CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NILS WAHL
presentadas el 29 de mayo de 2013 (1)
Asunto C‑101/12
Herbert Schaible
contra
Land Baden‑Württemberg
[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Verwaltungsgericht Stuttgart (Alemania)]
«Agricultura – Reglamento (CE) nº 21/2004 – Identificación y registro de los animales de las especies ovina y caprina – Artículo 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea – Artículo 20 de la Carta –Proporcionalidad – Igualdad»
1. La lucha contra las enfermedades epizoóticas es un fin legítimo de la legislación de la Unión Europea. Sin embargo, el nuevo sistema de identificación individual electrónica de ovinos y caprinos introducido por el Reglamento (CE) nº 21/2004 del Consejo, de 17 de diciembre de 2003, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de las especies ovina y caprina y se modifican el Reglamento (CE) nº 1782/2003 y las Directivas 92/102/CEE y 64/432/CEE, (2) no es adecuado para alcanzar dicho objetivo, es innecesariamente gravoso y costoso y es discriminatorio. En sí mismo, el Reglamento vulnera la libertad de empresa de los poseedores de animales, consagrada por el artículo 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), y el principio de igualdad que establece el artículo 20 de la Carta, por lo que es inválido.
2. Ése es, en esencia, el principal argumento formulado por el Sr. Herbert Schaible, un poseedor alemán de ganado ovino con 450 ovinos, en un procedimiento ante el Verwaltungsgericht Stuttgart (Tribunal Administrativo de Stuttgart, Alemania), iniciado por él contra el Land Baden‑Württemberg con el fin de ser exonerado de una serie de obligaciones establecidas por el Reglamento nº 21/2004.
3. En estas conclusiones voy a tratar de ilustrar por qué a mi parecer los argumentos jurídicos del Sr. Schaible no son sólidos. En consecuencia, propondré al Tribunal de Justicia que responda al órgano jurisdiccional remitente que del análisis de las cuestiones planteadas no se ha extraído ningún elemento que permita excluir la validez de las disposiciones controvertidas. Por último, dado que mi análisis demuestra que la aplicación práctica del Reglamento puede llegar a constituir un obstáculo para alcanzar plenamente su objetivo esencial y para lograr la equidad general del sistema, presentaré algunos argumentos breves de lege ferenda.
I. Marco normativo
4. Los considerandos primero, tercero y undécimo del Reglamento nº 21/2004 establecen lo siguiente:
«(1) Según la letra c) del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 90/425/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1990, relativa a los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos con vistas a la realización del mercado interior, los animales destinados al comercio intracomunitario deben ser identificados de acuerdo con las normas comunitarias y registrados de forma que pueda localizarse la explotación, el centro u organismo de origen o de tránsito. […]
(3) Las normas actualmente vigentes en materia de identificación y registro de los animales de las especies ovina y caprina se recogen en la Directiva 92/102/CEE del Consejo. En el caso de los animales de las especies ovina y caprina, la experiencia adquirida y, en particular, la crisis de la fiebre aftosa han demostrado que la aplicación de la Directiva 92/102/CEE no ha dado resultados satisfactorios y es preciso mejorarla. Es necesario por lo tanto establecer normas más estrictas y específicas [...]
(11) En los Estados miembros en los que el ganado ovino y caprino es relativamente reducido, puede que no se justifique la introducción de un sistema de identificación electrónica, por lo que resulta oportuno permitir que dichos Estados miembros decidan que sea facultativo. [...]»
5. El artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 21/2004 dispone lo siguiente:
«1. Cada Estado miembro establecerá un sistema de identificación y registro de los animales de las especies ovina y caprina, de acuerdo con lo dispuesto en el presente Reglamento.»
6. Con arreglo al artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 21/2004, el sistema de identificación y registro de animales debe incluir los datos siguientes: «a) los medios de identificación necesarios para identificar a cada animal; b) los registros actualizados de cada explotación; c) los documentos de traslado, d) un registro central o una base de datos informatizada.»
7. El artículo 4 del Reglamento nº 21/2004, en lo que aquí atañe, presenta el siguiente tenor:
«1. Todos los animales de una explotación nacidos después del 9 de julio de 2005 serán identificados de acuerdo con el apartado 2 en un plazo que deberá determinar el Estado miembro, a partir del nacimiento del animal y, en cualquier caso, antes de que el animal abandone la explotación de nacimiento. [...]
2. a) Los animales se identificarán por un primer medio de identificación que se ajuste a los requisitos establecidos en los puntos 1 a 3 de la sección A del anexo, y
b) por un segundo medio de identificación, aprobado por las autoridades competentes, que se ajuste a las características técnicas enumeradas en el punto 4 de la sección A del anexo.»
8. El artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 21/2004 dispone lo siguiente:
«1. Cada poseedor de animales, excepto el transportista, llevará un registro actualizado que contendrá como mínimo la información que figura en la sección B del anexo.»
9. El artículo 9, apartado 3, del Reglamento nº 21/2004 establece lo siguiente:
«3. A partir del 31 de diciembre de 2009 la identificación electrónica según las directrices mencionadas en el apartado 1 y con arreglo a las disposiciones pertinentes de la sección A del anexo será obligatoria para todos los animales.
No obstante, los Estados miembros cuya cabaña total de animales de las especies ovina y caprina sea inferior o igual a 600.000 cabezas podrán decidir que la citada identificación electrónica sea optativa para los animales que no sean objeto de intercambios intracomunitarios.
Los Estados miembros cuya cabaña total de animales de la especie caprina sea inferior o igual a 160.000 cabezas podrán, asimismo, decidir que la citada identificación electrónica sea optativa para los animales de la especie caprina que no sean objeto de intercambios intracomunitarios.»
II. Hechos, procedimiento y cuestiones planteadas
10. El procedimiento principal versa sobre una demanda interpuesta por el Sr. Schaible en que solicita al Verwaltungsgericht Stuttgart que declare que no está obligado a la identificación individual, a la identificación individual electrónica ni a mantener un registro de la explotación de conformidad con lo establecido por el Reglamento nº 21/2004.
11. Al albergar dudas en cuanto a la validez de ciertas disposiciones del Reglamento nº 21/2004, el Verwaltungsgericht Stuttgart decidió suspender el procedimiento y remitir una serie de cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia, en que pregunta si:
«1) la obligación del demandante de identificar individualmente cada animal con arreglo a los artículos 3, apartado 1, y 4, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 21/2004;
2) la obligación del demandante de identificar electrónicamente cada animal con arreglo al artículo 9, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento (CE) nº 21/2004 […];
3) la obligación del demandante de llevar el registro de la explotación C con arreglo al artículo 5, apartado 1, en relación con la sección B, punto 2, del anexo del Reglamento (CE) nº 21/2004,
son compatibles con normas de rango superior del Derecho de la Unión y, por tanto, válidas» (en lo sucesivo, «cuestiones planteadas»).
12. En el presente procedimiento, presentaron observaciones escritas el Sr. Schaible, el Land Baden‑Württemberg, los Gobiernos francés, neerlandés y polaco, el Consejo y la Comisión. También se oyeron los informes del Sr. Schaible, del Gobierno francés, del Consejo y de la Comisión en la vista celebrada el 7 de marzo de 2013.
III. Análisis jurídico
A. Cuestiones prejudiciales planteadas
13. Con sus cuestiones, el órgano jurisdiccional remitente solicita orientación acerca de la validez de ciertas disposiciones del Reglamento nº 21/2004, en que se imponen a los poseedores de animales de las especies ovina y caprina tres obligaciones específicas, a saber: i) la de identificación individual de los animales (artículos 3, apartado 1, y 4, apartado 2); ii) la de emprender la identificación electrónica de cada animal (artículo 9, apartado 3, párrafo primero), y iii) la de mantener un registro actualizado de los animales (artículo 5, apartado 1, y la sección B, punto 2, del anexo) (colectivamente, «obligaciones controvertidas»).
14. Aunque el Verwaltungsgericht Stuttgart ha especificado las obligaciones controvertidas tanto en su contenido como en su fundamento jurídico, no ha sido tan concreto en cuanto a las disposiciones del Derecho primario de la UE que pueden excluir dichas obligaciones.
15. De hecho, el órgano jurisdiccional remitente se limita a preguntar al Tribunal de Justicia si las obligaciones controvertidas son «compatibles con normas de rango superior del Derecho de la Unión y, por tanto, válidas».
16. La redacción general e imprecisa de las cuestiones habría puesto al Tribunal de Justicia ante una tarea particularmente complicada si no fuera porque el resto de la resolución de remisión, además de las observaciones presentadas por el Sr. Schaible y las demás partes, han arrojado algo de luz sobre ese aspecto fundamental. (3)
17. Tal como expone el Verwaltungsgericht, el Sr. Schaible alega que las obligaciones controvertidas son incompatibles con su libertad profesional consagrada en el artículo 15 de la Carta. Sin embargo, el órgano jurisdiccional nacional señala que la disposición de la Carta en relación con la cual se han de examinar las cuestiones planteadas en el procedimiento principal es realmente el artículo 16, relativo a la libertad de empresa, una libertad que, en este caso, sería «más específica». El órgano jurisdiccional nacional también expresa sus dudas en cuanto a la legalidad de las obligaciones controvertidas a la luz del principio de igualdad de trato.
18. Sobre todo en las observaciones presentadas al Tribunal de Justicia por el Sr. Schaible se han planteado argumentos basados en el artículo 16 de la Carta, más que en el artículo 15. Las demás observaciones (aparte de las del Gobierno polaco) se han centrado, bien exclusivamente en la libertad de empresa (el Gobierno francés y el Consejo), bien en ambas libertades a la vez, considerando que las dos son esencialmente idénticas en su contenido (el Gobierno neerlandés y la Comisión). Todas las demás partes del procedimiento (incluido el Gobierno polaco) han añadido argumentos específicos referidos al principio de igualdad de trato establecido por el artículo 20 de la Carta.
19. Con estos antecedentes, a mi parecer es conveniente aclarar en primer lugar las principales cuestiones jurídicas suscitadas y, a continuación, proponer al Tribunal de Justicia cuál es la forma que creo más adecuada de tratar las tres cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht Stuttgart.
20. En esencia, las cuestiones plantean dos problemas. El primero se refiere a la posible infracción de los artículos 15 y/o 16 de la Carta, debido a una injerencia presuntamente desproporcionada en los derechos de los poseedores de animales, y el segundo se refiere a una posible infracción del principio de igualdad de trato. Mientras que el primero se plantea respecto a todas las obligaciones controvertidas, pues (según afirma reiteradamente el propio Sr. Schaible) están íntimamente relacionadas entre sí, el segundo sólo afecta a una de ellas, concretamente la obligación que impone al poseedor de animales el artículo 9, apartado 3, del Reglamento nº 21/2004 de realizar la identificación electrónica de cada animal y, concretamente, las excepciones previstas en relación con dicha obligación en virtud de los párrafos segundo y tercero de la disposición.
21. En vista de lo que antecede, y teniendo debidamente en cuenta el principio de economía procesal, me parece más adecuado tratar las tres cuestiones planteadas como relacionadas con dichos dos problemas en lugar de analizarlas por separado sucesivamente. Por este motivo, en primer lugar, voy a examinar la validez de las obligaciones controvertidas desde el punto de vista de la proporcionalidad, y después entraré a valorar los argumentos relativos al presunto carácter discriminatorio de la obligación a que se refiere la segunda cuestión prejudicial del Verwaltungsgericht Stuttgart.
B. Infracción del principio de proporcionalidad
1. Libertad de empresa
22. El primer problema jurídico planteado por las cuestiones prejudiciales se refiere a la proporcionalidad de las obligaciones controvertidas.
23. Como ya he comentado, para el órgano jurisdiccional remitente el parámetro de la legalidad en este caso es la libertad de empresa, consagrada en el artículo 16 de la Carta, aunque algunos de los intervinientes que han presentado observaciones al Tribunal de Justicia se refieren también al artículo 15.
24. La redacción de dichas disposiciones sugiere que, mientras que el artículo 16 tiende a proteger la libertad de empresa de los empresarios, el artículo 15 se centra en los derechos de los trabajadores. Tal interpretación viene confirmada por las «Explicaciones sobre la Carta de los Derechos Fundamentales», según las cuales el artículo 15, apartado 1, se inspira en el artículo 1, apartado 2, de la Carta Social Europea, así como en el punto 4 de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores. (4)
25. Dicho esto, a mi parecer ambas libertades se solapan en gran medida en cuanto que ambas se refieren al derecho de los ciudadanos de la Unión a emprender y ejercer libremente una actividad económica.
26. En mi opinión, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia confirma el solapamiento. Antes incluso de que el Tratado de Lisboa convirtiese la Carta en Derecho vinculante de la Unión Europea, el Tribunal de Justicia reconoció ambas libertades como principios generales del Derecho de la Unión cuyo cumplimiento se debe garantizar. (5) En algunas de sus resoluciones, el Tribunal de Justicia ha declarado expresamente que el libre ejercicio de una actividad profesional y la libertad de empresa se pueden «confundir». (6) Además, en muchos otros casos, el Tribunal de Justicia se ha referido más genéricamente al «libre ejercicio de las actividades profesionales» (7) o al «libre ejercicio de una actividad económica», (8) que muy probablemente comprenden aspectos comunes a ambas libertades.
27. Por lo tanto, en el presente asunto no parece necesario delimitar el ámbito de aplicación de los artículos 15 y 16 de la Carta.
28. Dado que el órgano jurisdiccional remitente considera que el artículo 16 de la Carta es más relevante para el presente asunto, y dado que el Sr. Schaible es un operador económico independiente, voy a basar mis reflexiones en dicha disposición. Sin embargo, las conclusiones que alcance a este respecto serán válidas, mutatis mutandis, para el artículo 15 de la Carta, (9) debido a que ambos artículos persiguen objetivos comunes.
29. Con arreglo al artículo 16 de la Carta, «se reconoce la libertad de empresa de conformidad con el Derecho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales».
30. Por lo tanto, el Derecho primario de la Unión reconoce el valor fundamental de dicha libertad, pero también deja claro que su ejercicio no es un derecho absoluto. De hecho, la Carta se redactó en términos coherentes con la jurisprudencia asentada del Tribunal de Justicia, según la cual principios como el de libre ejercicio de una actividad económica o el derecho de propiedad «deben tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad». (10)
31. Así se refleja en el artículo 52, apartado 1, de la Carta, que establece normas sobre las limitaciones que se pueden imponer a los derechos y libertades reconocidos por la Carta, como la libertad de empresa. De conformidad con la citada disposición, tales limitaciones se pueden introducir siempre que se establezcan por ley, respeten el contenido esencial de dichos derechos y libertades y, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás. (11)
2. Principio de proporcionalidad
32. Conforme a reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad es un principio general del Derecho de la Unión y exige que los medios que aplica una disposición «sean aptos para alcanzar el objetivo legítimo propuesto por la normativa de la que se trata y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzarlo». (12)
33. Por lo que respecta al control judicial de esos requisitos, el Tribunal de Justicia ha reconocido al legislador de la Unión, en el ejercicio de las competencias que se le han atribuido, una amplia facultad de apreciación en materias en las que ha de tomar decisiones de naturaleza política, económica y social, y realizar apreciaciones complejas. (13)
34. Esto es particularmente cierto en el caso de la política agrícola común, un ámbito en el que el legislador de la UE dispone de una amplia facultad de apreciación que se corresponde con las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 40 TFUE y 43 TFUE. (14) Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida en relación con el objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida. (15) El criterio que se ha de aplicar a este respecto, por tanto, no es «si la medida adoptada por el legislador era la única o la mejor posible, sino si era manifiestamente inadecuada». (16)
35. Ciertamente, la expresión «manifiestamente inadecuada» que utiliza la jurisprudencia del Tribunal de Justicia podría ser objeto de crítica por un doble motivo. En primer lugar, parece implicar que las medidas cuyos vicios legales no sean totalmente evidentes, sino que para detectarlos sea preciso un análisis en profundidad, no pueden ser anuladas por el Tribunal de Justicia. En segundo lugar, parece limitar el control del Tribunal de Justicia a la primera fase de la prueba tradicional de proporcionalidad (la idoneidad de la medida para alcanzar el objetivo propuesto), excluyendo un análisis completo.
36. Pero eso sería malinterpretar la jurisprudencia.
37. Sobre el primer aspecto criticado, a mi parecer el uso de la expresión «manifiestamente inadecuada» simplemente pretende recalcar que cuando el legislador está obligado a tener en cuenta una pluralidad de intereses (potencialmente en conflicto), necesariamente se ha de conceder un cierto margen de apreciación. Las elecciones políticas inevitablemente implican considerar y sopesar diferentes objetivos políticos que no pueden perseguirse todos al mismo tiempo con la misma intensidad. Sólo el legislador tiene la facultad para llevar a cabo esa ponderación y también para tomar decisiones que pueden afectar desigualmente a sectores sociales y económicos de la sociedad, pero que en un momento dado pueden considerarse convenientes para la sociedad en conjunto. Por ese motivo, el Tribunal de Justicia ha declarado que la importancia de los objetivos perseguidos puede justificar restricciones que tengan consecuencias negativas, aunque sean importantes, para determinados operadores económicos. (17)
38. Pero ese tipo de control limitado no significa que el Tribunal de Justicia no pueda someter las medidas impugnadas a un riguroso examen para comprobar su proporcionalidad. De hecho, el Tribunal de Justicia puede determinar, entre otras cosas, si el legislador de la Unión basó su elección en criterios objetivos, (18) teniendo en cuenta todos los elementos de hecho relevantes, así como los datos técnicos y científicos disponibles en el momento de adoptar la medida de que se trate, (19) y si dichos elementos de hecho y datos respaldan las conclusiones extraídas de ellos. (20) Asimismo, el Tribunal de Justicia debe velar por que la institución de la Unión de que se trate haya tenido plenamente en cuenta los intereses que concurran, y no sólo el objetivo principal perseguido, (21) y (a este respecto) que se hayan respetado los intereses de las personas afectadas negativamente. (22)
39. A la inversa, el Tribunal de Justicia no puede sustituir la apreciación del legislador comunitario por la suya al controlar el ejercicio de las competencias legislativas en que hay implícitas elecciones políticas. (23) No es la función constitucional de la justicia de la Unión efectuar apreciaciones complejas en materias donde las consideraciones de índole política, económica y social desempeñan un papel fundamental (en cualquier caso, un procedimiento judicial es un medio manifiestamente inadecuado para ese tipo de evaluaciones). (24) Tampoco corresponde al Tribunal de Justicia llevar a cabo una evaluación ex post de la eficacia e idoneidad de las medidas adoptadas por el legislador de la Unión. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la legalidad de una medida de la UE no puede depender de apreciaciones retrospectivas sobre su grado de eficacia. Cuando el legislador de la Unión ha de valorar los efectos futuros de una normativa que haya de adoptar y dichos efectos no pueden preverse con exactitud, su valoración únicamente puede ser censurada si se revela como manifiestamente errónea, a la vista de los elementos de que disponía al adoptar dicha normativa. (25)
40. Sobre el otro aspecto objeto de posible censura a que me referí en el punto 38, solamente quiero remitirme a las recientes conclusiones de la Abogado General Kokott en el asunto Kokopelli, en que señaló que en modo alguno la expresión «manifiestamente inadecuada» significa que el control del Tribunal de Justicia se limitase a evaluar la adecuación de una medida a la luz de sus objetivos. Estoy de acuerdo en que la jurisdicción del Tribunal de Justicia al controlar la legalidad se extiende a todas las fases del examen de proporcionalidad, a fin de comprobar que la medida en cuestión sea tanto idónea como necesaria para alcanzar el fin propuesto, además de proporcionada en sentido estricto, es decir, que consiga un justo equilibrio entre los intereses de los afectados. (26)
41. De hecho, también en asuntos que versaban sobre medidas adoptadas en el campo de la Política Agrícola Común, el Tribunal de Justicia ha reiterado una y otra vez su jurisprudencia en el sentido de que el principio de proporcionalidad exige que, «cuando se ofrece una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos». (27)
3. Apreciación
42. A la luz de dichos principios es como se han de examinar los argumentos acerca de la invalidez de las obligaciones controvertidas.
43. Para su mejor comprensión será oportuno esbozar primero un breve resumen de los aspectos clave del antiguo sistema de identificación y registro de animales, así como del sistema posteriormente introducido por el Reglamento nº 21/2004.
44. Al principio, el régimen de identificación y registro de ganado, incluido el ovino y el caprino, se recogía en la Directiva 92/102/CEE del Consejo. (28) El antiguo sistema se basaba en la posibilidad de identificar a los animales por explotación («identificación por lotes»). Con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra b), de dicha Directiva, todo poseedor de animales debía llevar un registro en el que constara el número total de ovinos y de caprinos presentes en la explotación cada año. Además, el registro debía incluir, entre otros, ciertos datos relativos a los movimientos de ovinos y de caprinos que entrasen o saliesen de la explotación. El artículo 5, apartado 3, de la Directiva exigía a los poseedores que marcasen a sus animales con una marca auricular o un tatuaje que permitiesen saber inmediatamente su explotación de procedencia.
45. Por el contrario, el sistema introducido por el Reglamento nº 21/2004 se centra en la identificación individual de cada animal mediante dos identificadores. Salvo ciertas excepciones, esos dos identificadores son la (tradicional) marca auricular y un dispositivo electrónico en forma de marca auricular electrónica, de bolo ruminal, de transpondedor inyectable o una marca electrónica en la cuartilla que pueda leerse mediante lectores electrónicos específicos. La identidad de cada animal también debe inscribirse en un registro de la explotación. Además, cuando los animales abandonan la explotación, sus movimientos deben registrarse en un documento que acompañe al animal. Por otro lado, cada Estado miembro debe establecer un registro central o una base de datos informatizada en que se incluyan todas las explotaciones situadas en su territorio y, periódicamente, realizar un inventario de los animales existentes en ellas.
46. Con estos antecedentes, a continuación procederé a explicar por qué no son convincentes los argumentos propuestos por el Sr. Schaible contra las obligaciones controvertidas.
a) Adecuación de las obligaciones controvertidas
47. En primer lugar voy a examinar si las obligaciones controvertidas son adecuadas para alcanzar los objetivos perseguidos por el Reglamento nº 21/2004.
48. Según el primer considerando de dicho Reglamento, éste se adoptó con vistas a la realización del mercado interior de intercambios de determinados animales vivos y productos de origen animal. Se había constatado la necesidad de un sistema coordinado y eficaz de identificación y registro de animales cuando el legislador de la UE decidió, mediante la Directiva 90/425/CEE, abolir los controles zootécnicos y veterinarios en las fronteras nacionales para garantizar la libre circulación de animales en el ámbito de la Comunidad Económica Europea. (29) En consecuencia, su artículo 3, apartado 1, letra c), establecía que sólo se podían realizar intercambios de animales, por ejemplo, si éstos estaban identificados y registrados a fin de que se pudiera localizar su explotación de origen o de paso.
49. Por lo tanto, para completar el mercado único de animales y productos de origen animal era precisa una normativa sobre la identificación y el registro de animales. Dicho sistema es especialmente útil a la hora de controlar la difusión de las enfermedades infecciosas entre los animales que son objeto de intercambios transfronterizos. De hecho, el Reglamento nº 21/2004 se adoptó a raíz de la crisis de la fiebre aftosa de 2001, tal como expresamente aclara su tercer considerando.
50. El Sr. Schaible no niega que sea legítimo el objetivo que subyace al Reglamento nº 21/2004 (combatir la proliferación de enfermedades epizoóticas). Y tampoco rebate que sea necesario a tal fin un sistema eficaz de localización de rastreo de animales. Pero sí discute que las obligaciones controvertidas sean adecuadas para alcanzar el objetivo de controlar las enfermedades epizoóticas. En particular, alega que el sistema es ineficaz porque el número de transpondedores que se pierden o que se estropean a lo largo del tiempo no es insignificante. A este respecto, se remite a un estudio realizado en Alemania por el Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (Instituto Bávaro de Agricultura) según el cual aproximadamente el 5 % de los transpondedores se habían perdido o no funcionaban adecuadamente poco tiempo después de haberse colocado a los animales.
51. No puedo estar de acuerdo con ese argumento.
52. En primer lugar, sobre todo, las obligaciones controvertidas se me antojan especialmente idóneas para combatir la difusión de enfermedades epizoóticas y, como tales, hacen una importante contribución a la realización del mercado interior en ese sector concreto.
53. La obligación de identificar a todos los ovinos y caprinos individualmente se eligió como método fiable para que tanto los poseedores de animales, como los veterinarios y las autoridades, pudieran rastrear el origen y la localización de cada animal. A mí me parece importante poder rastrear sistemáticamente todos los lugares por los que ha pasado un animal y donde haya podido entrar en contacto con otros animales. No me cabe ninguna duda de que dichos datos permiten a las autoridades competentes adoptar las medidas necesarias para prevenir o contener las enfermedades contagiosas.
54. Además, se me antoja razonable exigir un medio electrónico de identificación, pues seguramente garantice una mayor fiabilidad y rapidez en la transmisión de los datos, haciendo así más eficaz la lucha contra dichas enfermedades. Y esto sucede especialmente con animales como los ovinos y los caprinos, que suelen ser objeto de múltiples transacciones a lo largo de su vida y normalmente son trasladados en grandes grupos, a veces en mercados de ganado o puntos de reagrupación, donde fácilmente cambia la composición de los rebaños. (30) En tales circunstancias, sería difícil rastrear los movimientos de cada animal sin un medio de identificación y registro individuales.
55. Por último, en cuanto a la obligación de mantener un registro por cada explotación, estoy de acuerdo con el Gobierno francés en que el sistema de identificación electrónica individual de los animales crea automáticamente la necesidad de dichos registros. Es evidente que los datos registrados por los identificadores deben recogerse en un documento que pueda actualizarse con agilidad y al que, si es preciso, puedan acceder las autoridades competentes. Así, para garantizar que se puedan adoptar las medidas necesarias sin demora, es fundamental que ciertos datos (como la raza, la fecha de nacimiento y de muerte y los desplazamientos) relativos a los animales en poder de cada poseedor puedan ser facilitados a las autoridades competentes en un formato normalizado y con rapidez. (31) Por ejemplo, sólo cotejando la información de dos o más explotaciones, las autoridades pueden averiguar si dos animales concretos han coincidido (y, si es así, cuándo y dónde exactamente).
56. A continuación me ocuparé de las alegaciones del Sr. Schaible sobre los fallos técnicos del sistema de identificación. No es sorprendente que un cambio radical de sistema como el que introdujo el Reglamento nº 21/2004 no esté exento de deficiencias en su fase inicial. A mi parecer, es inevitable que en un nuevo proyecto como el que se acaba de emprender se dé un cierto porcentaje de errores y defectos, especialmente cuando se basa en buena medida en las nuevas tecnologías. Pero dichas deficiencias en sí mismas no significan que el sistema en conjunto sea inadecuado, salvo que claramente comprometan el logro del objetivo.
57. En el presente caso no es así.
58. De hecho, la Comisión ha encargado diversos estudios sobre la viabilidad y la fiabilidad de los sistemas basados en la identificación electrónica de animales. Un primer proyecto de estudio (el proyecto «FEOGA»), emprendido entre 1993 y 1994 por tres equipos en distintos Estados miembros, y dirigido, en particular, a un total de 5.000 ovinos y 2.000 caprinos, confirmó la conclusión de que el sistema estaba suficientemente desarrollado para seguir siendo probado a gran escala y en condiciones reales. (32) Un segundo proyecto (el proyecto «AIR 2304»), realizado entre 1995 y 1998, comprendió diez equipos de investigación en seis Estados miembros. Su objetivo era averiguar si el porcentaje total de pérdidas de identificadores electrónicos podría incrementarse en el curso de un período de tiempo mayor (cuatro años). Las conclusiones finales de dicho estudio demostraron que los sistemas de identificación electrónica utilizados (marcas auriculares electrónicas, transpondedores inyectables, bolos ruminales) conseguían unos porcentajes de retención y valores de legibilidad superiores a los obtenidos por los sistemas convencionales de identificación de ganado (marcas auriculares, tatuajes, etc.). (33)
59. Un proyecto posterior, el proyecto IDEA («Identification électronique des animaux») se ocupó de la aplicación universal del sistema, incluida la utilización de los identificadores electrónicos en un amplio abanico de condiciones (en distintas especies animales, distintos métodos de cría, diferentes métodos de transporte o sacrificio y condiciones ambientales diversas). En total se examinaron más de 500.000 ovinos y casi 30.000 caprinos entre marzo de 1998 y diciembre de 2001. (34) Con dicho estudio se pretendía valorar de forma especialmente meticulosa el rendimiento (legibilidad, funcionamiento, índice de pérdidas y de recuperaciones, etc.) de los identificadores electrónicos en relación con una serie de parámetros (tipo de dispositivo, tipo y edad del animal, etc.). Entre las conclusiones presentadas en el informe final de 30 de abril de 2002, merece especial mención la siguiente: el proyecto había «obtenido resultado[s] muy positivos sobre la viabilidad del uso de la identificación electrónica»; «la identificación de artículos utilizando la tecnología de transpondedores [estaba] bien desarrollada, comercialmente disponible y aplicada de forma habitual en muchas áreas industriales», y «la industria [estaba] en condiciones de producir en breve plazo gran número de identificadores electrónicos y los correspondientes lectores para la identificación de ganado.» (35)
60. Por último, en el curso de la progresiva aplicación del Reglamento nº 21/2004, en el año 2007 la Comisión hizo una evaluación de la información aportada por los Estados miembros que habían puesto en práctica la identificación electrónica de forma voluntaria o como proyectos piloto antes de que el sistema se hiciese obligatorio para toda la Unión Europea. Según la Comisión, los datos resultantes en general confirmaban que «la identificación electrónica de ovinos y caprinos funciona en condiciones de producción muy diversas». (36)
61. Partiendo de esa base, estoy convencido de que, cuando decidió adoptar el Reglamento nº 21/2004, el legislador de la Unión estaba en condiciones de fundamentar su decisión sobre un detallado cuerpo de datos técnicos y científicos que respaldaban la idea de que un sistema basado en la identificación individual y electrónica de animales era tanto viable como adecuado al objetivo de combatir las enfermedades epizoóticas. Además, algo que es especialmente relevante para el presente procedimiento, dicha información indicaba que, pese a ciertos problemas prácticos, el sistema se había mostrado más fiable y eficaz que el aplicado entonces bajo la Directiva 92/102. En cualquier caso, aún se siguen exigiendo las marcas auriculares tradicionales, y en el caso de los transpondedores defectuosos la identificación de los animales se puede llevar a cabo mediante inspecciones oculares, tal como se hacía con el sistema anterior.
62. En la documentación a la que se refiere el Sr. Schaible, incluido el estudio del Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft, no hay nada que contradiga estas conclusiones.
63. En vista de todo lo anterior, creo que las obligaciones controvertidas son ciertamente adecuadas para alcanzar los objetivos propuestos por el Reglamento nº 21/2004 y, lo que es más, parecen especialmente adecuadas para combatir las enfermedades contagiosas entre los animales ovinos y caprinos.
b) Necesidad de las obligaciones controvertidas
64. En la segunda fase se ha de considerar si las obligaciones controvertidas van más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos.
65. Una de las principales críticas del Sr. Schaible respecto a las obligaciones controvertidas se refiere a la propia razón de ser del Reglamento nº 21/2004: según el Sr. Schaible, el antiguo sistema de identificación de ovinos y caprinos se había mostrado adecuado para controlar la difusión de enfermedades contagiosas. El brote de fiebre aftosa de 2001, que propició la adopción del Reglamento nº 21/2004, según el Sr. Schaible sólo se produjo porque las normas entonces vigentes no habían sido adecuadamente aplicadas, y no porque el sistema en sí no fuera bueno. En consecuencia, cree que no era necesario que el legislador de la Unión llevase a cabo una revisión total del sistema, pues para conseguir los objetivos formulados habría sido suficiente corregir la aplicación de las normas menos estrictas que establecía la Directiva 92/102.
66. No encuentro convincentes los argumentos del Sr. Schaible sobre la adecuación del antiguo sistema.
67. Como he expuesto en el punto 49, el nuevo sistema se introdujo porque la experiencia (y, en particular, la crisis de la fiebre aftosa de 2001) había demostrado que las normas de identificación y registro de ovinos y caprinos establecidas en la Directiva 92/102 no se aplicaban satisfactoriamente y necesitaban una mejora. Por eso, aunque reconocía que no se habían aplicado debidamente las normas anteriores, el legislador también consideró que debían ser revisadas.
68. La fiebre aftosa es una enfermedad vírica grave y muy contagiosa que, aunque no se transmite fácilmente a los humanos, puede afectar a ciertos tipos de animales, incluidos los ovinos y los caprinos. (37) No es necesario subrayar el impacto económico y social de la epidemia de 2001 en el Reino Unido. Baste recordar, a este respecto, que más de 2.000 granjas de dicho Estado miembro se vieron afectadas por la enfermedad y sufrieron pérdidas calculadas en varios miles de millones de euros. (38) Se hubieron de adoptar numerosas medidas de emergencia, tanto a escala nacional como europea, sobre todo el sacrificio en masa de los rebaños afectados (incluso de animales de los que sólo se sospechaba que podían estar infectados), (39) y diversas restricciones a la exportación dentro de la Unión Europea, así como una prohibición mundial de exportación de ganado, carne y productos de origen animal del Reino Unido. (40) Pese a dichas medidas, el virus se extendió a otros Estados miembros (Francia, Irlanda y los Países Bajos), si bien en total sólo hubo constancia de unos pocos casos.
69. En tales circunstancias, a diferencia del Sr. Schaible, yo considero razonable que el legislador de la Unión decidiese en aquel momento reconsiderar en su totalidad el sistema de identificación y registro de animales, en lugar de limitarse a revisar una normativa cuyas limitaciones habían quedado patentes. A mi parecer, no sólo fue legítimo, sino también prudente, tras un desastre de tal magnitud, que la Unión Europea emprendiese un proyecto tan ambicioso en cuanto al alcance y en cuanto al carácter.
70. Casualmente, desde 2001 estaba ya en marcha un proyecto de gran escala para la identificación y registro del ganado (el proyecto IDEA, antes mencionado), coordinado por el Centro Común de Investigación (JRC) de la UE. (41) Por eso, cuando el 30 de abril de 2002 se concluyó el informe final de dicho proyecto, era totalmente lógico que el legislador de la Unión dedicase gran atención a los resultados de dicho estudio y a las recomendaciones que se hacían en él.
71. Una de las conclusiones a las que llega el Informe final de IDEA es que los distintos brotes de enfermedades del ganado en la Unión Europea habían revelado que los sistemas de identificación de ganado utilizados entonces no eran «suficientemente eficaces y fiables como para permitir un correcto rastreo y control veterinario de las especies de ganado». De hecho, la identificación de animales se había realizado hasta entonces de forma manual y con la inspección ocular de las marcas auriculares existentes, un método que se consideraba «expuesto a errores y a fraudes». Por lo tanto, un control más estrecho de cada animal y de sus movimientos se consideró como un «elemento fundamental para el [...] control sanitario y el seguimiento de las enfermedades». A tal fin, se juzgó de vital importancia para la «eficaz y fiable gestión del ganado en la UE» que fuera posible rastrear el paradero de cada animal individual en cualquier momento concreto. En consecuencia, a fin de hacer más eficaz el seguimiento de los animales individuales, el Informe final de IDEA propuso «la identificación única de cada animal durante toda su vida, mediante la aplicación de un identificador electrónico». (42)
72. Tras la crisis de 2001, el Informe final de IDEA no fue en absoluto el único informe de expertos que sugería una revisión más a fondo de la normativa vigente sobre identificación de animales. Por ejemplo, el Informe final de la Conferencia Internacional sobre la Prevención y el Control de la Fiebre Aftosa, celebrada en Bruselas el 12 y el 13 de diciembre de 2001, recomendaba que «todos los movimientos [de animales] deben registrarse y ser rastreables» a fin de prevenir la difusión de virus de la fiebre aftosa entre las explotaciones. (43) En la misma línea, el Informe Anderson, encargado por la Cámara de los Comunes del Reino Unido a raíz de la crisis de 2001, recomendaba el desarrollo de «un sistema universal de rastreo del ganado que utilice marcas electrónicas que cubra el ganado bovino, ovino y porcino». (44)
73. Con el Reglamento nº 21/2004, el legislador de la Unión también respondió a las peticiones procedentes del marco institucional de la UE. Por ejemplo, un Informe Especial emitido por el Tribunal de Cuentas, aunque señalaba que el antiguo sistema de identificación y registro del ganado no había sido debidamente aplicado, también recalcó sus limitaciones intrínsecas. Entre otras cosas, el informe afirmaba: «El hecho de que la normativa comunitaria no exigiese la identificación individual de los ovinos y que además su identificación por lote presentase carencias obstaculizaron la trazabilidad de los animales sospechosos y retrasaron su sacrificio. [...]» (45)
74. Por lo tanto, existen varios indicios que sugieren que el problema del antiguo sistema de identificación y registro del ganado reside en el propio sistema, más que en la forma en que se puso en práctica.
75. Teniendo en cuenta las condiciones en que se suelen producir los intercambios de ovinos y caprinos (46) y la forma en que se transmiten las enfermedades epizoóticas, (47) a mí no me parece ilógico que a raíz de ello el legislador de la UE decidiese que era preciso poder rastrear individualmente a cada animal. Asimismo, es razonable que las autoridades competentes necesiten estar en condiciones de acceder cuando sea conveniente a los datos disponibles gracias a los identificadores electrónicos y a los registros de las explotaciones, y que sean relevantes para la adopción de las medidas necesarias a fin de prevenir o limitar la difusión de enfermedades contagiosas.
76. Las medidas alternativas de identificación y registro aludidas por el Sr. Schaible (esencialmente, las previstas en la Directiva 92/102) probablemente interfieran menos en la libertad de empresa de los poseedores de animales que las obligaciones controvertidas, pero, como demuestran los estudios antes mencionados, su alcance es más limitado y, en consecuencia, son menos eficaces.
77. En vista de todo ello, llego a la conclusión de que las obligaciones controvertidas no van más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido por el Reglamento nº 21/2004.
c) Proporcionalidad en sentido estricto
78. En la última fase se debe evaluar la proporcionalidad en sentido estricto de las obligaciones controvertidas, y a tal fin voy a examinar si el legislador cometió algún error al sopesar los distintos intereses que pueden verse afectados por ellas.
79. A este respecto, el Sr. Schaible formula básicamente una doble crítica. Por un lado, alega que las obligaciones controvertidas son incompatibles con los principios rectores del bienestar animal, pues la aplicación de los transpondedores produce un gran número de lesiones. Por otro lado, argumenta que dichas obligaciones son excesivamente gravosas y caras para los poseedores de animales, no sólo por el material adicional que deben adquirir (transpondedores, escáneres, etc.), sino también por la considerable carga de trabajo que exige su uso (aplicación del transpondedor, reproducción de los códigos en el registro de la explotación, mantenimiento de los escáneres, necesidad más frecuente de recurrir a personal especializado como informáticos y veterinarios, etc.).
80. A mi parecer, esas alegaciones también son infundadas.
81. Al contrario de lo que alega el Sr. Schaible, el impacto de la identificación electrónica en el bienestar de los ovinos y los caprinos fue tenido debidamente en cuenta en el curso de los proyectos de estudio que se llevaron a cabo antes de la aprobación del Reglamento nº 21/2004. El proyecto IDEA, por ejemplo, estudió las principales causas de las «lesiones y muertes tras la aplicación del identificador electrónico» y aportó al legislador información valiosa sobre la forma en que los diversos tipos de dispositivo podían afectar a la salud de los animales. (48) Además, en la fase de aplicación se tuvieron en cuenta también las consideraciones del bienestar de los animales. (49)
82. Aunque es cierto que las marcas auriculares electrónicas a veces causan heridas en las orejas de los animales, lo mismo sucede con las marcas tradicionales como las que prescribía la Directiva 92/102. Es cierto que los datos disponibles sobre marcas auriculares electrónicas parecen indicar que el problema es algo más frecuente en su caso, debido a su mayor peso. Sin embargo, la diferencia a la que se refiere el Sr. Schaible entre los dos tipos de dispositivo no parece ser tan significativa como para cuestionar la evaluación global del sistema en cuanto al bienestar animal. (50) No en vano, los beneficios del sistema en cuanto a mayor seguridad para el conjunto de la sociedad son realmente sustanciales. Además, es de esperar que el futuro desarrollo de la técnica reduzca el tamaño y el peso de los transpondedores, y que una mayor experiencia por parte de los trabajadores agrícolas en la aplicación y uso de dichos dispositivos, lleve inevitablemente a mejorar la situación.
83. Por último, al permitir una identificación más precisa de los animales que han estado en contacto durante los brotes, el nuevo sistema está abocado a limitar la difusión de enfermedades, con lo que permitirá evitar el consiguiente sufrimiento de los animales afectados. Desde este punto de vista, las obligaciones controvertidas parecen contribuir positivamente a la protección del bienestar animal.
84. Por otro lado, los argumentos del Sr. Schaible respecto al excesivo coste y trabajo que supuestamente entrañan las obligaciones controvertidas para los poseedores de animales no resultan muy convincentes.
85. Como subrayaron el Consejo y la Comisión en sus observaciones, dichos aspectos fueron objeto de minuciosos estudios y de amplio debate con los Estados miembros y otras partes implicadas. Por ejemplo, el JRC publicó un informe en 2009 titulado «Análisis económico de la identificación electrónica de los pequeños rumiantes en los Estados miembros», estudio en que se analizaban todos los costes relativos a los diversos dispositivos disponibles en el mercado, tanto por la adquisición del equipo como por su uso diario (operaciones de marcado y lectura, formación del personal, etc.). Se examinaron numerosas formas de cumplir la obligación de identificar cada animal electrónicamente, y se calcularon los costes y los ahorros de cada opción, con objeto de llegar a soluciones razonables. (51)
86. Los mismos aspectos fueron también el objeto de un estudio efectuado por el Comité Permanente de la Cadena Alimentaria y de Sanidad Animal en 2010, (52) para el cual los Estados miembros aportaron datos sobre los costes.
87. Por lo tanto, a mi parecer, el legislador de la Unión también consideró atentamente toda la información relevante sobre dichos aspectos, incluida la evaluación de las distintas opciones disponibles, y tomó una decisión definitiva en consecuencia, tomando en consideración los distintos intereses en juego. A mi parecer, no se puede criticar al legislador de la Unión por haber decidido que, en esas circunstancias, la protección de la salud pública hubiera de prevalecer sobre consideraciones económicas. (53)
88. Mi conclusión a este respecto viene respaldada, además, por tres argumentos adicionales.
89. En primer lugar, además de perseguir el principal objetivo de combatir las enfermedades epizoóticas, el legislador de la Unión también tuvo en cuenta que las obligaciones controvertidas podrían aportar ciertos beneficios añadidos, económicos y no económicos, para la sociedad: por ejemplo, respecto a la gestión agrícola, la cría de ganado, los controles oficiales y la seguridad alimentaria. (54) Según se declaró en el Informe del JRC de 2009, el nuevo sistema de identificación y registro del ganado «no se ha de ver sólo como un factor de costes, pues su uso para distintas finalidades también genera beneficios, no sólo en el ámbito agrícola, sino también para los controles oficiales y en los escalones inferiores de la cadena de producción, como los mercados de ganado, los mataderos y posiblemente también para los consumidores [...] Cuando esté plenamente operativo, [también] podría reducir [...] los costes de las medidas de erradicación de enfermedades.» (55)
90. En segundo lugar, el legislador de la Unión adoptó, al mismo tiempo, una serie de medidas dirigidas a mitigar la carga que se imponía a los poseedores de animales con las obligaciones controvertidas.
91. Para empezar, el Reglamento nº 21/2004 disponía que el nuevo sistema se pusiera en práctica de forma gradual y progresiva. En consecuencia, diversas medidas introducidas por dicho Reglamento se sometieron a un período de transición que ofreciese a los poseedores de animales (y a las autoridades de los Estados miembros) un plazo suficiente para adaptarse a las nuevas normas y planificar con tiempo las inversiones necesarias. En particular, la fecha definitiva para la introducción obligatoria de la identificación electrónica en toda la UE, inicialmente fijada para el 1 de enero de 2008, se aplazó después hasta el 31 de diciembre de 2009. (56) Asimismo, las obligaciones de los poseedores de animales de mantener un registro de la explotación (57) y de documentar los movimientos (58) no se aplicaron plenamente hasta el 9 de julio de 2005.
92. Además, allí donde los efectos de las nuevas medidas puedan ser desproporcionados o se consideren insignificantes los riesgos adicionales, el Reglamento nº 21/2004 permite excepciones que, sobre todo, afectan a todas las obligaciones controvertidas: la de identificar cada animal, (59) la de usar identificadores electrónicos (60) y la de mantener un registro de la explotación. (61)
93. En tercer lugar, el legislador de la UE mitigó los costes adicionales para los poseedores de animales, además, permitiendo a los Estados miembros y regiones concederles, cuando fuera adecuado, ayudas económicas de los fondos de la UE. En consecuencia, el Reglamento (CE) nº 1257/99 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos, (62) fue modificado poco antes de la adopción de las nuevas normas de identificación de animales. (63) En concreto, el nuevo artículo 21 ter, aparatado 1, de dicho Reglamento dispone que «podrá concederse a los agricultores una ayuda temporal para contribuir parcialmente a los costes y las pérdidas de renta resultantes de la aplicación de normas rigurosas basadas en la normativa comunitaria y recientemente introducidas en la legislación nacional». Dicha disposición se aplica también a los poseedores de animales afectados por las obligaciones controvertidas. Cabe señalar que el artículo 31 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), (64) que derogó el Reglamento nº 1257/99 y está actualmente en vigor, ha mantenido las líneas generales de dicha norma. Además, el artículo 20, letra a), del Reglamento nº 1698/2005 permite diversas medidas dirigidas a promover la competitividad del sector agrícola, incluidas las «medidas destinadas a fomentar el conocimiento y mejorar el potencial humano a través de [...] acciones relativas a la información y la formación profesional, incluida la divulgación de conocimientos científicos y prácticas innovadoras».
94. En vista de las consideraciones anteriores, soy del parecer de que el legislador de la Unión tuvo debidamente en cuenta los intereses afectados por las obligaciones controvertidas, incluidos los relativos al bienestar animal y los intereses económicos de las personas, tales como los poseedores de animales, a quienes se les obliga a soportar costes adicionales para cumplir las nuevas normas. Por lo tanto, considero que el legislador de la Unión no cometió ningún error al ponderar dichos intereses entre sí y al hallar un justo equilibrio entre ellos.
4. Conclusión sobre la presunta infracción de la proporcionalidad
95. Para terminar con el problema de la proporcionalidad, soy de la opinión de que las obligaciones controvertidas no vulneran el principio de proporcionalidad: son adecuadas al objetivo propuesto y no van más allá de lo necesario para alcanzarlo. Asimismo, no hay ningún indicio de que el legislador de la Unión cometiese ningún error, y aún menos un error manifiesto, al considerar las ventajas y desventajas de las obligaciones controvertidas respecto a los intereses afectados.
96. Por todo ello, considero que las obligaciones controvertidas están justificadas y, en consecuencia, no constituyen una violación de la libertad de empresa de los poseedores de animales.
C. Infracción del principio de igualdad
97. El otro problema principal que se suscita en el presente procedimiento es si las obligaciones controvertidas respetan el principio de igualdad.
98. Antes que nada, conviene recordar que el principio de igualdad (un principio general del Derecho de la Unión ahora expresamente establecido en el artículo 20 de la Carta) exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado. (65) A este respecto, el Tribunal de Justicia ha señalado que una diferencia de trato está justificada cuando se basa en un criterio objetivo y razonable. (66)
99. Cuando el Sr. Schaible solicita al Tribunal de Justicia que revise el ejercicio de la discrecionalidad por el legislador de la Unión en un campo que lleva implícitas elecciones políticas y económicas, las competencias de control de legalidad por el Tribunal de Justicia son necesariamente limitadas, como ya he expuesto. El Tribunal de Justicia ha dejado claro que el juez no puede sustituir la apreciación del legislador de la Unión por la suya y, por lo tanto, debe limitarse a examinar si la apreciación del legislador de la Unión adolece de error manifiesto o de desviación de poder o si dicha institución ha sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación. (67)
100. A la luz de dichos principios es como voy a examinar los argumentos del Sr. Schaible acerca de la igualdad de trato. En esencia, se formulan dos argumentos diferentes. En primer lugar, el Sr. Schaible subraya que a los poseedores de ganado bovino y porcino no se les impone la obligación de identificar electrónicamente cada animal, pese a que dichos animales también están expuestos a un gran número de enfermedades contagiosas. En segundo lugar, el Sr. Schaible se opone a la excepción prevista en el artículo 9, apartado 3, del Reglamento nº 21/2004 (en lo sucesivo, «excepción controvertida»), que permite a los Estados miembros con una población reducida de ganado ovino o caprino hacer opcional el sistema de identificación electrónica. A su parecer, esto puede situar en posición competitivamente ventajosa a los poseedores de animales situados en nada menos que catorce Estados miembros en comparación con los situados en Estados miembros con mayor población de ganado ovino o caprino.
101. Por ese motivo, el Gobierno polaco también sostiene que es inválido el artículo 9, apartado 3, del Reglamento nº 21/2004. Según dicho Gobierno, no hay justificación para restringir la disponibilidad de la excepción controvertida solamente a los animales «que no sean objeto de intercambios intracomunitarios».
102. No puedo estar de acuerdo con dichos argumentos.
103. En cuanto al primer argumento formulado por el Sr. Schaible, yo no creo que de una comparación con la normativa aplicable al ganado bovino y porcino se pueda extraer ninguna conclusión significativa.
104. A mi parecer, difícilmente se puede negar que la cría, el transporte y la comercialización de esos diferentes tipos de animales se realicen en condiciones no asimilables en ningún sentido: existen numerosas particularidades que afectan a cada uno de esos tipos de animales. (68) Además, dichos animales muchas veces son propensos a diferentes tipos de enfermedades, y pueden ser distintos los perfiles de riesgo establecidos para los diferentes tipos de animales. (69)
105. Dichas diferencias justifican una normativa diferente para cada tipo de animal. (70) Por lo tanto, no se puede cuestionar que el legislador de la Unión basase su elección en un criterio objetivo y razonable.
106. En cualquier caso, como acertadamente ha señalado el Consejo, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que, cuando el legislador de la Unión ha de reestructurar o crear un sistema complejo, puede recurrir a un enfoque por etapas (71) y proceder, en particular, en función de la experiencia adquirida. (72)
107. A mi parecer, dicha jurisprudencia es de gran relevancia para el presente asunto, pero eso no significa que no sea preciso un cierto grado de coherencia y uniformidad por parte del legislador de la Unión cuando, a lo largo de un cierto período de tiempo, adopte medidas dirigidas a regular situaciones que tengan ciertos aspectos comunes, como podría ser el caso de la identificación de distintos animales de granja.
108. Por último, tampoco estoy convencido de que los poseedores de animales situados en Estados miembros con mayor población de ganado ovino y caprino sufran discriminación alguna. En vista de los argumentos del Sr. Schaible, se ha de determinar si la excepción controvertida da lugar a una desventaja para determinados operadores agrícolas en relación con otros sin que esta diferencia de trato esté justificada por la existencia de diferencias objetivas de cierta importancia. (73)
109. Está claro que la excepción controvertida constituye una diferencia de trato legal para los poseedores de animales en función del Estado miembro en que estén situados. Pero yo no creo que represente una discriminación ilícita, y para ello me baso en dos razones: ni el criterio que habilita la excepción controvertida adolece de falta de objetividad o racionalidad, ni la excepción sitúa a algunos poseedores de animales en desventaja competitiva significativa respecto de algunos de sus competidores.
110. Sobre el primer argumento, no se puede negar que el criterio que suscita la disponibilidad de la excepción controvertida (la población general de animales en un país) es totalmente objetivo. Los Estados miembros pueden cumplir o no ese criterio con independencia de su tamaño absoluto. Además, la situación de algunos de ellos puede cambiar perfectamente a lo largo del tiempo, ya que su población de animales está inevitablemente sujeta a variaciones. Por lo tanto, Estados miembros que en principio están comprendidos en el ámbito de aplicación de la excepción controvertida, pueden quedar obligados en cualquier momento futuro a introducir la identificación electrónica si cambian las circunstancias pertinentes.
111. Y tampoco parece que sea un criterio irracional. Aunque en el Reglamento nº 21/2004 se pueda echar de menos una explicación de por qué el legislador de la Unión consideraba que «puede que no se justifique» la introducción de un sistema de identificación electrónica en los Estados miembros en los que el ganado ovino y caprino es relativamente reducido, (74) las aclaraciones ofrecidas durante el procedimiento por los Gobiernos francés y polaco y el Consejo me parecen convincentes.
112. Como ha observado el Sr. Schaible, la creación de un sistema de identificación electrónica plenamente operativo requiere una considerable inversión por parte de los poseedores de animales y de las autoridades nacionales. En los Estados miembros en que cierto tipo de ganado es reducido y los poseedores individuales de animales normalmente poseen rebaños pequeños, dicha inversión puede resultar excesiva. Esto se hace especialmente evidente a la luz de un análisis de costes y beneficios. En caso de un brote en dicho Estado miembro, el coste de erradicar la enfermedad (por ejemplo, mediante sacrificios o vacunaciones masivas) y, si procede, el coste de las compensaciones a los operadores afectados, con toda probabilidad, sería menor que la inversión necesaria para establecer el sistema. En tal supuesto, podría ser más razonable no alterar el estado de las cosas o, al menos, abogar por una introducción más equilibrada y progresiva de la nueva normativa.
113. También es evidente que, allí donde casi todas las explotaciones son pequeñas y con un número reducido de animales, pese a la falta de un sistema de identificación electrónica, es posible reunir los datos con relativa rapidez y fiabilidad en respuesta a los requerimientos urgentes de las autoridades competentes. El hecho de que el código de cada animal deba ser leído ocularmente y anotado manualmente en los documentos pertinentes no tiene por qué producir demoras indebidas. Pero no sería así si dichas acciones hubiera de realizarlas un número considerable de explotaciones con gran población de animales.
114. En tales circunstancias no me parece irracional que los Estados miembros facultados tengan libertad para decidir si consideran más adecuado introducir el nuevo sistema de identificación electrónica de ovinos y caprinos o bien acogerse a la excepción controvertida.
115. Obviamente, este argumento sólo es válido en la medida en que la exoneración de ciertos Estados miembros no dé lugar a un mayor riesgo para el mercado interior. Sin embargo, a mi parecer no sucede así. De hecho, la excepción controvertida sólo permite a los Estados miembros hacer opcional la identificación electrónica respecto a los animales «que no sean objeto de intercambios intracomunitarios». En consecuencia, cualquier animal que atraviese las fronteras nacionales y pueda entrar así en contacto con animales situados en otros Estados miembros, ha de contar obligatoriamente con identificación electrónica, con independencia de si su Estado miembro de origen ha decidido acogerse o no a la excepción controvertida.
116. De esta manera, todo riesgo mayor de contagio normalmente quedará confinado a las fronteras de los Estados miembros que hayan decidido acogerse a la excepción controvertida, y dichos Estados miembros asumen que ellos (y los poseedores de animales de sus territorios) pueden tener que soportar mayores consecuencias económicas en caso de brote.
117. El criterio que habilita la excepción controvertida también garantiza (y con ello entramos en el segundo aspecto señalado en el punto 112) que la competencia entre poseedores de animales situados en diferentes Estados miembros no quede distorsionada de manera apreciable. De hecho, todos los poseedores de animales que deseen vender sus ovinos y caprinos fuera del territorio de su propio país deben cumplir las mismas normas, lo que significa que no existe distorsión de la competencia entre los operadores que realicen intercambios intracomunitarios. Además, un poseedor de animales situado en un Estado miembro que se haya acogido a la excepción controvertida no podrá aprovecharse en otro Estado miembro de su hipotética ventaja en cuanto a los costes.
118. La única situación en que realmente podría apreciarse una desventaja competitiva es el caso de los poseedores de animales situados en Estados miembros que no tengan la excepción controvertida y que exporten ganado a Estados miembros que sí la apliquen. Es cierto que en ese caso los poseedores locales de animales podrían tener una ventaja en cuanto a los costes respecto de sus competidores del Estado miembro exportador. Al ser interrogados al respecto en la vista, ni el Consejo ni la Comisión rebatieron ese hecho. Dicho esto, dado que los rebaños más pequeños normalmente se encuentran en las explotaciones situadas en Estados miembros que aplican la excepción controvertida, y dado que los exportadores tienden a ser de mayor tamaño y, por tanto, se benefician de las economías de escala, resulta improbable que existan distorsiones dentro de los mercados locales. En cualquier caso, esta pequeña diferencia de trato me parece justificada por las razones objetivas antes descritas.
119. Por último, me voy a ocupar del argumento formulado por el Gobierno polaco en relación con el ámbito de aplicación del artículo 9, apartado 3, del Reglamento nº 21/2004. Baste decir que la excepción controvertida es fundamental para asegurar tanto que no aumente indebidamente el riesgo general para la salud pública en la Unión Europea como que la competencia en el mercado interior no se vea significativamente distorsionada. En consecuencia, las críticas del Gobierno polaco a este respecto son manifiestamente infundadas.
120. Por todo ello, llego a la conclusión de que la excepción controvertida se aplica en situaciones objetivamente diferentes de las sujetas a la norma general. En consecuencia, procede rechazar los argumentos que alegan una violación del principio de igualdad de trato.
D. Observaciones finales de lege ferenda
121. Aunque mi análisis jurídico no ha suscitado ningún argumento que respalde la conclusión de que las obligaciones controvertidas son ilícitas, sí ha puesto en evidencia que la aplicación práctica de la excepción controvertida puede constituir un obstáculo para la plena consecución del objetivo esencial perseguido por el Reglamento y para garantizar la equidad del sistema en su conjunto.
122. En cuanto a la consecución del objetivo esencial, debo subrayar una vez más que el Reglamento nº 21/2004 se adoptó con el fin de combatir las enfermedades epizoóticas con mayor eficacia, y para facilitar la realización del mercado interior en ese sector económico. Sin embargo, a causa de la excepción controvertida, se obstaculiza la circulación de ciertos animales dentro de la Unión Europea, y la eficacia del nuevo sistema de identificación y registro del ganado resulta limitada en los Estados miembros que aplican la excepción controvertida. Por otro lado, tampoco se pueden excluir ciertos efectos colaterales para el resto de la Unión Europea.
123. Como acertadamente señala el Sr. Schaible, en los Estados miembros con pequeña población de animales el riesgo de que una enfermedad epizoótica se difunda incontroladamente no es necesariamente menor que en los Estados miembros con una población mayor. Dado que las enfermedades normalmente se transmiten por contagio animal, a mi parecer las probabilidades de un contagio grave y rápido dependen de múltiples factores, como el número de transacciones y de movimientos, si los animales se venden en pequeños o grandes lotes y si los grupos se mezclan o permanecen básicamente inalterados. Pero, sobre todo, dada la diversa estructura geográfica de los Estados miembros, lo realmente importante es la densidad de animales dentro de un país, más que la cifra absoluta.
124. A pesar de que la razón para condicionar la excepción controvertida a la participación en intercambios intracomunitarios es garantizar que el mayor riesgo que implica la circulación de animales no identificados electrónicamente se confine a sus mercados de origen, no se puede descartar que, en circunstancias excepcionales, eso no resulte suficiente para establecer un sistema hermético. De hecho, al ser distintos los tipos de datos disponibles para los animales identificados electrónicamente y para los identificados mediante las marcas auriculares tradicionales, en caso de brote podría haber retrasos o dificultades en el rastreo y el cotejo realizados por las autoridades para detectar todo movimiento transfronterizo de animales que constituya riesgo.
125. Además, siempre que (por fraude o simplemente por error) algún animal pueda ser objeto de intercambio transfronterizo pese a carecer de identificación electrónica, quedará un cierto margen de riesgo. No en vano, los ovinos y caprinos muchas veces se venden en grandes rebaños, y no siempre es fácil garantizar que todos los animales de un rebaño cumplan debidamente la normativa.
126. En relación con la equidad general del sistema de identificación, ciertamente tengo que admitir que el sistema de identificación electrónica establecido por el Reglamento nº 21/2004 no es la solución perfecta. Como ya he comentado, la excepción controvertida puede favorecer a algunos poseedores de animales, dentro de sus mercados de origen, desde el punto de vista de los costes en comparación con los competidores de otros Estados miembros. Además, no se puede descartar que la excepción controvertida llegue a tener efectos económicos añadidos para los poseedores de animales que deban aplicar la identificación electrónica. De hecho, aunque dichos poseedores de animales no exporten ganado a los Estados miembros que se acojan a la excepción controvertida, es posible que en los escalones inferiores de la cadena de producción, los productos derivados de sus animales (carne, lana o leche) puedan entrar en competencia en algún momento con los procedentes de los Estados en los que se aplique dicha excepción. Es presumible que el mayor coste que han de asumir los poseedores de animales de los Estados miembros más grandes pueda afectar en cierta medida al precio de los productos finales comercializados, haciéndolos menos competitivos.
127. La distinción que se deriva de la excepción controvertida puede estar justificada en la situación actual, pero quizá no lo esté tanto en el futuro. De hecho, tal como han observado muchos de los intervinientes en el presente procedimiento, la tecnología que exige el Reglamento nº 21/2004 se está haciendo cada vez más económica, gracias al rápido desarrollo tecnológico y a las economías de escala. Por lo tanto, la razón que subyace a la excepción controvertida puede ir perdiendo fuerza con el tiempo.
128. En este punto es importante señalar que el Reglamento nº 21/2004 realmente contiene una disposición que permite a la Comisión modificar el umbral demográfico de la excepción controvertida. (75) Sin embargo, en consideración a lo precedente me inclino por pensar que el legislador de la Unión probablemente vaya a tener que reflexionar sobre la posibilidad de eliminar totalmente la excepción controvertida. A mi parecer, esto constituiría un paso más en la lucha contra las enfermedades epizoóticas, favorecería la libertad de circulación de ovinos y caprinos dentro de la Unión Europea y aseguraría la igualdad de condiciones para todos los poseedores de animales de la Unión Europea, sean cuales sean las circunstancias.
IV. Conclusión
129. En conclusión, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial del Verwaltungsgericht Stuttgart (Alemania) de la siguiente manera:
«Del examen de la cuestión prejudicial no se ha derivado ningún elemento que afecte a la validez de:
– la obligación de los poseedores de animales de identificar individualmente cada animal con arreglo a los artículos 3, apartado 1, y 4, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 21/2004 del Consejo, de 17 de diciembre de 2003, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de las especies ovina y caprina y se modifica el Reglamento (CE) nº 1782/2003 y las Directivas 92/102/CEE y 64/432/CEE;
– la obligación de los poseedores de animales de identificar electrónicamente cada animal individual con arreglo al artículo 9, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento (CE) nº 21/2004;
– la obligación de los poseedores de animales de mantener el registro de la explotación C con arreglo al artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 21/2004 en relación con la sección B, punto 2, de su anexo.»