ΓΝΩΜΗ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MACIEJ SZPUNAR
της 14ης Μαΐου 2014 (1)
Υπόθεση C‑146/14 PPU
Direktor na Direktsia «Migratsia» pri Ministerstvo na vatreshnite raboti
κατά
Bashir Mohamed Ali Mahdi
[αίτηση του Administrativen sad Sofia-grad (Βουλγαρία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης — Οδηγία περί επιστροφής — Απομάκρυνση υπηκόου τρίτης χώρας παρανόμως διαμένοντος στην ημεδαπή — Διοικητική κράτηση — Παράταση μίας τέτοιας κρατήσεως — Δυνατότητα υπέρβασης της μέγιστης διάρκειας κρατήσεως λόγω ελλείψεως εγγράφων ταυτότητας — Εμπόδια στην εκτέλεση της αποφάσεως περί απομακρύνσεως — Εύλογη προοπτική απομακρύνσεως — Άρνηση της χώρας καταγωγής του ενδιαφερομένου να χορηγήσει το απαιτούμενο έγγραφο για το ταξίδι επιστροφής — Ενδεχόμενη υποχρέωση του εμπλεκόμενου κράτους μέλους να χορηγήσει προσωρινό έγγραφο σχετικά με την προσωπική κατάσταση του ενδιαφερομένου»
Εισαγωγή
1. Το Δικαστήριο καλείται να εξετάσει για τέταρτη φορά (2) προδικαστικό ερώτημα σύμφωνα με την επείγουσα διαδικασία σχετικά με την ερμηνεία των διατάξεων της οδηγίας 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (ΕΕ L 348, σ. 98), πιο γνωστή με την ονομασία «οδηγία περί επιστροφής».
2. Με την παρούσα γνώμη θα αναφερθώ επανειλημμένως στη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (στο εξής: ΕΔΔΑ). Η επιλογή αυτή οφείλεται στο ότι σκοπός της οδηγίας 2008/115 είναι να λάβει υπόψη τη νομολογία του ΕΔΔΑ σε ζητήματα κρατήσεως (3). Η νομολογία αυτή αφορά το άρθρο 5 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, που υπογράφηκε στη Ρώμη στις 4 Νοεμβρίου 1950 (στο εξής: ΕΣΔΑ), το οποίο αντιστοιχεί στο άρθρο 6 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης). Το άρθρο 52, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, του Χάρτη προβλέπει ότι, στον βαθμό που ο παρών Χάρτης περιλαμβάνει δικαιώματα τα οποία αντιστοιχούν στα δικαιώματα που διασφαλίζονται στην ΕΣΔΑ, η έννοια και η εμβέλειά τους είναι ίδιες με εκείνες που τους αποδίδει η εν λόγω Σύμβαση. Όσον αφορά το άρθρο 7 του Χάρτη και το άρθρο 8, παράγραφος 1, του ΕΔΔΑ, το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι «στο άρθρο 7 του Χάρτη πρέπει να δοθεί η ίδια έννοια και έκταση με αυτές που έχει το άρθρο 8, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ, όπως αυτό ερμηνεύεται με τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου» (4).
3. Κατά την άποψή μου, το ίδιο ισχύει και για το άρθρο 6 του Χάρτη και το άρθρο 5 της ΕΣΔΑ (5).
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Ο Χάρτης
4. Κατά το άρθρο 6 του Χάρτη, «κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην ελευθερία και την ασφάλεια».
5. Το άρθρο 47 του Χάρτη, με τον τίτλο «Δικαίωμα πραγματικής προσφυγής και αμερόληπτου δικαστηρίου», ορίζει ότι:
«Κάθε πρόσωπο του οποίου παραβιάστηκαν τα δικαιώματα και οι ελευθερίες που διασφαλίζονται από το δίκαιο της Ένωσης έχει δικαίωμα πραγματικής προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου, τηρουμένων των προϋποθέσεων που προβλέπονται στο παρόν άρθρο.
Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα να δικασθεί η υπόθεσή του δίκαια, δημόσια και εντός εύλογης προθεσμίας, από ανεξάρτητο και αμερόληπτο δικαστήριο, που έχει προηγουμένως συσταθεί νομίμως. Κάθε πρόσωπο έχει τη δυνατότητα να συμβουλεύεται δικηγόρο και να του αναθέτει την υπεράσπιση και εκπροσώπησή του.
Σε όσους δεν διαθέτουν επαρκείς πόρους παρέχεται δικαστική αρωγή, εφόσον η αρωγή αυτή είναι αναγκαία για να εξασφαλιστεί η αποτελεσματική πρόσβαση στη δικαιοσύνη.»
Η οδηγία 2008/115
6. Οι αιτιολογικές σκέψεις 6, 12 και 16 της οδηγίας 2008/115 ορίζουν τα εξής:
«(6) Τα κράτη μέλη θα πρέπει να μεριμνούν ώστε η παύση της παράνομης παραμονής υπηκόων τρίτων χωρών να διενεργείται με δίκαιη και διαφανή διαδικασία. Σύμφωνα με τις γενικές αρχές του δικαίου της ΕΕ, οι αποφάσεις δυνάμει της παρούσας οδηγίας θα πρέπει να λαμβάνονται κατά περίπτωση και να βασίζονται σε αντικειμενικά κριτήρια που να συνεπάγονται ότι η εκτίμηση θα πρέπει να υπερβαίνει το απλό γεγονός της παράνομης παραμονής. Όταν χρησιμοποιούν τυποποιημένα έντυπα για τις αποφάσεις περί επιστροφής, κυρίως αποφάσεις επιστροφής και, εάν εκδοθούν, αποφάσεις απαγόρευσης εισόδου και αποφάσεις απομάκρυνσης, τα κράτη μέλη θα πρέπει να τηρούν αυτή την αρχή και να συμμορφώνονται πλήρως με όλες τις εφαρμοστέες διατάξεις της παρούσας οδηγίας.
[…]
(12) Θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η κατάσταση των υπηκόων τρίτων χωρών που παραμένουν παράνομα, αλλά δεν μπορούν ακόμη να απομακρυνθούν. Οι βασικές συνθήκες διαβίωσής τους θα πρέπει να ορίζονται σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία. Προκειμένου τα πρόσωπα αυτά να είναι σε θέση να αποδεικνύουν την ειδική τους κατάσταση σε περίπτωση διοικητικών ή άλλων ελέγχων, θα πρέπει να τους παρέχεται γραπτή βεβαίωση σχετικά με την κατάστασή τους. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να διαθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια σχετικά με τον τύπο και τη μορφή της γραπτής βεβαίωσης, και θα πρέπει να μπορούν να την περιλαμβάνουν σε αποφάσεις περί επιστροφής που εκδίδονται βάσει της παρούσας οδηγίας.
[…]
(16) Η χρήση της κράτησης με σκοπό την απομάκρυνση θα πρέπει να είναι περιορισμένη και να υπόκειται στην αρχή της αναλογικότητας όσον αφορά τα χρησιμοποιούμενα μέσα και τους επιδιωκόμενους στόχους. Η κράτηση δικαιολογείται μόνο για την προετοιμασία της επιστροφής ή για την εκτέλεση της διαδικασίας απομάκρυνσης και εφόσον δεν αρκεί η εφαρμογή λιγότερο αναγκαστικών μέτρων.»
7. Το άρθρο 1 της οδηγίας 2008/115 καθορίζει το αντικείμενο αυτής ως εξής:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών, σύμφωνα με τα θεμελιώδη δικαιώματα, ως γενικές αρχές του κοινοτικού και του διεθνούς δικαίου, συμπεριλαμβανομένων των υποχρεώσεων προστασίας των προσφύγων και των υποχρεώσεων για τα ανθρώπινα δικαιώματα.»
8. Το άρθρο 3, σημείο 7, της οδηγίας 2008/115 ορίζει τον «κίνδυνο διαφυγής» ως την «ύπαρξη λόγων, σε ατομική περίπτωση, βάσει αντικειμενικών κριτηρίων οριζομένων από το δίκαιο, οι οποίοι οδηγούν στην εικασία ότι υπήκοος τρίτης χώρας υποκείμενος σε διαδικασίες επιστροφής μπορεί να διαφύγει».
9. Το άρθρο 15 της οδηγίας 2008/115, με τίτλο «Κράτηση», ορίζει τα εξής:
«1. Εκτός αν στη συγκεκριμένη περίπτωση δύνανται να εφαρμοσθούν αποτελεσματικά άλλα επαρκή αλλά λιγότερο αναγκαστικά μέτρα, τα κράτη μέλη μπορούν να θέτουν απλώς υπό κράτηση υπήκοο τρίτης χώρας υποκείμενο σε διαδικασίες επιστροφής, για την προετοιμασία της επιστροφής και/ή τη διεκπεραίωση της διαδικασίας απομάκρυνσης, ιδίως όταν:
α) υπάρχει κίνδυνος διαφυγής, ή
β) ο συγκεκριμένος υπήκοος τρίτης χώρας αποφεύγει ή παρεμποδίζει την προετοιμασία της επιστροφής ή τη διαδικασία απομάκρυνσης.
Οιαδήποτε κράτηση έχει τη μικρότερη δυνατή διάρκεια και διατηρείται μόνο [καθ’ όσον] χρόνο η διαδικασία απομάκρυνσης εξελίσσεται και εκτελείται με τη δέουσα επιμέλεια.
2. Η κράτηση διατάσσεται από τις διοικητικές ή δικαστικές αρχές.
Η κράτηση διατάσσεται εγγράφως και συνοδεύεται από πραγματική και νομική αιτιολόγηση.
Όταν η διαταγή κράτησης εκδίδεται από διοικητικές αρχές, τα κράτη μέλη:
α) είτε προβλέπουν την ταχεία δικαστική επανεξέταση της νομιμότητας της κράτησης που αποφασίζεται το συντομότερο δυνατό μετά την έναρξη της κράτησης,
β) είτε χορηγούν στον συγκεκριμένο υπήκοο τρίτης χώρας το δικαίωμα να κινήσει διαδικασία για την ταχεία δικαστική επανεξέταση της νομιμότητας της κράτησής του που αποφασίζεται το συντομότερο δυνατό μετά την έναρξη της σχετικής διαδικασίας· εν τοιαύτη περιπτώσει, τα κράτη μέλη ενημερώνουν αμέσως τους ενδιαφερομένους υπηκόους τρίτων χωρών σχετικά με τη δυνατότητα διεξαγωγής τέτοιας διαδικασίας.
Ο συγκεκριμένος υπήκοος τρίτης χώρας απολύεται αμέσως αν η κράτηση δεν είναι νόμιμη.
3. Εν πάση περιπτώσει, η απόφαση κράτησης επανεξετάζεται ανά εύλογα χρονικά διαστήματα είτε κατ’ αίτηση του συγκεκριμένου υπηκόου τρίτης χώρας είτε αυτεπαγγέλτως. Σε περίπτωση παραταθείσας διάρκειας κράτησης, η επανεξέταση εποπτεύεται από δικαστική αρχή.
4. Οσάκις καθίσταται πρόδηλο ότι δεν υφίσταται πλέον λογικά προοπτική απομάκρυνσης για νομικούς ή άλλους λόγους ή όταν παύουν να ισχύουν οι όροι της παραγράφου 1, η κράτηση παύει να δικαιολογείται και το συγκεκριμένο πρόσωπο απολύεται αμέσως.
5. Η κράτηση εξακολουθεί καθ’ όλη τη χρονική περίοδο κατά την οποία πληρούνται οι όροι της παραγράφου 1 και είναι αναγκαία για να διασφαλισθεί η επιτυχής απομάκρυνση. Κάθε κράτος μέλος καθορίζει περιορισμένη περίοδο κράτησης, η οποία δεν μπορεί να υπερβαίνει το εξάμηνο.
6. Τα κράτη μέλη δεν μπορούν να παρατείνουν το χρονικό διάστημα που αναφέρεται στην παράγραφο 5 παρά μόνο για περιορισμένο χρόνο που δεν υπερβαίνει τους δώδεκα μήνες σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο σε περιπτώσεις κατά τις οποίες, παρ’ όλες τις εύλογες προσπάθειές τους, η επιχείρηση απομάκρυνσης είναι πιθανόν να διαρκέσει περισσότερο επειδή:
α) ο συγκεκριμένος υπήκοος της τρίτης χώρας αρνείται να συνεργασθεί, ή
β) καθυστερεί η λήψη αναγκαίων εγγράφων από τρίτες χώρες.»
Η ΕΣΔΑ
10. Το άρθρο 5 της ΕΣΔΑ, καθόσον ασκεί επιρροή για την υπό κρίση υπόθεση, έχει ως εξής:
«1. Παν πρόσωπον έχει δικαίωμα εις την ελευθερίαν και την ασφάλειαν. Ουδείς επιτρέπεται να στερηθή της ελευθερίας του ειμή εις τας ακολούθους περιπτώσεις και συμφώνως προς την νόμιμον διαδικασίαν:
[…]
στ) εάν πρόκειται περί νομίμου συλλήψεως ή κρατήσεως ατόμου επί σκοπώ όπως εμποδισθή από του να εισέλθη παρανόμως εν τη χώρα, ή εναντίον του οποίου εκκρεμεί διαδικασία απελάσεως ή εκδόσεως.
[…]
4. Παν πρόσωπον στερούμενον της ελευθερίας του συνεπεία συλλήψεως ή κρατήσεως έχει δικαίωμα προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου, ίνα τούτο αποφασίση εντός βραχείας προθεσμίας επί του νομίμου της κρατήσεώς του και διατάξη την απόλυσίν του εν περιπτώσει παρανόμου κρατήσεως.
[…]»
Το βουλγαρικό δίκαιο
Ο νόμος περί αλλοδαπών
11. Το άρθρο 41, σημείο 1, του νόμου περί αλλοδαπών στη Δημοκρατία της Βουλγαρίας (Zakon za chuzhdentsite v Republika Bălgaria, DV αριθ. 153, της 23ης Δεκεμβρίου 1998), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών των περιστατικών της υπό κρίση υποθέσεως (DV αριθ. 108 της 17ης Δεκεμβρίου 2013, στο εξής: νόμος περί αλλοδαπών), προβλέπει ότι το διοικητικό μέτρο καταναγκασμού της «επαναπροωθήσεως στα σύνορα» μπορεί να επιβληθεί εφόσον ο «αλλοδαπός δεν είναι σε θέση να αποδείξει ότι η είσοδός του στην επικράτεια ήταν νόμιμη».
12. Το άρθρο 42h, παράγραφοι 1, 3 και 4, του νόμου περί αλλοδαπών, στην εκδοχή που εφαρμόζεται στην περίπτωση της κύριας δίκης, σε συνδυασμό με το άρθρο 10, παράγραφος 1, σημείο 22, του ίδιου νόμου, προβλέπει ότι το διοικητικό μέτρο καταναγκασμού της «απαγόρευσης εισόδου» μπορεί να επιβληθεί εφόσον συνάγεται ότι η είσοδος του αλλοδαπού στην επικράτεια αποσκοπεί στο να χρησιμοποιηθεί η χώρα ως σημείο διέλευσης για τη μετανάστευσή του σε άλλη τρίτη χώρα.
13. Κατά το άρθρο 44, παράγραφος 5, του νόμου περί αλλοδαπών, «[ό]ταν υπάρχουν κωλύματα για την άμεση αναχώρηση του αλλοδαπού από την εθνική επικράτεια ή για την είσοδό του σε άλλη χώρα, η αρχή που έλαβε το διοικητικό μέτρο καταναγκασμού επιβάλλει με απόφασή της στον αλλοδαπό αυτόν την υποχρέωση να εμφανίζεται κάθε εβδομάδα στην αρμόδια τοπική υπηρεσία του Υπουργείου Εσωτερικών, σύμφωνα με τις λεπτομέρειες εφαρμογής που προβλέπονται από το διάταγμα εφαρμογής του παρόντος νόμου, μέχρι να αρθούν τα εν λόγω κωλύματα στην εκτέλεση του μέτρου επαναπροωθήσεως στα σύνορα ή απελάσεως και να ληφθούν μέτρα για την επικείμενη απομάκρυνσή του».
14. Κατά το άρθρο 44, παράγραφος 6, του νόμου αυτού:
«Όταν έχει ληφθεί διοικητικό μέτρο καταναγκασμού δυνάμει του άρθρου 39a, παράγραφος 1, σημεία 2 και 3, κατά αλλοδαπού του οποίου η ταυτότητα δεν έχει αποδειχθεί, είτε επειδή αυτός παρεμποδίζει την εκτέλεση της απόφασης που επιβάλλει το μέτρο αυτό είτε επειδή υπάρχει κίνδυνος διαφυγής του, το όργανο που εξέδωσε το μέτρο αυτό μπορεί να διατάξει τη μεταφορά του αλλοδαπού σε ειδικό χώρο κράτησης αλλοδαπών, ενόψει της απομακρύνσεώς του από τη βουλγαρική επικράτεια ή της απελάσεώς του.»
15. Κατά το άρθρο 44, παράγραφος 8, του ίδιου νόμου:
«Η διοικητική κράτηση διαρκεί για όσο διάστημα πληρούνται οι προϋποθέσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 6, χωρίς να μπορεί να υπερβεί τους έξι μήνες. Οι σύμφωνα με την παράγραφο 1 αρμόδιες αρχές εξετάζουν αυτεπαγγέλτως ανά μήνα, από κοινού με τον προϊστάμενο της Διεύθυνσης “Migratsia” [υποδοχής μεταναστών], τη συνδρομή των προϋποθέσεων κρατήσεως. Όλως εξαιρετικώς, όταν ο ενδιαφερόμενος αρνείται να συνεργαστεί με τις αρμόδιες αρχές ή όταν καθυστερεί η έκδοση των αναγκαίων εγγράφων για την απομάκρυνση από τη χώρα ή την απέλαση, η διάρκεια της κρατήσεως μπορεί να παραταθεί σε δώδεκα μήνες. Όταν διαπιστώνεται, λαμβανομένων υπόψη των συγκεκριμένων περιστάσεων της υποθέσεως, ότι δεν υφίσταται εύλογη προοπτική απομακρύνσεως του αλλοδαπού για λόγους νομικής ή τεχνικής φύσεως, ο ενδιαφερόμενος αφήνεται ελεύθερος.»
16. Κατά το άρθρο 46a, παράγραφος 1, του νόμου περί αλλοδαπών, «κατά της αποφάσεως που διατάσσει την κράτηση αλλοδαπού σε κέντρο διοικητικής κράτησης μπορεί να ασκηθεί προσφυγή, σύμφωνα με τις διατυπώσεις που ορίζει ο Administrativnoprotsesualen kodeks [Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας, στο εξής: APK], εντός 14 ημερών από την ημερομηνία ενάρξεως της κρατήσεως του αλλοδαπού».
17. Το άρθρο 46a, παράγραφος 2, του ίδιου νόμου ορίζει ότι το επιληφθέν δικαστήριο αποφασίζει επί της προσφυγής σε δημόσια συνεδρίαση, χωρίς να είναι υποχρεωτική η παράσταση του ενδιαφερομένου, και ότι η δικαστική αυτή απόφαση υπόκειται σε ένδικο μέσο.
18. Κατά το άρθρο 46a, παράγραφος 3, του ως άνω νόμου, «[κ]άθε έξι μήνες ο διευθυντής του κέντρου διοικητικής κρατήσεως αλλοδαπών συντάσσει πίνακα με τα ονόματα των αλλοδαπών που βρίσκονται στο κέντρο για περισσότερο από έξι μήνες επειδή υπάρχουν κωλύματα για την απομάκρυνσή τους από την εθνική επικράτεια. Ο πίνακας αυτός αποστέλλεται στο διοικητικό δικαστήριο του τόπου στον οποίο βρίσκεται το κέντρο διοικητικής κρατήσεως».
19. Το άρθρο 46a, παράγραφος 4, του νόμου περί αλλοδαπών ορίζει τα εξής:
«Κατά τη λήξη κάθε εξάμηνης περιόδου παραμονής στο κέντρο διοικητικής κρατήσεως, το αρμόδιο δικαστήριο διατάσσει είτε αυτεπαγγέλτως είτε αιτήσει του ενδιαφερόμενου αλλοδαπού, κεκλεισμένων των θυρών, την παράταση της κρατήσεως ή άλλα μέτρα αντ’ αυτής ή την απόλυση του ενδιαφερομένου. Η σχετική απόφαση του δικαστηρίου αυτού δεν υπόκειται σε κανένα ένδικο μέσο σύμφωνα με όσα προβλέπει ο [APK].»
20. Κατά την παράγραφο 1, σημείο 4c, των συμπληρωματικών διατάξεων του νόμου περί αλλοδαπών, στοιχειοθετείται ύπαρξη «κινδύνου διαφυγής υπηκόου τρίτης χώρας έναντι του οποίου έχει ληφθεί μέτρο διοικητικού καταναγκασμού» όταν τα πραγματικά περιστατικά δίνουν λαβή για βάσιμες υποψίες ότι το άτομο αυτό είναι πιθανό να αποφύγει την εκτέλεση του μέτρου που έχει επιβληθεί. Τέτοια στοιχεία αποτελούν η αδυναμία ανεύρεσης του ενδιαφερομένου στην κατοικία που έχει δηλώσει, η ύπαρξη προηγούμενων προσβολών κατά της δημόσιας τάξης, η ύπαρξη προηγούμενων καταδικών εις βάρος του, έστω και αν έχουν αρθεί τα αποτελέσματα των καταδικών αυτών, η μη αναχώρησή του από τη χώρα εντός της προθεσμίας που του τάχθηκε ενόψει οικειοθελούς αναχώρησής του, το γεγονός ότι έχει καταστήσει σαφές ότι δεν θα συμμορφωθεί με το μέτρο που του επιβλήθηκε, η κατοχή πλαστών εγγράφων ή η έλλειψη των αναγκαίων εγγράφων, η υποβολή λανθασμένων στοιχείων, τυχόν διαφυγή του στο παρελθόν και η μη συμμόρφωσή του με απαγόρευση εισόδου.
Ο APK
21. Το άρθρο 128, παράγραφος 1, του APK, με τίτλο «Καθ’ ύλην αρμοδιότητα», ορίζει ότι:
«Στην αρμοδιότητα των διοικητικών δικαστηρίων υπάγεται το σύνολο των υποθέσεων που αφορούν αιτήσεις σχετικά με:
1. τη λήψη, τροποποίηση, ακύρωση ή αναγνώριση της ακυρότητας διοικητικής πράξεως·
[…]
3. τη δικαστική προστασία κατά πράξεων και παραλείψεων της διοικήσεως που στερούνται νομικής βάσης.»
22. Κατά το άρθρο 168, παράγραφος 1, του APK, με τίτλο «Αντικείμενο του δικαστικού ελέγχου»:
«Ο δικαστής δεν περιορίζεται στο να εξετάζει τους λόγους που επικαλείται ο προσφεύγων, αλλά οφείλει, με βάση αποδεικτικά στοιχεία που έχουν προσκομίσει οι διάδικοι, να ελέγχει τη νομιμότητα της προσβληθείσας διοικητικής πράξεως ως προς κάθε λόγο από τους προβλεπόμενους στο άρθρο 146.»
23. Κατά το άρθρο 170, παράγραφος 1, του APK, με τίτλο «Βάρος αποδείξεως», «η διοικητική αρχή και τα πρόσωπα για τα οποία η προσβληθείσα διοικητική πράξη είναι επωφελής οφείλουν να αποδείξουν ότι υφίστανται οι πραγματικοί λόγοι που αναφέρονται στην πράξη και ότι έχουν τηρηθεί οι νόμιμες προϋποθέσεις για την έκδοσή της.»
24. Το άρθρο 173, παράγραφος 1, του APK, με τίτλο «Εξουσία του δικαστηρίου που εκδίδει την απόφαση περί αναγνωρίσεως της ακυρότητας ή περί ακυρώσεως της διοικητικής πράξεως», ορίζει τα εξής:
«Εάν το ζήτημα δεν έχει υποβληθεί στην κρίση της διοικητικής αρχής, το επιληφθέν δικαστήριο αποφαίνεται επί της ουσίας της υποθέσεως αφού έχει αναγνωρίσει την ακυρότητα της διοικητικής πράξεως ή την έχει ακυρώσει.»
Τα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
25. Στις 9 Αυγούστου 2013 ο Β. Mahdi συνελήφθηκε στο συνοριακό φυλάκιο του Bregovo (Βουλγαρία) ενώ επιχειρούσε να αναχωρήσει από τη Βουλγαρία εισερχόμενος στη Σερβία. Δεν είχε αποδεικτικά της ταυτότητάς του έγγραφα και δήλωσε ότι ονομάζεται Bashir Mohamed Ali Mahdi, γεννηθείς στις 5 Νοεμβρίου 1974 στο Σουδάν και ότι είναι υπήκοος του κράτους αυτού.
26. Την ίδια ημέρα, ο διευθυντής του συνοριακού φυλακίου έλαβε τρία διοικητικά μέτρα κατά του Β. Mahdi, ήτοι το μέτρο «επαναπροώθησης αλλοδαπού στα σύνορα», το μέτρο «απαγόρευσης εισόδου αλλοδαπού στη Βουλγαρία» και το μέτρο της διοικητικής κρατήσεως ενόψει της εκτελέσεως των δύο πρώτων μέτρων.
27. Στις 10 Αυγούστου 2013 ο Β. Mahdi οδηγήθηκε στο ειδικό κέντρο προσωρινής κράτησης αλλοδαπών της Direktsia «Migratsia» pri Ministerstvo na vătreshnite raboti [Διεύθυνση Υποδοχής Μεταναστών του Υπουργείου Εσωτερικών], στην πόλη Busmantsi (Βουλγαρία), στην περιφέρεια της Σόφιας (Βουλγαρία), σύμφωνα με την απόφαση περί διοικητικής κρατήσεως.
28. Στις 12 Αυγούστου 2013 ο Β. Mahdi υπέγραψε ενώπιον των βουλγαρικών διοικητικών αρχών δήλωση με την οποία συναινούσε στην οικειοθελή επιστροφή του στο Σουδάν.
29. Στις 13 Αυγούστου 2013 ο Direktor na Direktsia «Migratsia» pri Ministerstvo na vatreshnite raboti [προϊστάμενος της Διεύθυνσης Υποδοχής Μεταναστών του Υπουργείου Εσωτερικών, στο εξής: Direktor] απευθύνθηκε με έγγραφό του στην πρεσβεία της Δημοκρατίας του Σουδάν και την ενημέρωσε για τα μέτρα που ελήφθησαν κατά του Β. Mahdi και για το ότι αυτός κρατείτο. Ανέφερε επίσης ότι το Προξενικό Γραφείο της πρεσβείας έπρεπε να επιβεβαιώσει την ταυτότητα του Β. Mahdi και να του χορηγήσει αποδεικτικό έγγραφο με ισχύ διαβατηρίου για να μπορέσει να αναχωρήσει από τη Βουλγαρία και να επιστρέψει στο Σουδάν.
30. Σε ημερομηνία που δεν προσδιορίζεται από το αιτούν δικαστήριο, μεταξύ 13 και 16 Αυγούστου 2013, ο Β. Mahdi δήλωσε προφορικά ενώπιον των βουλγαρικών διοικητικών αρχών ότι δεν επιθυμούσε να επιστρέψει οικειοθελώς του στο Σουδάν. Από τη δικογραφία προκύπτει ότι η δήλωση αυτή έγινε μετά τη συνάντηση με έναν εκπρόσωπο της πρεσβείας της Δημοκρατίας του Σουδάν, ο οποίος επιβεβαίωσε την ταυτότητα του Β. Mahdi, αλλά αρνήθηκε να εκδώσει έγγραφο αποδεικτικό της ταυτότητάς του που θα του επέτρεπε να ταξιδέψει στο εξωτερικό. Προφανώς η άρνηση αυτή θεμελιωνόταν στο γεγονός ότι ο Β. Mahdi δεν επιθυμούσε να επιστρέψει στο Σουδάν. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της υποθέσεως ενώπιον του Δικαστηρίου η Δημοκρατία της Βουλγαρίας επιβεβαίωσε ότι δεν προέβη σε καμία ενέργεια μετά την άρνηση αυτή.
31. Στις 16 Αυγούστου 2013 η Μ. Ruseva, Βουλγάρα υπήκοος, χωρίς να έχουν γίνει γνωστοί οι δεσμοί της με τον Β. Mahdi, ζήτησε από τον Direktor την απόλυση με εγγύηση του Β. Mahdi, υποβάλλοντας συμβολαιογραφική δήλωση όπου διαβεβαίωνε ότι αναλάμβανε τη φιλοξενία και τη συντήρηση του Β. Mahdi. Δήλωσε επίσης μία διεύθυνση.
32. Μετά την αίτηση αυτή, στις 26 Αυγούστου 2013, οι βουλγαρικές αρχές πραγματοποίησαν έλεγχο στην οικία της Μ. Ruseva. Διαπίστωσαν ότι επρόκειτο για διαμέρισμα τεσσάρων δωματίων, στο οποίο ο Β. Mahdi διέθετε ένα δωμάτιο.
33. Στις 27 Αυγούστου 2013 ο Direktor πρότεινε στον ιεραχικώς ανώτερο του, στηριζόμενος στη δήλωσή της Μ. Ruseva και στον έλεγχο που είχε διενεργηθεί, την ανάκληση της αποφάσεως περί επιβολής διοικητικής κρατήσεως. Ο Direktor πρότεινε επίσης την επιβολή ενός ηπιότερου μέτρου κατά του Β. Mahdi, ήτοι την «υποχρέωση να παρουσιάζεται κάθε μήνα ενώπιον της τοπικής υπηρεσίας του Υπουργείου Εσωτερικών του τόπου κατοικίας του», έως ότου εξαλειφθούν τα κωλύματα στην εκτέλεση της αποφάσεως περί επιστροφής που είχε εκδοθεί έναντι αυτού.
34. Στις 9 Σεπτεμβρίου 2013 ο Direktor του συνοριακού φυλακίου ανέφερε, με έγγραφο που απηύθυνε στον ως άνω προϊστάμενο, ότι η απόφαση περί επιβολής διοικητικής κρατήσεως δεν έπρεπε να αρθεί για τους ακόλουθους λόγους: επειδή ο Β. Mahdi δεν εισήλθε νόμιμα στη Βουλγαρία, επειδή δεν διέθετε άδεια διαμονής στη Βουλγαρία, επειδή επίσης απορρίφθηκε το αίτημά του για υπαγωγή στο καθεστώς του πρόσφυγα από την εθνική αρχή προσφύγων στις 29 Δεκεμβρίου 2012 και επειδή είχε διαπράξει ποινικό αδίκημα διαβαίνοντας τα εθνικά σύνορα μεταξύ Βουλγαρίας και Σερβίας εκτός των προβλεπομένων σημείων διελεύσεως.
35. Κατά το αιτούν δικαστήριο, δεν ασκήθηκε προσφυγή κατά της αποφάσεως επιβολής διοικητικής κρατήσεως, ούτε κατά της απορρίψεως της αιτήσεως άρσεως της κρατήσεως αυτής και της αντικαταστάσεώς της με λιγότερο επαχθές μέτρο, ούτε κατά της αποφάσεως με την οποία απορρίφθηκε το αίτημα για αναγνώριση υπέρ του ενδιαφερομένου του καθεστώτος του πρόσφυγα.
36. Από την απόφαση του αιτούντος δικαστηρίου προκύπτει ότι η υπόθεση της κύριας δίκης εισήχθη ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου με την κατάθεση εγγράφου του Direktor. Ο Direktor ζήτησε από το αιτούν δικαστήριο να αποφανθεί αυτεπαγγέλτως, με βάση το άρθρο 46a, παράγραφοι 3 και 4, του νόμου περί αλλοδαπών, για τη συνέχιση της κρατήσεως του Β. Mahdi.
37. Στο πλαίσιο αυτό το Administrativen sad Sofia-grad (διοικητικό δικαστήριο της Σόφιας, Βουλγαρία) αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να θέσει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα τέσσερα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχει το άρθρο 15, παράγραφοι 3 και 6, της [οδηγίας 2008/115], σε συνδυασμό με τα άρθρα 6 και 47 του Χάρτη […] και με το δικαίωμα δικαστικού ελέγχου και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας την έννοια ότι:
α) Όταν το εθνικό δίκαιο του επιληφθέντος κράτους μέλους ορίζει ότι η αρμόδια διοικητική αρχή οφείλει να επανεξετάζει την απόφαση κρατήσεως ανά μήνα χωρίς να υποχρεούται ρητώς να προβεί στη λήψη διοικητικών μέτρων και, επιπλέον, να υποβάλλει αυτεπαγγέλτως κατάλογο των υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι λόγω κωλυμάτων όσον αφορά την απομάκρυνσή τους κρατούνται για χρονικό διάστημα πέραν της κατά νόμον επιτρεπόμενης μέγιστης διάρκειας της αρχικής κρατήσεως, η εν λόγω διοικητική αρχή υποχρεούται να διατάξει κατά τον χρόνο συμπληρώσεως της χρονικής διάρκειας της κρατήσεως που ορίστηκε με την επιβάλλουσα την αρχική κράτηση ατομική πράξη κάποιο συγκεκριμένο μέτρο επανεξετάσεως της κρατήσεως υπό το πρίσμα των προβλεπόμενων από το δίκαιο της Ένωσης λόγων παρατάσεως της κρατήσεως, ή μήπως ότι υποχρεούται να αφήσει ελεύθερο τον ενδιαφερόμενο;
β) Όταν το εθνικό δίκαιο του επιληφθέντος κράτους μέλους ορίζει ότι, μετά τη συμπλήρωση της προβλεπόμενης μέγιστης διάρκειας της αρχικής κρατήσεως, το επιλαμβανόμενο της υποθέσεως δικαστήριο δύναται είτε να διατάξει την παράταση της κρατήσεως προς τον σκοπό της απομακρύνσεώς του, είτε να αντικαταστήσει την κράτηση με ηπιότερο μέτρο, είτε να διατάξει την απόλυση του υπηκόου τρίτης χώρας, το ως άνω δικαστήριο οφείλει σε περιπτώσεις όπως αυτή της κύριας δίκης να ελέγχει τη νομιμότητα ενός μέτρου επανεξετάσεως της κρατήσεως, ειδικότερα δε τους αναφερόμενους στη σχετική απόφαση νομικούς και πραγματικούς λόγους που καθιστούν αναγκαία την παράταση της κρατήσεως, καθώς και τη διάρκεια αυτής, αποφασίζοντας επί της ουσίας για τη συνέχιση της κρατήσεως ή την αντικατάστασή της με άλλο μέτρο ή την απόλυση του ενδιαφερομένου;
γ) Οσάκις λαμβάνεται μέτρο επανεξετάσεως της κρατήσεως και στην οικεία απόφαση διαλαμβάνονται μόνον οι λόγοι για τους οποίους δεν είναι δυνατή η εκτέλεση της αποφάσεως περί απομακρύνσεως του υπηκόου τρίτης χώρας, το δικαστήριο επιτρέπεται να ελέγχει την νομιμότητα του εν λόγω μέτρου υπό το πρίσμα των προβλεπόμενων από το δίκαιο της Ένωσης λόγων παρατάσεως της κρατήσεως, αποφαινόμενο επί της ουσίας για τη συνέχιση της κρατήσεως ή την αντικατάστασή της με άλλο μέτρο ή την απόλυση του ενδιαφερομένου αποκλειστικά με βάση τα πραγματικά περιστατικά που εκτίθενται και τις αποδείξεις που προσκομίζονται από την αρμόδια διοικητική αρχή, καθώς και τις ενστάσεις και τους πραγματικούς ισχυρισμούς του ενδιαφερομένου;
2) Υπό συνθήκες όπως αυτές της κύριας δίκης, έχει το άρθρο 15, παράγραφοι 1 και 6, της [οδηγίας 2008/115] την έννοια ότι από την άποψη του δικαίου της Ένωσης προβάλλεται παραδεκτώς, ως εμπίπτων σε αμφότερες τις περιπτώσεις του άρθρου 15, παράγραφος 6, της οδηγίας, ο προβλεπόμενος από το εθνικό δίκαιο αυτοτελής λόγος παρατάσεως της κρατήσεως ο οποίος συνίσταται στο γεγονός ότι “ο ενδιαφερόμενος δεν [διαθέτει] έγγραφα ταυτότητας”, οσάκις κατά το εθνικό δίκαιο του κράτους μέλους δύναται ευλόγως να εικασθεί, λαμβανομένης υπόψη της εν λόγω περιστάσεως, ότι ο ενδιαφερόμενος θα αποπειραθεί να αποφύγει την εκτέλεση της αποφάσεως περί απομακρύνσεως, γεγονός που με τη σειρά του συνιστά κίνδυνο διαφυγής κατά το δίκαιο του εν λόγω κράτους μέλους;
3) Υπό συνθήκες όπως αυτές της κύριας δίκης, έχει το άρθρο 15, παράγραφος 1, στοιχεία α΄ και β΄, και παράγραφος 6, της [οδηγίας 2008/115], σε συνδυασμό με τις αιτιολογικές σκέψεις 2 και 13 της οδηγίας αυτής, οι οποίες διαλαμβάνουν περί του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων και της αξιοπρέπειας των υπηκόων τρίτων χωρών και περί της τηρήσεως της αρχής της αναλογικότητας, την έννοια ότι παραδεκτώς συνάγεται εύλογος κίνδυνος διαφυγής εκ του γεγονότος ότι ο ενδιαφερόμενος δεν διαθέτει έγγραφα ταυτότητας, έχει διασχίσει παρανόμως τα σύνορα και δηλώνει ότι δεν επιθυμεί να επιστρέψει στη χώρα καταγωγής του, καίτοι προηγουμένως είχε συμπληρώσει δήλωση οικειοθελούς επιστροφής και είχε δηλώσει ορθά στοιχεία ταυτότητας, γεγονότα τα οποία για τον αποδέκτη της αποφάσεως περί επιστροφής κατά την έννοια της [οδηγίας 2008/115] εμπίπτουν στην έννοια του “κινδύνου διαφυγής”, οριζόμενου κατά το εθνικό δίκαιο ως η εύλογη βάσει πραγματικών περιστατικών εικασία ότι ο ενδιαφερόμενος θα αποπειραθεί να αποφύγει την εκτέλεση της αποφάσεως περί επιστροφής του;
4) Υπό συνθήκες όπως αυτές της κύριας δίκης, έχει το άρθρο 15, παράγραφος 1, στοιχεία α΄ και β΄, και παράγραφοι 4 και 6, της [οδηγίας 2008/115], σε συνδυασμό με τις αιτιολογικές σκέψεις 2 και 13 της οδηγίας αυτής, οι οποίες διαλαμβάνουν περί του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων και της αξιοπρέπειας των υπηκόων τρίτων χωρών και περί της τήρησης της αρχής της αναλογικότητας, την έννοια ότι:
α) Ένας υπήκοος τρίτης χώρας αρνείται να συνεργασθεί κατά το προκαταρκτικό στάδιο της εκτελέσεως της αποφάσεως περί επιστροφής στη χώρα καταγωγής του όταν δηλώνει προφορικά σε υπάλληλο της πρεσβείας της χώρας του ότι δεν επιθυμεί να επιστρέψει στη χώρα καταγωγής του, καίτοι έχει συμπληρώσει δήλωση περί οικειοθελούς επιστροφής και έχει δηλώσει ορθά στοιχεία ταυτότητας, ενώ καθυστερεί η λήψη αναγκαίων εγγράφων από τρίτες χώρες και υφίσταται εύλογη προοπτική εκτελέσεως της αποφάσεως επιστροφής, σε περίπτωση που υπό τις συγκεκριμένες περιστάσεις η πρεσβεία της χώρας αυτής δεν χορηγεί το έγγραφο που απαιτείται για τη μετάβαση του ενδιαφερομένου στην χώρα καταγωγής του, καίτοι έχει επιβεβαιώσει την ταυτότητα του ενδιαφερομένου,
β) Εάν ένας υπήκοος τρίτης χώρας, ο οποίος δεν διαθέτει έγγραφα ταυτότητας, έχει διασχίσει παρανόμως τα σύνορα και δηλώνει ότι δεν επιθυμεί να επιστρέψει στη χώρα καταγωγής του, αφεθεί ελεύθερος λόγω του ότι δεν υφίσταται εύλογη προοπτική εκτελέσεως της αποφάσεως απομακρύνσεως, το κράτος μέλος υποχρεούται να εκδώσει προσωρινό έγγραφο για την κατάσταση του ενδιαφερομένου εφόσον η πρεσβεία της χώρας καταγωγής δεν χορηγεί υπό τις συγκεκριμένες περιστάσεις το έγγραφο που απαιτείται για τη μετάβασή του στη χώρα καταγωγής του, καίτοι έχει επιβεβαιώσει την ταυτότητά του;»
Ως προς την επείγουσα διαδικασία
38. Με χωριστή απόφασή του με ημερομηνία 28 Μαρτίου 2014 το Administrativen sad Sofia-grad ζήτησε να εφαρμοστεί επί της παρούσας αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως η επείγουσα προδικαστική διαδικασία του άρθρου 107 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου.
39. Το τρίτο τμήμα του Δικαστηρίου, κατόπιν προτάσεως του εισηγητή δικαστή και αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, αποφάσισε στις 8 Απριλίου 2014 να δεχθεί το αίτημα του αιτούντος δικαστηρίου να εφαρμοστεί η επείγουσα διαδικασία επί της παρούσας αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως.
Ανάλυση
Εισαγωγική παρατήρηση
40. Λαμβανομένης υπόψη της διατυπώσεως και της φύσεως των ερωτημάτων που τίθενται, υπενθυμίζεται ότι, όταν το Δικαστήριο επιλαμβάνεται προδικαστικού ερωτήματος, δεν έχει αρμοδιότητα, δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, να εφαρμόσει τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης σε μία συγκεκριμένη υπόθεση και, συνεπώς, να προβεί στον χαρακτηρισμό διατάξεως εθνικού δικαίου έναντι του κανόνα αυτού (6).
41. Πάντως, το Δικαστήριο έχει τη δυνατότητα, στο πλαίσιο της προβλεπόμενης από το άρθρο 267 ΣΛΕΕ δικαστικής συνεργασίας και επί τη βάσει των κατατεθέντων ενώπιόν του στοιχείων της δικογραφίας, να παράσχει στο εθνικό δικαστήριο τα ερμηνευτικά εκείνα στοιχεία του δικαίου της Ένωσης τα οποία θα του ήταν χρήσιμα για την εκτίμηση των αποτελεσμάτων των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης (7). Με αυτό το πνεύμα θα εξετάσω τα ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου.
Ως προς το παραδεκτό των προδικαστικών ερωτημάτων
42. Φρονώ ότι όλα τα ερωτήματα είναι παραδεκτά, συμπεριλαμβανομένου του τελευταίου που αφορά το ενδεχόμενο να αφεθεί ελεύθερος ο Β. Mahdi. Το ερώτημα αυτό δεν είναι υποθετικό σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου (8). Αντιθέτως εντάσσεται στη λογική των προηγούμενων ερωτημάτων και αποτελεί συνέπεια αυτών. Το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει να είναι σε θέση να καθοδηγήσει τη διοίκηση στην περίπτωση που ο Β. Mahdi αφεθεί ελεύθερος. Κατόπιν αυτών, θα εξετάσω τα ερωτήματα με τη σειρά που έχουν τεθεί.
Ως προς την ουσία των προδικαστικών ερωτημάτων
43. Το αιτούν δικαστήριο θέτει μια σειρά ερωτημάτων τόσο επί της διαδικασίας όσο και επί της ουσίας σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 15 της οδηγίας 2008/115.
Το σύστημα κρατήσεως που θεσπίζει η οδηγία 2008/115
44. Προκειμένου να δοθεί λυσιτελής απάντηση στα ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου, πρέπει να εκθέσω εν συντομία το σύστημα της κρατήσεως, καθώς και την επανεξέταση και τον δικαστικό έλεγχο αυτής που θεσπίζεται με το άρθρο 15 της οδηγίας 2008/115.
45. Κατά την αιτιολογική σκέψη της 2, η οδηγία 2008/115 επιδιώκει την καθιέρωση μιας αποτελεσματικής πολιτικής απομάκρυνσης και επαναπατρισμού, με βάση κοινούς κανόνες, ώστε οι ενδιαφερόμενοι να επαναπατρίζονται με ανθρώπινους όρους και με πλήρη σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και της αξιοπρέπειάς τους. Αποσκοπεί στο να διασφαλίσει την ισορροπία μεταξύ των δικαιωμάτων και των συμφερόντων των κρατών μελών σχετικά με την είσοδο, διαμονή και απομάκρυνση των αλλοδαπών (9) και τα ατομικά δικαιώματα των ενδιαφερομένων. Όσον αφορά τα τελευταία, η οδηγία 2008/115 έχει σκοπό να λάβει υπόψη τη νομολογία του ΕΔΔΑ σχετικά με το δικαίωμα στην προσωπική ελευθερία (10). Το ίδιο ισχύει και για τις «είκοσι κατευθυντήριες αρχές σχετικά με την αναγκαστική επιστροφή», που υιοθέτησε η Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης στις 4 Μαΐου 2005 (11), στις οποίες αναφέρεται η οδηγία 2008/115 με την αιτιολογική της σκέψη 3. Το άρθρο 15 της οδηγίας αυτής υπήρξε, στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας (12), ένα από τα άρθρα που έδωσαν λαβή για πολυάριθμες συζητήσεις μεταξύ των πολιτικών οργάνων της Ένωσης (13).
46. Η αρχή στην οποία στηρίζεται το άρθρο 15 της οδηγίας 2008/115 είναι ότι μόνον η εφαρμογή των διαδικασιών επιστροφής και απομακρύνσεως δικαιολογεί τη στέρηση της ελευθερίας και ότι, εάν οι διαδικασίες αυτές δεν διεξάγονται με τη δέουσα επιμέλεια, η διοικητική κράτηση παύει να είναι δικαιολογημένη υπό το πρίσμα της διάταξης αυτής (14).
47. Από το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115 συνάγεται ότι η κράτηση δεν μπορεί παρά να είναι ultima ratio, ελλείψει ηπιότερων μέτρων, και ότι, σε κάθε περίπτωση, η κράτηση δεν μπορεί να επιβληθεί παρά μόνον εάν υπάρχει κίνδυνος διαφυγής ή αν ο υπήκοος τρίτης χώρας αποφεύγει ή παρακωλύει την προετοιμασία της επιστροφής ή της διαδικασίας απομάκρυνσης. Η κράτηση ενόψει απομάκρυνσης δεν έχει τιμωρητικό ούτε ποινικό χαρακτήρα (15) και δεν αποτελεί ποινή φυλάκισης (16). Το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115 απαιτεί συσταλτική ερμηνεία, καθώς η καταναγκαστική κράτηση αποτελεί, ως στέρηση της ελευθερίας, εξαίρεση από το θεμελιώδες δικαίωμα της προσωπικής ελευθερίας (17).
48. Η αρχή της αναλογικότητας επιτάσσει να μην παρατείνεται για δυσανάλογα μεγάλο χρονικό διάστημα η κράτηση προσώπου εναντίον του οποίου εκκρεμεί διαδικασία απομακρύνσεως, ήτοι να μην υπερβαίνει το χρονικό διάστημα που απαιτείται για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού (18). Η αρχή αυτή διέπει το άρθρο 15, παράγραφος 5, της οδηγίας 2008/115 που προβλέπει επίσης ότι κάθε κράτος μέλος καθορίζει περιορισμένη περίοδο κρατήσεως, «η οποία δεν μπορεί να υπερβαίνει το εξάμηνο» (19).
49. Εφόσον εξακολουθούν να πληρούνται οι αρχικές προϋποθέσεις κρατήσεως του άρθρου 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 2008/115 ένα κράτος μέλος μπορεί να παρατείνει κατ’ εξαίρεση τη μέγιστη περίοδο αρχικής κρατήσεως εάν, παρ’ όλες τις εύλογες προσπάθειές του, είναι πιθανόν η διαδικασία απομάκρυνσης να διαρκέσει περισσότερο και εάν συντρέχει κάποια από τις πρόσθετες προϋποθέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 15, παράγραφος 6, της οδηγίας αυτής, δηλαδή εάν ο υπήκοος της τρίτης χώρας αρνείται να συνεργαστεί ή εάν καθυστερεί η λήψη των αναγκαίων εγγράφων από την τρίτη χώρα. Αυτές οι πρόσθετες προϋποθέσεις απαριθμούνται εξαντλητικά. Το άρθρο 15, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115 πρέπει να τυγχάνει συσταλτικής ερμηνείας, όπως και το άρθρο 15, παράγραφος 1, αυτής.
50. Ανά πάσα στιγμή, εάν δεν πληρούνται πλέον οι προϋποθέσεις κρατήσεως, σύμφωνα με το άρθρο 15, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/115, ο ενδιαφερόμενος πρέπει να αφεθεί ελεύθερος.
51. Το άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 2008/115 προβλέπει δικαστικό έλεγχο για την κράτηση που έχει διαταχθεί από τις διοικητικές αρχές. Έτσι, τα κράτη μέλη υποχρεούνται είτε να προβλέπουν ταχύ δικαστικό έλεγχο νομιμότητας της κράτησης το συντομότερο δυνατόν από την έναρξη αυτής είτε να χορηγούν στον ενδιαφερόμενο υπήκοο τρίτης χώρας το δικαίωμα να κινήσει διαδικασία για τον ταχύ δικαστικό έλεγχο της νομιμότητας της κράτησης που θα πρέπει να πραγματοποιηθεί το συντομότερο δυνατό από την έναρξη της σχετικής διαδικασίας. Θεσπίζοντας την υποχρέωση αυτή, ο νομοθέτης της Ένωσης ήθελε να λάβει υπόψη και τη σχετική νομολογία του ΕΔΔΑ σχετικά με την κράτηση ενόψει απομακρύνσεως (20) καθώς και την κατευθυντήρια αρχή αριθ. 9 περί αναγκαστικού επαναπατρισμού (21).
52. Στις γραπτές παρατηρήσεις της η Δημοκρατία της Βουλγαρίας διευκρινίζει ότι επέλεξε τη δεύτερη δυνατότητα που προβλέπει το άρθρο 15, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2008/115, με το άρθρο 46a, παράγραφοι 1 και 2, του νόμου περί αλλοδαπών.
53. Κατά το άρθρο 15, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2008/115, σε κάθε περίπτωση, η απόφαση κράτησης επανεξετάζεται «ανά εύλογα χρονικά διαστήματα» είτε κατ’ αίτηση του ενδιαφερομένου είτε αυτεπαγγέλτως.
54. Κατά τη Δημοκρατία της Βουλγαρίας, οι απαιτήσεις αυτές της οδηγίας 2008/115 έχουν μεταφερθεί στο βουλγαρικό δίκαιο με τα άρθρα 44, παράγραφος 8, και 46a, παράγραφοι 3 και 4, του νόμου περί αλλοδαπών.
55. Τέλος, κατά το άρθρο 15, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας «σε περίπτωση παραταθείσας διάρκειας κράτησης», η επανεξέταση εποπτεύεται υποχρεωτικά από δικαστική αρχή.
56. Από τη δικογραφία προκύπτει ότι η Δημοκρατία της Βουλγαρίας μετέφερε στο εθνικό δίκαιο την υποχρέωση αυτή με το άρθρο 46a, παράγραφοι 3 και 4, του νόμου περί αλλοδαπών.
Επί του πρώτου ερωτήματος, στοιχείο α΄
57. Με το στοιχείο α΄ του πρώτου ερωτήματός του το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ’ ουσίαν αν το άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας 2008/115 επιβάλλει η επανεξέταση της κρατήσεως να γίνεται με έκδοση ρητής πράξεως, ήτοι εάν μια τέτοια επανεξέταση πρέπει να καταλήγει, με ρητή πράξη, είτε στην παράταση της κρατήσεως του ενδιαφερομένου είτε στην απόλυσή του. Έτσι, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διαφωτιστεί επί των υποχρεώσεων της εθνικής διοικητικής αρχής που ασκεί τον περιοδικό έλεγχο της νομιμότητας της κρατήσεως.
58. Από τη δικογραφία απορρέει ότι, κατά το βουλγαρικό δίκαιο, η διοικητική αρχή που ασκεί τον έλεγχο αυτό δεν υποχρεούται να εκδώσει ρητή έγγραφη πράξη όσον αφορά την παράταση του μέτρου αυτού, ούτε όταν ασκεί τους υποχρεωτικούς μηνιαίους ελέγχους (22) ούτε πριν διαβιβάσει τον φάκελο στον δικαστή στο πλαίσιο αίτησης παράτασης του μέτρου πέραν του εξαμήνου (23).
59. Το άρθρο 15, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας 2008/115 ορίζει ότι η κράτηση διατάσσεται εγγράφως και συνοδεύεται από πραγματική και νομική αιτιολόγηση. Αντίθετα, δεν προβλέπει ούτε ποια αρχή πρέπει να προβεί στην επανεξέταση ούτε τη μορφή της επανεξετάσεως αυτής.
60. Φρονώ ότι ο όρος «επανεξέταση» συνεπάγεται ότι η αρχή επανεξετάσεως οφείλει να ελέγξει αν εξακολουθούν να πληρούνται οι αρχικοί λόγοι κρατήσεως που προβλέπονται στο άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115. Σε κάθε ατομική περίπτωση θα πρέπει να εξετάσει επιμελώς εάν (εξακολουθεί να) υπάρχει κίνδυνος διαφυγής ή εάν ο ενδιαφερόμενος αποφεύγει ή παρεμποδίζει την προετοιμασία της επιστροφής ή τη διαδικασία απομάκρυνσης. Θα πρέπει επίσης να εξετάσει εάν πρέπει να εφαρμοστούν ηπιότερα μέτρα.
61. Όσον αφορά την κατ’ εξαίρεση παράταση της κρατήσεως πέραν της περιόδου που ορίζεται στο άρθρο 15, παράγραφος 5, της οδηγίας 2008/115, η αρχή επανεξετάσεως πρέπει να ελέγχει επίσης αν πληρούται κάποια από τις πρόσθετες προϋποθέσεις του άρθρου 15, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115.
62. Κάθε επανεξέταση πρέπει να παρέχει τη δυνατότητα στη δικαστική αρχή να ασκήσει τον δικαστικό της έλεγχο σύμφωνα με το άρθρο 15, παράγραφος 2 ή 3, της οδηγίας αυτής, έτσι ώστε να διασφαλίζεται η δυνατότητα προσφυγής για τον ενδιαφερόμενο, σύμφωνα με το άρθρο 47 του Χάρτη (24).
63. Ποια είναι η συνέπεια των απαιτήσεων αυτών όσον αφορά τον τύπο της επανεξετάσεως;
64. Στο σημείο αυτό, προτείνω να γίνει διάκριση μεταξύ, αφενός, της επανεξετάσεως «ανά εύλογα χρονικά διαστήματα», του άρθρου 15, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2008/115, και, αφετέρου, της επανεξετάσεως «σε περίπτωση παραταθείσας διάρκειας κράτησης», του άρθρου 15, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, της ίδιας οδηγίας.
65. Η επανεξέταση ανά εύλογα χρονικά διαστήματα του άρθρου 15, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2008/115 πραγματοποιείται κατά τη διάρκεια της περιόδου που έχει καθοριστεί από την αρχική απόφαση κρατήσεως. Ωστόσο, μια νέα πράξη είναι περιττή εάν η κράτηση δεν έχει παραταθεί πέραν της αρχικής διάρκειας και εάν οι λόγοι κρατήσεως δεν έχουν αλλάξει.
66. Η επανεξέταση σε περίπτωση παραταθείσας διάρκειας κράτησης του άρθρου 15, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, της εν λόγω οδηγίας διεξάγεται, κατά τη δική μου ερμηνεία της διατάξεως αυτής, προκειμένου περί παρατάσεως της αρχικής κρατήσεως, ανεξαρτήτως του αν η παράταση αυτή αρχίζει κατά την περίοδο που αναφέρεται στο άρθρο 15, παράγραφος 5, της οδηγίας 2008/115 (25) ή κατά τη λήξη της περιόδου αυτής (26). Στις περιπτώσεις αυτές, πρέπει να εκδοθεί μια νέα απόφαση που θα έχει τον ίδιο τύπο με την αρχική απόφαση και θα πληροί έτσι τις απαιτήσεις ως προς τον τύπο που προβλέπονται στο άρθρο 15, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας αυτής. Η τυπική αυτή προϋπόθεση επιβάλλεται για να είναι δυνατός ένας μεταγενέστερος δικαστικός έλεγχος.
67. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι η απάντηση που πρέπει να δοθεί στο στοιχείο α΄ του πρώτου ερωτήματος είναι ότι το άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας 2008/115 έχει την έννοια ότι, σε περίπτωση στην οποία ο αρχικός χρόνος κρατήσεως έχει λήξει, η αρμόδια αρχή πρέπει να αποφασίσει ως προς την παράταση της αρχικής κρατήσεως με έγγραφη απόφαση που θα συνοδεύεται από πραγματική και νομική αιτιολόγηση.
Επί του πρώτου ερωτήματος, στοιχεία β΄ και γ΄
68. Με τα στοιχεία β΄ και γ΄ του πρώτου ερωτήματος, τα οποία πρέπει να εξεταστούν μαζί, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ’ ουσίαν, εάν αυτό πρέπει να αποφαίνεται επί της ουσίας όταν ασκεί έλεγχο σε πράξη επανεξετάσεως ή όταν αποφασίζει να παρατείνει την κράτηση και σε ποια στοιχεία μπορεί να βασιστεί. Με τον τρόπο αυτόν, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί η φύση και η έκταση του υποχρεωτικού δικαστικού ελέγχου ενόψει παρατάσεως του μέτρου όταν έχει λήξει το αρχικώς ορισθέν ανώτατο όριο κρατήσεως.
69. Από το προδικαστικό αυτό ερώτημα συνάγεται ότι το αιτούν δικαστήριο διατηρεί αμφιβολίες ως προς τον ρόλο του στο πλαίσιο του ελέγχου επανεξετάσεως σύμφωνα με το άρθρο 15, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας 2008/115.
70. Η φύση του δικαστικού ελέγχου συνεπάγεται ότι η δικαστική αρχή πρέπει να είναι σε θέση να ελέγξει εάν οι λόγοι στους οποίους θεμελιώθηκε η απόφαση κρατήσεως εξακολουθούν να ισχύουν και, ενδεχομένως, εάν πληρούνται οι προϋποθέσεις για την παράταση της κρατήσεως. Για λόγους συμφωνίας προς το άρθρο 47 του Χάρτη, ο εθνικός δικαστής πρέπει να διαθέτει πλήρη δικαιοδοσία όσον αφορά την απόφαση επί της ουσίας. Συνεπώς, πρέπει να είναι σε θέση να αποφασίσει για την παράταση της κρατήσεως, για την αντικατάσταση της κρατήσεως με μέτρο λιγότερο επαχθές ή για την απόλυση του ενδιαφερομένου.
71. Φρονώ ότι η οδηγία 2008/115 δεν αντίκειται, αυτή καθαυτήν, σε μια κατάσταση στην οποία αποφασίζει η ίδια η δικαστική αρχή για την παράταση της κρατήσεως, αρκεί ασφαλώς να διαθέτει όλα τα προαναφερθέντα στοιχεία.
72. Το Δικαστήριο έχει επιβεβαιώσει ότι το άρθρο 15 της οδηγίας 2008/115 είναι απαλλαγμένο αιρέσεων και αρκούντως ακριβές ώστε να μην χρειάζεται περαιτέρω ειδικά στοιχεία προκειμένου να μπορεί να εφαρμοστεί από τα κράτη μέλη (27). Επομένως το αιτούν δικαστήριο μπορεί να προβεί σε απευθείας εφαρμογή της οδηγίας υπέρ ενός ιδιώτη.
73. Κατά το άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2008/115, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του άρθρου 47 του Χάρτη, η δικαστική αρχή πρέπει να είναι αρμόδια να ζητήσει, εάν χρειάζεται, αφενός από τη διοικητική αρχή να της παράσχει όλα τα στοιχεία που αφορούν κάθε ατομική δικογραφία και αφετέρου από τον ενδιαφερόμενο υπήκοο της τρίτης χώρας να υποβάλει τις παρατηρήσεις του.
74. Αντίθετα, ορισμένα μέτρα, όπως ο συντονισμός με τους μεταφορείς και η αλληλογραφία με τις αρχές των τρίτων χωρών, εμπίπτουν στις αρμοδιότητες της διοικητικής αρχής και όχι του αιτούντος δικαστηρίου.
75. Ως εκ τούτου, το εθνικό δικαστήριο έχει πλήρη δικαιοδοσία επί της ουσίας. Επομένως, δεδομένου ότι μπορεί να προβεί σε απευθείας εφαρμογή του άρθρου 15 της οδηγίας 2008/115, υποχρεούται να μην εφαρμόσει ενδεχομένως τις διατάξεις του εθνικού δικαίου που έχουν ως συνέπεια να το εμποδίζουν να ασκήσει μια τέτοια πλήρη δικαιοδοσία. Υπενθυμίζω συναφώς την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, σύμφωνα με την οποία κάθε εθνικός δικαστής έχει την υποχρέωση να εφαρμόζει στο ακέραιο το κοινοτικό δίκαιο και να προστατεύει τα δικαιώματα τα οποία αυτό απονέμει στους ιδιώτες, αφήνοντας ανεφάρμοστη κάθε ενδεχομένως αντίθετη διάταξη του εθνικού δικαίου (28).
76. Επί παραδείγματι, εάν η διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 46a, παράγραφος 4, του νόμου περί αλλοδαπών έχει ως αποτέλεσμα, σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο, ο ενδιαφερόμενος να εμποδίζεται να υποβάλλει τις παρατηρήσεις του ως προς την απόφαση κρατήσεως, το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει να άρει ένα τέτοιο κώλυμα και να τον καλέσει να υποβάλει τις παρατηρήσεις του.
77. Έτσι, προτείνω να δοθεί στα στοιχεία β΄ και γ΄ του πρώτου ερωτήματος η απάντηση ότι, στο πλαίσιο του άρθρου 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2008/115, κάθε απόφαση της εθνικής διοικητικής αρχής που αφορά την παράταση της κρατήσεως πρέπει να υποβάλλεται σε δικαστικό έλεγχο, ο οποίος πρέπει να διενεργείται προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση του δικαιώματος του ενδιαφερομένου για πραγματική προσφυγή που προβλέπεται στο άρθρο 47 του Χάρτη. Κάθε δικαστική αρχή που διενεργεί έναν τέτοιο δικαστικό έλεγχο ή αποφασίζει για την παράταση της κρατήσεως πρέπει να έχει πλήρη δικαιοδοσία και να αποφασίζει επί της ουσίας, λαμβάνοντας υπόψη όλα τα πραγματικά περιστατικά και τους συγκεκριμένους λόγους που προβλήθηκαν κατά την κύρια δίκη, και να εκδίδει την απόφασή της εκτιμώντας τόσο τα πραγματικά περιστατικά και τις αποδείξεις που επικαλείται η διοικητική αρχή όσο και τις ενστάσεις και τους πραγματικούς ισχυρισμούς του υπηκόου τρίτης χώρας. Θα πρέπει να είναι σε θέση να αποφασίσει για την αντικατάσταση της κρατήσεως με ένα λιγότερο επαχθές μέτρο ή για την απόλυση του ενδιαφερομένου.
Ως προς το δεύτερο και το τρίτο ερώτημα
78. Με το δεύτερο και το τρίτο ερώτημά του, που πρέπει να εξεταστούν μαζί, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, εάν το άρθρο 15, παράγραφοι 1 και 6, της οδηγίας 2008/115 αντίκειται σε εθνική πρακτική σύμφωνα με την οποία η αρχική περίοδος κρατήσεως των έξι μηνών μπορεί να παραταθεί για τον αυτοτελή λόγο ότι ο υπήκοος της τρίτης χώρας δεν διαθέτει έγγραφα ταυτότητας και εάν, στο πλαίσιο πραγματικών περιστατικών όπως αυτών της κύριας δίκης, υπάρχει κίνδυνος διαφυγής σύμφωνα με το άρθρο 15, παράγραφοι 1 και 6, της οδηγίας αυτής.
79. Εν είδει εισαγωγής, θα πρέπει να σημειωθεί ότι ο λόγος ότι ο ενδιαφερόμενος δεν διαθέτει έγγραφα ταυτότητας δεν αναφέρεται μεταξύ των λόγων που αφορούν την αρχική απόφαση κρατήσεως και παρατίθενται στο άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115, ούτε μεταξύ των λόγων που αφορούν την παράταση της περιόδου κρατήσεως και οι οποίοι παρατίθενται στο άρθρο 15, παράγραφος 6, της ίδιας οδηγίας.
80. Στο πλαίσιο αυτό, υπενθυμίζω ότι μόνο στην περίπτωση που κινδυνεύει να παρακωλυθεί η εκτέλεση της αποφάσεως περί επιστροφής από τη συμπεριφορά του υπηκόου τρίτης χώρας ο εν λόγω υπήκοος μπορεί να εξακολουθήσει να στερείται την ελευθερία του μέσω της κρατήσεώς του (29).
81. Το ότι το άτομο αυτό δεν διαθέτει σχετικά έγγραφα αποτελεί σαφώς ένα από τα στοιχεία που το αιτούν δικαστήριο θα λάβει υπόψη για να αποφασίσει εάν υπάρχει κίνδυνος διαφυγής ή εάν ο ενδιαφερόμενος αποφεύγει ή παρεμποδίζει την προετοιμασία της επιστροφής ή της διαδικασίας απομακρύνσεως. Κατά την άποψή μου, η παράγραφος 1, σημείο 4c, των συμπληρωματικών διατάξεων του νόμου περί αλλοδαπών φαίνεται να αντιστοιχεί στην απαίτηση αυτή.
82. Επίσης, θα ήθελα να υπενθυμίσω ότι το άρθρο 3, παράγραφος 7, της οδηγίας 2008/115 ορίζει τον «κίνδυνο διαφυγής» ως «την ύπαρξη λόγων, σε ατομική περίπτωση, βάσει αντικειμενικών κριτηρίων οριζομένων από το δίκαιο, οι οποίοι οδηγούν στην εικασία ότι υπήκοος τρίτης χώρας υποκείμενος σε διαδικασίες επιστροφής μπορεί να διαφύγει».
83. Στο πλαίσιο του άρθρου 7, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/115 (30), το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι κάθε κρίση ως προς το ζήτημα αυτό πρέπει να βασίζεται σε εξατομικευμένη εξέταση της περιπτώσεως του ενδιαφερομένου (31). Μια τέτοια εξατομικευμένη εξέταση της αναγκαιότητας της στερήσεως της ελευθερίας ενός προσώπου για τη διασφάλιση της εκτελέσεως μιας απόφασης περί απομακρύνσεως εντάσσεται επίσης στο πλαίσιο μιας ευρύτερης προστασίας κατά της αυθαιρεσίας (32).
84. Συνεπώς, στο δεύτερο και στο τρίτο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου προτείνω να δοθεί η απάντηση ότι είναι αντίθετη προς το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115 η κράτηση υπηκόου τρίτης χώρας για τον λόγο και μόνον ότι δεν διαθέτει έγγραφα ταυτότητας. Ωστόσο, τούτο μπορεί να ληφθεί υπόψη ως κρίσιμο στοιχείο για να καθοριστεί εάν υπάρχει κίνδυνος διαφυγής υπό την έννοια της ίδιας παραγράφου.
Επί του τετάρτου ερωτήματος, στοιχείο α΄
85. Με το στοιχείο α΄ του τέταρτου ερωτήματός του, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, εάν, υπό συνθήκες όπως αυτές της κύριας δίκης, προκειμένου να καθοριστεί αν οι βουλγαρικές αρχές μπορούν να παρατείνουν την κράτηση υπηκόου τρίτης χώρας, ο ενδιαφερόμενος «αρνείται να συνεργαστεί» και/ή εάν «καθυστερεί η λήψη των αναγκαίων εγγράφων από την τρίτη χώρα», σύμφωνα με το άρθρο 15, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115.
86. Φρονώ ότι η απάντηση στο στοιχείο α΄ του τέταρτου ερωτήματος συνάγεται απευθείας από το άρθρο 15, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115. Η παράγραφος αυτή αποσκοπεί να ρυθμίσει τις περιπτώσεις κατά τις οποίες το κράτος μέλος που προβαίνει στην απομάκρυνση πρέπει να έχει καταβάλει κάθε εύλογη προσπάθεια, δηλαδή έχει προβεί σε κάθε ενέργεια για την οποία φέρει τη σχετική ευθύνη, πριν αποφασίσει την παράταση της κρατήσεως. Εάν, εντούτοις, είναι πιθανό η επιχείρηση απομακρύνσεως να διαρκέσει περισσότερο (λόγω του ότι ο υπήκοος τρίτης χώρας αρνείται να συνεργαστεί, ή λόγω καθυστέρησης στη λήψη των αναγκαίων εγγράφων), μπορεί, κατ’ εξαίρεση, να παρατείνει την περίοδο κρατήσεως πέραν της περιόδου που προβλέπεται στο άρθρο 15, παράγραφος 5, της οδηγίας 2008/115.
87. Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως της κύριας δίκης σύμφωνα με τη διάταξη αυτή.
88. Στο πλαίσιο αυτό, ακόμη και στην περίπτωση που τα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης όπως τα περιγράφει το αιτούν δικαστήριο αναφέρουν ότι ο Β. Mahdi αρνείται να συνεργαστεί και/ή καθυστερεί η λήψη των αναγκαίων εγγράφων από το Σουδάν, οι βουλγαρικές αρχές οφείλουν να συνεχίσουν να καταβάλλουν «όλες τις εύλογες προσπάθειες» όπως απαιτεί το άρθρο 15, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115.
89. Καθ’ όλη τη διάρκεια της κρατήσεως οι ως άνω αρχές πρέπει να λαμβάνουν μέτρα, ενεργά και κατά τρόπο συνεχή και αδιάκοπο, προκειμένου να λάβουν από την πρεσβεία τα ταξιδιωτικά έγγραφα του Β. Mahdi και οφείλουν να διαπραγματευτούν την επιστροφή του στο Σουδάν το συντομότερο δυνατόν. Θα ήθελα να επαναλάβω ότι η κράτηση δικαιολογείται μόνον από την απομάκρυνση και δεν έχει τιμωρητικό χαρακτήρα.
90. Η νομολογία του ΕΔΔΑ επιβεβαιώνει την ερμηνεία αυτή. Πράγματι το ΕΔΔΑ έχει διαπιστώσει παραβίαση του δικαιώματος στην ελευθερία από πλευράς της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας, σε υπόθεση όπου, επί 18 μήνες, οι βουλγαρικές αρχές περιορίστηκαν στο να απευθυνθούν εγγράφως τρεις φορές στην πρεσβεία της εμπλεκόμενης τρίτης χώρας για να ζητήσουν την έκδοση ταξιδιωτικού εγγράφου για τον προσφεύγοντα. Το ΕΔΔΑ έκρινε ότι τα τρία αυτά έγγραφα δεν αρκούσαν για να αποδείξουν ότι οι βουλγαρικές αρχές παρακολουθούσαν ενεργά την υπόθεση ή ότι προσπάθησαν να διαπραγματευτούν την ταχεία μεταφορά ή την επιστροφή του προσφεύγοντος σε τρίτη χώρα (33).
91. Τέλος, όπως προκύπτει από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας μετέφερε στο εσωτερικό της δίκαιο τη διάταξη περί μέγιστης διάρκειας κρατήσεως, στο άρθρο 44, παράγραφος 8, του νόμου περί αλλοδαπών, υπό την έννοια ότι «η διάρκεια της κρατήσεως μπορεί να παραταθεί σε δώδεκα μήνες» (34). Στην περίπτωση που αυτό σημαίνει ότι έχει επιλέξει έτσι να περιορίσει τη συνολική περίοδο κρατήσεως σε δώδεκα μήνες και να μην εξαντλήσει το ανώτατο όριο που επιτρέπει το άρθρο 15, παράγραφοι 5 και 6, της οδηγίας 2008/115 (35), δεν μπορεί να εφαρμόσει τη διάταξη αυτή κατά τρόπο που να της επιτρέπει να επεκτείνει τη διάρκεια της κρατήσεως πέραν των δώδεκα μηνών στο σύνολό της. Ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλείται διάταξη οδηγίας εις βάρος ιδιώτη (36).
92. Επομένως, στο στοιχείο α΄ του πρώτου ερωτήματος πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι, βάσει του άρθρου 15, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115, οι αρχές ενός κράτους μέλους μπορούν να παρατείνουν την περίοδο κρατήσεως πέραν της περιόδου που προβλέπεται στο άρθρο 15, παράγραφος 5, της ίδιας οδηγίας μόνον εάν η διαδικασία της απομακρύνσεως διαρκεί περισσότερο του προβλεπομένου λόγω πραγματικών περιστατικών για τα οποία δεν ευθύνονται οι ίδιες. Ακόμα και αν τα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης συνιστούν ενδείξεις περί ελλείψεως συνεργασίας του υπηκόου τρίτης χώρας και/ή περί καθυστερήσεως στη λήψη των αναγκαίων εγγράφων από την τρίτη χώρα, το κράτος μέλος οφείλει να εξακολουθεί ενεργά και κατά τρόπο συνεχή και αδιάκοπο τις προσπάθειές του προς εκτέλεση της αποφάσεως περί απομακρύνσεως.
Επί του τετάρτου ερωτήματος, στοιχείο β΄
93. Για την περίπτωση που ο υπήκοος τρίτης χώρας αφεθεί ελεύθερος και οι αρχές του κράτους αυτού εξακολουθούν να μην του χορηγούν έγγραφο ταυτότητας, με το τελευταίο αυτό ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ερωτά εάν το κράτος μέλος υποχρεούται να του χορηγήσει προσωρινό έγγραφο σχετικό με το καθεστώς του.
94. Όπως υπογράμμισε η Επιτροπή στις παρατηρήσεις της, δεν υπάρχει εναρμόνιση όσον αφορά τις προϋποθέσεις διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών για τους υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν εκεί παράνομα και έναντι των οποίων δεν μπορεί να εκτελεστεί μέτρο απομακρύνσεως. Ειδικότερα, ο κανονισμός (ΕΚ) 1030/2002 του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 2002, για την καθιέρωση αδειών διαμονής ενιαίου τύπου για τους υπηκόους τρίτων χωρών (ΕΕ L 157, σ. 1), εφαρμόζεται σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 2, αυτού μόνον στις περιπτώσεις νόμιμης διαμονής.
95. Εάν οι βουλγαρικές αρχές αποφασίσουν ότι ο Β. Mahdi δεν πρέπει να επιστρέψει πλέον στο Σουδάν, θα είναι ελεύθερες, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/115 να του χορηγήσουν άδεια διαμονής ή άλλη άδεια που να του παρέχει το δικαίωμα διαμονής για λόγους φιλευσπλαχνίας, ανθρωπιστικούς ή άλλους.
96. Ελλείψει τέτοιας αποφάσεως, φρονώ ότι η υποχρέωση των κρατών μελών να χορηγήσουν στον ενδιαφερόμενο γραπτή βεβαίωση της καταστάσεώς του απορρέει από την ίδια τη λογική της οδηγίας 2008/115. Ένα τέτοιο έγγραφο θα επέτρεπε στον ενδιαφερόμενο να αποφύγει μια νέα σύλληψη από τις βουλγαρικές αρχές στην περίπτωση που θα του ζητηθεί μεταγενέστερα να αποδείξει την ειδική κατάστασή του κατά τη διάρκεια διοικητικού ή άλλου ελέγχου.
97. Επομένως, στο στοιχείο β΄ του τέταρτου ερωτήματος προτείνω να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 15, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/115, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψεως 12, έχει την έννοια ότι, εάν αφεθεί ελεύθερος ο υπήκοος τρίτης χώρας, το κράτος μέλος πρέπει να του χορηγήσει γραπτή βεβαίωση της καταστάσεώς του ώστε να είναι σε θέση να αποδείξει την ειδική κατάστασή του σε περίπτωση διοικητικών ή άλλων ελέγχων.
Πρόταση
98. Με βάση τα προεκτεθέντα, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που έθεσε το Administrativen sad Sofia-grad ως εξής:
1) Το άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας 2008/115 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών, έχει την έννοια ότι η αρμόδια αρχή πρέπει να αποφασίσει με ρητή ατομική πράξη για την παράταση της αρχικής κρατήσεως.
2) Στο πλαίσιο του άρθρου 15, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2008/115, κάθε απόφαση της εθνικής διοικητικής αρχής που αφορά την παράταση της κρατήσεως πρέπει να υποβάλλεται σε δικαστικό έλεγχο, ο οποίος πρέπει να διενεργείται προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση του δικαιώματος του ενδιαφερομένου για πραγματική προσφυγή που προβλέπεται στο άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Κάθε δικαστική αρχή που διενεργεί έναν τέτοιο δικαστικό έλεγχο ή αποφασίζει για την παράταση της κρατήσεως πρέπει να έχει πλήρη δικαιοδοσία και να αποφασίζει επί της ουσίας, λαμβάνοντας υπόψη όλα τα πραγματικά περιστατικά και τους συγκεκριμένους λόγους που προβλήθηκαν κατά την κύρια δίκη, και να εκδίδει την απόφασή της εκτιμώντας τόσο τα πραγματικά περιστατικά και τις αποδείξεις που επικαλείται η διοικητική αρχή όσο και τις ενστάσεις και τους πραγματικούς ισχυρισμούς του υπηκόου τρίτης χώρας. Θα πρέπει να είναι σε θέση να αποφασίσει για την αντικατάσταση της κρατήσεως με ένα λιγότερο επαχθές μέτρο ή για την απόλυση του ενδιαφερομένου.
3) Είναι αντίθετη προς το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115 η κράτηση υπηκόου τρίτης χώρας για τον λόγο και μόνον ότι δεν διαθέτει έγγραφα ταυτότητας. Ωστόσο, τούτο μπορεί να ληφθεί υπόψη ως κρίσιμο στοιχείο για να καθοριστεί εάν υπάρχει κίνδυνος διαφυγής υπό την έννοια της ίδιας παραγράφου.
4) Βάσει του άρθρου 15, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115, οι αρχές ενός κράτους μέλους μπορούν να παρατείνουν την περίοδο κρατήσεως πέραν της περιόδου που προβλέπεται στο άρθρο 15, παράγραφος 5, της ίδιας οδηγίας μόνον εάν η διαδικασία της απομακρύνσεως διαρκεί περισσότερο του προβλεπομένου λόγω πραγματικών περιστατικών για τα οποία δεν ευθύνονται οι ίδιες. Ακόμα και αν τα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης συνιστούν ενδείξεις περί ελλείψεως συνεργασίας του υπηκόου τρίτης χώρας και/ή περί καθυστερήσεως στη λήψη των αναγκαίων εγγράφων από την τρίτη χώρα, το κράτος μέλος οφείλει να εξακολουθεί ενεργά και κατά τρόπο συνεχή και αδιάκοπο τις προσπάθειές του προς εκτέλεση της αποφάσεως περί απομακρύνσεως.
5) Σε περίπτωση κατά την οποία αφεθεί ελεύθερος ο υπήκοος τρίτης χώρας, σύμφωνα με το άρθρο 15, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/115, το κράτος μέλος πρέπει να του χορηγήσει γραπτή βεβαίωση της καταστάσεώς του ώστε αυτός να είναι σε θέση να αποδείξει την ειδική κατάστασή του σε περίπτωση διοικητικών ή άλλων ελέγχων.