Language of document : ECLI:EU:C:2022:98

Affaire C157/21

République de Pologne

contre

Parlement européen
et
Conseil de l’Union européenne

 Arrêt de la Cour (assemblée plénière) du 16 février 2022

« Recours en annulation – Règlement (UE, Euratom) 2020/2092 – Régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union européenne – Protection du budget de l’Union en cas de violation des principes de l’État de droit dans un État membre – Base juridique – Article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE – Article 311 TFUE – Article 312 TFUE – Contournement allégué de l’article 7 TUE et de l’article 269 TFUE – Violations alléguées de l’article 4, paragraphe 1, de l’article 5, paragraphe 2, de l’article 13, paragraphe 2, TUE, de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, du protocole (no 2) sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ainsi que des principes d’attribution, de sécurité juridique, de proportionnalité et d’égalité des États membres devant les traités – Allégation d’un détournement de pouvoir »

1.        Procédure juridictionnelle – Procédure accélérée – Conditions – Circonstances justifiant un traitement rapide – Importance fondamentale de l’affaire pour l’ordre juridique de l’Union – Affaire ayant trait aux compétences de l’Union pour défendre son budget contre des atteintes pouvant découler de violations des valeurs contenues à l’article 2 TUE – Admissibilité du recours à cette procédure

(Art. 2 TUE ; art. 263 TFUE ; règlement de procédure de la Cour, art. 133, § 1)

(voir points 27, 28)

2.        Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection des avis juridiques – Intérêt public supérieur de transparence justifiant la divulgation de documents – Notion – Obligation pour l’institution de mettre en balance les intérêts en présence – Divulgation et production en justice des avis juridiques relatifs à des processus législatifs – Obligation pour l’institution de motiver toute décision de refus d’accès de façon circonstanciée – Intérêt propre du requérant à la production en justice de l’avis juridique en cause – Absence d’incidence

(Art. 10, § 3, TUE ; art. 15, § 1, et 298, § 1, TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2, 2e tiret ; décision du Conseil 2009/937, art. 6, § 2)

(voir points 47-49, 52, 53, 55-57, 59-61)

3.        Actes des institutions – Choix de la base juridique – Critères – Règlement 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union – Finalité – Protection du budget de l’Union contre des atteintes découlant de violations des principes de l’État de droit dans un État membre – Contenu – Mécanisme de conditionnalité subordonnant le bénéfice de financements issus du budget de l’Union au respect, par un État membre, de la valeur de l’État de droit – Adoption sur la base de l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE – Admissibilité – Mécanisme de conditionnalité horizontale relevant de la notion de règles financières au sens de cette disposition

[Art. 2, 5, § 2, et 49 TUE ; art. 7, 310, 315 à 317 et 322, § 1, a), TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/2092, 5e et 13e considérants et art 1er, 2, a), 3, 4, § 1 et 2, art. 5, § 1, et 6, § 1]

(voir points 112-115, 121, 122, 124, 125, 128, 130, 132-138, 140, 142-151, 157-159, 162-165, 168-189)

4.        Budget de l’Union européenne – Adoption par le Parlement et le Conseil, par voie de règlements, des règles financières fixant les modalités relatives à l’établissement et à l’exécution du budget et à la reddition et à la vérification des comptes – Base juridique – Article 322, paragraphe 1, TFUE – Notion de règles financières – Règles définissant la manière d’exécuter les dépenses inscrites au budget – Règles fixant les obligations de contrôle et d’audit incombant aux États membres en cas d’exécution du budget en coopération entre les États membres et la Commission, ainsi que les responsabilités en découlant – Inclusion – Règles ayant vocation à assurer le respect du principe de la bonne gestion financière

[Art. 322, § 1, a), TFUE]

(voir point 119)

5.        Droit de l’Union européenne – Principes – Principe de solidarité entre les États membres – Solidarité budgétaire reposant sur la confiance mutuelle entre États membres – Confiance mutuelle reposant sur le respect, par les États membres, des valeurs contenues à l’article 2 TUE, dont celle de l’État de droit

(Art. 2 TUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/2092, 5e considérant)

(voir point 147)

6.        Droit de l’Union européenne – Valeurs et objectifs de l’Union – Valeurs – Respect de l’État de droit – Portée – Règlement 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union – Règlement habilitant la Commission et le Conseil à contrôler le respect, par les États membres, de l’État de droit – Contrôle limité à l’examen des comportements des autorités nationales se rapportant à l’exécution du budget de l’Union – Règlement permettant à la Cour de contrôler, dans le cadre d’un recours en annulation, la légalité des décisions du Conseil prises sur ce fondement – Contournement, par l’adoption de ce règlement, de la procédure prévue à l’article 7 TUE, et des compétences attribuées à la Cour par l’article 269 TFUE – Absence

[Art. 2, 7 et 19 TUE ; art. 8, 10, 19, § 1, 153, § 1, i), 157, § 1 et 269 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/2092]

(voir points 192-204, 206-211, 218-229)

7.        Droit de l’Union européenne – Principes – Principe de subsidiarité – Portée – Applicabilité dans les domaines relevant de la compétence exclusive de l’Union – Exclusion – Règlement comportant des règles financières fixant les modalités relatives à l’établissement et à l’exécution du budget de l’Union – Règlement relevant d’une compétence exclusive de l’Union

(Art. 5, § 3, TUE ; art. 322 TFUE ; protocole no 2 annexé aux traités UE et FUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/2092)

(voir points 237, 240, 241)

8.        Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Actes d’application générale – Actes visés par le recours en annulation

(Art. 296, 2e al., TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/2092)

(voir points 249, 250)

9.        Droit de l’Union européenne – Valeurs et objectifs de l’Union – Valeurs – Respect de l’État de droit – Portée – Règlement 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union – Règlement habilitant la Commission et le Conseil à contrôler le respect, par les États membres, de l’État de droit – Contrôle limité à l’examen des comportements des autorités nationales se rapportant à l’exécution du budget de l’Union – Violation de l’obligation de respecter les fonctions essentielles des États membres et non-respect de leur identité nationale – Absence

[Art. 2, 4, § 1 et 2, et 5, § 2, TUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/2092, art. 2, a)]

(voir points 263-266, 268-270, 282-284)

10.      Droit de l’Union européenne – Principes – Sécurité juridique – Portée – Règlement 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union – Conditions d’adoption des mesures prises en cas de violation des principes de l’État de droit – Évaluation propre, par la Commission, de l’atteinte ou du risque sérieux de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection des intérêts financiers de l’Union – Responsabilité de la Commission pour la pertinence des informations utilisées et la fiabilité des sources employées

(Règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/2092, art. 4, 5, § 3, et art. 6, § 1 à 9)

(voir points 285-288, 326-339, 341, 343, 344)

11.      Droit de l’Union européenne – Principes – Sécurité juridique – Réglementation de l’Union – Portée – Règlement 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union – Règlement instituant un mécanisme de conditionnalité lié au respect, par les États membres, de l’État de droit – Notion d’État de droit – Renvoi à la valeur de l’Union consacrée à l’article 2 TUE – Principes de l’État de droit trouvant leur source dans les valeurs communes aux États membres – Précision suffisante desdits principes

[Art. 2 et 19 TUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/2092, 3e, 8e, 9e, 10e, et 12e considérants et art. 2, a), 3 et 4, § 1 et 2]

(voir points 290-292, 323-325, 328)

12.      Droit de l’Union européenne – Principes – Sécurité juridique – Réglementation de l’Union – Exigence de clarté et de prévisibilité – Règlement 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union – Règlement instituant un mécanisme de conditionnalité lié au respect, par les États membres, de l’État de droit – Recours à des notions définies dans d’autres dispositions de la norme attaquée ou du droit de l’Union – Octroi d’une marge d’appréciation à la Commission et au Conseil quant au choix de l’action visée par la mesure de protection du budget à adopter – Admissibilité

[Art. 2 et19 TUE ; art. 310, § 5, 317, 1er al., et 325 TFUE ; règlements du Parlement européen et du Conseil 2018/1046, art. 2, point 59, et 63, § 2, et 2020/2092, art. 4, § 1 et 2, et art. 5, § 1 et 3]

(voir points 295, 297-299, 302, 303, 319-321)

13.      Recours en annulation – Recours des États membres – Recours dirigé contre un règlement instituant un régime de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union – Mesures de protection du budget prévues par ce règlement pouvant être adoptées à la majorité qualifiée, excluant de ce fait du vote l’État membre mis en cause – Moyens – Moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité des États membres devant les traités – Moyen non fondé

(Art. 2, 4, § 2, et 16, § 2 et 3, TUE ; art. 238, § 3, TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/2092, art. 6, § 10 et 11)

(voir points 305-309)

14.      Droit de l’Union européenne – Principes – Proportionnalité – Portée – Pouvoir d’appréciation du législateur de l’Union – Contrôle juridictionnel – Limites – Appréciation au vu des éléments disponibles au moment de l’adoption de l’acte

(Art. 5, § 4 ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/2092)

(voir points 353-362)

Résumé

Le règlement 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2020 (1), a établi un « mécanisme de conditionnalité horizontale » visant à protéger le budget de l’Union européenne en cas de violation des principes de l’État de droit dans un État membre. À cette fin, ce règlement permet au Conseil de l’Union européenne, sur proposition de la Commission européenne, d’adopter, dans les conditions qu’il définit, des mesures de protection appropriées telles que la suspension des paiements à la charge du budget de l’Union ou la suspension de l’approbation d’un ou de plusieurs programmes à la charge de ce budget. Le règlement attaqué subordonne l’adoption de telles mesures à la production d’éléments concrets propres à établir non seulement l’existence d’une violation des principes de l’État de droit, mais également l’incidence de cette dernière sur l’exécution du budget de l’Union.

Le règlement attaqué s’inscrit dans le prolongement d’une série d’initiatives portant, plus généralement, sur la protection de l’État de droit dans les États membres (2) et qui visaient à apporter des réponses, au niveau de l’Union, aux préoccupations croissantes relatives au respect par plusieurs États membres des valeurs communes de l’Union telles qu’énoncées à l’article 2 TUE (3).

La République de Pologne, soutenue par la Hongrie (4), a introduit un recours tendant à l’annulation du règlement attaqué. Au soutien de ses conclusions, elle faisait valoir, pour l’essentiel, que ce règlement, bien que formellement présenté comme un acte relevant des règles financières visées à l’article 322, paragraphe 1, sous a), TFUE, viserait, en réalité, à sanctionner, en tant que telle, toute atteinte par un État membre aux principes de l’État de droit, dont les exigences seraient, en tout état de cause, insuffisamment précises. La Pologne fonde donc son recours, notamment, sur l’incompétence de l’Union pour adopter un tel règlement, tant en raison d’un défaut de base juridique, qu’en raison du contournement de la procédure prévue à l’article 7 TUE, ainsi que sur la méconnaissance des limites inhérentes aux compétences de l’Union et du principe de sécurité juridique.

Ainsi appelée à se prononcer sur les compétences de l’Union pour défendre son budget et ses intérêts financiers contre des atteintes pouvant découler de violations de valeurs énoncées à l’article 2 TUE, la Cour a estimé que cette affaire présente une importance fondamentale justifiant son attribution à l’assemblée plénière. Pour ces mêmes raisons, il a été fait droit à la demande du Parlement européen de traiter cette affaire selon la procédure accélérée. Dans ces conditions, la Cour rejette dans son intégralité le recours en annulation introduit par la Pologne.

Appréciation de la Cour

Préalablement à l’examen au fond du recours, la Cour se prononce sur la demande du Conseil de ne pas prendre en compte différents passages de la requête de la Pologne, en ce qu’ils se fondent sur des éléments tirés d’un avis confidentiel du service juridique du Conseil ainsi divulgué sans l’autorisation requise. À cet égard, la Cour confirme qu’il est, en principe, loisible à l’institution concernée de subordonner la production en justice d’un tel document interne à une autorisation préalable. Pour autant, dans l’hypothèse où l’avis juridique en cause se rapporte à une procédure législative, comme en l’espèce, il convient de tenir compte du principe de transparence, dès lors que la divulgation d’un tel avis est de nature à accroître la transparence et l’ouverture du processus législatif. Ainsi, l’intérêt public supérieur attaché à la transparence et à l’ouverture du processus législatif prévaut, en principe, sur l’intérêt des institutions, en ce qui concerne la divulgation d’un avis juridique interne. En l’occurrence, étant donné que le Conseil n’a pas justifié du caractère particulièrement sensible de l’avis concerné ou d’une portée particulièrement large allant au-delà du cadre du processus législatif en cause, la Cour rejette, en conséquence, la demande du Conseil.

Quant au fond, la Cour procède, en premier lieu, à l’examen conjoint des moyens tirés de l’incompétence de l’Union pour adopter le règlement attaqué.

En ce qui concerne, tout d’abord, la base juridique du règlement attaqué, la Cour relève que la procédure prévue par ce règlement ne peut être engagée que dans le cas où il existe des motifs raisonnables de considérer non seulement que des violations des principes de l’État de droit ont lieu dans un État membre, mais surtout que ces violations portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte, d’une manière suffisamment directe, à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection de ses intérêts financiers. En outre, les mesures pouvant être adoptées au titre du règlement attaqué se rapportent exclusivement à l’exécution du budget de l’Union et sont toutes de nature à limiter les financements issus de ce budget en fonction de l’incidence sur celui-ci d’une telle atteinte ou d’un tel risque sérieux. Dès lors, le règlement attaqué vise à protéger le budget de l’Union contre des atteintes découlant de manière suffisamment directe de violations des principes de l’État de droit, et non pas à sanctionner, en soi, de telles violations.

En réponse à l’argumentation de la Pologne, selon laquelle une règle financière ne saurait avoir pour objet de préciser l’étendue des exigences inhérentes aux valeurs visées à l’article 2 TUE, la Cour rappelle que le respect par les États membres des valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée, qui ont été identifiées et sont partagées par ceux-ci et qui définissent l’identité même de l’Union en tant qu’ordre juridique commun à ces États, dont l’État de droit et la solidarité, justifie la confiance mutuelle entre ces États. Ce respect constituant ainsi une condition pour la jouissance de tous les droits découlant de l’application des traités à l’État membre concerné, l’Union doit être en mesure, dans les limites de ses attributions, de défendre ces valeurs.

La Cour précise sur ce point, d’une part, que le respect de ces valeurs ne saurait être réduit à une obligation à laquelle un État candidat est tenu en vue d’adhérer à l’Union et dont il pourrait s’affranchir après son adhésion. D’autre part, elle souligne que le budget de l’Union est l’un des principaux instruments permettant de concrétiser, dans les politiques et actions de l’Union, le principe fondamental de solidarité entre États membres et que la mise en œuvre de ce principe, au moyen de ce budget, repose sur la confiance mutuelle que ces derniers ont dans l’utilisation responsable des ressources communes inscrites audit budget.

Or, la bonne gestion financière du budget de l’Union et les intérêts financiers de l’Union peuvent être gravement compromis par des violations des principes de l’État de droit commises dans un État membre. En effet, ces violations peuvent avoir pour conséquence, notamment, l’absence de garantie que des dépenses couvertes par le budget de l’Union satisfont à l’ensemble des conditions de financement prévues par le droit de l’Union et, partant, répondent aux objectifs poursuivis par l’Union lorsqu’elle finance de telles dépenses.

Partant, un « mécanisme de conditionnalité horizontale », tel que celui institué par le règlement attaqué, qui subordonne le bénéfice de financements issus du budget de l’Union au respect par un État membre des principes de l’État de droit, peut relever de la compétence conférée par les traités à l’Union d’établir des « règles financières » relatives à l’exécution du budget de l’Union. La Cour précise que font partie intégrante d’un tel mécanisme, en tant qu’éléments constitutifs de celui-ci, les dispositions du règlement attaqué qui identifient ces principes, qui fournissent une énumération de cas qui peuvent être indicatifs de la violation desdits principes, qui précisent les situations ou comportements qui doivent être concernés par de telles violations et qui définissent la nature et l’étendue des mesures de protection pouvant, le cas échéant, être adoptées.

Ensuite, en ce qui concerne le grief tiré d’un prétendu contournement de la procédure prévue à l’article 7 TUE, la Cour écarte l’argumentation de la Pologne selon laquelle seule la procédure prévue à l’article 7 TUE confère aux institutions de l’Union la compétence pour examiner, constater et, le cas échéant, sanctionner les violations des valeurs que contient l’article 2 TUE dans un État membre. En effet, outre la procédure prévue à l’article 7 TUE, de nombreuses dispositions des traités, fréquemment concrétisées par divers actes de droit dérivé, confèrent aux institutions de l’Union la compétence d’examiner, de constater et, le cas échéant, de faire sanctionner des violations des valeurs que contient l’article 2 TUE commises dans un État membre.

Par ailleurs, la Cour relève que la procédure prévue à l’article 7 TUE a pour finalité de permettre au Conseil de sanctionner des violations graves et persistantes de chacune des valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée et qui définissent son identité, en vue, notamment, d’enjoindre à l’État membre concerné de mettre un terme à ces violations. En revanche, le règlement attaqué vise à protéger le budget de l’Union, et cela uniquement en cas de violation des principes de l’État de droit dans un État membre qui porte atteinte ou présente un risque sérieux de porter atteinte à la bonne exécution de ce budget. En outre, la procédure prévue à l’article 7 TUE et celle instituée par le règlement attaqué se distinguent à l’égard de leur objet, des conditions de leur engagement, des conditions pour l’adoption et pour la levée des mesures prévues ainsi que de la nature de ces dernières. Par conséquent, ces deux procédures poursuivent des buts différents et ont chacune un objet nettement distinct. Il s’ensuit, par ailleurs, que la procédure instituée par le règlement attaqué ne saurait pas davantage être considérée comme visant à contourner la limitation de la compétence générale de la Cour, prévue par l’article 269 TFUE, dès lors que son libellé ne vise que le contrôle de légalité d’un acte adopté par le Conseil européen ou par le Conseil en vertu de l’article 7 TUE.

La Cour examine, en second lieu, les autres griefs de fond invoqués par la Pologne à l’encontre du règlement attaqué.

Dans ce cadre, la Cour juge, tout d’abord, dénuées de tout fondement les allégations de la Pologne tirées d’une violation du principe d’attribution ainsi que de l’obligation de respecter les fonctions essentielles des États membres. En effet, la Cour rappelle que le libre exercice par les États membres des compétences leur revenant dans tous les domaines qui leur sont réservés ne se conçoit que dans le respect du droit de l’Union. Pour autant, en exigeant des États membres qu’ils respectent ainsi les obligations qui découlent, pour eux, du droit de l’Union, l’Union ne prétend aucunement exercer elle-même ces compétences ni, partant s’arroger celles-ci.

Ensuite, dans le cadre de l’examen des moyens tirés de la violation du respect de l’identité nationale des États membres, d’une part, et de la violation du principe de sécurité juridique, d’autre part, la Cour juge également dépourvue de tout fondement l’argumentation développée par la Pologne, au sujet du manque de précision dont serait entaché le règlement attaqué, tant en ce qui concerne les critères relatifs aux conditions d’engagement de la procédure qu’en ce qui concerne le choix et la portée des mesures à adopter. À cet égard, la Cour observe d’emblée que les principes figurant dans le règlement attaqué, en tant qu’éléments constitutifs de la notion d’« État de droit » (5), ont amplement été développés dans sa jurisprudence, que ces principes trouvent leur source dans des valeurs communes reconnues et appliquées également par les États membres dans leurs propres ordres juridiques et qu’ils découlent d’une notion d’« État de droit » que les États membres partagent et à laquelle ils adhèrent, en tant que valeur commune à leurs traditions constitutionnelles. Par conséquent, la Cour considère que les États membres sont à même de déterminer avec suffisamment de précision le contenu essentiel ainsi que les exigences découlant de chacun de ces principes.

S’agissant, plus particulièrement, des critères relatifs aux conditions d’engagement de la procédure et du choix et de la portée des mesures à adopter, la Cour précise que le règlement attaqué requiert, pour l’adoption des mesures de protection qu’il prévoit, qu’un lien réel soit établi entre une violation d’un principe de l’État de droit et une atteinte ou un risque sérieux d’atteinte à la bonne gestion financière de l’Union ou à ses intérêts financiers, et qu’une telle violation doit concerner une situation ou un comportement imputable à une autorité d’un État membre et pertinent pour la bonne exécution du budget de l’Union. En outre, elle observe que la notion de « risque sérieux » est précisée dans la réglementation financière de l’Union et rappelle que les mesures de protection pouvant être adoptées doivent être strictement proportionnées à l’incidence de la violation constatée sur le budget de l’Union. En particulier, ce n’est que dans la stricte mesure du nécessaire pour atteindre l’objectif de protéger ce budget dans son ensemble que ces mesures peuvent viser des actions et programmes autres que ceux affectés par une telle violation. Enfin, constatant que la Commission doit respecter, sous le contrôle du juge de l’Union, des exigences procédurales strictes qui impliquent notamment plusieurs consultations de l’État membre concerné, la Cour conclut que le règlement attaqué satisfait aux exigences découlant du respect de l’identité nationale des États membres ainsi que du principe de sécurité juridique.

Enfin, pour autant que la Pologne conteste la nécessité même de l’adoption du règlement attaqué, à la lumière des exigences du principe de proportionnalité, la Cour relève que celle-ci n’a apporté aucun élément susceptible de démontrer que le législateur de l’Union aurait outrepassé le large pouvoir d’appréciation dont il dispose à cet égard. Le rejet de cet ultime grief permet ainsi à la Cour de rejeter le recours dans son ensemble.


1      Règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2020, relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union (JO 2020, L 433I, p. 1, et rectificatif JO 2021, L 373, p. 94, ci-après le « règlement attaqué »).


2      Voir, en particulier, communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 17 juillet 2019, « Renforcement de l’état de droit au sein de l’Union - Plan d’action », COM (2019) 343 final, consécutive à la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 11 mars 2014, « Un nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’état de droit », COM (2014) 158 final.


3      Les valeurs fondatrices de l’Union et communes aux États membres, énoncées à l’article 2 TUE, comprennent celles de respect de la dignité humaine, de la liberté, de la démocratie, de l’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes.


4      La Hongrie a, elle aussi, introduit un recours tendant à l’annulation du règlement 2020/2092 (affaire C‑156/21).


5      Aux termes de l’article 2, sous a), du règlement attaqué, la notion d’« État de droit » recouvre « le principe de légalité, qui suppose l’existence d’un processus législatif transparent, responsable, démocratique et pluraliste, ainsi que les principes de sécurité juridique, d’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif, de protection juridictionnelle effective, y compris l’accès à la justice, assurée par des juridictions indépendantes et impartiales, également en ce qui concerne les droits fondamentaux, de séparation des pouvoirs, de non-discrimination et d’égalité devant la loi. ».