wordt beantwoord:
Heeft artikel 8 van [richtlijn 2008/94] rechtstreekse werking en verleent het, wanneer een lidstaat deze richtlijn niet of op onjuiste wijze in nationaal recht heeft omgezet, de particulier rechten waarop deze zich voor de nationale rechter tegenover de lidstaat kan beroepen?
4) Ingeval de derde prejudiciële vraag bevestigend wordt beantwoord:
Is een privaatrechtelijke instelling een openbaar lichaam van de lidstaat indien deze instelling door de lidstaat – in het geval van werkgevers verplicht – is aangewezen als waarborgorgaan bij insolventie voor de bedrijfspensioenvoorziening, is onderworpen aan het toezicht van de federale autoriteit voor toezicht op financiële dienstverlening, de voor de waarborg bij insolventie vereiste premies krachtens publiekrecht invordert bij de werkgevers en als een overheidsorgaan de voorwaarden van gedwongen tenuitvoerlegging kan creëren door het verrichten van een bestuurshandeling?”
Prejudiciële vragen
Eerste vraag
31 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 8 van richtlijn 2008/94 aldus moet worden uitgelegd dat het van toepassing is op een situatie waarin een werkgever die via een voor meerdere bedrijfstakken optredende instelling bedrijfspensioenuitkeringen verstrekt, wegens zijn insolventie niet kan instaan voor de vergoeding van verliezen ten gevolge van de verlaging van de door deze instelling betaalde uitkeringen, welke verlaging was toegestaan door de autoriteit voor toezicht op financiële dienstverlening, die op die instelling prudentieel toezicht uitoefent.
32 Met betrekking tot de materiële werkingssfeer van richtlijn 2008/94 bepaalt artikel 1, lid 1, van deze richtlijn dat zij van toepassing is op uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voortvloeiende aanspraken van werknemers tegenover werkgevers die in staat van insolventie in de zin van artikel 2, lid 1, van deze richtlijn verkeren.
33 Artikel 8 van die richtlijn bepaalt dat de lidstaten zich ervan moeten vergewissen dat de nodige maatregelen worden getroffen om de belangen van de werknemers die de onderneming of vestiging van de werkgever op de datum van het intreden van de insolventie van de werkgever hebben verlaten, te beschermen met betrekking tot hun verkregen rechten op ouderdomsuitkeringen uit hoofde van voor een of meer bedrijfstakken geldende aanvullende stelsels van sociale voorzieningen welke bestaan naast de nationale wettelijke stelsels van sociale zekerheid.
34 Het staat vast dat Bauer een gewezen werknemer is, dat zijn vroegere werkgever in staat van insolventie verkeert en dat op de datum van het intreden van diens insolventie daardoor afbreuk is gedaan aan de verkregen rechten op ouderdomsuitkeringen, aangezien deze vroegere werkgever niet langer in staat was om de verlagingen van het maandelijkse bedrijfspensioen dat werd betaald door een voor meerdere bedrijfstakken optredende instelling te vergoeden overeenkomstig de krachtens het nationale recht op de werkgever rustende verplichting om in te staan voor de betaling van bedrijfspensioenuitkeringen.
35 De materiële voorwaarden van artikel 8 van richtlijn 2008/94 zijn dus vervuld, hetgeen impliceert dat dit artikel 8 van toepassing is op omstandigheden als aan de orde in het hoofdgeding (zie in die zin arrest van 25 april 2013, Hogan e.a., C‑398/11, EU:C:2013:272, punt 40).
36 Uit de voorgaande overwegingen volgt dat op de eerste vraag dient te worden geantwoord dat artikel 8 van richtlijn 2008/94 aldus moet worden uitgelegd dat het van toepassing is op een situatie waarin een werkgever die via een voor meerdere bedrijfstakken optredende instelling bedrijfspensioenuitkeringen verstrekt, wegens zijn insolventie niet kan instaan voor de vergoeding van verliezen ten gevolge van de verlaging van de door deze instelling betaalde uitkeringen, welke verlaging was toegestaan door de autoriteit voor toezicht op financiële dienstverlening, die prudentieel toezicht op die instelling uitoefent.
Tweede vraag
37 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen in welke bijzondere omstandigheden voor de toepassing van artikel 8 van richtlijn 2008/94 dient te worden geoordeeld dat een verlaging van de aan een gewezen werknemer betaalde bedrijfspensioenuitkeringen wegens de insolventie van zijn vroegere werkgever kennelijk onevenredig is, hetgeen voor de lidstaten de verplichting meebrengt om een minimumbescherming te bieden, ofschoon de betrokkene minstens de helft ontvangt van het bedrag van de uitkeringen die uit zijn verworven rechten op een bedrijfspensioen voortvloeien.
38 Het is belangrijk eraan te herinneren dat de lidstaten bij de omzetting van artikel 8 van deze richtlijn beschikken over een ruime beoordelingsmarge voor de bepaling van zowel het mechanisme tot als het niveau van bescherming van de door werknemers verkregen rechten op ouderdomsuitkeringen uit hoofde van aanvullende stelsels van sociale voorzieningen. Deze bepaling kan dus niet aldus worden uitgelegd dat de betrokken rechten volledig moeten worden gewaarborgd (zie in die zin arrest van 6 september 2018, Hampshire, C‑17/17, EU:C:2018:674, punt 41).
39 Artikel 8 staat er dus niet aan in de weg dat de lidstaten bij het nastreven van legitieme economische en sociale doelstellingen de verkregen rechten van werknemers bij insolventie van hun werkgever beperken, mits zij met name het evenredigheidsbeginsel in acht nemen (zie in die zin arrest van 6 september 2018, Hampshire, C‑17/17, EU:C:2018:674, punt 42).
40 Hieruit volgt dat de lidstaten overeenkomstig de doelstelling van richtlijn 2008/94 de door deze bepaling vereiste minimumbescherming voor de werknemers dienen te waarborgen voor zover er geen sprake is van misbruik door de werknemers in de zin van artikel 12 van deze richtlijn (zie in die zin arresten van 24 november 2016, Webb-Sämann, C‑454/15, EU:C:2016:891, punt 35, en 6 september 2018, Hampshire, C‑17/17, EU:C:2018:674, punt 47).
41 Het Hof heeft reeds geoordeeld dat artikel 8 van die richtlijn slechts juist is uitgevoerd wanneer een gewezen werknemer bij insolventie van zijn werkgever ten minste de helft van de ouderdomsuitkeringen ontvangt die voortvloeien uit de in het kader van een aanvullend stelsel van sociale voorzieningen opgebouwde pensioenrechten (zie in die zin arresten van 25 januari 2007, Robins e.a., C‑278/05, EU:C:2007:56, punt 57; 25 april 2013, Hogan e.a., C‑398/11, EU:C:2013:272, punt 51; 24 november 2016, Webb-Sämann, C‑454/15, EU:C:2016:891, punt 35, en 6 september 2018, Hampshire, C‑17/17, EU:C:2018:674, punt 50).
42 Tevens heeft het Hof gepreciseerd dat het, ook al dient er op grond van artikel 8 van richtlijn 2008/94 voor de helft van de ouderdomsuitkeringen een minimumwaarborg te worden geboden, daardoor niet uitgesloten is dat de door een werknemer of gewezen werknemer geleden verliezen in bepaalde omstandigheden eveneens als kennelijk onevenredig kunnen worden beschouwd in het licht van de in deze bepaling neergelegde verplichting tot bescherming van de belangen van de werknemers (zie in die zin arresten van 24 november 2016, Webb-Sämann, C‑434/15, EU:C:2016:891, punt 35, en 6 september 2018, Hampshire, C‑17/17, EU:C:2018:674, punt 50).
43 Uit de toelichting bij het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever van 11 april 1978 [COM(78) 141 def.] blijkt dat het doel van deze richtlijn erin bestond bescherming te bieden in omstandigheden waarin de werknemer en zijn gezin hun bestaansmiddelen dreigden te verliezen. De thans in artikel 8 van richtlijn 2008/94 vervatte bepalingen worden, zoals deze toelichting vermeldt, met name gerechtvaardigd door de wil van de Uniewetgever om te vermijden dat de werknemer door het verlies van de ten bate van een aanvullend stelsel van sociale voorzieningen verworven rechten in uiterst moeilijke omstandigheden verzeilt.
44 Hieruit kan worden afgeleid dat een verlaging van de ouderdomsuitkeringen van een gewezen werknemer als kennelijk onevenredig moet worden beschouwd wanneer deze vermindering en, in voorkomend geval, de verwachte ontwikkeling daarvan tot gevolg heeft dat het vermogen van de betrokkene om in zijn behoeften te voorzien ernstig wordt aangetast. Dit zou het geval zijn wanneer de ouderdomsuitkeringen worden verlaagd van een gewezen werknemer die reeds onder de door Eurostat voor de betrokken lidstaat vastgestelde armoederisicodrempel leeft of door deze verlaging onder deze drempel zou komen te leven.
45 Artikel 8 van richtlijn 2008/94 vereist als verplichte minimumbescherming dat een lidstaat een gewezen werknemer die aan een dergelijke verlaging van zijn ouderdomsuitkeringen is blootgesteld, een vergoeding waarborgt ten belope van een bedrag dat niet noodzakelijkerwijs alle geleden verliezen hoeft te dekken, maar de kennelijke onevenredigheid daarvan kan verhelpen.
46 Gelet op de voorgaande overwegingen dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 8 van richtlijn 2008/94 aldus moet worden uitgelegd dat een verlaging van de aan een gewezen werknemer betaalde bedrijfspensioenuitkeringen wegens de insolventie van zijn vroegere werkgever kennelijk onevenredig is, ofschoon de betrokkene minstens de helft van het bedrag van de uit zijn verworven rechten voortvloeiende uitkeringen ontvangt, wanneer deze gewezen werknemer reeds onder de door Eurostat voor de betrokken lidstaat vastgestelde armoederisicodrempel leeft of door deze verlaging onder die drempel zou komen te leven.
Derde en vierde vraag
47 Met zijn derde en vierde vraag, die samen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 8 van richtlijn 2008/94 rechtstreekse werking kan hebben, zodat het kan worden ingeroepen tegen een privaatrechtelijke instelling die door de staat is aangewezen als het waarborgorgaan voor bedrijfspensioenen bij insolventie van de werkgevers.
48 Zoals door het Hof herhaaldelijk is geoordeeld, kunnen justitiabelen zich op onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige bepalingen van een richtlijn beroepen tegenover een lidstaat en zijn overheidsinstanties alsook tegenover lichamen of entiteiten die onder gezag of toezicht van de staat staan of die over bijzondere, verdergaande bevoegdheden beschikken dan die welke voortvloeien uit de regels die in de betrekkingen tussen particulieren gelden (arrest van 6 september 2018, Hampshire, C‑17/17, EU:C:2018:674, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Indien een instantie aan lichamen of entiteiten een taak van algemeen belang heeft toevertrouwd en hun daartoe bijzondere bevoegdheden heeft verleend, dan kunnen zij eveneens worden gelijkgesteld met de staat (arresten van 10 oktober 2017, Farrell, C‑413/15, EU:C:2017:745, punt 34, en 6 september 2018, Hampshire, C‑17/17, EU:C:2018:674, punt 55).
49 De beoordeling van de vraag of artikel 8 van richtlijn 2008/94 onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is moet betrekking hebben op drie aspecten, te weten de bepaling van de kring van personen die voor de door de betrokken bepaling geboden bescherming in aanmerking komen, de inhoud van deze bescherming en de identiteit van het orgaan dat ertoe gehouden is die bescherming te bieden.
50 Wat de kring van personen betreft die voor de door artikel 8 van richtlijn 2008/94 geboden bescherming in aanmerking komen, blijkt uit de bewoordingen van dit artikel duidelijk dat deze richtlijn bedoeld is ter bescherming van werknemers en gewezen werknemers van wie de werkgever of vroegere werkgever insolvent wordt. Wat de vaststelling van de begunstigden van de waarborg betreft, voldoet het genoemde artikel dan ook aan de voor rechtstreekse werking van een richtlijnbepaling vereiste voorwaarde dat die nauwkeurig en onvoorwaardelijk is (arrest van 6 september 2018, Hampshire, C‑17/17, EU:C:2018:674, punt 57).
51 Met betrekking tot de inhoud van de in artikel 8 van richtlijn 2008/94 vastgestelde bescherming zij eraan herinnerd dat het Hof heeft opgemerkt dat dit artikel 8 ertoe strekt elke werknemer afzonderlijk een minimumbescherming te waarborgen (zie in die zin arrest van 6 september 2018, Hampshire, C‑17/17, EU:C:2018:674, punten 46 en 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
52 Het Hof heeft vastgesteld dat artikel 8 van richtlijn 2008/94, voor zover het de lidstaten verplicht om – zonder uitzondering – elke gewezen werknemer afzonderlijk een vergoeding te waarborgen van ten minste 50 % van de waarde van diens verkregen rechten uit hoofde van een aanvullend stelsel van sociale voorzieningen bij insolventie van diens werkgever, een duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichting voor de lidstaten bevat die ertoe strekt rechten aan particulieren toe te kennen (zie in die zin arrest van 6 september 2018, Hampshire, C‑17/17, EU:C:2018:674, punt 60).
53 Gelet op de punten 44 en 45 van het onderhavige arrest geldt dat ook voor het vereiste dat de lidstaten op grond van artikel 8 van richtlijn 2008/94 tevens een minimumbescherming bieden aan gewezen werknemers die aan een kennelijk onevenredige verlaging van de ouderdomsuitkeringen worden blootgesteld, zodat particulieren dit vereiste rechtstreeks kunnen inroepen voor een nationale rechter.
54 Wat het orgaan betreft dat de in artikel 8 van richtlijn 2008/94 bedoelde bescherming dient te bieden, blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat PSV door de betrokken lidstaat is aangewezen als waarborgorgaan voor bedrijfspensioenen bij insolventie van werkgevers. Dit privaatrechtelijk orgaan is onderworpen aan het prudentieel toezicht van de federale autoriteit voor toezicht op financiële dienstverlening. Voorts int het bij de werkgevers, krachtens publiekrecht, de verplichte premies die vereist zijn met het oog op de waarborg tegen insolventie en kan het, zoals een overheidsorgaan, de voorwaarden voor gedwongen tenuitvoerlegging in het leven roepen door een bestuursrechtelijke handeling vast te stellen.
55 Gelet op de aan PSV toevertrouwde taak en de voorwaarden waaronder hij deze taak uitvoert, onderscheidt deze entiteit zich dus van particulieren en moet zij worden gelijkgesteld met de staat, zodat de onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige bepalingen van artikel 8 van richtlijn 2008/94 in beginsel jegens hem kunnen worden ingeroepen.
56 Zoals de advocaat-generaal in punt 96 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan deze uitlegging evenwel slechts worden gehanteerd voor zover de betrokken lidstaat PSV heeft opgedragen de door dit artikel 8 vereiste minimumbescherming ten aanzien van ouderdomsuitkeringen te bieden, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan. Zoals met name uit de door PSV en door de Duitse regering ingediende opmerkingen blijkt, strekt de door dit orgaan te bieden waarborg zich namelijk niet uit tot uitkeringen die worden betaald door pensioenkassen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn.
57 Gelet op de voorgaande overwegingen dient op de derde en vierde vraag te worden geantwoord dat artikel 8 van richtlijn 2008/94, dat in een verplichte minimumbescherming voorziet, rechtstreekse werking kan hebben, zodat het kan worden ingeroepen jegens een privaatrechtelijk orgaan dat door de staat is aangewezen als het waarborgorgaan voor bedrijfspensioenen bij insolventie van de werkgever, wanneer dit orgaan vanwege zijn taak en de omstandigheden waarin het die taak uitvoert kan worden gelijkgesteld met de staat, voor zover de waarborgopdracht die het dient te vervullen zich daadwerkelijk uitstrekt tot de soorten ouderdomsuitkeringen waarvoor om de in artikel 8 bedoelde minimumbescherming wordt verzocht.
Kosten
58 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 8 van richtlijn 2008/94/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008 betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever moet aldus worden uitgelegd dat het van toepassing is op een situatie waarin een werkgever die via een voor meerdere bedrijfstakken optredende instelling bedrijfspensioenuitkeringen verstrekt, wegens zijn insolventie niet kan instaan voor de vergoeding van verliezen ten gevolge van de verlaging van de door deze instelling betaalde uitkeringen, welke verlaging was toegestaan door de autoriteit voor toezicht op financiële dienstverlening, die prudentieel toezicht op die instelling uitoefent.
2) Artikel 8 van richtlijn 2008/94 moet aldus worden uitgelegd dat een verlaging van de aan een gewezen werknemer betaalde bedrijfspensioenuitkeringen wegens de insolventie van zijn vroegere werkgever kennelijk onevenredig is, ofschoon de betrokkene minstens de helft van het bedrag van de uit zijn verworven rechten voortvloeiende uitkeringen ontvangt, wanneer deze gewezen werknemer reeds onder de door Eurostat voor de betrokken lidstaat vastgestelde armoederisicodrempel leeft of door deze verlaging onder die drempel zou komen te leven.
3) Artikel 8 van richtlijn 2008/94, dat in een verplichte minimumbescherming voorziet, kan rechtstreekse werking hebben, zodat het kan worden ingeroepen jegens een privaatrechtelijk orgaan dat door de staat is aangewezen als het waarborgorgaan voor bedrijfspensioenen bij insolventie van de werkgever, wanneer dit orgaan vanwege zijn taak en de omstandigheden waarin het die taak uitvoert kan worden gelijkgesteld met de staat, voor zover de waarborgopdracht die het dient te vervullen zich daadwerkelijk uitstrekt tot de soorten ouderdomsuitkeringen waarvoor om de in artikel 8 bedoelde minimumbescherming wordt verzocht.
ondertekeningen