WYROK SĄDU (pierwsza izba w składzie powiększonym)
z dnia 20 grudnia 2023 r.(*)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte ze względu na działania Rosji destabilizujące sytuację na Ukrainie – Zakaz lądowania na terytorium Unii, startowania z tego terytorium lub przelotu nad tym terytorium wszelkich niezarejestrowanych w Rosji statków powietrznych, które są własnością lub są czarterowane lub w inny sposób kontrolowane przez rosyjską osobę prawną lub fizyczną – Artykuł 4e decyzji 2014/512/WPZiB – Brak właściwości Sądu – Artykuł 3d rozporządzenia (UE) nr 833/2014 – Brak legitymacji procesowej – Niedopuszczalność
W sprawie T‑233/22
Ekaterina Islentyeva, zamieszkała w Strassen (Luksemburg), którą reprezentowali F. Moyse i V. Sulea, adwokaci,
strona skarżąca,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowali V. Piessevaux i M.‑C. Cadilhac, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Komisję Europejską, którą reprezentowali J.F. Brakeland, C. Giolito, K. Simonsson, M. Carpus Carcea i B. Sasinowska, w charakterze pełnomocników,
interwenient,
SĄD (pierwsza izba w składzie powiększonym),
w składzie: D. Spielmann, prezes, R. Mastroianni, M. Brkan, I. Gâlea (sprawozdawca) i S.L. Kalėda, sędziowie,
sekretarz: H. Eriksson, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 10 października 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżąca, Ekaterina Islentyeva, wniosła o stwierdzenie nieważności, po pierwsze, decyzji Rady (WPZiB) 2022/335 z dnia 28 lutego 2022 r. zmieniającej decyzję 2014/512/WPZiB dotyczącą środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2022, L 57, s. 4; zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), oraz po drugie, rozporządzenia Rady (UE) 2022/334 z dnia 28 lutego 2022 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (UE) nr 833/2014 dotyczące środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2022, L 57, s. 1; zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”) (zwanych dalej łącznie „zaskarżonymi aktami”).
Okoliczności powstania sporu
2 Niniejsza sprawa wpisuje się w kontekst środków ograniczających przyjętych przez Unię Europejską w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi.
3 Skarżąca ma podwójne obywatelstwo luksemburskie i rosyjskie. Posiada ona licencję pilota turystycznego wydaną przez Direction de l’aviation civile du Grand‑Duché de Luxembourg (dyrekcję lotnictwa cywilnego Wielkiego Księstwa Luksemburga, DAC). Przed przyjęciem zaskarżonych aktów korzystała ona ze statków powietrznych należących do luksemburskiego stowarzyszenia o celu niezarobkowym Avia Sport II, z siedzibą w porcie lotniczym Luksemburg‑Findel (Luksemburg) i wykonywała przeloty nad Luksemburgiem, Francją, Niemcami, Belgią i Zjednoczonym Królestwem. Wykonywała ona loty samodzielnie lub z instruktorem, mając zawsze status pilota dowódcy w rozumieniu pkt 93 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 965/2012 z dnia 5 października 2012 r. ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do operacji lotniczych zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 (Dz.U. 2012, L 296, s. 1). W 2021 r. wykonała ona 14 lotów.
4 W marcu 2014 r. Federacja Rosyjska nielegalnie zaanektowała Autonomiczną Republikę Krymu oraz miasto Sewastopol i od tego czasu prowadzi ciągłe działania destabilizujące na wschodzie Ukrainy. W odpowiedzi Unia wprowadziła środki ograniczające w związku z działaniami Federacji Rosyjskiej podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi oraz środki ograniczające w odpowiedzi na nielegalną aneksję Autonomicznej Republiki Krymu i miasta Sewastopol przez Federację Rosyjską.
5 W dniu 24 lutego 2022 r. prezydent Federacji Rosyjskiej ogłosił operację wojskową na Ukrainie i tego samego dnia rosyjskie siły zbrojne zaatakowały Ukrainę w kilku miejscach kraju.
6 W dniu 28 lutego 2022 r., w kontekście szeregu środków ograniczających polegających w szczególności na zamknięciu przestrzeni powietrznej Unii dla niektórych kategorii statków powietrznych, dotyczących systemu przekazywania informacji finansowych SWIFT oraz zasobów rosyjskiego banku centralnego, Rada Unii Europejskiej przyjęła na podstawie art. 29 TUE zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 215 TFUE zaskarżone rozporządzenie.
7 Artykuł 4e decyzji Rady 2014/512/WPZiB z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącej środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 13), wprowadzony przez art. 1 pkt 2 zaskarżonej decyzji, ma następujące brzmienie:
„1. Państwa członkowskie – zgodnie ze swoimi zasadami krajowymi i swoim prawem krajowym oraz spójnie z prawem międzynarodowym, w szczególności z odpowiednimi umowami międzynarodowymi w zakresie lotnictwa cywilnego – odmawiają zgody na lądowanie na terytorium Unii, start z terytorium Unii oraz przelot nad terytorium Unii wszelkim statkom powietrznym eksploatowanym przez rosyjskich przewoźników lotniczych, w tym jako przewoźnik[ów] marketingowy[ch] w ramach porozumień dotyczących wspólnej obsługi połączeń lub dotyczących dzielenia pojemności statku powietrznego, wszelkim statkom powietrznym zarejestrowanym w Rosji oraz wszelkim statkom powietrznym niezarejestrowanym w Rosji, które są własnością lub są czarterowane lub w inny sposób kontrolowane przez rosyjską osobę prawną lub fizyczną.
2. [Ustęp] 1 nie ma zastosowania w przypadku lądowania awaryjnego lub przelotu awaryjnego.
3. Na zasadzie odstępstwa od ust. 1 właściwe organy mogą wyrazić zgodę na lądowanie statku powietrznego na terytorium Unii, start z niego lub przelot nad tym terytorium, pod warunkiem że właściwe organy wcześniej ustaliły, że takie lądowanie, start lub przelot są konieczne ze względów humanitarnych lub dowolnych innych względów zgodnych z celami niniejszej decyzji.
4. Zainteresowane państwo lub państwa członkowskie informują pozostałe państwa członkowskie oraz Komisję o każdym zezwoleniu udzielonym na podstawie ust. 3 w terminie dwóch tygodni od udzielenia zezwolenia”.
8 Artykuł 3d rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 1), wprowadzony przez art. 1 pkt 2 zaskarżonego rozporządzenia, ma następujące brzmienie:
„1. Zabrania się lądowania na terytorium Unii, startu z terytorium Unii lub przelotu nad terytorium Unii wszelkim statkom powietrznym eksploatowanym przez rosyjskich przewoźników lotniczych, w tym jako przewoźnik[ów] marketingow[ych] w ramach porozumień dotyczących wspólnej obsługi połączeń lub dotyczących dzielenia pojemności statku powietrznego, lub wszelkim zarejestrowanym w Rosji statkom powietrznym lub niezarejestrowanym w Rosji statkom powietrznym, które są własnością lub są czarterowane lub w inny sposób kontrolowane przez rosyjską osobę prawną lub fizyczną.
2. [Ustęp] 1 nie ma zastosowania w przypadku lądowania awaryjnego lub przelotu awaryjnego.
3. Na zasadzie odstępstwa od ust. 1 właściwe organy mogą wyrazić zgodę na lądowanie statku powietrznego na terytorium Unii, start z niego lub przelot nad tym terytorium, pod warunkiem że te właściwe organy wcześniej stwierdziły, że takie lądowanie, start lub przelot są konieczne ze względów humanitarnych lub dowolnych innych względów zgodnych z celami niniejszego rozporządzenia.
4. Zainteresowane państwo lub państwa członkowskie informują pozostałe państwa członkowskie oraz Komisję o każdym zezwoleniu udzielonym na podstawie ust. 3 w terminie dwóch tygodni od udzielenia zezwolenia”.
9 W następstwie przyjęcia zaskarżonych aktów na stronie Komisji Europejskiej i Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) umieszczono dokument lub sekcję w celu udzielenia odpowiedzi na często zadawane pytania dotyczące tych aktów. Zgodnie z dokumentem opublikowanym przez Komisję w dniu 21 marca 2022 r. zakaz wprowadzony zaskarżonymi aktami dotyczył osób mających podwójne obywatelstwo: rosyjskie i jednego z państw członkowskich, a także lotów prywatnych. Podobnie w odpowiedziach na często zadawane pytania opublikowanych w dniu 15 marca 2023 r. na stronie internetowej EASA wskazano, że wspomniany zakaz miał zastosowanie do osób mających podwójne obywatelstwo – rosyjskie i jednego z państw członkowskich. Ponadto wspomniano również, że miał on zastosowanie w przypadku, gdy osoba posiadająca obywatelstwo rosyjskie wykonywała loty do celów prywatnych, a zatem kontrolowała czas i miejsce lotu statku powietrznego, z wyjątkiem przypadku, gdy osoba ta wykonywała loty jako pracownik przewoźnika lotniczego niebędącego obywatelem rosyjskim, ponieważ w takiej sytuacji nie kontrolowała ona statku powietrznego.
10 Władze portu lotniczego Luksemburg‑Findel opublikowały „notice to airmen” (NOTAM, zawiadomienia dla żeglugi powietrznej), w którym przekazały informacje w odniesieniu do środków ograniczających dotyczących sektora lotniczego przyjętych w zaskarżonych aktach.
11 W dniu 21 kwietnia 2022 r., w odpowiedzi na pytanie przedstawiciela skarżącej, DAC wskazał w szczególności, że wyjaśnienia przedstawione na stronie internetowej EASA opierały się na wspólnym podejściu w Unii i jednolitej wykładni służb Komisji. DAC wyjaśnił również, że pojęcie „kontroli” zostało zinterpretowane szeroko, jako obejmujące swym zakresem rzeczywistą i materialną kontrolę nad statkiem powietrznym i niesprowadzające się wyłącznie do kontroli gospodarczej i finansowej.
Żądania stron
12 Skarżąca, po wyjaśnieniu swoich żądań w odpowiedzi na pytanie zadane na rozprawie, wnosi do Sądu o:
– uznanie skargi za dopuszczalną;
– stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim wprowadza ono art. 3d rozporządzenia nr 833/2014, oraz zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wprowadza ona art. 4e decyzji 2014/512;
– uznanie jej prawa do korzystania przez nią ze swojej licencji pilota turystycznego oraz lądowania na terytorium Unii, startowania z tego terytorium lub przelotu nad tym terytorium;
– obciążenie Rady kosztami postępowania.
13 Rada, popierana przez Komisję, wnosi do Sądu o:
– tytułem żądania głównego – stwierdzenie niedopuszczalności skargi;
– tytułem ewentualnym – oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie właściwości Sądu do rozpoznania skargi w zakresie, w jakim zmierza ona do tego, aby Sąd uznał prawo skarżącej do korzystania przez nią z jej z licencji pilota turystycznego oraz lądowania na terytorium Unii, startowania z tego terytorium lub przelotu nad tym terytorium
14 W jednym ze swoich żądań skarżąca wnosi do Sądu o uznanie jej prawa do korzystania ze swojej licencji pilota turystycznego oraz lądowania na terytorium Unii, startowania z tego terytorium lub przelotu nad tym terytorium.
15 W tym względzie wystarczy przypomnieć, że w ramach kontroli zgodności z prawem opartej na art. 263 TFUE Sąd nie jest władny do wydawania wyroków deklaratoryjnych lub zatwierdzających (zob. podobnie postanowienie z dnia 9 grudnia 2003 r., Włochy/Komisja, C‑224/03 ,niepublikowane, EU:C:2003:658, pkt 20, 21; wyrok z dnia 4 lutego 2009 r., Omya/Komisja, T‑145/06, EU:T:2009:27, pkt 23).
16 Z powyższego wynika, że w zakresie, w jakim skarga zmierza do tego, aby Sąd uznał prawo skarżącej do korzystania przez nią z jej licencji pilota turystycznego oraz lądowania na terytorium Unii, startowania z tego terytorium lub przelotu nad tym terytorium, skargę należy oddalić jako wniesioną do sądu, który nie jest właściwy do jej rozpoznania.
W przedmiocie właściwości Sądu do rozpoznania skargi w zakresie, w jakim zmierza ona do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji
17 Rada podnosi zarzut braku właściwości Sądu w zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Twierdzi ona, że zgodnie z art. 275 TFUE sądy Unii nie są właściwe do rozpoznawania skarg o stwierdzenie nieważności środków ograniczających wprowadzonych decyzją z zakresu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), które stanowią środki o charakterze generalnym. W niniejszej sprawie podnosi ona, że zakaz przewidziany w art. 4e decyzji 2014/512, zmienionej zaskarżoną decyzją, jest środkiem o charakterze generalnym, którego zakres stosowania został określony poprzez odwołanie się do obiektywnych kryteriów, w szczególności kategorii statków powietrznych, oraz że ów środek nie jest wymierzony w konkretne osoby fizyczne lub prawne.
18 Komisja uważa, że Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem wszystkich środków przyjętych zgodnie z art. 215 TFUE oraz do kontroli zgodności z prawem środków ograniczających przyjętych na podstawie art. 29 TUE. Uważa ona, że Rada opiera swoje rozumowanie na „mechanicznej” interpretacji brzmienia art. 275 TFUE i że brak właściwości sądu Unii w zakresie WPZiB podlega wyjątkom. Ponadto sąd ten jest również właściwy do kontrolowania zgodności z prawem rozporządzeń przyjętych na podstawie art. 215 ust. 1 TFUE oraz decyzji w dziedzinie WPZiB przyjętych na podstawie art. 29 TUE. Wreszcie, zdaniem Rady, właściwość sądu Unii nie wynika z podnoszonej subiektywności kryterium „kontroli”.
19 Skarżąca podważa argumenty Rady. Jej zdaniem wyłączenie WPZiB z zakresu właściwości Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przewidziane w art. 275 TFUE należy interpretować w sposób zawężający. Twierdzi ona, że zakres rozpatrywanego środka ograniczającego nie został określony poprzez odwołanie się do obiektywnych kryteriów. Według niej, po pierwsze, środki przyjęte w zaskarżonych aktach mają wpływ nie tylko na Federację Rosyjską, ale także na osoby trzecie, takie jak obywatele rosyjscy, a po drugie, pojęcie „kontroli” nad statkiem powietrznym, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez instytucje Unii, jest kryterium subiektywnym. Ponadto skarżąca utrzymuje, że właściwość Sądu opiera się również na art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, który pozwala, przy poszanowaniu traktatów, na dokonywanie wykładni istniejących przepisów w taki sposób, aby mogły one zapewnić poszanowanie podstawowych praw i wolności. Skarżąca dodaje, że środki ograniczające przewidziane w zaskarżonych aktach podlegają kontroli w celu ustalenia, czy są one zgodne z prawami podstawowymi i zasadą proporcjonalności.
20 Należy przypomnieć, że chociaż zgodnie z art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest co do zasady właściwy w zakresie postanowień dotyczących WPZiB ani w zakresie aktów przyjętych na ich podstawie, to jednak w traktatach wyraźnie przewidziano dwa odstępstwa od tej zasady. Z jednej strony bowiem zarówno art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE, jak i art. 275 akapit drugi TFUE przewidują, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy w zakresie kontroli przestrzegania art. 40 TUE. Z drugiej strony art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE przyznaje Trybunałowi właściwość w zakresie kontroli zgodności z prawem niektórych decyzji przewidzianych w art. 275 akapit drugi TFUE. Z kolei w myśl tego ostatniego postanowienia Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w sprawie skarg wniesionych na warunkach określonych w art. 263 akapit czwarty TFUE, dotyczących kontroli zgodności z prawem decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę na podstawie postanowień dotyczących WPZiB (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 60).
21 Tak więc w przypadku aktów przyjętych na podstawie postanowień dotyczących WPZiB to właśnie indywidualny charakter tych aktów otwiera, stosownie do art. 275 akapit drugi TFUE, dostęp do sądów Unii (zob. wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 103 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 13 września 2018 r., Gazprom Neft/Rada, T‑735/14 i T‑799/14, EU:T:2018:548, pkt 53).
22 W tym względzie należy podkreślić, że Trybunał orzekł, iż art. 4 i 4a decyzji 2014/512 przewidywały środki, których zakres stosowania został określony poprzez odwołanie się do obiektywnych kryteriów, w szczególności kategorii projektów dotyczących eksploracji i produkcji ropy naftowej. Środki te nie były jednak wymierzone w konkretne osoby fizyczne lub prawne, lecz znajdowały zastosowanie do wszystkich podmiotów zaangażowanych w sprzedaż, dostawę, przekazywanie lub wywóz sprzętu objętego obowiązkiem uzyskania uprzedniego zezwolenia oraz do wszystkich podmiotów świadczących ogólnie rozumiane usługi powiązane (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 97). Trybunał ustalił zatem, że środki te nie były środkami ograniczającymi wobec osób fizycznych lub prawnych w rozumieniu art. 275 akapit drugi TFUE, lecz środkami o charakterze generalnym, co do których właściwość nie przysługuje ani Trybunałowi, ani Sądowi (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 98, 99).
23 Ponadto, co się tyczy art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3 i art. 7 decyzji 2014/512 oraz załącznika III do tej decyzji, Trybunał stwierdził, że środki te zostały skonstruowane poprzez wskazanie konkretnych podmiotów. Orzekł on, że przepisy te zakazywały w szczególności dokonywania różnych transakcji finansowych z podmiotami wymienionymi w załączniku III do tej decyzji i że jest on właściwy do orzekania w przedmiocie ich ważności (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 100, 107).
24 W związku z tym, poprzez ustanowienie kryteriów pozwalających na identyfikację osoby fizycznej lub prawnej i poprzez umieszczenie nazwiska lub nazwy tej osoby w załączniku do decyzji przyjętej na podstawie postanowień dotyczących WPZiB, Rada przyjmuje środki ograniczające wobec tej konkretnej osoby fizycznej lub prawnej, mimo że takie środki mogą również objąć, na zasadzie indywidualnej, inne podmioty (zob. wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 104; wyrok z dnia 13 września 2018 r., Gazprom Neft/Rada, T‑735/14 i T‑799/14, EU:T:2018:548, pkt 54).
25 W niniejszej sprawie zakaz przewidziany w art. 4e decyzji 2014/512, wprowadzony przez art. 1 pkt 2 zaskarżonej decyzji, dotyczy „wszelki[ch] statk[ów] powietrzny[ch] eksploatowany[ch] przez rosyjskich przewoźników lotniczych, w tym jako przewoźnik[ów] marketingowy[ch] w ramach porozumień dotyczących wspólnej obsługi połączeń lub dotyczących dzielenia pojemności statku powietrznego, wszelki[ch] statk[ów] powietrzny[ch] eksploatowany[ch] oraz wszelki[ch] statk[ów] powietrzny[ch] niezarejestrowany[ch] w Rosji, które są własnością lub są czarterowane lub w inny sposób kontrolowane przez rosyjską osobę prawną lub fizyczną”.
26 W tym względzie należy stwierdzić, że zakres stosowania rozpatrywanego środka został określony poprzez odwołanie się do obiektywnych kryteriów, a mianowicie kategorii statków powietrznych. Rozpatrywane środki dotyczą bowiem statków powietrznych eksploatowanych przez rosyjskich przewoźników lotniczych, w tym jako przewoźników marketingowych w ramach porozumień dotyczących wspólnej obsługi połączeń lub dotyczących dzielenia pojemności statku powietrznego, statków powietrznych zarejestrowanych w Rosji oraz statków niezarejestrowanych w Rosji, które są własnością lub są czarterowane lub w inny sposób kontrolowane przez rosyjską osobę prawną lub fizyczną. W związku z tym owe środki ograniczające nie są wymierzone w konkretne osoby fizyczne lub prawne, lecz znajdują zastosowanie do wszystkich statków powietrznych, które spełniają wymienione powyżej kryteria.
27 Ponadto prawdą jest, że z orzecznictwa wynika, iż środki ograniczające mają cechy zarówno aktów o charakterze generalnym, jako że zabraniają adresatom określonym w sposób generalny i abstrakcyjny udostępniania zasobów gospodarczych podmiotom wymienionym w załącznikach do tych aktów, jak i indywidualnych decyzji wydanych względem takich podmiotów (zob. wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 102 i przytoczone tam orzecznictwo). Jednakże w niniejszej sprawie należy podkreślić, że środki ograniczające wprowadzone na podstawie art. 4e decyzji 2014/512, zmienionej zaskarżoną decyzją, nie zostały skonstruowane w taki sposób i że artykuł ten nie odnosi się do żadnego załącznika. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 21 powyżej to właśnie indywidualny charakter tych aktów otwiera, stosownie do art. 275 akapit drugi TFUE, dostęp do sądów Unii.
28 W tych okolicznościach należy stwierdzić, że środki wprowadzone w art. 4e decyzji 2014/512, zmienionej zaskarżoną decyzją, nie stanowią środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych w rozumieniu art. 275 akapit drugi TFUE, lecz środki o charakterze generalnym.
29 Wniosku tego nie może podważyć argument skarżącej uzasadniający właściwość sądów Unii ze względu na podnoszone naruszenie zasady proporcjonalności i praw podstawowych, ponieważ zgodnie z orzecznictwem argumenty dotyczące wyłącznie istoty skargi nie mogą podważyć braku właściwości Sądu do rozpoznania skargi o stwierdzenie nieważności przepisu zaskarżonej decyzji (zob. podobnie postanowienie z dnia 3 lipca 2007 r., Commune de Champagne i in./Rada i Komisja, T‑212/02, EU:T:2007:194, pkt 217).
30 W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że Sąd nie jest właściwy do dokonania kontroli ważności art. 4e decyzji 2014/512, ze zmianami. W konsekwencji w zakresie, w jakim skarga ma na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, należy ją oddalić jako wniesioną do sądu, który nie jest właściwy do jej rozpoznania.
W przedmiocie dopuszczalności skargi w zakresie, w jakim zmierza ona do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia
31 Rada podnosi zarzut niedopuszczalności skargi w zakresie, w jakim zmierza ona do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia. O ile przyznaje ona, że art. 3d ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014, ze zmianami, jest aktem regulacyjnym, który dotyczy bezpośrednio skarżącej, ponieważ przepis ten uniemożliwia jej korzystanie z jej licencji pilota turystycznego, o tyle twierdzi ona jednak, że przepis ten wymaga środków wykonawczych. Skarżąca powinna zatem wykazać, że zaskarżone rozporządzenie dotyczy jej nie tylko bezpośrednio, lecz również indywidualnie. Zdaniem zaś Rady zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy skarżącej indywidualnie.
32 Ponadto, co się tyczy twierdzeń skarżącej dotyczących konsekwencji dla jej sytuacji wynikających z wykładni art. 3d ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014, ze zmianami, Rada podnosi, że przy przyjmowaniu tego przepisu nie było jej zamiarem zakazanie obywatelom rosyjskim posiadającym licencję pilota turystycznego korzystania z tej licencji, aby móc pilotować, do celów prywatnych, statek powietrzny niezarejestrowany w Rosji, który nie jest ich własnością ani nie jest przez nich czarterowany. Zdaniem Rady wyrażenie „w inny sposób kontrolowane” zawarte w art. 3d ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014, ze zmianami, należy rozumieć wyłącznie jako kontrolę gospodarczą lub finansową. Twierdzi ona, że wykładnia ta odpowiada celowi zaskarżonych aktów, jakim jest wywarcie presji na prezydenta Federacji Rosyjskiej i rząd rosyjski, aby zaprzestali działań zmierzających do destabilizacji Ukrainy. Rada wyjaśnia, że takiego celu nie można osiągnąć za pomocą ograniczeń zastosowanych wobec rosyjskich osób fizycznych z tego tylko powodu, że pilotują one statek powietrzny. Ponadto przypomina ona, że w przypadku gdy dany tekst prawa można poddać więcej niż jednej wykładni, należy dać pierwszeństwo tej wykładni, która zapewnia zgodność tego przepisu z traktatem. W związku z tym uważa ona, że – przyjmując zaproponowaną przez nią wykładnię – art. 3d ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 ze zmianami nie może naruszać postanowień traktatów lub karty praw podstawowych.
33 Komisja twierdzi, że chociaż zaskarżone rozporządzenie jest aktem regulacyjnym, to wymaga ono środków wykonawczych, w związku z czym skarżąca musi wykazać, iż rozporządzenie to dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie. Podobnie jak Rada, Komisja twierdzi zaś, że wspomniane rozporządzenie nie dotyczy skarżącej indywidualnie.
34 Co się tyczy wykładni, jaką należy nadać art. 3d ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 ze zmianami, Komisja podnosi, że pojęcie „kontroli” należy interpretować szeroko, w ten sposób, że uznaje się, iż dana osoba „kontroluje” statek powietrzny, jeżeli sprawuje nad nim kontrolę techniczną lub operacyjną, w szczególności wykonując jako pilot loty do celów prywatnych. Zdaniem Komisji odniesienie do kontrolowania w „inny sposób” potwierdza niepodlegający ograniczeniu zakres pojęcia kontroli. Wskazuje ona, że przepisy dotyczące środków ograniczających posługują się pojęciami „własności, posiadania i kontroli” w dziedzinie zamrażania środków finansowych w celu określenia podmiotowego zakresu stosowania danego środka oraz że w tym kontekście pojęcie „kontroli” jest używane w znaczeniu finansowym. Jednakże wykładni tej nie można zastosować w niniejszej sprawie, w której kwestia kontroli jest istotna dla określenia statku powietrznego objętego zakazem lądowania na terytorium Unii. Wreszcie posłużenie się szeroką wykładnią odpowiada celowi zapobiegania obchodzeniu środków ograniczających.
35 Skarżąca twierdzi, że jej skarga jest dopuszczalna w zakresie, w jakim zmierza ona do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia. O ile przyznaje ona, że nie jest adresatem przepisów tego rozporządzenia, które kwestionuje, o tyle podnosi, że dotyczą jej one bezpośrednio. Uważa ona, że Komisja, EASA i DAC, przyjmując wykładnię art. 3d ust. 1 rozporządzenia nr 883/2014, ze zmianami, zgodnie z którą miałaby ona kontrolować statek powietrzny, jako że mogłaby decydować o czasie i miejscu lotu statku powietrznego, skutkuje, na podstawie tego przepisu, uniemożliwieniem jej korzystania z jej licencji pilota turystycznego. Skarżąca uważa również, że zaskarżone rozporządzenie dotyczy jej indywidualnie, a w każdym wypadku jest ono aktem regulacyjnym, który nie wymaga środków wykonawczych.
36 Ponadto, co się tyczy wykładni art. 3d ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014, ze zmianami, zdaniem skarżącej termin „kontrola” oznacza kontrolę o charakterze gospodarczym lub finansowym nad statkiem powietrznym, w związku z czym nie jest ona objęta zakazem przewidzianym w tym przepisie i może nadal korzystać ze swej licencji pilota turystycznego.
37 Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie, oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie obejmują środków wykonawczych.
38 Otóż w zakresie, w jakim przesłanka bezpośredniego oddziaływania jest wspólna dla drugiej i trzeciej części zdania art. 263 akapit czwarty TFUE, a zgodnie z orzecznictwem warunek ten ma takie samo znaczenie w każdej z tych części zdania (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lipca 2022 r., Nord Stream 2/Parlament i Rada, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, pkt 73), należy zbadać, czy wspomniana przesłanka jest spełniona.
39 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „przesłanka, aby środek będący przedmiotem skargi zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE dotyczył bezpośrednio danej osoby fizycznej lub prawnej, wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch kryteriów, a mianowicie aby sporny środek, po pierwsze, wywierał bezpośredni wpływ na sytuację prawną jednostki, a po drugie, nie pozostawiał żadnego zakresu uznania swoim adresatom, którzy są zobowiązani do jego wykonania, które ma charakter czysto automatyczny i wynika z samych uregulowań Unii, bez potrzeby stosowania innych przepisów pośrednich [zob. wyrok z dnia 22 czerwca 2021 r., Wenezuela/Rada (Oddziaływanie państwa trzeciego), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo].
40 W niniejszej sprawie, w celu ustalenia, czy rozpatrywane środki ograniczające dotyczą skarżącej bezpośrednio, należy najpierw zbadać, czy jest ona objęta zakresem stosowania art. 3d ust. 1 rozporządzenia nr 883/2014, ze zmianami.
41 W tym celu należy ustalić mającą zastosowanie wykładnię pojęcia „kontroli” statku powietrznego.
42 Zgodnie z orzecznictwem w celu dokonania wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część przepis ten stanowi (zob. wyrok z dnia 10 lipca 2014 r., D. i G., C‑358/13 i C‑181/14, EU:C:2014:2060, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
43 W pierwszej kolejności – z samego brzmienia art. 3d ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014, ze zmianami, wynika, że zakaz przewidziany w tym przepisie dotyczy wszelkich statków powietrznych eksploatowanych przez rosyjskich przewoźników lotniczych, wszelkich zarejestrowanych w Rosji statków powietrznych oraz wszelkich niezarejestrowanych w Rosji statków powietrznych, które są własnością lub są czarterowane lub w inny sposób kontrolowane przez rosyjską osobę prawną lub fizyczną.
44 W tym względzie wykładnia literalna pojęcia „w inny sposób kontrolowanych” niezarejestrowanych w Rosji statków powietrznych może prowadzić do przyjęcia, że pojęcie to dotyczy, jak podnosi Rada, jedynie kontroli o charakterze gospodarczym lub finansowym lub, jak twierdzi Komisja, także kontroli „technicznej lub operacyjnej”, w związku z czym zakaz ten może obejmować statek powietrzny kontrolowany przez osobę fizyczną posiadającą obywatelstwo rosyjskie.
45 W drugiej kolejności, co się tyczy wykładni kontekstualnej pojęcia „w inny sposób kontrolowanych” niezarejestrowanych w Rosji statków powietrznych, po pierwsze, należy zauważyć, że zaskarżone rozporządzenie zmienia rozporządzenie nr 833/2014, które przewiduje sektorowe środki ograniczające o charakterze gospodarczym przyjęte na podstawie art. 215 ust. 1 TFUE. Po drugie, należy podkreślić, że wyrażenie „w inny sposób kontrolowane” stanowi rozwinięcie terminów „są własnością” i „czarterowane”, które są pojęciami istotnymi pod względem gospodarczym lub finansowym. Po trzecie, jak przyznaje Komisja, pojęcie „kontroli” jest używane w znaczeniu gospodarczym lub finansowym w kontekście innych przepisów rozporządzenia nr 833/2014 w celu określenia podmiotowego zakresu stosowania sektorowych środków ograniczających [zob. na przykład art. 2 ust. 4 lit. e) i f) oraz art. 3 ust. 6 lit. b) tego rozporządzenia] lub rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz.U. 2014, L 78, s. 6) w odniesieniu do indywidualnych środków ograniczających w dziedzinie zamrażania środków finansowych lub zasobów gospodarczych (zob. art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia).
46 W trzeciej kolejności, co się tyczy wykładni celowościowej pojęcia „w inny sposób kontrolowanych” niezarejestrowanych w Rosji statków powietrznych, po pierwsze, należy podkreślić, że celem zaskarżonego rozporządzenia jest w szczególności wywarcie maksymalnej presji na władze rosyjskie, aby zaprzestały działań i polityki destabilizującej Ukrainę oraz agresji wojskowej wobec tego państwa (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 27 lipca 2022 r., RT France/Rada, T‑125/22, EU:T:2022:483, pkt 163).
47 W niniejszej sprawie należy uznać, podobnie jak Rada, że nałożenie ograniczeń na niezarejestrowane w Rosji statki powietrzne, które są własnością lub są czarterowane lub są w inny sposób kontrolowane przez rosyjską osobę prawną lub fizyczną pod względem gospodarczym lub finansowym przyczynia się do wywarcia takiej presji na władze rosyjskie. W zakresie, w jakim takie ograniczenia wpływają z punktu widzenia gospodarczego na rosyjski sektor lotniczy, przyczyniają się one bowiem do zwiększenia kosztów działań Federacji Rosyjskiej podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy (zob. podobnie wyrok z dnia 13 września 2018 r., Rosneft i in./Rada, T‑715/14, niepublikowany, EU:T:2018:544, pkt 157 i przytoczone tam orzecznictwo).
48 Po drugie, co się tyczy ewentualnej konieczności posłużenia się szeroką wykładnią art. 3d ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014, ze zmianami, w celu uniknięcia wszelkiego ryzyka obchodzenia środków ograniczających nierozerwalnie związanego z licznymi możliwościami korzystania z transportu lotniczego dzięki ukrywaniu tożsamości i obywatelstwa korzystającej z niego osoby, wystarczy stwierdzić, że wbrew temu, co utrzymuje Komisja (zob. pkt 33 powyżej), możliwość ukrycia tożsamości i obywatelstwa takiej osoby wchodzi w zakres pojęcia „kontroli” w rozumieniu gospodarczym lub finansowym, a nie w znaczeniu „technicznym” lub „operacyjnym”.
49 Po trzecie, należy przypomnieć, że zasada proporcjonalności, która należy do ogólnych zasad prawa Unii i która została ujęta w art. 5 ust. 4 TUE, wymaga, by środki prawne wynikające z zastosowania przepisów prawa Unii były odpowiednie do realizacji prawnie uzasadnionego celu danych regulacji i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (wyroki: z dnia 15 listopada 2012 r., Al‑Aqsa/Rada i Niderlandy/Al‑Aqsa, C‑539/10 P i C‑550/10 P, EU:C:2012:711, pkt 122; z dnia 24 listopada 2021 r., Assi/Rada, T‑256/19, niepublikowany, EU:T:2021:818, pkt 194).
50 W tym względzie, jak podnosi Rada, należy podkreślić, że o ile nałożenie ograniczeń na rosyjskie osoby i podmioty kontrolujące pod względem gospodarczym lub finansowym niezarejestrowany w Rosji statek powietrzny przyczynia się do wywierania presji na rosyjskiego prezydenta i jego rząd, o tyle nie jest tak w przypadku ograniczeń nałożonych na rosyjskie osoby fizyczne, które „pilotują” jedynie taki statek powietrzny. W konsekwencji należy stwierdzić, że zakaz lądowania na terytorium Unii, startowania z tego terytorium lub przelotu nad tym terytorium mający zastosowanie do każdego statku powietrznego kontrolowanego pod względem „technicznym lub operacyjnym” przez obywatela rosyjskiego, w zakresie, w jakim obejmuje obywateli rosyjskich posiadających licencję pilota turystycznego, jest ewidentnie niewłaściwy w świetle celu polegającego na wywarciu presji na rosyjskiego prezydenta i jego rząd, mogącej prowadzić do przerwania naruszenia prawa międzynarodowego i zachowania integralności terytorialnej Ukrainy.
51 W związku z tym, zgodnie z orzecznictwem, gdy tekst prawa wtórnego można poddać więcej niż jednej wykładni, należy dać raczej pierwszeństwo tej wykładni, która zapewnia zgodność przepisu z prawem pierwotnym, niż wykładni prowadzącej do uznania jego niezgodności z tym prawem (zob. wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Philip Morris Brands i in., C‑547/14, EU:C:2016:325, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo). W związku z tym trzeba stwierdzić, że art. 3d rozporządzenia nr 833/2014 ze zmianami należy interpretować w ten sposób, iż zakaz lądowania na terytorium Unii, startowania z tego terytorium lub przelotu nad tym terytorium „wszelki[ch] statk[ów] powietrzny[ch] niezarejestrowany[ch] w Rosji, które są własnością lub są czarterowane lub w inny sposób kontrolowane przez rosyjską osobę prawną lub fizyczną” dotyczy wszelkich niezarejestrowanych w Rosji statków powietrznych, które są kontrolowane pod względem gospodarczym lub finansowym przez osobę fizyczną lub prawną, rosyjski podmiot lub organ, nie wywierając wpływu na sytuację, w której – jak w niniejszej sprawie – obywatel rosyjski posiadający licencję pilota turystycznego wykorzystuje tę licencję do pilotowania niezarejestrowanego w Rosji statku powietrznego, który nie jest własnością rosyjskiej osoby fizycznej lub prawnej, podmiotu lub organu ani nie jest przez nie czarterowany.
52 Z powyższego wynika, że sytuacja skarżącej, która nie posiada ani nie czarteruje niezarejestrowanego w Rosji statku powietrznego i nie sprawuje żadnej kontroli gospodarczej lub finansowej nad takim statkiem powietrznym, nie jest objęta zakresem stosowania art. 3d rozporządzenia nr 833/2014, ze zmianami. W związku z tym przewidziany w tym artykule zakaz nie dotyczy jej bezpośrednio, w związku z czym nie ma ona legitymacji procesowej do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności tego przepisu (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, pkt 132, 133).
53 W konsekwencji w zakresie, w jakim skarga ma na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia, należy ją oddalić jako niedopuszczalną.
54 W świetle całości powyższych rozważań skargę należy w części odrzucić jako wniesioną do sądu niewłaściwego do jej rozpoznania, a w części odrzucić jako niedopuszczalną.
W przedmiocie kosztów
55 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Jednakże zgodnie z art. 135 § 1 regulaminu postępowania w wyjątkowych przypadkach, jeżeli wymagają tego względy słuszności, Sąd może zdecydować, że strona przegrywająca sprawę pokrywa własne koszty i zostaje obciążona tylko częścią kosztów poniesionych przez stronę przeciwną, a nawet że nie zostaje nimi obciążona w ogóle.
56 W niniejszej sprawie Sąd uważa, że – z uwagi na trudności w wykładni pojęcia „[kontrolowania] w inny sposób” statku powietrznego, które mogły w pewnym stopniu sprzyjać powstaniu niniejszego sporu – mimo że żądania skarżącej nie zostały uwzględnione, słuszna ocena wszystkich okoliczności sprawy wymaga, by skarżąca i Rada pokryły własne koszty.
57 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie i instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty. Komisja pokryje zatem własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Ekaterina Islentyeva i Rada Unii Europejskiej pokrywają własne koszty.
3) Komisja Europejska pokrywa własne koszty.
Spielmann | Mastroianni | Brkan |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 20 grudnia 2023 r.
Podpisy