ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
7 de maio de 2019 (*)
«FEAGA e Feader — Despesas excluídas do financiamento — Despesas efetuadas pela Alemanha — Correção financeira fixa aplicada devido à frequência insuficiente dos controlos‑chave — Obrigação de cálculo e de contabilização anual dos juros — Artigos 31.o e 32.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 — Artigo 6.o, alínea h), do Regulamento (CE) n.o 885/2006 — Dever de fundamentação — Proporcionalidade»
No processo T‑239/17,
República Federal da Alemanha, representada inicialmente por D. Klebs e T. Henze, e em seguida por D. Klebs, na qualidade de agente,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por D. Triantafyllou e M. Zalewski, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido, assente no artigo 263.o TFUE, de anulação da Decisão de Execução (UE) 2017/264 da Comissão, de 14 de fevereiro de 2017, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2017, L 39, p. 12), na parte em que diz respeito à República Federal da Alemanha,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção),
composto por: A. M. Collins, presidente, M. Kancheva (relatora) e G. De Baere, juízes,
secretário: N. Schall, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 13 de novembro de 2018,
profere o presente
Acórdão (1)
[Omissis]
Questão de direito
[Omissis]
Quanto ao primeiro fundamento, assente na não incorreção do cálculo e da apresentação dos juros
29 A República Federal da Alemanha sustenta que a decisão impugnada viola as disposições combinadas do artigo 31.o, n.o 1, e do artigo 32.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1290/2005 e do artigo 6.o, alínea h), e do Anexo III do Regulamento n.o 885/2006. A este respeito, alega que nem o artigo 32.o do Regulamento n.o 1290/2005, nem a jurisprudência do Tribunal Geral, nem as disposições setoriais da legislação relativa às restituições à exportação, nem o documento de trabalho AGRI‑2007‑62817‑03‑00, nem o documento de orientação n.o 1 sobre a apresentação à Comissão dos quadros do Anexo III e do Anexo III‑A do Regulamento n.o 885/2006 até 1 de fevereiro de 2009 (a seguir «documento de orientação n.o 1») impõem uma obrigação relativa ao cálculo e à contabilização anuais dos juros, para os imputar segundo a regra dos 50/50. Por conseguinte, como não se verifica a violação, pelas autoridades alemães, das disposições do direito da União relativas ao cálculo e à apresentação dos juros, não se pode justificar a correção financeira de 5 % aplicada pela Comissão na decisão impugnada.
30 Em especial, a República Federal da Alemanha alega, a título principal, que o artigo 32.o do Regulamento n.o 1290/2005 se limita a fixar, em geral, uma repartição dos prejuízos segundo a regra dos 50/50, pelo que os juros e as sanções são partilhados em partes iguais pela União e pelos Estados‑Membros e não se consideram pagos por estes últimos apenas porque o crédito principal foi repartido. Assim, considera que a única exigência do legislador da União consiste em que sejam indicados separadamente os vários montantes que devem ser recuperados, para permitir, se for caso disso, a contabilização distinta das quantias individuais ainda não recuperadas.
31 A título subsidiário, a República Federal da Alemanha sustenta, por um lado, que a contabilização anual dos juros só está prevista de forma juridicamente vinculativa desde a entrada em vigor do Regulamento n.o 1306/2013 e do Regulamento de Execução n.o 908/2014, que são inaplicáveis in casu. Por outro lado, alega que a Comissão ignorou o documento de orientação n.o 1 quando exigiu a atualização dos juros no fim de cada exercício orçamental.
32 A Comissão contesta todos estes argumentos, salientando que o primeiro fundamento assenta numa interpretação errada do artigo 31.o, n.o 1, e do artigo 32.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1290/2005, conjugados com o artigo 6.o, alínea h), do Regulamento n.o 885/2006. No essencial, alega que, embora nenhuma disposição do direito da União regule a obrigação de contabilização dos juros em especial, não é menos verdade que o quadro do Anexo III do Regulamento n.o 885/2006 faz claramente referência aos requisitos do artigo 6.o, alínea h), do referido regulamento, por força do qual as informações relativas aos montantes indicados nesse quadro devem ser comunicadas anualmente à Comissão. Segundo esta última, resulta da referida disposição, conjugada com o artigo 32.o do Regulamento n.o 1290/2005, que há uma obrigação de contabilização anual dos montantes declarados no quadro do Anexo III do Regulamento n.o 885/2006.
33 A título preliminar, observe‑se que, no contexto do seu primeiro fundamento, a República Federal da Alemanha procura demonstrar que a decisão impugnada deve ser anulada, nos termos do seu primeiro pedido, porquanto a Comissão infringiu o artigo 31.o, e o artigo 32.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1290/2005, conjugados com o artigo 6.o, alínea h), e o Anexo III do Regulamento n.o 885/2006, quando aplicou uma correção financeira devido a uma deficiência dos controlos‑chave resultante da violação da obrigação de contabilização e cálculo anuais dos juros que recaem sobre a República Federal da Alemanha.
34 Importa, pois, determinar, no âmbito da apreciação do primeiro fundamento, se existia uma obrigação de cálculo e de apresentação anuais dos juros a cargo da República Federal da Alemanha, para apurar se se verificou uma eventual violação do direito da União. No tocante à questão de saber se, por um lado, a aplicação de uma correção financeira se justificava in casu e, por outro, se a referida correção era proporcionada, a mesma será tratada no contexto do quinto fundamento, assente na violação do princípio da proporcionalidade.
35 Recorde‑se, por outro lado, que o quadro do Anexo III do Regulamento n.o 885/2006 é um instrumento para calcular os montantes imputados aos Estados‑Membros no âmbito da aplicação da regra dos 50/50. Daqui resulta que a obrigação de calcular os juros numa base anual pressupõe necessariamente que se adote, previamente, uma contabilização do exercício, elaborada segundo o modelo do Anexo III do Regulamento n.o 885/2006, pelo que a obrigação de cálculo e de contabilização dos juros numa base anual constitui, logicamente, uma só e a mesma obrigação.
36 Por outro lado, o artigo 32.o do Regulamento n.o 1290/2005, relativo aos deveres dos Estados‑Membros quanto à recuperação de quantias junto de beneficiários que cometeram irregularidades ou revelaram negligência, visa, no seu n.o 5, as situações especiais em que o Estado‑Membro não recuperou as quantias, quer no prazo de quatro anos após a data do primeiro auto administrativo ou judicial, quer no prazo de oito anos caso a recuperação seja objeto de uma ação perante as jurisdições nacionais. Nestas situações, é especificado então que «[o] Estado‑Membro em causa indica separadamente, no mapa recapitulativo referido no primeiro parágrafo do n.o 3, os montantes que não foram objeto de recuperação nos prazos previstos no primeiro parágrafo do presente número».
37 Segundo a jurisprudência, a repartição da responsabilidade financeira em partes iguais entre o Estado‑Membro em causa e o orçamento da União, prevista no artigo 32.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1290/2005, aplica‑se a todas as repercussões de natureza financeira conexas com a não recuperação das quantias irregularmente pagas, entre as quais figuram, nomeadamente, as quantias principais e os juros a elas relativos e que deviam ter sido pagos nos termos do artigo 32.o, n.o 1, do mesmo regulamento (Acórdão de 24 de novembro de 2015, Países Baixos/Comissão, T‑126/14, EU:T:2015:875, n.o 76; v. igualmente, neste sentido, Acórdão de 22 de abril de 2010, Itália/Comissão, T‑274/08 e T‑275/08, EU:T:2010:154, n.os 39, 41 e 44).
38 A este respeito, recorde‑se que os «montantes não recuperados», na aceção do artigo 32.o, n.os 3 e 5, do Regulamento n.o 1290/2005, compreendem o montante principal, os juros e as sanções.
39 Por outro lado, o artigo 6.o do Regulamento n.o 885/2006 prevê que as contas anuais a que se refere o artigo 8.o, n.o 1, alínea c), iii), do Regulamento n.o 1290/2005 e que devem ser transmitidas à Comissão incluem, nomeadamente, o quadro dos pagamentos indevidos a recuperar no fim do exercício, resultantes de irregularidades na aceção do artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO 1995, L 312, p. 1), «incluindo os juros e sanções que lhes sejam aplicáveis», em conformidade com o modelo estabelecido no Anexo III do Regulamento n.o 885/2006.
40 Por força de jurisprudência constante, na interpretação de uma disposição de direito da União há que ter em conta não apenas os termos da mesma mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação em que se integra (v. Acórdãos de 7 de junho de 2005, VEMW e o., C‑17/03, EU:C:2005:362, n.o 41 e jurisprudência aí referida, e de 6 de outubro de 2005, Sumitomo Chemical e Sumika Fine Chemicals/Comissão, T‑22/02 e T‑23/02, EU:T:2005:349, n.o 47 e jurisprudência aí referida).
41 É à luz destes princípios que há que analisar se o artigo 6.o, alínea h), do Regulamento n.o 885/2006 deve ser entendido no sentido de que obriga os Estados‑Membros a calcular e contabilizar os «pagamentos indevidos a recuperar» no quadro previsto no Anexo III do referido regulamento, numa base anual.
42 Refira‑se desde já que o artigo 6.o do Regulamento n.o 885/2006 se insere no capítulo 2, sob a epígrafe «Apuramento das contas», da mesma forma que o artigo 32.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1290/2005 consta do título IV, sob a epígrafe «Apuramento das contas e fiscalização pela Comissão».
43 Em primeiro lugar, verifica‑se que a resposta à questão do cálculo e da contabilização anuais dos juros pode ser deduzida de uma interpretação literal do artigo 6.o, alínea h), do Regulamento n.o 885/2006. Com efeito, importa notar, em primeiro lugar, que a expressão «pagamentos indevidos a recuperar até ao final do exercício financeiro» significa que, no âmbito da transmissão das contas anuais à Comissão, lhe devem ser transmitidos os montantes ainda não recuperados no fim de um exercício financeiro, por outras palavras, no fim de um ano. Em segundo lugar, resulta claramente da expressão «incluindo as sanções e juros que lhes sejam aplicáveis» que os referidos montantes incluem não só os pagamentos indevidos mas também os juros. Em terceiro lugar, como os referidos montantes constam das contas anuais, os mesmos são necessariamente contabilizados anualmente.
44 Em segundo lugar, esta interpretação literal é fiel à sistemática geral do procedimento de apuramento das contas que, como a Comissão sublinhou nos seus articulados, é uma operação anual. Com efeito, importa ler o artigo 32.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1290/2005 e o artigo 6.o, alínea h), do Regulamento n.o 885/2006 à luz do considerando 23 do Regulamento n.o 1290/2005, segundo o qual «convém que a Comissão proceda anualmente ao apuramento das contas» dos organismos pagadores acreditados e que «a decisão de apuramento das contas abranja a integralidade, exatidão e veracidade das contas apresentadas». Daqui resulta que a Comissão, no procedimento de apuramento, deve assegurar‑se de que nenhum dos montantes anuais estabelecidos nas contas anuais escapa ao apuramento. Para este efeito, as informações sobre o saldo dos créditos e das recuperações nos Estados‑Membros, transmitidas nos quadros do Anexo III do Regulamento n.o 885/2006 e anexas às contas anuais dos organismos pagadores, devem necessariamente ser atualizadas anualmente, para as contas dos referidos organismos sejam exatas e atualizadas no fim do exercício financeiro, para efeitos do apuramento.
45 Em terceiro lugar, resulta do preâmbulo do Regulamento n.o 1290/2005, nomeadamente dos seus considerandos 25 e 26, que o sistema de corresponsabilidade financeira instituído pelo artigo 32.o, n.o 5, do referido regulamento se destina a proteger os interesses financeiros do orçamento da União, imputando ao Estado‑Membro em causa uma parte dos montantes devidos em razão de irregularidades e que não foram recuperados num prazo razoável. Como a Comissão sublinha com razão, em consequência da inexistência de cálculo e atualização anuais dos juros de mora no quadro do Anexo III do Regulamento n.o 885/2006 destinado a calcular os montantes imputáveis aos Estados‑Membros segundo a regra dos 50/50, não era possível conhecer o montante exato dos juros de mora que havia que imputar à República Federal da Alemanha. Logo, a inexatidão dos dados declarados a título do quadro do Anexo III do Regulamento n.o 885/2006 é incompatível com a proteção dos interesses financeiros do orçamento da União, que fica então exposto ao risco de suportar juros de mora que deviam ter sido imputados ao Estado‑Membro em causa segundo a regra dos 50/50.
46 Por outro lado, note‑se que, embora, como a República Federal da Alemanha sustenta, o modelo de quadro constante do Anexo III do Regulamento n.o 885/2006 não imponha, prima facie, nenhuma obrigação expressa de contabilização dos juros na coluna destinada à correção do crédito principal, resulta da jurisprudência que, quando são devidos juros sobre créditos principais, no fim de um exercício financeiro, por força de uma regulamentação setorial da União, esses créditos de juros devem ser considerados resultantes da mesma irregularidade, na aceção do artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95, que levou à recuperação das ajudas e dos montantes indevidamente recebidos, constitutivos dos créditos principais (Acórdão de 2 de março de 2017, Glencore Céréales France, C‑584/15, EU:C:2017:160, n.o 42). Uma vez que o montante do crédito inicial deve ser adaptado em cada ano, consoante a recuperação parcial ou total dos juros devidos sobre o referido crédito, há que atualizar os juros no fim de cada exercício, sob a forma de um montante corrigido, e por isso inscrevê‑los com o crédito principal no quadro relativo às irregularidades. Daí resulta necessariamente que os juros devem ser contabilizados na coluna do quadro do Anexo III do Regulamento n.o 885/2006 destinada à correção do crédito principal.
47 Por último, no tocante ao argumento formulado pela República Federal da Alemanha, de que o ponto 2 E do Anexo I do Regulamento n.o 885/2006 e o artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 883/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho, no que diz respeito à manutenção das contas dos organismos pagadores, às declarações de despesas e de receitas e às condições de reembolso das despesas no âmbito do FEAGA e do FEADER (JO 2006, L 171, p. 1), invocados pela Comissão na Comunicação de 2015, não contêm nenhuma exigência no que respeita à apresentação dos dados no Anexo III do Regulamento n.o 885/2006, há que observar, por um lado, que o referido ponto, respeitante aos procedimentos relativos aos créditos, dispõe que «[t]odos os critérios previstos nos pontos A) a D) serão aplicáveis, mutatis mutandis, às imposições, garantias executadas, pagamentos reembolsados, receitas afetadas, etc. que o organismo pagador seja levado a cobrar em nome do FEAGA e do FEADER». Ora, no ponto 2 C do Anexo I do Regulamento n.o 885/2006, prevê‑se que o organismo pagador adotará procedimentos que garantirão que «as declarações mensais, trimestrais (para o FEADER) e anuais sejam completas, rigorosas e elaboradas atempadamente e que quaisquer erros ou omissões sejam detetados e corrigidos, nomeadamente através de controlos e conciliações realizados periodicamente». Por conseguinte, o ponto 2 E do Anexo I do Regulamento n.o 885/2006 prevê que os procedimentos aplicáveis às dívidas devem observar os critérios formulados no ponto 2 C. É forçoso concluir, pois, que o referido anexo contém um requisito relativo à apresentação dos dados no quadro do apuramento das contas do FEAGA, ainda que não faça referência expressa ao Anexo III.
48 Por outro lado, há que observar, como faz a República Federal da Alemanha, que o artigo 5.o do Regulamento n.o 883/2006, que prevê as regras gerais aplicáveis à declaração de despesas e às receitas afetadas, não contém, efetivamente, nenhuma exigência relativa à apresentação dos dados no Anexo III do Regulamento n.o 885/2006. Contudo, porque o artigo 32.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1290/2005, conjugado com o artigo 6.o, alínea h), e o Anexo III do Regulamento n.o 885/2006, impõe uma obrigação de contabilização e de cálculo anuais dos juros, o argumento de que o artigo 5.o do Regulamento n.o 885/2006 não contém nenhuma exigência quanto à apresentação dos dados no quadro do Anexo III é irrelevante.
49 Em face do exposto, conclui‑se, pois, que a República Federal da Alemanha não tem razão quando sustenta que a Comissão fez uma interpretação errada do artigo 32.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1290/2005, conjugado com o artigo 6.o, alínea h), e o Anexo III do Regulamento n.o 885/2006.
50 A conclusão formulada no n.o 49, supra, não é posta em causa pelos outros argumentos da República Federal da Alemanha.
51 Em primeiro lugar, quanto ao argumento de que a Comissão ignorou o documento de orientação n.o 1, quando exigiu o cálculo dos juros numa base anual, o mesmo assenta numa interpretação errada do referido documento pela República Federal da Alemanha. Com efeito, resulta do documento de orientação n.o 1 que, entre os dados inseridos no quadro do Anexo III do Regulamento n.o 885/2006, se contam todos os montantes correspondentes aos pagamentos indevidos, incluindo os juros e penalizações que lhes são aplicáveis e que devem ser atualizados no fim do ano em curso, para determinar os montantes devidos para o exercício seguinte.
52 Em segundo lugar, quanto ao argumento de que a introdução expressa de uma obrigação de cálculo e de contabilização anuais dos juros pelo Regulamento n.o 1306/2013 e pelo Regulamento de Execução n.o 908/2014 demonstra que, antes da entrada em vigor dos referidos regulamentos, a Comissão não considerava necessário proceder a um cálculo e a uma apresentação dos juros numa base anual, há que rejeitá‑lo também. Com efeito, nem o Regulamento n.o 1306/2013 nem o Regulamento de Execução n.o 908/2014 alteraram significativamente a situação jurídica em matéria de declaração dos juros que estão por recuperar, uma vez que a obrigação de cálculo e de apresentação anuais dos juros existia nos termos do Regulamento n.o 1290/2005 e do Regulamento n.o 885/2006.
53 Em especial, há que notar que as disposições relevantes do Regulamento n.o 1290/2005 e do Regulamento n.o 885/2006 não foram alteradas significativamente pela entrada em vigor do Regulamento n.o 1306/2013 e do Regulamento de Execução n.o 908/2014. O artigo 6.o, alínea h), do Regulamento n.o 885/2006 e o artigo 29.o, alínea f), do Regulamento de Execução n.o 908/2014 impõem, no essencial, a mesma obrigação de comunicação à Comissão de todos os montantes ainda não recuperados no fim de um exercício financeiro, nos termos do Anexo III quanto ao Regulamento n.o 885/2006 e do Anexo II quanto ao Regulamento de Execução n.o 908/2014. O simples aditamento, a este último anexo, da coluna «Z» destinada à declaração anual dos montantes dos juros que estão por recuperar para as irregularidades detetadas a partir de 16 de outubro de 2014 é irrelevante para esta conclusão.
54 Além disso, e ao contrário ao que a República Federal da Alemanha alega, a distinção operada pelo documento de orientação n.o 5 sobre a transmissão à Comissão dos quadros previstos no Anexo II e no Anexo III do Regulamento de Execução n.o 908/2014 para o exercício orçamental N entre os casos de irregularidades «antigos» e os casos «novos» no modelo de quadro a que se refere o artigo 29.o, alínea f), do Regulamento de Execução n.o 908/2014 tão‑pouco permite concluir que se verificou uma alteração significativa da situação jurídica em matéria de declaração de juros não recuperados. Com efeito, há que observar, à semelhança da Comissão, que essa distinção só é efetuada no âmbito da aplicação da disposição transitória do artigo 41.o, n.o 5, do Regulamento Delegado (UE) n.o 907/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere aos organismos pagadores e outros organismos, à gestão financeira, ao apuramento das contas, às garantias e à utilização do euro (JO 2014, L 255, p. 18), dado que a referida disposição distingue, por um lado, os casos em que o primeiro auto administrativo ou judicial foi efetuado antes de 16 de outubro de 2014, ou seja, os casos antigos, e por outro os casos em que esse ato teve lugar após 16 de outubro de 2014, ou seja, os casos novos.
55 Por outro lado, a República Federal da Alemanha não pode sustentar que a Comissão adotou uma argumentação contraditória no seu ofício de 29 de novembro de 2016, que contém a sua posição definitiva, na medida em que, embora a exigência relativa ao cálculo e à contabilização anuais dos juros não conste expressamente do artigo 6.o, alínea h), do Regulamento n.o 885/2014, não é menos verdade que essa exigência resulta da letra do artigo 6.o, alínea h), do Regulamento n.o 885/2006, lido à luz da sistemática geral do procedimento de apuramento das contas e dos objetivos prosseguidos pela regulamentação que prevê essencialmente a mesma obrigação que o artigo 29.o, alínea f), do Regulamento de Execução n.o 908/2014.
56 Em face do exposto, há que considerar que a Comissão não infringiu os artigos 31.o e 32.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1290/2005, conjugados com o artigo 6.o, alínea h), e o Anexo III do Regulamento n.o 885/2006, e que aquela tinha pois razão quando considerou que existia uma obrigação de cálculo e contabilização anuais dos juros aplicáveis às quantias não recuperadas devido a irregularidades ou negligência, no quadro do Anexo III do Regulamento n.o 885/2006, para efeitos da aplicação da regra dos 50/50.
[Omissis]
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A República Federal da Alemanha é condenada a suportar as suas próprias despesas e as da Comissão Europeia.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 7 de maio de 2019.
Assinaturas