SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (pritožbeni senat)
z dne 10. novembra 2010
Zadeva T‑260/09 P
Urad za usklajevanje na notranjem trgu (znamke in modeli) (UUNT)
proti
Manuelu Simõesu Dos Santosu
„Pritožba – Nasprotna pritožba – Javni uslužbenci – Uradniki – Napredovanje – Napredovalno obdobje 2003 – Izbris in ponoven izračun skupka točk za delovno uspešnost – Izvršitev sodbe Splošnega sodišča – Pravnomočnost – Pravna podlaga – Prepoved retroaktivnosti – Legitimno pričakovanje – Premoženjska škoda – Izguba možnosti napredovanja – Nepremoženjska škoda“
Predmet: Pritožba zoper sodbo Sodišča za uslužbence Evropske unije (prvi senat) z dne 5. maja 2009 v zadevi Simões Dos Santos proti UUNT (F‑27/08, ZOdl. JU, str. I‑A‑1‑113 in II‑A‑1‑613), s katero se predlaga razveljavitev te sodbe. Nasprotna pritožba, ki jo je vložil M. Simões Dos Santos.
Odločitev: Točke od 2 do 5 izreka sodbe Sodišča za uslužbence Evropske unije (prvi senat) z dne 5. maja 2009 v zadevi Simões Dos Santos proti UUNT (F‑27/08, ZOdl. JU, str. I‑A‑1‑113 in II‑A‑1‑613) se razveljavijo. V preostalem se pritožba in nasprotna pritožba zavrneta. Zadeva se vrne v odločanje Sodišču za uslužbence. Odločitev o stroških se pridrži.
Povzetek
1. Uradniki – Napredovanje – Sprejetje novega sistema napredovanja – Izbris točk za delovno uspešnost, pridobljenih v starem sistemu – Kršitev načel prepovedi retroaktivnosti, varstva zaupanja v pravo in pravne varnosti
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 45)
2. Uradniki – Napredovanje – Sprejetje novega sistema napredovanja – Izbris točk za delovno uspešnost, pridobljenih v starem sistemu – Potreba po izrecni, natančni in nedvoumni pravni podlagi
(Kadrovski predpisi za uradnike, členi 45, 90 in 91)
3. Uradniki – Napredovanje – Sprejetje novega sistema napredovanja – Izbris točk za delovno uspešnost, pridobljenih v starem sistemu – Uradnik z velikim ostankom točk za delovno uspešnost zaradi dolge delovne dobe
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 45)
4. Ničnostna tožba – Ničnostna sodba – Učinki – Obveznost sprejetja izvedbenih ukrepov
(člen 233, prvi odstavek, ES)
5. Uradniki – Pravno sredstvo – Neomejena pristojnost – Naložitev po uradni dolžnosti, da tožena institucija plača odškodnino v primeru škode, nastale zaradi napake službe
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 91(1))
6. Uradniki – Pravno sredstvo – Neomejena pristojnost – Obseg – Meje – Upoštevanje načela kontradiktornosti
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 91(1))
7. Uradniki – Pravno sredstvo – Neomejena pristojnost – Povrnitev premoženjske škode, povezane z izgubo možnosti – Ocenjevanje – Merila
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 91(1))
1. Načel prepovedi retroaktivnosti, pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo se ne sme razširiti do takega obsega, da bi na splošno ovirala, da bi se novo pravilo uporabilo za prihodnje učinke položajev, ki so nastali med veljavnostjo starega pravila. Nasprotno, vsebinske ali materialnopravne predpise je treba razlagati tako, da se na položaje, nastale pred začetkom njihove veljavnosti, nanašajo samo, če iz njihovega besedila, ciljev ali sistematike jasno izhaja, da jim je treba pripisati tak učinek. Poleg tega ta načela nasprotujejo temu, da bi bila časovna veljavnost akta Unije v izhodišču določena na dan pred datumom njegove objave, razen če izjemoma to zahteva cilj, ki se skuša doseči, in če je zagotovljeno dolžno spoštovanje legitimnih pričakovanj zadevnih oseb. Poleg tega, ker bi sicer odvzeli polni učinek pravnim sredstvom, s katerimi je pred sodiščem Unije mogoče uveljavljati, da so z izpodbijanim aktom kršena načela prepovedi retroaktivnosti, pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo, se cilj, ki lahko upravičuje retroaktivnost splošnega akta, ne more niti izčrpati v retroaktivnem učinku tega akta kot takem, ki je lahko le njegov učinek, niti se ujemati z voljo avtorja poznejšega akta, da retroaktivno odpravi opustitev v prvotnem aktu.
Medtem ko to, da Urad za usklajevanje na notranjem trgu (znamke in modeli) točk za delovno uspešnost, dodeljenih v okviru starega sistema ocenjevanja in napredovanja uradnikov, ne upošteva v celoti in enako, ustreza legitimni odločitvi Urada pri izvajanju njegove diskrecijske pravice glede izvajanja in spremembe sistema ocenjevanja in napredovanja uradnikov, se Urad ne more opirati na cilje reforme tega sistema, ki je odpraviti pomanjkljivosti navedenega sistema, ki izhajajo iz dodelitve pretiranih točk za delovno uspešnost na podlagi zelo dolge delovne dobe namesto na podlagi aktualne delovne uspešnosti zadevnega uradnika, kadar ne pojasni razlogov, zakaj namesto retroaktivnega izbrisa ostankov točk za delovno uspešnost iz starega sistema ni bilo mogoče teh s takojšnjim učinkom spremeniti v točke za delovno uspešnost v okviru novega sistema ocenjevanja in napredovanja, ne da bi to vplivalo na navedene cilje. V takem primeru cilj odpraviti pomanjkljivosti starega sistema ocenjevanja in napredovanja sam po sebi ni zadosten cilj, ki bi utemeljeval retroaktivno uporabo odločbe o izbrisu pridobljenih točk za delovno uspešnost.
Poleg tega taka odločba pomeni kršitev legitimnih pričakovanj zadevnega uradnika, kadar je ta lahko na podlagi sodbe o razglasitvi ničnosti odločbe o izbrisu točk zaradi neobstoja pravne podlage upravičeno pričakoval, da njegov ostanek točk za delovno uspešnost, pridobljenih v okviru starega sistema, ne bo izbrisan z retroaktivnim učinkom, ne da bi to vplivalo na morebitno spremembo tega ostanka s takojšnjim učinkom in za prihodnost.
(Glej točke 48, 52, 54, 60, 62 in 63.)
Napotitev na:
Sodišče: 25. januar 1979, Weingut Decker, 99/78, Recueil, str. 101, točka 8; Sodišče, 11. julij 1991, Crispoltoni, C‑368/89, Recueil, str. I‑3695, točka 17; Sodišče, 11. december 2008, Komisija proti Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, ZOdl., str. I‑9465, točki 43 in 44; Sodišče, 19. marec 2009, Mitsui & Co. Deutschland, C‑256/07, ZOdl., str. I‑1951, točka 2 in navedena sodna praksa;
Splošno sodišče: 14. februar 2007, Simões Dos Santos proti UUNT, T‑435/04, ZOdl. JU, str. I‑A‑2‑61 in II‑A‑2‑427, točka 100; Splošno sodišče, 7. oktober 2009, Vischim proti Komisiji, T‑380/06, ZOdl., str. II‑3911, točka 82 in navedena sodna praksa.
2. Notranji predpisi, ki jih institucija ali agencija Unije sprejme v zvezi z izvajanjem novega sistema ocenjevanja in napredovanja uradnikov in v katerih je predviden izbris točk za delovno uspešnost, pridobljenih v okviru starega sistema ocenjevanja in napredovanja, morajo vsebovati posebno pravilo, ki se uporablja kot pravna podlaga za dosego cilja reforme navedenega sistema, in sicer izrecno ter dovolj jasno in natančno pravilo, katerega namen je izbris točk za delovno uspešnost, ki so jih uradniki navedene institucije ali agencije zbrali v okviru starega sistema.
Neobstoj take pravne podlage pomeni nezakonitost, ki je ni mogoče urediti s poznejšim aktom, ki ima retroaktivni učinek.
Tak neobstoj namreč ni samo formalna napaka, ki bi jo bilo mogoče za nazaj urediti z razlagalnim aktom, temveč je resna in nepopravljiva nezakonitost, ki je v nasprotju z načeloma zakonitosti in pravne varnosti. Poleg tega, če bi bilo drugače, polnega učinka pravnih sredstev, katerih namen je razglasitev ničnosti akta ali ugotovitev njegove nezakonitosti zaradi neobstoja pravne podlage, ne bi bilo več mogoče zagotoviti, ker bi zadevna institucija ali agencija lahko retroaktivno izbrisala učinke take razglasitve ničnosti ali ugotovitve nezakonitosti ter tako ustvarila pravni položaj v preteklosti, kot če ta resna in nepopravljiva nezakonitost ne bi bila nikoli storjena, kar bi pomenilo, da lahko a posteriori spremeni predmet spora, ki je privedel do razglasitve ničnosti ali ugotovitve nezakonitosti. To toliko bolj velja, kadar zakonitost splošnih predpisov, ki naj bi bili pravna podlaga akta, razglašenega za ničnega, kot taka ni izpodbijana v okviru pravnega sredstva, vloženega zoper navedeni akt, in posledično z odločbo Splošnega sodišča.
Poleg tega, tudi če je neobstoj pravne podlage samo formalna napaka, ničnostna sodba, ki temelji na taki napaki, vsebuje ugotovitev nezakonitosti, ki sega v obdobje začetka veljavnosti akta, razglašenega za ničnega, ne da bi to vplivalo na možnost nadaljevanja postopka, katerega namen je nadomestiti tak akt prav v fazi, ko je nastala nezakonitost, in na morebitno veljavnost predhodno sprejetih pripravljalnih aktov. Vendar iz teh načel ne izhaja, da je mogoče z aktom, ki je bil sprejet pozneje in katerega namen je bil nadomestiti akt, ki je bil razglašen za ničnega zaradi formalne napake, retroaktivno odpraviti to napako.
(Glej točke 56, 57, 59, 71 in 72.)
Napotitev na:
Sodišče: 15. oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi proti Komisiji, združene zadeve C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P in C‑254/99 P, Recueil, str. I‑8375, točke od 72 do 75; Sodišče, 29. november 2007, Italija proti Komisiji, C‑417/06 P, neobjavljena v ZOdl., točke 51 do 53;
Splošno sodišče: Simões Dos Santos proti UUNT, naveden zgoraj, točke od 139 do 146.
3. V okviru notranjih predpisov institucije ali agencije Unije v zvezi z izvajanjem novega sistema ocenjevanja in napredovanja uradnikov odločba z retroaktivnim učinkom, ki določa izbris točk za delovno uspešnost, pridobljenih v starem sistemu, ne more biti upravičena na podlagi načela enakega obravnavanja za uradnika, ki je edini imel posebno velik ostanek točk za delovno uspešnost zaradi dolge delovne dobe in ki je edini večkrat vložil pravna sredstva, da bi obdržal ta ostanek.
V teh okoliščinah Urad za usklajevanje na notranjem trgu (znamke in modeli) neupravičeno trdi, da je bil tak uradnik v podobnem ali enakem položaju kot drugi uradniki tega urada, kar je lahko privedlo do neenakega obravnavanja v škodo slednjih.
(Glej točko 61.)
4. Institucija, ki je sprejela akt, ki je bil razglašen za ničen, mora, da bi se ravnala po ničnostni sodbi in jo v celoti izvršila, upoštevati ne le izrek sodbe, temveč tudi obrazložitev, ki jo utemeljuje v smislu, da je nujno potrebna za določitev natančnega smisla, o čemer je bilo razsojeno v izreku. Dejansko gre za obrazložitev, ki po eni strani pravilno opredeljuje izrek, ki šteje za nezakonit, in po drugi strani razkriva specifične razloge za nezakonitost, ki je ugotovljena v izreku in jo zadevna institucija mora upoštevati, ko nadomesti akt, ki je bil razglašen za ničen.
Poleg tega je s členom 233 ES zadevni instituciji naloženo, da mora preprečiti, da bi akt, ki nadomešča akt, razglašen za ničen, vseboval enake nepravilnosti, kot so bile ugotovljene v ničnostni sodbi. Ta načela toliko bolj veljajo, ko ničnostna sodba postane pravnomočna.
Cilj ničnostne tožbe in polni učinek člena 233, prvi odstavek, ES bi bila zelo ogrožena, celo izigrana, če bi bilo instituciji, katere akt je bil razglašen za ničen, namesto da sprejme ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Splošnega sodišča in odpravo storjene nezakonitosti, dovoljeno, da z retroaktivnim učinkom spremeni pravno podlago navedenega akta, da bi dosegla rezultat, ki bi ustrezal tistemu, ki ga je sodišče Unije kaznovalo.
(Glej točki 70 in 72.)
Napotitev na: Sodišče, 26. april 1988, Asteris in drugi proti Komisiji, združene zadeve 97/86, 99/86, 193/86 in 215/86, Recueil, str. 2181, točka 27; Sodišče, 14. september 1999, Komisija proti AssiDomän Kraft Products in drugim, C‑310/97 P, Recueil, str. I‑5363, točki 54 in 56; Sodišče, 13. julij 2000, Gómez de Enterría y Sanchez proti Parlamentu, C‑8/99 P, Recueil, str. I‑6031, točka 20; Italija proti Komisiji, navedena zgoraj, točka 50.
5. Člen 91(1), drugi stavek, Kadrovskih predpisov sodišču Unije v zvezi s spori finančne narave daje neomejeno pristojnost, v okviru katere lahko toženi instituciji ali agenciji, če je to potrebno, naloži plačilo odškodnine za škodo, ki jo je ta povzročila, in v takem primeru ob upoštevanju vseh okoliščin zadeve oceni ex aequo et bono utrpljeno škodo. S to pristojnostjo je namreč sodišču Unije zaupana naloga, da celovito reši spor, ki mu je bil predložen v odločanje, ter mu celo, če v zvezi s tem ni bila vložena nobena uradna vloga, omogoča, da razglasi ničnost ukrepa in tudi, če je to potrebno, po uradni dolžnosti toženi instituciji ali agenciji naloži plačilo odškodnine za nepremoženjsko škodo, povzročeno zaradi napake službe.
Ob upoštevanju teh načel ni mogoče trditi, da bi Sodišče za uslužbence v okviru ničnostne tožbe, ki jo je uradnik vložil zoper odločbo Urada za usklajevanje na notranjem trgu (znamke in modeli), odločilo ultra petita, tako da bi zainteresirani stranki, ne da bi ta podala izrecne predloge v tem smislu, dodelilo odškodnino za nepremoženjsko škodo, ki jo je utrpela zaradi napake službe Urada.
(Glej točke od 83 do 85.)
Napotitev na:
Sodišče: 17. december 2009, revizija sodbe M proti EMEA, C‑197/09 RX‑II, ZOdl., str. I‑12033, točka 56 in navedena sodna praksa; Sodišče, 20. maj 2010, Gogos proti Komisiji, C‑583/08 P, ZOdl., str. II‑4469, točka 44 in navedena sodna praksa;
Splošno sodišče: 8. september 2009, ETF proti Landgren, T‑404/06 P, ZOdl., str. II‑2841, točka 232 in navedena sodna praksa.
6. Sodišče Unije ima na podlagi neomejene pristojnosti glede sporov finančne narave med institucijami in njihovimi uslužbenci pristojnost, da v takem sporu ne spoštuje procesnih pravil, povezanih z načelom kontradiktornosti. To načelo, katerega upoštevanje mora zagotavljati sodišče Unije in ki ga mora tudi samo upoštevati, je del pravic do obrambe in velja v vsakem postopku, v katerem bi lahko bila izdana odločba institucije ali agencije, ki občutno vpliva na interese neke osebe.
Praviloma pomeni pravico, da lahko stranke v postopku zavzamejo stališče glede dejanskega stanja in listin, na katerih bo temeljila sodna odločba, ter da razpravljajo o dokazih in stališčih, predstavljenih sodišču, in tožbenih razlogih, ki jih sodišče preizkusi po uradni dolžnosti in na katere namerava opreti svojo odločitev. Da bi se zadostilo zahtevam, ki se nanašajo na pravico do poštenega sojenja, je namreč pomembno, da stranke poznajo pravne in dejanske okoliščine, ki imajo odločilen vpliv na izid postopka, in da imajo možnost o njih kontradiktorno razpravljati. Zato sodišče Unije svoje odločbe načeloma ne more opreti na razlog, ki ga je preizkusilo po uradni dolžnosti – pa čeprav je to razlog javnega reda – ne da bi stranke predhodno pozvalo, naj podajo svoja stališča do navedenega razloga.
V zvezi s tem, kadar Sodišče za uslužbence presoja obstoj in obseg nepremoženjske škode, ki jo je utrpel uradnik Urada za usklajevanje na notranjem trgu (znamke in modeli), ter možnost njenega povračila, ne da bi Uradu predhodno dalo možnost, da primerno predstavi svoje stališče do tega, krši načelo kontradiktornosti in pravice do obrambe tega urada.
(Glej točke 86, 87, 91 in 92.)
Napotitev na:
Sodišče: 2. december 2009, Komisija proti Irski in drugim, C‑89/08 P, ZOdl., str. I‑11245, točke od 50 do 57; revizija sodbe M proti EMEA, navedena zgoraj, točke od 40 do 42 in navedena sodna praksa ter točka 58;
Splošno sodišče: 12. maj 2010, Bui Van proti Komisiji, T‑491/08 P, točka 88.
7. Organ za imenovanja ima široko diskrecijsko pravico pri izbiri uradnikov, ki napredujejo. Iz tega sledi, da celo kadar se dokaže, da je navedeni organ storil nepravilnosti v postopku napredovanja v škodo zadevne osebe, ti elementi sami po sebi ne morejo zadostovati – ker bi se sicer zanikala široka diskrecijska pravica tega organa na področju napredovanja – za ugotovitev, da bi zadevna oseba, če ne bi bilo takih nepravilnosti, dejansko napredovala in da bi bila zato zatrjevana premoženjska škoda dejanska in gotova. V zvezi s tem se s Kadrovskimi predpisi ne podeljuje nobena pravica do napredovanja, in to niti uradnikom, ki izpolnjujejo vse pogoje za napredovanje. Iz tega sledi, da sodišče Unije, da bi lahko ugotovilo, da je zadevna oseba v zvezi s tem utrpela premoženjsko škodo, ne more dovolj natančno opredeliti možnosti napredovanja zadevne osebe, ne da bi s svojo presojo nadomestilo presojo navedenega organa. Zato zaradi neobstoja subjektivne pravice do napredovanja, premoženjske škode, ki jo uveljavlja tožeča stranka, ne more pomeniti izguba dodatnih osebnih prejemkov, ki bi jih prejela v primeru napredovanja.
Vendar, kot je bilo priznano v sodni praksi, lahko premoženjska škoda, ki je dejanska in gotova ter jo je zato mogoče povrniti, izhaja tudi iz izgube možnosti, kot je možnost napredovanja. Vendar če obstaja vrsta dovolj natančnih in verjetnih dokazov, ki jih podpirajo izračuni, da se dokaže, da bi tožeči uradnik ne glede na široko diskrecijsko pravico organa za imenovanja imel konkretno in resno možnost napredovanja v primeru pretvorbe ostanka točk za delovno uspešnost, pridobljenih v starem sistemu ocenjevanja in napredovanja, v kapital točk za delovno uspešnost v okviru novega sistema, Sodišče za uslužbence ne more zakonito ugotoviti, da celo resna možnost napredovanja ne more utemeljiti premoženjske škode zaradi izgube prihodkov. Nasprotno, taka morebitna izguba je upošteven element pri presoji obsega odškodnine, ki jo je treba odobriti za nadomestitev škode, nastale zaradi izgube možnosti.
(Glej točke od 102 do 106.)
Napotitev na:
Sodišče, 21. februar 2008, Komisija proti Girardot, C‑348/06 P, ZOdl., str. I‑833, točka 54 in naslednje ter točka 67;
Splošno sodišče, 15. september 2005, Casini proti Komisiji, T‑132/03, ZOdl. JU, str. I‑A‑253 in II‑1169, točka 97 in navedena sodna praksa; Splošno sodišče, 31. januar 2007, C proti Komisiji, T‑166/04, ZOdl. JU, str. I‑A‑2‑9 in II‑A‑2‑49, točki 65 in 66.