CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
ELEANOR SHARPSTON
apresentadas em 4 de Setembro de 2008 1(1)
Processo C‑443/07 P
Isabel Clara Centeno Mediavilla e o.
contra
Comissão das Comunidades Europeias
«Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância – Funcionários comunitários – Nomeação a partir de uma lista de reserva constituída antes da entrada em vigor da nova redacção do Estatuto – Condições menos favoráveis decorrentes da data de nomeação – Legalidade das regras transitórias de classificação no grau no momento do recrutamento – Princípios gerais do direito»
1. Com efeitos a partir de 1 de Maio de 2004, o Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias (a seguir «Estatuto») foi objecto de profundas alterações (2). Em especial, foi introduzida uma estrutura das carreiras completamente nova. Os graus de entrada nesta nova estrutura implicam frequentemente vencimentos inferiores aos da antiga estrutura, mas quaisquer desvantagens deverão ser compensadas através de mais amplas oportunidades de promoção. As disposições transitórias tratam de diversas questões, incluindo a dos funcionários aprovados em concursos gerais organizados antes da entrada em vigor da nova estrutura das carreiras, mas nomeados posteriormente. O presente processo, agora na fase de recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, foi interposto por 17 destes funcionários, insatisfeitos, mais especificamente, com o facto de terem sido nomeados de acordo com condições iniciais menos favoráveis relativamente a outros funcionários que foram aprovados nos mesmos concursos gerais, mas que foram recrutados antes de 1 de Maio de 2004.
2. Estão neste momento pendentes no Tribunal da Função Pública mais de cinquenta destes processos, que respeitam essencialmente à mesma questão e que aguardam pela decisão no presente recurso. Acresce que a Comissão, na eventualidade de ser proferido um acórdão que decida que as disposições controvertidas não deveriam ter sido aplicadas aos funcionários em causa, optou já por estender a vantagem da subsequente reclassificação a todos os funcionários em situação idêntica à dos que serão objecto do referido acórdão, incluindo àqueles que não recorreram da sua classificação (3).
Enquadramento jurídico
Exposição de motivos a respeito das alterações ao Estatuto
3. O preâmbulo do Regulamento n.° 723/2004, que introduziu as alterações, contém designadamente os seguintes considerandos:
«(7) Deverá ser observado o princípio da não discriminação, tal como consagrado pelo Tratado, o que requer o aperfeiçoamento ulterior de uma política de pessoal que garanta a igualdade de oportunidades para todos, independentemente do sexo, da capacidade física, da idade, da identidade racial ou étnica, da orientação sexual e do estado civil.»
«(10) Existe uma clara necessidade de reforçar o princípio da progressão na carreira com base no mérito, estabelecendo um nexo mais estreito entre o desempenho e a remuneração, através de maiores incentivos ao bom desempenho e de alterações estruturais do sistema de carreiras, sem deixar de assegurar a equivalência dos perfis de carreira médios entre a nova estrutura e a antiga estrutura, em consonância com o quadro de efectivos e a disciplina orçamental.»
«(12) Constata‑se a necessidade de conceber um sistema que garanta a equivalência dos perfis médios de carreira que, numa perspectiva de conjunto, equilibrarão de forma equitativa e razoável, em primeiro lugar, o aumento geral do número total de graus, e, em segundo lugar, a redução do número de escalões em cada grau.»
«(34) As condições de emprego, que abrangem o nível geral das remunerações e das pensões dos funcionários e outros agentes, são mantidas [(4)] a um nível que atraia e conserve os melhores candidatos de todos os Estados‑Membros a um serviço público europeu independente e permanente.»
«(37) Deverão ser previstas medidas transitórias que possibilitem uma aplicação gradual do novo quadro normativo, respeitando os direitos adquiridos do pessoal no quadro do regime comunitário antes da entrada em vigor das presentes alterações do Estatuto e tendo em conta as suas legítimas expectativas.»
Disposições do Estatuto, antes e depois das alterações
4. O artigo 1.° A, n.° 1, da versão do Estatuto anterior a 2004, inserido pelo Regulamento n.° 781/98 (5), estabelecia o seguinte:
«Os funcionários têm direito, na aplicação do Estatuto, à igualdade de tratamento sem referência, directa ou indirecta, à raça, às convicções políticas, filosóficas ou religiosas, ao sexo ou orientação sexual, sem prejuízo das disposições estatutárias pertinentes que exigem um determinado estado civil.»
5. Na nova versão, esta disposição foi objecto de nova redacção e passou a artigo 1.° D, n.° 1:
«Na aplicação do presente Estatuto, é proibida qualquer discriminação em razão, designadamente, do sexo, raça, cor, origem étnica ou social, características genéticas, língua, religião ou convicções, opiniões políticas ou outras, pertença a uma minoria nacional, riqueza, nascimento, deficiência, idade ou orientação sexual.
Para efeitos do presente Estatuto, as parcerias não matrimoniais são objecto de um tratamento idêntico ao concedido ao casamento, desde que todas as condições enumeradas no n.° 2, alínea c), do artigo 1.° do anexo VII estejam preenchidas.»
6. Antes das alterações introduzidas em 2004, o artigo 5.° do Estatuto estabelecia que:
«1. Os lugares abrangidos pelo presente Estatuto são distribuídos, de acordo com a natureza e o nível das funções que lhes correspondem, por quatro categorias designadas, em ordem hierárquica decrescente, pelas letras A, B, C, D.
A categoria A abrange oito graus agrupados em carreiras geralmente compostas por dois graus, a que correspondem funções de direcção, concepção e estudo, exigindo habilitações de nível universitário ou uma experiência profissional de nível equivalente.
A categoria B abrange cinco graus agrupados em carreiras geralmente compostas por dois graus, a que correspondem funções executivas e de enquadramento, exigindo habilitações do nível ensino secundário ou uma experiência profissional de nível equivalente.
A categoria C abrange cinco graus agrupados em carreiras geralmente compostas por dois graus, a que correspondem funções de execução exigindo habilitações do nível ensino médio ou uma experiência profissional de nível equivalente.
A categoria D abrange quatro graus agrupados em carreiras geralmente compostas por dois graus, a que correspondem funções manuais ou auxiliares, exigindo habilitações do nível ensino primário, eventualmente completadas por conhecimentos técnicos.
[…]
2. Os lugares de tradutor e de intérprete agrupam‑se num quadro linguístico, designado pelas letras LA, compreendendo seis graus equiparados aos graus 3 a 8 da categoria A e agrupados em carreiras, geralmente compostas por dois graus.
3. Aos funcionários que pertençam a uma mesma categoria ou a um mesmo quadro são aplicáveis idênticas condições de recrutamento e de progressão na carreira.
[…]»
7. Após as alterações nele introduzidas, o artigo 5.° passou a dispor o seguinte:
«1. Os lugares abrangidos pelo presente Estatuto são classificados, de acordo com a natureza e a importância das funções que lhes correspondem, num grupo de funções de administradores (a seguir designado por ‘AD’) e num grupo de funções de assistentes (a seguir designado por ‘AST’).
2. O grupo de funções AD abrange doze graus, correspondentes a funções de administração, de consultoria, linguísticas e científicas. O grupo de funções AST compreende onze graus, correspondentes a funções de execução, técnicas e de escritório.
3. A nomeação para um lugar de funcionário requer, no mínimo:
a) Para o grupo de funções AST:
i) habilitações do nível do ensino pós‑secundário, comprovadas por um diploma, ou
ii) habilitações do nível do ensino secundário, comprovadas por um diploma que dê acesso ao ensino pós‑secundário e uma experiência profissional adequada de, pelo menos, três anos, ou
iii) sempre que o interesse do serviço o justifique, formação profissional ou experiência profissional de nível equivalente.
b) Para os graus 5 e 6 do grupo de funções AD:
i) habilitações de um nível que corresponda a estudos universitários completos de, pelo menos, três anos, comprovadas por um diploma, ou
ii) sempre que o interesse do serviço o justifique, formação profissional de nível equivalente.
c) Para os graus 7 a 16 do grupo de funções AD:
i) habilitações de um nível que corresponda a estudos universitários completos, comprovadas por um diploma, quando a duração normal desses estudos seja igual ou superior a quatro anos, ou
ii) habilitações de um nível que corresponda a estudos universitários completos, comprovadas por um diploma, e uma experiência profissional adequada de, pelo menos, um ano, quando a duração normal daqueles estudos seja de, pelo menos, três anos, ou
iii) sempre que o interesse do serviço o justifique, formação profissional de nível equivalente.
4. A secção A do Anexo I contém um quadro descritivo dos diferentes lugares‑tipo. Com base nesse quadro, cada instituição aprovará, após parecer do Comité do Estatuto, a descrição das funções associadas a cada lugar‑tipo.
5. Aos funcionários que pertençam ao mesmo grupo de funções são aplicáveis condições idênticas de recrutamento e de progressão na carreira.»
8. Os graus da antiga estrutura das carreiras compreendiam em geral oito escalões, implicando a subida de escalão um aumento do vencimento, ao passo que na nova estrutura das carreiras aqueles compreendem geralmente apenas cinco escalões. Não foi alterada a regra segundo a qual os funcionários ascendem automaticamente todos os dois anos ao escalão seguinte dentro do seu grau (artigo 44.° do Estatuto), sendo que a promoção a um grau mais elevado depende da decisão da autoridade competente para proceder a nomeações [a seguir «AIPN»], tomada com base no mérito (artigo 45.°).
9. O artigo 7.°, n.° 1 do Estatuto prevê que a AIPN coloca cada funcionário, mediante nomeação ou transferência, no interesse exclusivo do serviço e sem ter em conta a nacionalidade, num lugar da sua categoria ou do seu quadro (ou, desde 1 de Maio de 2004, do seu grupo de funções) que corresponda ao seu grau.
10. O artigo 10.° institui um Comité do Estatuto, composto, em igual número, por representantes das instituições das Comunidades e representantes dos seus comités do pessoal. Antes da alteração de que foi alvo (6) estatuía, de relevante, o seguinte:
«O Comité é consultado pela Comissão sobre qualquer proposta de revisão do Estatuto; o Comité fará chegar o seu parecer dentro do prazo fixado pela Comissão.»
11. O artigo 31.° do Estatuto diz respeito à nomeação dos funcionários aprovados em concursos gerais. Antes da alteração nele introduzida, o artigo 31.°, n.° 1, dispunha que os funcionários da categoria A ou do quadro linguístico seriam nomeados funcionários no grau de base da sua categoria ou do seu quadro e os funcionários das restantes categorias no grau de base correspondente ao lugar para o qual foram recrutados. O artigo 31.°, n.° 2, permitia que a AIPN estabelecesse derrogações a estas disposições dentro dos limites de um terço e de dois terços dos lugares disponíveis, dependendo do grau e do tipo de lugar vago.
12. Na sua nova redacção, o artigo 31.°, n.os 1 e 2, prevê o seguinte:
«1. Os candidatos assim escolhidos serão nomeados no grau do grupo de funções indicado no anúncio do concurso a que foram admitidos.
2. Sem prejuízo do n.° 2 do artigo 29.° [(7)], os funcionários apenas podem ser recrutados nos graus AST 1 a AST 4 ou AD 5 a AD 8. O grau do anúncio de concurso será determinado pela instituição, tendo em conta os seguintes critérios:
a) O objectivo de recrutar funcionários do mais alto nível, na acepção do artigo 27.° [(8)];
b) A qualidade da experiência profissional requerida.
Para prover a necessidades específicas das instituições, as condições do mercado de trabalho na Comunidade podem igualmente ser tidas em conta no recrutamento de funcionários [(9)].»
13. Tanto antes como depois das alterações nele introduzidas, o artigo 32.° estabelece que um funcionário deve ser recrutado, em princípio, no primeiro escalão do seu grau, mas que a AIPN pode ter em conta a experiência profissional específica do interessado, concedendo‑lhe uma bonificação de antiguidade. O terceiro parágrafo prevê o seguinte:
«O agente temporário cuja classificação foi estabelecida de acordo com os critérios adoptados pela instituição mantém a antiguidade de escalão adquirida na qualidade de agente temporário quando for nomeado funcionário no mesmo grau na sequência imediata desse período.»
Disposições transitórias
14. A partir de 1 de Maio de 2004, o Estatuto dos Funcionários passou a incluir um Anexo XIII, intitulado «Medidas transitórias aplicáveis a funcionários das Comunidades», cujos artigos 1.° e 2.° têm a seguinte redacção:
«Artigo 1.°
1. Durante o período compreendido entre 1 de Maio de 2004 e 30 de Abril de 2006, os n.os 1 e 2 do artigo 5.° do Estatuto passam a ter a seguinte redacção:
‘1. Os lugares abrangidos pelo presente Estatuto são classificados, de acordo com a natureza e o nível das funções que lhes correspondem, em quatro categorias designadas, por ordem hierárquica decrescente, pelas letras A*, B*, C* e D*.
2. A categoria A* compreende doze graus, a categoria B* nove graus, a categoria C* sete graus e a categoria D* cinco graus.’
2. Todas as referências à data de recrutamento são consideradas referências à data de início de funções.
Artigo 2.°
1. Em 1 de Maio de 2004 e sem prejuízo do artigo 8.° do presente anexo, os graus dos funcionários colocados numa das situações referidas no artigo 35.° do Estatuto [(10)] passam a ser designados do seguinte modo:
Antigo grau | Novo grau (intercalar) | Antigo grau | Novo grau (Intercalar) | Antigo grau | Novo grau (Intercalar) | Antigo grau | Novo grau (Intercalar) |
A 1 | A*16 | | | | | | |
A 2 | A*15 | | | | | | |
A 3/LA 3 | A*14 | | | | | | |
A 4/LA 4 | A*12 | | | | | | |
A 5/LA 5 | A*11 | | | | | | |
A 6/LA 6 | A*10 | B 1 | B*10 | | | | |
A 7/LA 7 | A*8 | B 2 | B*8 | | | | |
A 8/LA 8 | A*7 | B 3 | B*7 | C 1 | C*6 | | |
| | | B 4 | B*6 | C 2 | C*5 | | |
| | | B 5 | B*5 | C 3 | C*4 | D 1 | D*4 |
| | | | | C 4 | C*3 | D 2 | D*3 |
| | | | | C 5 | C*2 | D 3 | D*2 |
| | | | | | | D 4 | D*1 |
[…]»
15. Nos termos do artigo 4.° do Anexo XIII, durante o período de 1 de Maio de 2004 a 30 de Abril de 2006, a expressão «grupo de funções» é substituída pela palavra «categoria», nomeadamente, nos artigos 5.°, n.° 5, e 31.°, n.° 1, do Estatuto, a expressão «grupo de funções AD» pela expressão «categoria A*», nomeadamente, no artigo 5.°, n.° 3, alínea c), do Estatuto, e a expressão «grupo de funções AST» pela expressão «categorias B* e C*», nomeadamente, no artigo 5.°, n.° 3, alínea a), do Estatuto. Nos termos do artigo 4.°, alínea n), a referência feita no artigo 5.°, n.° 4, do Estatuto à secção A do Anexo I é substituída pela referência ao Anexo XIII.1, que elenca os tipos de lugares durante o período transitório.
16. O artigo 12.° do Anexo XIII prevê o seguinte:
«1. Entre 1 de Maio de 2004 e 30 de Abril de 2006 a referência aos graus nos grupos de funções AST e AD nos n.os 2 e 3 do artigo 31.° do Estatuto deverá ser feita de acordo com a correspondência seguinte:
– de AST 1 a AST 4: C*1 a C*2 e B*3 a B*4,
– de AD 5 a AD 8: A*5 a A*8,
– AD 9, AD 10, AD 11, AD 12: A*9, A*10, A*11, A*12.
2. O disposto no n.° 3 do artigo 5.° do Estatuto não é aplicável aos funcionários recrutados a partir das listas de candidatos aprovados (11) estabelecidas na sequência de concursos publicados antes de 1 de Maio de 2004.
3. Os funcionários que tenham sido inscritos numa lista de candidatos aprovados em concursos antes de 1 de Maio de 2006 e recrutados entre 1 de Maio de 2004 e 30 de Abril de 2006 são classificados:
– quando a lista tenha sido estabelecida para as categorias A*, B* ou C*, no grau publicado no concurso,
– quando a lista tenha sido estabelecida para as categorias A, LA, B ou C, de acordo com o seguinte quadro:
Grau do concurso | Grau de recrutamento |
A 8/LA 8 | A*5 |
A 7/LA 7 e A 6/LA 6 | A*6 |
A 5/LA 5 e A 4/LA 4 | A*9 |
A 3/LA 3 | A*12 |
A 2 | A*14 |
A 1 | A*15 |
B 5 e B 4 | B*3 |
B 3 e B 2 | B*4 |
C 5 e C 4 | C*1 |
C 3 e C 2 | C*2 |
[…]»
17. No que respeita à segunda linha da tabela supra, resulta dos autos da primeira instância que a Comissão tinha proposto que aqueles que constassem de uma lista de reserva para a antiga carreira dos graus A 7/LA 7 e A 6/LA 6 fossem recrutados no novo grau, não como A*6, mas como A*7. É consensual que o Comité do Estatuto previsto no artigo 10.° do Estatuto foi consultado relativamente à proposta inicial, mas não relativamente à posterior substituição do grau A*7 por A*6. A título comparativo, o vencimento inicial no antigo grau A 7/LA 7 era de 4 815,59 EUR mensais; o vencimento inicial no novo grau A*7 era de 4 878,24 EUR, ao passo que o vencimento inicial no grau A*6 era de 4 311,55 EUR (12).
Factos na origem do litígio
18. Os factos relevantes estão referidos nos n.os 9 a 21 do acórdão recorrido (13), nos seguintes termos:
«(9) A Comissão publicou no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, durante o período compreendido entre 11 de Abril de 2001 e 18 de Junho de 2002, vários anúncios de concursos gerais visando a constituição de reservas de recrutamento de administradores da carreira A 7/A 6 (COM/A/6/01, COM/A/9/01, COM/A/10/01, COM/A/1/02, COM/A/3/02 e CC/A/12/02), de administradores adjuntos da carreira A 8 (concurso COM/A/2/02) e de assistentes adjuntos da carreira B 5/B 4 (concurso COM B/1/02).
(10) Os 17 recorrentes foram inscritos antes de 1 de Maio de 2004 nas diversas listas de candidatos aprovados estabelecidas após a realização das provas de selecção.
(11) Sob a rubrica intitulada ‘Condições de recrutamento’, os anúncios de concurso precisavam que a inscrição dos candidatos aprovados nas listas de reserva lhes abriria a possibilidade de irem sendo recrutados em função das necessidades dos serviços.
(12) Na parte final do ponto D (‘Informações gerais’) dos anúncios de concurso COM/A/1/02 e COM/A/2/02, constava a seguinte menção:
‘A Comissão transmitiu formalmente ao Conselho uma proposta de alteração do Estatuto. Essa proposta respeita nomeadamente a um novo sistema de carreiras. Assim, aos candidatos aprovados neste concurso poderá ser proposto o recrutamento com base nas novas disposições estatutárias, na sequência da respectiva adopção pelo Conselho.’
(13) O anúncio do concurso COM/A/3/02 possuía uma menção quase idêntica, que se referia às ‘disposições do novo Estatuto’.
(14) As listas de candidatos aprovados estabelecidas na sequência dos concursos COM/A/6/01, COM/A/9/01 e COM/A/10/01 (a seguir ‘concursos de 2001’) foram publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, respectivamente, em 19 de Novembro de 2002 (concurso COM/A/6/01) e 8 de Março (concurso COM/A/10/01) e 2 de Julho de 2003 (concurso COM/A/9/01).
(15) As cartas através das quais os candidatos aprovados no concurso foram informados da sua inscrição na lista de candidatos aprovados indicavam, nomeadamente, que a validade dessa lista deveria expirar no dia 31 de Dezembro de 2003.
(16) Em Dezembro de 2003, a Direcção‑Geral ‘Pessoal e Administração’ da Comissão enviou uma carta a cada um dos candidatos aprovados no concurso de 2001, indicando‑lhes que a validade das diferentes listas seria prorrogada até 31 de Dezembro de 2004.
(17) As listas de candidatos aprovados estabelecidas na sequência dos concursos COM/A/1/02, COM/A/2/02, COM/A/3/02, COM/B/1/02 e CC/A/12/02 (a seguir ‘concursos de 2002’) foram publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, respectivamente, em 19 de Dezembro de 2003 (concurso CC/A/12/02) e 23 de Março (concurso COM/A/1/02, COM/A/2/02) e 18 de Maio de 2004 (COM/A/3/02, COM/B/1/02).
(18) Os concorrentes foram nomeados funcionários estagiários por decisões adoptadas após 1 de Maio de 2004 (a seguir ‘decisões impugnadas’), com efeitos a contar de um momento compreendido entre essa data e o dia 1 de Dezembro de 2004.
(19) Com as decisões impugnadas, os recorrentes foram classificados nos graus nos termos do artigo 12.°, n.° 3, do anexo XIII do Estatuto, isto é, no grau B*3 (concurso COM/B/1/02), no grau A*5 (concurso COM/A/2/02) ou no grau A*6 (todos os restantes concursos).
(20) Entre 6 de Agosto e 21 de Outubro de 2004, cada um dos recorrentes apresentou reclamação, nos termos do artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto, das decisões de nomeação como funcionários estagiários, na medida em que fixavam, em conformidade com o artigo 12.°, n.° 3, do anexo XIII do Estatuto, as respectivas classificações num grau menos favorável do que o indicado nos vários anúncios de concurso.
(21) Por decisões tomadas entre 21 de Outubro e 22 de Dezembro de 2004, a AIPN indeferiu as reclamações apresentadas pelos recorrentes.»
19. Assim, os recorrentes caem em três categorias:
– aqueles que teriam sido nomeados, antes de 1 de Maio de 2004, no grau A 7 (com um vencimento de base inicial de 4 815,59 EUR mensais), que passaria depois a ser designado grau A*8, com um vencimento mantido ao mesmo nível, mas que foram de facto nomeados, após 1 de Maio de 2004, no grau A*6 (com um vencimento de base inicial de 4 311,55 EUR mensais);
– aqueles que teriam sido nomeados, antes de 1 de Maio de 2004, no grau A 8 (com um vencimento de base inicial de 4 258,95 EUR mensais), que passaria depois a ser designado grau A*7, com um vencimento mantido ao mesmo nível, mas que foram de facto nomeados, após 1 de Maio de 2004, no grau A*5 (com um vencimento de base inicial de 3 810,69 EUR mensais);
– aqueles que teriam sido nomeados, antes de 1 de Maio de 2004, no grau B 5 (com um vencimento de base inicial de 3 143,24 EUR mensais), que passaria depois a ser designado grau B*5, com um vencimento mantido ao mesmo nível, mas que foram de facto nomeados, após de 1 de Maio de 2004, no grau B*3 (com um vencimento de base inicial de 2 976,76 EUR mensais) (14).
A tramitação processual na primeira instância
20. Por petição única entrada em 3 de Fevereiro de 2005, os 17 recorrentes pediram que o Tribunal de Primeira Instância se dignasse:
– anular as decisões impugnadas, na medida em que fixam as suas classificações no grau em aplicação do artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto;
– reconstituir as suas carreiras (incluindo a valorização da sua experiência no grau assim rectificado, os seus direitos à subida de escalão e à pensão), a partir do grau no qual deveriam ter sido nomeados com base no anúncio de concurso na sequência do qual foram colocados na lista de candidatos aprovados, seja no grau que figura no referido anúncio de concurso, seja no grau que corresponde ao seu equivalente segundo a classificação do novo Estatuto (e no escalão apropriado em conformidade com as regras aplicáveis antes de 1 de Maio de 2004), a partir da decisão da respectiva nomeação;
– conceder aos recorrentes juros de mora contados, em função da taxa fixada pelo Banco Central Europeu, sobre a totalidade dos montantes correspondentes à diferença entre o vencimento relativo à sua classificação que figura na decisão de recrutamento e a classificação que lhes deveria ter sido atribuída e até à adopção da decisão que os classifique correctamente no grau;
– condenar a Comissão na totalidade das despesas.
21. O Conselho interveio em apoio dos pedidos da Comissão.
22. Em apoio do seu pedido de anulação, os recorrentes, em primeiro lugar, deduziram uma excepção de ilegalidade relativamente ao artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto, com base no qual foi determinada a respectiva classificação no grau, e, em segundo lugar, invocaram que as próprias decisões impugnadas violavam os princípios da boa administração, da assistência, da transparência, da protecção da confiança legítima, da boa fé, da igualdade de tratamento e da equivalência entre o lugar e o grau.
23. Na sua decisão de 11 de Julho de 2007, o Tribunal de Primeira Instância julgou improcedentes estes fundamentos de anulação das decisões impugnadas (15) e, não sendo, pois, necessário conhecer dos pedidos de reconstituição das respectivas carreiras e de concessão de juros de mora sobre os vencimentos devidos que eventualmente resultassem da anulação das decisões impugnadas, julgou o recurso totalmente improcedente.
24. O Tribunal de Primeira Instância considerou, porém, que a Comissão não informou os recorrentes de forma clara e precisa sobre as previsíveis implicações concretas, nas respectivas situações individuais, de um projecto de alteração estatutária de que ela própria era autora e que, em virtude da incerteza assim criada, aqueles podiam legitimamente estar convictos de que seria procedente a impugnação da respectiva classificação no grau. Portanto, condenou a Comissão a suportar metade das despesas efectuadas pelos recorrentes.
O recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância
25. Todos os 17 recorrentes no processo de primeira instância interpuseram conjuntamente recurso deste acórdão em 21 de Setembro de 2007.
26. Invocaram, a título preliminar, que o Tribunal de Primeira Instância i) os tratou a todos de modo igual e sem tomar em consideração a situação concreta de cada um deles e ii) baseou o seu acórdão no postulado, que contestam, de que a legalidade da sua classificação no grau pode unicamente ser apreciada a partir da data da sua nomeação.
27. Os recorrentes invocam, seguidamente, dois fundamentos de recurso.
28. Em primeiro lugar, alegam que o Tribunal de Primeira Instância concluiu erradamente pela legalidade do artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto. A este respeito, sustentam, em síntese, que o Tribunal de Primeira Instância i) violou o artigo 10.° do antigo Estatuto, na medida em que o interpretou como justificando o facto de não ter sido efectuada nova consulta ao Comité do Estatuto; ii) violou o princípio da salvaguarda dos direitos adquiridos, na medida em que foi seu entendimento que a questão relevante era a da existência de um direito adquirido a uma nomeação e não a de um direito adquirido a uma classificação num determinado grau em caso de nomeação; iii) violou o princípio da igualdade de tratamento quando introduziu uma distinção entre os aprovados nos concursos, assente no facto de terem sido nomeados antes ou depois de 1 de Maio de 2004; iv) violou o princípio da protecção da confiança legítima e desvirtuou elementos de prova; e v) interpretou erradamente o âmbito de aplicação dos artigos 5.°, 7.° e 31.° do Estatuto, violando assim o seu dever de fundamentação.
29. Em segundo lugar, contestam a conclusão segundo a qual o facto de a Comissão não ter cumprido o seu dever de informação prévia não podia, por si só, implicar a ilegalidade das decisões recorridas. Invocam, a este respeito, que o Tribunal de Primeira Instância violou os princípios da boa administração, da assistência, da transparência, da protecção da confiança legítima, da boa‑fé, da igualdade de tratamento e da equivalência entre o lugar e o grau.
Admissibilidade do recurso
30. O Conselho, embora não invoque que o recurso é integralmente inadmissível, alega que muitos dos argumentos dos recorrentes não preenchem as condições previstas no artigo 58.° do Estatuto do Tribunal de Justiça, na medida em que não se identifica qualquer violação do direito comunitário pelo Tribunal de Primeira Instância, apenas se pretendendo que os argumentos aduzidos na primeira instância sejam reconsiderados.
31. Constitui jurisprudência assente que «um recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância é inadmissível se, sem sequer incluir uma argumentação especificamente destinada a identificar o erro de direito de que alegadamente padece o acórdão impugnado, se limita a reproduzir os fundamentos e argumentos já alegados no Tribunal de Primeira Instância. Pelo contrário, quando um recorrente contesta a interpretação ou a aplicação do direito comunitário feita pelo Tribunal de Primeira Instância, as questões de direito examinadas em primeira instância podem ser de novo discutidas no recurso interposto para o Tribunal de Justiça. Com efeito, se um recorrente não pudesse basear o seu recurso em fundamentos e argumentos já utilizados no Tribunal de Primeira Instância, o processo ficaria privado de parte do seu significado» (16).
32. No presente processo, creio que é manifesto que os recorrentes identificaram, em cada fundamento de recurso, os erros de direito que consideram que o Tribunal de Primeira Instância cometeu em sucessivas passagens do seu acórdão. Por conseguinte, o facto de, nesse contexto, recuperarem necessariamente alguns dos argumentos que invocaram em primeira instância não pode, de forma alguma, afectar a admissibilidade dos seus fundamentos de recurso.
Quanto ao mérito do recurso
Primeiro fundamento de recurso: ilegalidade do artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto
Primeira parte: violação do artigo 10.° do Estatuto
– Acórdão recorrido
33. Os recorrentes alegaram em primeira instância que a substituição do grau A*7 pelo grau A*6 na tabela prevista no artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto padecia de um vício pelo facto de o Comité do Estatuto não ter sido consultado a seu respeito (17).
34. Nos n.os 35 a 43 do seu acórdão, o Tribunal de Primeira Instância julgou este argumento improcedente, raciocinando essencialmente do seguinte modo.
35. O Comité do Estatuto deve ser consultado não só a respeito de propostas formais, mas ainda das alterações substanciais introduzidas em propostas já apreciadas, salvo quando estas alterações correspondam às que foram propostas pelo Comité do Estatuto. Daí decorre que, sempre que sejam inseridas alterações que afectem substancialmente a economia de uma proposta de revisão do Estatuto no quadro das negociações sobre o respectivo texto no Conselho, existe a obrigação de consultar novamente o Comité do Estatuto antes da aprovação das disposições em causa. Todavia, não existe esta obrigação a respeito de alterações pontuais e de efeito limitado – o que restringiria excessivamente o direito de alteração no quadro do processo legislativo. O carácter substancial das alterações em causa devia ser apreciado do ponto de vista do respectivo objecto e da localização das disposições alteradas no conjunto das disposições cuja alteração foi proposta e não na perspectiva das consequências individuais que delas possam advir para a situação das pessoas que possam ser afectadas pela respectiva execução.
36. No caso em apreço, a nova estrutura de carreiras proposta teve como efeito imediato a redução dos graus de recrutamento dos novos funcionários, acompanhada, a termo, pela progressão das suas perspectivas de carreira. A substituição do grau A*7 pelo grau A*6 insere‑se na economia geral e na perspectiva global desta reestruturação evolutiva das carreiras. Esta substituição concretiza‑se numa alteração pontual das disposições transitórias, das quais não põe em causa nem a economia geral nem a própria substância, ao ponto de justificar uma nova consulta do Comité do Estatuto.
37. Não se verificava, assim, que, não tendo procedido a uma nova consulta do Comité do Estatuto, a Comissão tivesse violado o artigo 10.° do Estatuto, apesar de a substituição em causa, introduzida após a consulta do Comité do Estatuto, ter tido, no imediato, um efeito financeiro apreciável no nível da classificação inicial dos funcionários afectados e no vencimento que lhes é pago no início da carreira.
– Argumentos
38. Os recorrentes concordam com a primeira parte deste raciocínio, mas não i) com o entendimento segundo o qual a questão de saber se uma alteração é ou não substancial não pode ser apreciada do ponto de vista das consequências individuais que dela possam advir para a situação das pessoas que possam vir a ser afectadas ou, consequentemente, ii) a conclusão segundo a qual a substituição em causa não constituía uma alteração substancial.
39. Sem desenvolverem mais a primeira censura, realçam a importância das consequências do presente processo para um número «muito grande» de funcionários – não apenas um vencimento inicial inferior, mas igualmente um grau inferior que se manterá ao longo da carreira relativamente à situação que seria a sua se tivessem sido nomeados no grau superior – a propósito das quais o Comité do Estatuto poderia ter comentários a fazer.
40. Comparam a substituição ocorrida no presente processo com a alteração introduzida no Regulamento n.° 2688/95 (18) durante o processo legislativo. A proposta inicial, em relação à qual o Comité do Estatuto tinha sido consultado, previa um regime de aposentação antecipada para os funcionários de todas as instituições, mas o texto que foi finalmente adoptado limitava o benefício deste regime aos funcionários do Parlamento. No seu acórdão Losch (19), o Tribunal de Primeira Instância considerou que tal constituía uma alteração substancial relativamente à qual o Comité deveria ter sido novamente consultado.
41. Além disso, consideram que o Tribunal de Primeira Instância não fundamentou adequadamente a sua conclusão segundo a qual a substituição do grau A*7 pelo grau A*6 «se insere na economia geral e na perspectiva global da reestruturação evolutiva das carreiras», mais especificamente, uma vez que admite que a tabela do artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto é diferente da tabela do artigo 2.°, n.° 1, desse anexo, que converte os graus dos funcionários a exercer funções antes de 1 de Maio de 2004 em novos graus intercalares.
42. A Comissão considera que a substituição em causa não tem qualquer impacto na unicidade da função pública comunitária, cuja salvaguarda compete especificamente ao Comité do Estatuto. O facto de o comité poder ter comentários a fazer não pode servir de base para a imposição do dever de o consultar. Acresce que o Tribunal de Primeira Instância expôs uma fundamentação adequada para a sua conclusão: a alegação dos recorrentes respeita mais precisamente ao facto de o legislador não ter apresentado uma fundamentação adequada, questão esta que, não tendo sido suscitada em primeira instância, não é admissível em fase de recurso.
43. O Conselho acrescenta que a alteração em causa no acórdão Losch excluía os funcionários de todas as instituições, excepto os do Parlamento, do benefício do regime de aposentação antecipada, ao passo que a substituição em causa no presente processo corresponde a uma alteração pontual de uma disposição transitória que afecta um número limitado de funcionários. A substituição é coerente com a economia a geral, porquanto o grau A 7 era o segundo grau na antiga estrutura de carreiras da categoria A e o grau A*6 é equivalente a AD 6, o segundo grau no novo grupo de funções AD. E, uma vez que o Comité do Estatuto já tinha dado o seu parecer a respeito da economia geral do regime de correspondências, nada haveria a ganhar com uma nova consulta a respeito desta questão específica.
– Apreciação
44. Em primeiro lugar, todos os argumentos apresentados pelos recorrentes a propósito da importância da substituição em causa dizem respeito às suas consequências para os indivíduos afectados. Assim, só podem ser relevantes se estiver demonstrado que a) o Tribunal de Primeira Instância errou quando julgou que a alteração de uma proposta deve ser apreciada do ponto de vista do respectivo objecto e da sua localização no conjunto das disposições cuja alteração foi proposta e não na perspectiva das consequências individuais que delas possam advir para a situação das pessoas que possam ser afectadas, ou b) que a alteração também foi substancial do ponto de vista do respectivo objecto e da sua localização no conjunto das disposições cuja alteração foi proposta.
45. Creio que não foi demonstrado qualquer destes elementos.
46. Os recorrentes não apresentam qualquer argumento em apoio da sua alegação de que a abordagem de que se partiu padece de erro de direito. Também não creio que esta abordagem seja desrazoável. É manifesto que nem todas as alterações de pormenor têm de ser novamente submetidas ao Comité do Estatuto, sob pena de paralisia do processo legislativo. E no entanto, qualquer alteração, por mais pequena que seja, pode ter consequências individuais para um número maior ou menor de funcionários. Nestas circunstâncias, penso que é razoável apreciar se essa alteração é suficientemente substancial para exigir nova consulta, com base, não nestas consequências em si, mas na sua importância objectiva para a economia geral da proposta em exame.
47. Partindo desta última perspectiva, não creio que se justifique a alegação de que a substituição em causa constituiu uma alteração substancial.
48. Eu tomaria por base que a «proposta em exame» não é a relativa à reforma do Estatuto no seu todo, mas sim às disposições transitórias e, mais especificamente, ao sistema de correspondências entre os graus dos concursos e os graus do recrutamento, previsto na tabela constante do artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII. (Se tivéssemos de definir a proposta de um modo mais amplo, seria naturalmente mais reduzido o significado da substituição no âmbito do regime global.)
49. Analisando esta tabela e os vencimentos iniciais antes e depois de 1 de Maio de 2004 (20), constato que, excepto em duas situações, o vencimento no novo grau de recrutamento é inferior ao do anterior grau ou carreira para o qual o concurso foi organizado. As excepções são os dois graus mais elevados, essencialmente correspondentes aos lugares de director ou director‑geral, cujo recrutamento não está geralmente sujeito a concurso (21). Para todos os restantes graus em causa, o novo grau de recrutamento (C*1 a A*12) é inferior ao anterior grau previsto no anúncio do concurso (C 5 a A 3/LA 3). Dentre este leque e na versão da proposta em relação à qual o Comité do Estatuto foi inicialmente consultado, apenas o grau de recrutamento A*7 compreendia um vencimento inicial ligeiramente superior ao da carreira prevista no correspondente concurso (A 7/LA 7 e A 6/LA 6). Assim, a substituição de A*7 por A*6 foi coerente com o sistema geral da tabela de correspondências.
50. Consequentemente, creio que a fundamentação do Tribunal de Primeira Instância que resumi nos n.os 36 e 37 supra é clara e adequada. A questão da diferença existente entre as tabelas de correspondências que constam dos artigos 2.°, n.° 1, e 12.°, n.° 3, do Anexo XIII diz respeito, como a Comissão e o Conselho assinalaram, à exposição de motivos avançada pelo legislador no Regulamento n.° 723/2004 e não à fundamentação avançada pelo Tribunal de Primeira Instância no seu acórdão.
51. Considero, pois, que a primeira parte do primeiro fundamento de recurso invocado pelos recorrentes deve ser julgada improcedente.
Segunda parte: violação do princípio da salvaguarda dos direitos adquiridos
– Acórdão recorrido
52. Os recorrentes alegaram em primeira instância que, devido à sua inscrição numa lista de reserva, adquiriram o direito a serem classificados no grau indicado nos anúncios dos concursos em questão. O artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto infringiu este direito.
53. Nos n.os 52 a 58 do seu acórdão, o Tribunal de Primeira Instância julgou improcedente este argumento, raciocinando essencialmente do seguinte modo.
54. A inscrição numa lista de reserva estabelecida na sequência de um concurso geral apenas implica a expectativa de nomeação. A classificação no grau não é adquirida até à nomeação formal através de uma decisão unilateral da AIPN, que fixa a data em que essa nomeação produz efeitos e o lugar em que o funcionário é colocado. Só depois dessa decisão pode o candidato aprovado reivindicar a qualidade de funcionário e reclamar o benefício das disposições estatutárias.
55. Quando o artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto entrou em vigor em 1 de Maio de 2004, os recorrentes ainda não tinham sido objecto dessa decisão. Assim, esta disposição não violou os seus direitos à classificação nos graus das antigas carreiras indicadas nos anúncios de concurso em questão. Um funcionário apenas pode invocar um direito adquirido se o facto que originou esse direito se produziu na vigência dum estatuto determinado, anterior à modificação decidida pela autoridade comunitária (22).
– Argumentos
56. Os recorrentes contestam, essencialmente, a premissa de que o seu direito a serem classificados num determinado grau só é adquirido após a entrada em vigor das alterações introduzidas no Estatuto. Reconhecem que a sua inscrição nas listas de reserva não lhes conferia o direito a serem nomeados, mas que na verdade lhes conferia o direito a serem classificados, em caso de nomeação, no grau publicado no anúncio do concurso em questão.
57. Remetem para a jurisprudência de acordo com a qual a AIPN está vinculada pelos termos do anúncio de concurso. No acórdão Spachis (23), a recorrente tinha obtido aprovação em dois concursos, tendo sido nomeada em primeiro lugar para um lugar da carreira linguística para o qual não tinha experiência profissional específica e, mais tarde, para um lugar de administrador para o qual tinha experiência específica de nove anos. A Comissão não teve esta experiência em conta para a determinação do seu grau na segunda nomeação, tendo‑lhe atribuído o mesmo grau que possuía no serviço linguístico. O Tribunal de Justiça entendeu que isto constituía uma violação de um direito virtual (24) que a recorrente tinha adquirido quando da aprovação no concurso em questão.
58. Além disso, alegam que as circunstâncias que estão na base da atribuição do seu direito operaram ao abrigo do antigo Estatuto: a sua participação nos concursos, a sua inscrição nas listas de reserva e, nalguns casos, a decisão de lhes propor um lugar e a carta que contém esta proposta. O próprio Tribunal de Primeira Instância reconheceu que foi somente após a sua nomeação que os recorrentes foram directamente informados do novo sistema de classificação no grau e da correspondente redução dos seus graus relativamente aos indicados nos anúncios dos concursos em questão. Finalmente, não são apenas os que já são funcionários que podem invocar o Estatuto – constitui jurisprudência assente que também o podem fazer aqueles que reclamam essa qualidade.
59. A Comissão considera (25) que só podem existir direitos adquiridos se as circunstâncias ao abrigo das quais estes se constituíram operaram ao abrigo de uma disposição em vigor antes da introdução das alterações. O Estatuto não pode ser retroactivamente alterado em detrimento dos funcionários, mas pode ser desfavoravelmente alterado para o futuro. Além disso, um direito não pode ser «adquirido» sem que a situação jurídica esteja definida e já não dependa de uma decisão futura com carácter discricionário. No caso em apreço, as situações dos recorrentes ainda estavam dependentes de decisões deste tipo a tomar após 1 de Maio de 2004.
60. O argumento dos recorrentes é ilógico quando afirma que a aprovação num concurso geral não confere qualquer direito à nomeação, mas confere o direito à nomeação num determinado grau, que é uma consequência da nomeação. O acórdão Spachis confirma implicitamente que esta apenas confere uma expectativa de nomeação num determinado grau – a recorrente podia ter sido nomeada para qualquer um dos dois graus da carreira em causa e o Tribunal de Justiça entendeu que a experiência específica que esta possuía devia ter sido tomada em conta na determinação do grau adequado.
61. Quanto ao argumento de que, nalguns casos, a decisão de propor um lugar aos recorrentes e a carta com a proposta de um lugar ocorreram antes de 1 de Maio de 2004, apenas pode ser relevante o momento da decisão formal de nomeação e não o da formação ou da comunicação da intenção de tomar essa decisão. Em todo o caso, este argumento não foi apresentado na primeira instância e é inadmissível em fase de recurso.
62. Por último, os termos de um anúncio de concurso vinculam a AIPN no que diz respeito aos requisitos a preencher pelos candidatos, mas não no que diz respeito ao conteúdo da decisão de nomeação de um candidato aprovado, a qual deve respeitar as normas do Estatuto aplicáveis no momento em que é adoptada.
63. O Conselho alega que os recorrentes não adquiriram quaisquer direitos ou deveres relativamente a qualquer instituição comunitária até ao momento de adopção da decisão de nomeação. A inscrição em listas de reserva não oferece qualquer garantia nem impõe qualquer dever. O acórdão Spachis não tem por objecto uma alteração do Estatuto, não se podendo, pois, dele extrair qualquer conclusão. Os anúncios de concurso vinculam efectivamente a AIPN, mas não impedem a alteração do quadro legislativo no qual aquela autoridade deve agir. Se assim fosse, ninguém poderia ser nomeado nos antigos graus que tinham deixado de existir em 1 de Maio de 2004, apesar de o legislador ter mantido a possibilidade de nomear aqueles que estavam inscritos em listas de reserva, tendo expressamente estabelecido uma tabela de correspondências com os novos graus.
– Apreciação
64. Os argumentos dos recorrentes baseiam‑se em grande medida na jurisprudência de acordo com a qual a AIPN está vinculada pelos termos do anúncio de concurso. Porém, o anúncio de concurso está subordinado ao Estatuto. Quando toma decisões ao abrigo deste anúncio, a AIPN não pode ficar vinculada a nada que contrarie uma disposição do Estatuto que não seja ilegal e seja aplicável no momento da tomada da decisão. No presente contexto, são unicamente relevantes os argumentos relacionados com a legalidade do artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto.
65. A Comissão aceita (e resulta claramente da jurisprudência do Tribunal de Justiça) que o legislador pode alterar os Estatuto com efeitos para o futuro, mas deve evitar interferir com quaisquer direitos previamente adquiridos ao abrigo da sua anterior versão. A questão está, portanto, em saber se o Tribunal de Primeira Instância decidiu correctamente que não existia qualquer direito adquirido à nomeação num determinado grau por aqueles que, antes de 1 de Maio de 2004, estavam inscritos em listas de reserva e ainda não tinham sido nomeados.
66. Todos concordam que estas pessoas não adquiriram qualquer direito a uma nomeação efectiva. É também incontestável que o grau e o escalão efectivos nos quais seriam nomeados eram incertos até à sua nomeação efectiva. Na maioria dos casos, os concursos diziam respeito a lugares de carreiras com dois graus (e os anúncios de concurso especificavam apenas que a nomeação seria «em princípio» no grau mais baixo) e, em todos os casos, o artigo 32.° do Estatuto permitia ter em conta a formação e a experiência para a determinação do escalão.
67. Nestas circunstâncias, não vejo como os recorrentes poderiam ter adquirido qualquer direito à nomeação num determinado grau ou escalão ou em que medida se pode criticar a conclusão do Tribunal de Primeira Instância de que não existia tal direito adquirido.
68. A jurisprudência do Tribunal de Justiça (ou do Tribunal de Primeira Instância ou do Tribunal da Função Pública) não deu, até agora, qualquer indicação pormenorizada quanto ao que constitui um direito adquirido susceptível de violação por uma alteração do Estatuto. Apenas enunciou que as circunstâncias que fazem nascer estes direitos devem ocorrer na vigência do regime anterior. A Comissão acrescenta que é ainda necessário que este direito se tenha tornado definitivo ao abrigo daquele regime, já não havendo que tomar uma qualquer decisão discricionária. Sem prejuízo do virtual direito adquirido ao qual o Tribunal de Justiça se refere no acórdão Spachis, concordo com esta afirmação, sempre que não tenham havido alteração das normas aplicáveis. No caso em apreço, havia em 1 de Maio de 2004 várias decisões por tomar (ou que podiam ainda não ter sido tomadas) que podiam resultar numa nomeação num grau ou num escalão diferentes (ou na não nomeação), mesmo caso tivesse sido mantida a anterior estrutura das carreiras. Assim, as pessoas na situação dos recorrentes não tinham adquirido qualquer direito à nomeação num determinado grau ou escalão.
69. É interessante notar que o Tribunal Administrativo da Organização Internacional do Trabalho (26) definiu direitos adquiridos de forma mais rigorosa. Num acórdão recente fundado na sua jurisprudência de longa data que remonta a 1961 (27), aquele tribunal afirmou que «um direito adquirido é violado unicamente quando […] uma alteração afecta negativamente o equilíbrio das obrigações contratuais, modificando os termos essenciais da relação laboral com base nos quais o funcionário aceitou a nomeação ou que o levaram a permanecer nessa relação».
70. Apesar de os funcionários comunitários não se encontrarem numa relação contratual com as instituições que os empregam, o conceito de «termos essenciais da relação laboral com base nos quais o funcionário aceitou a nomeação ou que o levaram a permanecer nessa relação» pode facilmente – e na minha opinião, utilmente – ser transposta para o contexto comunitário. No caso em apreço e por definição, nenhum dos funcionários aos quais diz respeito a tabela constante do artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto tinha aceitado uma nomeação antes da entrada em vigor do referido anexo. Nem podiam ter adquirido qualquer direito ao abrigo das antigas disposições do Estatuto com base na convicção errada (independentemente da forma como surgiu) de que aquelas disposições ainda se aplicavam.
71. Por conseguinte, considero que a segunda parte do primeiro fundamento de recurso deve ser julgada improcedente.
Terceira parte: igualdade de tratamento
– Acórdão recorrido
72. Os recorrentes alegaram, na primeira instância, que o artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto trata de forma diferente uma categoria idêntica de pessoas ‑ os candidatos aprovados no mesmo concurso ‑ consoante tenham sido recrutados antes ou depois de 1 de Maio de 2004. Essa data não pode constituir um critério objectivo de diferenciação, já que a data de nomeação de um funcionário depende de elementos que não são de natureza objectiva e que os recorrentes não dominam. O único critério objectivo consistia na data na qual os candidatos aprovados foram informados da sua inscrição na lista de reserva. No acórdão Monaco (28), o Tribunal de Primeira Instância enunciou que o princípio da igualdade de tratamento exige que todos os candidatos aprovados num concurso sejam tratados da mesma forma, independentemente da eventual intervenção de regras novas antes da nomeação de alguns deles.
73. Um outro efeito nas situações dos recorrentes foi o da atribuição de lugares «sénior» com graus «júnior». Na medida em que já tinham adquirido experiência profissional considerável, foram alvo, em violação do artigo 1.°‑D do Estatuto, de discriminação em razão da idade, já que não terão as mesmas perspectivas de carreira que outros funcionários com menos idade e que beneficiam da mesma classificação. Além disso, tendo sido anteriormente agentes temporários ou agentes auxiliares, alguns deles obtiveram o mesmo lugar com as mesmas funções ou até mesmo funções acrescidas, ao passo que baixou a sua classificação no grau.
74. Nos n.os 75 a 91 do seu acórdão, o Tribunal de Primeira Instância julgou improcedente este argumento, raciocinando essencialmente do seguinte modo.
75. O princípio geral da igualdade de tratamento exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente, salvo quando uma diferenciação se justifique objectivamente. Importava, pois, determinar se todos os candidatos aprovados nos concursos em questão se devem considerar integrados numa mesma categoria de pessoas, independentemente da data da sua nomeação.
76. Como decorria claramente das considerações tecidas a respeito dos direitos adquiridos, a classificação dos recorrentes no grau só podia ser legalmente efectuada de acordo com os critérios em vigor no momento da adopção da decisão que os nomeou. Além disso, os recorrentes admitiam implicitamente que as novas disposições do Estatuto lhes eram efectivamente aplicáveis, na medida em que reivindicavam o benefício da aplicação do artigo 1.°‑D do Estatuto. Em contrapartida, os candidatos aprovados nos concursos em causa e nomeados antes de 1 de Maio de 2004 tiveram, necessariamente, que ser classificados no grau com base nos antigos critérios ainda em vigor no momento da respectiva nomeação. Portanto, não se podia considerar que os dois grupos se encontravam integrados na mesma categoria de pessoas.
77. Tendo especificado que as disposições transitórias do Estatuto não prejudicam os direitos adquiridos do pessoal no quadro do regime comunitário antes da entrada em vigor do novo regime da função pública comunitária, o considerando 37 do Regulamento n.° 723/2004 confirmava esta distinção.
78. A ideia segundo a qual todos os funcionários recrutados a partir de um mesmo concurso se encontram em situações comparáveis só foi avançada no acórdão Monaco para efeitos da declaração da ilegalidade da aplicação a um candidato aprovado num concurso geral das directivas internas mais severas de classificação no grau aprovadas pela própria instituição empregadora após a inscrição do interessado na lista de reserva, com vista à aplicação dos critérios de classificação estatutários que se mantiveram inalterados. No caso em apreço, foi o legislador comunitário que, no exercício de um direito não contestado, optou por alterar os critérios estatutários para a classificação no grau dos novos funcionários quando do respectivo recrutamento. O legislador pode introduzir a todo o tempo, com efeitos para o futuro, as alterações às normas estatutárias que considere conformes com o interesse do serviço, mesmo que estas sejam menos favoráveis (29).
79. Dado que o lugar em que o funcionário é colocado é determinado pela decisão de nomeação e que esta apenas pode assentar nas disposições aplicáveis à data da sua adopção, não se pode considerar discriminatória a atribuição a certos funcionários, no quadro das novas regras estatutárias, de uma classificação num grau inferior, mesmo quando tenham sido colocados no mesmo lugar que ocupavam antes de 1 de Maio de 2004 na qualidade de agentes não titulares e que exerçam funções idênticas ou mesmo mais importantes do que no passado.
80. Por último, não se verificou uma discriminação em razão da idade na acepção do artigo 1.°‑D do Estatuto, posto que os novos critérios de classificação no grau são manifestamente independentes de qualquer ponderação da idade dos interessados.
– Argumentos
81. Os recorrentes alegam, em primeiro lugar, que de facto adquiriram o direito a serem nomeados num determinado grau (como argumentaram a respeito da primeira parte do fundamento) e inseriam‑se, pois, na mesma categoria dos que foram nomeados a partir da mesma lista de reserva antes de 1 de Maio de 2004 e que adquiriram o mesmo direito. O considerando 37 do preâmbulo do regulamento que introduziu as alterações não pode modificar essa situação.
82. Alegam seguidamente que o Tribunal de Primeira Instância errou quando estabeleceu uma distinção entre uma alteração legislativa ao Estatuto e uma alteração às regras internas de execução de uma instituição. O acórdão Monaco não apoia essa análise, a qual equivale a colocar as alterações legislativas fora do âmbito de aplicação do princípio da igualdade de tratamento. Tal facto constitui uma violação inaceitável do princípio da legalidade. No ordenamento jurídico comunitário, o princípio da igualdade de tratamento aplica‑se de idêntico modo aos poderes executivo, legislativo e judicial.
83. O Tribunal de Primeira Instância não examinou, em termos de matéria de facto, se todos os candidatos aprovados no mesmo concurso se integravam na mesma categoria de pessoas com direito a idêntico tratamento, não tendo seguido o seu próprio enunciado no acórdão Ryan. Neste acórdão, o Tribunal de Primeira Instância enunciou, sem estabelecer uma distinção relativamente ao enunciado no acórdão Monaco, que i) o poder discricionário de que as autoridades comunitárias gozam para alterar o Estatuto está sujeito ao respeito do princípio da igualdade de tratamento, ii) a natureza do acto que introduz as alterações é irrelevante, e iii) o princípio da igualdade de tratamento impõe que a data de entrada em vigor das novas normas não implique uma discriminação.
84. Tendo‑se afastado da sua anterior jurisprudência, o Tribunal de Primeira Instância não cumpriu o seu dever de fundamentar a sua decisão. Não analisou as possíveis justificações para a diferença entre as antigas e as novas normas e da data da entrada em vigor destas últimas.
85. Além disso, está viciado por petição de princípio o raciocínio segundo o qual os funcionários recrutados antes e depois de 1 de Maio de 2004 integram grupos diferentes porque lhes são aplicáveis normas diferentes, razão pela qual não existia discriminação ilícita.
86. O raciocínio a respeito da discriminação em razão da idade também padece de erro de direito. A discriminação proibida tanto pode ser indirecta como directa. No presente processo, a discriminação foi indirecta, na medida em que os funcionários recrutados com base em concursos para os quais era exigida experiência profissional foram nomeados nos graus adequados para aqueles que não possuíam essa experiência.
87. Para a Comissão, o acórdão do Tribunal de Primeira Instância não assenta na ideia de que o legislador não está sujeito ao princípio da igualdade de tratamento. A verdadeira questão reside no «âmbito inter‑temporal» da aplicação do princípio: quando, por força de uma nova norma introduzida a partir de uma certa data, as pessoas sejam tratadas menos favoravelmente após essa data do que antes dela, verifica‑se uma violação do princípio da igualdade de tratamento? A jurisprudência sustenta o entendimento de que não é assim.
88. Em primeiro lugar, no acórdão Bélgica/Comissão (30), o Tribunal de Justiça entendeu que um regulamento da Comissão não violava o princípio da não discriminação por manter regimes de auxílios previamente autorizados e introduzir simultaneamente um regime nitidamente mais rigoroso para os novos auxílios. Embora houvesse uma desigualdade de tratamento na concessão dos auxílios entre os regimes anteriormente declarados compatíveis e os definidos de acordo com as novas condições, esse tratamento era objectivamente justificado. A Comissão não podia ser privada da possibilidade de fixar condições mais rigorosas se as circunstâncias o exigissem, nem podia pôr, de modo unilateral, os regimes de auxílios existentes em conformidade com as novas condições, o que equivaleria a conceder efeitos retroactivos ao regulamento, violando os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima.
89. Em segundo lugar, o legislador comunitário tem o direito de adoptar para o futuro as disposições estatutárias mais desfavoráveis para os funcionários que considere conformes com o interesse do serviço (31) e aos funcionários não assiste qualquer direito adquirido à manutenção de uma vantagem de que gozaram num dado momento (32). Podem aplicar‑se novas regras aos efeitos futuros de situações que nasceram na vigência das regras anteriores. A utilização de uma data específica como critério distintivo para justificar uma diferença de tratamento foi também reconhecida, pelo menos pela jurisprudência alemã, pela razão de a legislação que introduz novas regras não poder atingir o seu objectivo de outro modo.
90. É certo que o acórdão Ryan enunciou que não se pode excluir que a data do início de aplicação de uma nova regulamentação possa implicar uma discriminação ilegal, mas, em primeiro lugar, esse processo dizia respeito a uma data estranha à alteração legislativa (a data da alteração da natureza institucional do Tribunal de Contas no âmbito do Tratado CE), ao passo que o presente processo diz respeito a uma data inerente à própria alteração e, em segundo lugar, a alteração em causa no acórdão Ryan tinha requalificado retroactivamente uma situação que tinha nascido na vigência das anteriores regras, não se limitando a definir novamente os seus efeitos futuros. O acórdão Monaco (sobre o acerto do qual a Comissão suscita em todo o caso algumas dúvidas) baseou‑se, não na natureza da medida que alterou as regras, mas no facto de ter sido a instituição e não o legislador a tê‑las alterado.
91. O Conselho considera que os candidatos recrutados antes de 1 de Maio de 2004 e os que foram recrutados a partir dessa data se encontram em situações jurídicas diversas, tendo o seu recrutamento sido regulado por disposições diferentes. As novas disposições foram introduzidas pelos motivos totalmente justificados que se encontram vertidos no preâmbulo do Regulamento n.° 723/2004. O Tribunal de Primeira Instância não colocou o legislador fora do alcance do princípio da igualdade de tratamento, tendo antes examinado cuidadosamente se aquele tinha sido respeitado. Aceitar as alegações dos recorrentes equivaleria a criar efectivamente uma discriminação injustificável entre os funcionários recrutados a partir de 1 de Maio de 2004, dependendo do facto de terem sido aprovados num concurso iniciado antes ou após essa data. Por último, a alegação dos recorrentes de que se verificou uma discriminação em razão da idade baseia‑se no argumento de que os mais experientes são necessariamente mais velhos, facto este incorrecto.
– Apreciação
92. Em primeiro lugar, creio que a questão da igualdade de tratamento é distinta da questão da salvaguarda dos direitos adquiridos. Se todos os candidatos aprovados num determinado concurso adquirissem um direito condicional à nomeação num determinado grau, tal facto constituiria efectivamente um factor comum capaz de os colocar numa categoria única, podendo todos os seus membros beneficiar da igualdade de tratamento. Sendo da opinião que não adquirirem este direito, concluo que os recorrentes não podem reclamar, com esse fundamento, um tratamento igual ao dos outros funcionários recrutados a partir das mesmas listas de reserva. Tal não significa, porém, que os recorrentes não possam reclamar a igualdade de tratamento com outro fundamento.
93. Em segundo lugar – e ignorando, pois, os argumentos e considerações que tendem a relacionar a solução do fundamento relativo à igualdade de tratamento com a do respeitante aos direitos adquiridos – sou da opinião que o raciocínio do Tribunal de Primeira Instância é inadequado, como salientado pelos recorrentes.
94. Aquele Tribunal enunciou correctamente que o princípio da igualdade de tratamento exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente, salvo quando uma diferenciação se justifique objectivamente, e identifica correctamente a primeira questão relevante, como sendo a de determinar se todos os candidatos aprovados num concurso se devem considerar integrados numa mesma categoria de pessoas – por outras palavras, se estão em situações comparáveis – independentemente da data da sua nomeação (n.os 75 e 76 do acórdão recorrido).
95. O Tribunal respondeu a esta questão pela negativa, com o fundamento basilar – e, na verdade, único – de que a classificação daqueles que foram nomeados antes de 1 de Maio de 2004 tinha de ser efectuada em aplicação dos novos critérios (n.os 77 a 80), seguidamente confortando este fundamento em várias considerações adicionais.
96. O raciocínio basilar surge viciado por petição de princípio – de facto, a Comissão parece ter aceitado isto mesmo na audiência. O critério invocado para justificar a colocação dos dois grupos em causa em categorias diferentes é o próprio critério que alegadamente infringe o princípio da igualdade de tratamento. Verifica‑se que esta justificação implica que quando a legislação comunitária trate dois grupos de pessoas de forma diferente não pode haver discriminação, porquanto caem necessariamente em diferentes categorias em virtude da diferença de tratamento. E isto, como realçam os recorrentes, implica que o legislador comunitário está fora do alcance do princípio da igualdade de tratamento – o que, como Tribunal de Justiça reiteradamente salientou, não acontece (33).
97. Também não me convencem as outras considerações nas quais o Tribunal de Primeira Instância assentou o seu enunciado.
98. A referência aos direitos adquiridos, em especial como é feita no considerando 37 do preâmbulo do Regulamento n.° 723/2004, não é, em minha opinião, relevante para a questão da igualdade de tratamento. De qualquer modo, dizendo o considerando 37 respeito ao próprio regulamento, qualquer argumento que se baseie neste considerando enfermará, uma vez mais, do vício de petição de princípio.
99. O modo como o Tribunal de Primeira Instância introduziu uma distinção com o seu anterior acórdão Monaco não é, em meu entender, satisfatório. Nada há nas relevantes passagens do referido acórdão que indique que o princípio aí enunciado – de que constitui uma discriminação ilegal recrutar a partir do mesmo concurso alguns funcionários com base em regras anteriores mais favoráveis e outros com base em regras posteriores menos favoráveis – se limita aos casos nos quais as novas regras constituem disposições internas adoptadas pela instituição empregadora, com exclusão das próprias regras do Estatuto, adoptadas pelo legislador comunitário. Nem creio que este entendimento seja fácil de defender. O princípio da igualdade de tratamento é um princípio fundamental do direito, que deve ser respeitado por qualquer medida tomada a qualquer nível por qualquer instituição comunitária.
100. A referência ao poder de que goza o legislador para introduzir a todo o tempo, com efeitos para o futuro, as alterações às normas estatutárias que considere conformes com o interesse do serviço, mesmo que estas sejam menos favoráveis, não me parece pertinente. É inquestionavelmente verdadeiro que o legislador goza deste poder, mas aquilo de que os recorrentes desde o início se queixaram não foi a introdução de uma nova estrutura de carreiras a partir de 1 de Maio de 2004, mas sim que foram aplicados a este respeito dois conjuntos diferentes de disposições transitórias a funcionários recrutados a partir das mesmas listas de reserva, consoante tenham entrado ao serviço antes ou depois dessa data.
101. Quanto ao modo como o Tribunal de Primeira Instância tratou os argumentos dos recorrentes que invocavam as discriminações em razão da idade e na forma de «retrogradação» comparativamente aos graus de que alguns deles eram titulares como agentes temporários, creio que estas alegações são simplesmente alheias à questão de saber se os dois conjuntos de disposições transitórias distinguem justificadamente duas categorias de funcionários que se encontram em situações diferentes ou injustificadamente funcionários que se encontram em situações idênticas. Consequentemente e embora considere que foi correctamente que o Tribunal de Primeira Instância julgou improcedentes aqueles argumentos neste contexto, tal não afecta o meu entendimento de que não é adequado o seu raciocínio a respeito da diferença de tratamento.
102. Por razões análogas, não me convencem os argumentos avançados pela Comissão e pelo Conselho. A questão não está em saber se uma alteração legislativa que introduz novas regras aplicáveis a situações surgidas após uma certa data pode constituir uma violação do princípio da igualdade de tratamento, mas sim a de saber se diferentes disposições transitórias que regulam a passagem das regras antigas para as novas são, no caso em apreço, aplicadas a funcionários em situações idênticas, violando o referido princípio.
103. Analisaria esta questão do seguinte modo.
104. Em princípio, os candidatos aprovados no mesmo concurso estão em situações idênticas e têm direito a igual tratamento. Não sendo introduzida qualquer alteração ao Estatuto, todos têm o direito de serem recrutados nas mesmas condições, salvo na medida em que uma diferenciação possa ser justificada com base em razões objectivas – por exemplo, a experiência profissional anterior. Posto que os inscritos numa determinada lista de reserva não podem, na prática, ser nomeados todos ao mesmo tempo, isto implica necessariamente que os que sejam recrutados mais tarde têm o direito, por força do princípio da igualdade de tratamento e não de qualquer direito adquirido, de serem recrutados nas mesma condições que aqueles que foram recrutados mais cedo. Afirmar que os que ainda não foram recrutados numa determinada data estão objectivamente numa situação diferente dos que já foram nomeados, podendo, pois, ser tratados de forma diferente, consistiria em confinar a aplicação da igualdade de tratamento apenas aos nomeados na mesma data.
105. Diversamente dos grupos abertos compostos por todos os funcionários recrutados, respectivamente, antes de 1 de Maio de 2004 ou a partir desta data, cada lista de reserva constitui um grupo fechado, cujos membros ficam definitivamente identificados no momento em que é estabelecida, tendo, por isso, direito à igualdade de tratamento, sem prejuízo de qualquer diferenciação interna que possa ser justificada com base em razões objectivas. Por conseguinte, qualquer nova medida que afecte este tratamento – seja uma disposição interna de execução de uma instituição empregadora ou uma norma do Estatuto – deve, em princípio, respeitar esta unidade e esta igualdade. É possível que circunstâncias externas possam dividir o grupo original em dois grupos que deixem de estar em situações comparáveis e, por isso, exijam tratamento diferente, mas uma alteração das regras aplicáveis não pode, por si só e de uma só vez, tanto produzir esta divisão como esta diferença de tratamento sem violar o princípio da igualdade de tratamento.
106. Porém, a diferenciação em causa no presente processo baseia‑se, não apenas na data específica de 1 de Maio de 2004, mas também na relação entre esta data e, para cada membro do grupo fechado de candidatos aprovados num determinado concurso, a data de início de funções.
107. Contudo, nem esta última data nem a relação entre as duas pode, na minha opinião, constituir uma razão objectiva para a introdução desta diferenciação entre os candidatos aprovados. A ordem e o momento do recrutamento dos vários candidatos a partir de uma determinada lista de reserva pode depender de um certo número de factores que não relevam como justificação para uma diferenciação quanto aos termos do recrutamento – por exemplo, a disponibilidade de um posto orçamental ou o prazo de pré‑aviso que um candidato deve dar para abandonar o seu presente emprego. A respeito da questão relativa aos direitos adquiridos, a Comissão salientou, em especial na audiência, que os recorrentes não podiam ter adquirido um direito à nomeação num grau específico antes de 1 de Maio de 2004, já que nesse momento ainda haviam outras decisões discricionárias a tomar. A este propósito, alguns dos factores a ter em conta até poderiam ser subjectivos. A instituição empregadora poderia acelerar ou atrasar o recrutamento de um determinado candidato por várias razões de oportunidade ou mesmo de preferência. Os recorrentes referiram elementos de prova no sentido de certos candidatos que já eram agentes temporários terem sido nomeados por um processo acelerado pouco antes de 1 de Maio de 2004, possibilidade de que não dispuseram os candidatos externos ou os agentes temporários (34). Sem que seja necessário apreciar estes elementos de prova enquanto tais, entendo que uma disposição que permite uma tal diferenciação discricionária entre candidatos que estão todos, em princípio, em situações comparáveis não pode ser considerada conforme ao princípio da igualdade.
108. Saliento que não ponho em causa a possibilidade de o legislador criar um nova estrutura de carreiras, que implique condições iniciais menos favoráveis para os novos funcionários, com efeitos a partir de uma determinada data.
109. Todavia, não pode aplicar diferentes disposições transitórias aos vários funcionários recrutados a partir do mesmo concurso organizado no contexto da antiga estrutura de carreiras, salvo se o fizer com base numa diferenciação objectiva que não seja interna à própria alteração legislativa nem permita uma manipulação discricionária pela instituição empregadora.
110. À luz de todas as precedentes considerações, entendo que esta terceira parte do primeiro fundamento de recurso dos recorrentes deve ser julgada procedente. Nestas condições e independentemente do destino das restantes alegações, o acórdão recorrido deve ser anulado.
Quarta parte: violação do princípio da protecção da confiança legítima – desvirtuação de elementos de prova
– Acórdão recorrido
111. Na primeira instância, os recorrentes alegaram que o artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto violou a sua confiança legítima de que iriam beneficiar de um tratamento em conformidade com as condições fixadas nos anúncios de concurso.
112. Nos n.os 95 a 99 do seu acórdão, o Tribunal de Primeira Instância julgou este argumento improcedente, raciocinando essencialmente o seguinte modo.
113. Um funcionário não pode invocar o princípio da protecção da confiança legítima para se opor à legalidade de um novo regulamento, sobretudo num domínio em que o legislador dispõe de um amplo poder de apreciação quanto à necessidade de reformas estatutárias. Este princípio aplica‑se unicamente quando a administração comunitária, tendo‑lhe fornecido garantias precisas, criou na sua esfera jurídica expectativas fundadas, na forma de informações precisas, incondicionais e concordantes, que emanam de fontes autorizadas e fiáveis. No presente caso, os autos não continham qualquer elemento susceptível de criar expectativas fundadas na manutenção dos antigos critérios estatutários para a classificação no grau dos funcionários no momento do respectivo recrutamento. Certos anúncios de concurso e cartas da Comissão salientavam inclusivamente que aos candidatos aprovados nos concursos poderia ser proposto um recrutamento com base nas novas disposições estatutárias. Os recorrentes também não podiam invocar utilmente uma alteração substancial de uma situação adquirida na vigência do antigo Estatuto, já que a sua inscrição numa lista de reserva não podia ter tido por efeito colocá‑los nessa situação.
– Argumentos
114. Os recorrentes alegam que o Tribunal de Primeira Instância desvirtuou os elementos de prova quando concluiu que os autos não continham qualquer elemento susceptível de criar expectativas fundadas na manutenção dos antigos critérios estatutários de classificação no grau no momento do respectivo recrutamento. Na verdade, os autos continham determinados documentos que demonstravam que, relativamente a quatro recorrentes, tinham sido prestadas, por fontes autorizadas e fiáveis, informações precisas, incondicionais e concordantes no sentido de que a nomeação seria feita no grau referido nos anúncios de concurso ou no seu equivalente. Estes documentos incluíam propostas de emprego feitas e aceites antes de 1 de Maio de 2004, sem qualquer indicação de que esse lugar corresponderia a um nível inferior de salário ou de senioridade. Quanto aos restantes, aos quais só foi oferecido um emprego após esta data, vários foram aqueles aos quais não foi prestada qualquer informação na forma de uma qualquer proposta de emprego e vários participaram em concursos que não faziam qualquer menção à possibilidade da alteração do Estatuto.
115. A Comissão e o Conselho alegam em primeiro lugar que, de acordo com jurisprudência assente (35), os indivíduos não têm fundamento para depositar a sua confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no quadro do poder de apreciação das instituições comunitárias.
116. Em segundo lugar, as garantias oferecidas por uma autoridade administrativa não podem afectar a legalidade de medidas legislativas. Consequentemente, as alegações de facto dos recorrentes são irrelevantes no que respeita à excepção de ilegalidade e o Tribunal de Primeira Instância concluiu correctamente que o processo não continha qualquer elemento susceptível de criar expectativas fundadas na manutenção dos antigos critérios estatutários para a classificação no grau.
117. Em terceiro lugar, as promessas que não tenham em conta as disposições aplicáveis não podem criar uma confiança legítima na esfera da pessoa interessada (36), pelo que, mesmo no que diz respeito à legalidade das nomeações e não à disposição impugnada, uma promessa feita no contexto do Estatuto antes de este ser alterado não pode ser invocada na sequência da entrada em vigor das alterações nele introduzidas.
118. Por último, o Tribunal de Primeira Instância não desvirtuou os elementos de prova. As suas afirmações reflectem fielmente o facto de os vários recorrentes estarem em situação diferente no que diz respeito às indicações que lhes foram dadas.
– Apreciação
119. É incontestado que foram dadas a vários recorrentes diversas indicações que os poderiam ter levado a concluir que seriam nomeados num dos graus para os quais foram organizados os concursos nos quais foram aprovados. Não detecto, porém, qualquer erro na conclusão a que chegou o Tribunal de Primeira Instância e segundo a qual os recorrentes não tinham o direito de retirar destas indicações qualquer expectativa fundada – independentemente do facto de poderem ter sido precisas, incondicionais e concordantes e de a respectiva fonte poder ter sido autorizada e fiável.
120. Como o Tribunal de Primeira Instância recordou, os indivíduos não podem invocar o princípio da protecção da confiança legítima para se opor à legalidade da nova legislação, sobretudo num domínio em que o legislador dispõe de um amplo poder de apreciação (37).
121. Além disso, concordo com a Comissão quando esta afirma que o facto de uma autoridade administrativa fornecer garantias não pode em caso algum criar uma confiança legítima que limite o âmbito da actuação do legislador. Consequentemente, qualquer expectativa fundada que possa ter resultado da informação prestada aos recorrentes só poderia ter relevância a respeito da validade das decisões de nomeação ou, como a Comissão assinalou na audiência, no quadro de uma eventual acção de indemnização, mas não no tocante à legalidade do artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto.
122. Contudo, a validade destas decisões depende, em primeira linha, da legalidade da disposição na qual se baseiam e que deviam necessariamente respeitar. Se, como proponho, esta disposição for declarada ilegal por violar o princípio da igualdade de tratamento, as decisões de nomeação devem, em todo o caso, ser anuladas, independentemente de qualquer violação da confiança legítima, devendo ser tomadas novas decisões com a base jurídica adequada.
123. Sou, por conseguinte, da opinião de que a quarta parte do primeiro fundamento de recurso deve ser julgada improcedente.
Quinta parte: violação do artigo 31.° do Estatuto
– Acórdão recorrido
124. Na primeira instância, os recorrentes alegaram que o artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII era contrário à nova redacção do artigo 31.°, n.° 1, do Estatuto, segundo o qual o funcionário é recrutados no grau indicado no anúncio do concurso a que foi admitido. Portanto, os recorrentes deviam ter sido recrutados nestes graus, convertidos para os novos graus intercalares nos termos do artigo 2.°, n.° 1, do Anexo XIII.
125. Nos n.os 108 a 116 do seu acórdão, o Tribunal de Primeira Instância julgou este argumento improcedente, raciocinando essencialmente do seguinte modo.
126. Nos termos do artigo 31.°, n.° 1, do Estatuto, os candidatos aprovados num concurso devem ser recrutados no grau indicado no anúncio do concurso. Resultava, todavia, da resposta dada ao fundamento relativo à violação do princípio da igualdade de tratamento que a determinação do nível dos lugares a prover e as condições de nomeação dos candidatos aprovados para esses lugares, que a Comissão tinha efectuado no quadro das disposições do antigo Estatuto, não podia ter os seus efeitos estendidos para além de 1 de Maio de 2004, data da entrada em vigor da nova estrutura de carreiras.
127. A situação dos candidatos inscritos em listas de reserva antes de 1 de Maio de 2004 e nomeados nesta ou após esta data estava, por conseguinte, sujeita ao artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII. É verdade que o quadro constante desta disposição se afasta do que consta do artigo 2.°, n.° 1, do mesmo anexo e que converte os antigos graus dos funcionários em funções antes de 1 de Maio de 2004 em novos graus intercalares. Porém, o legislador podia aprovar, para o futuro, alterações às disposições do Estatuto, mesmo sendo as disposições alteradas menos favoráveis do que as anteriores.
128. Era inerente a uma disposição transitória como a em causa o facto de criar uma excepção a certas normas estatutárias cuja aplicação é necessariamente afectada pela alteração do regime. No caso em apreço, a excepção não ia além do que decorre da nomeação como funcionários, no quadro das novas regras estatutárias, das pessoas seleccionadas por procedimentos de concurso abertos e concluídos na vigência das anteriores disposições.
– Argumentos
129. Os recorrentes alegam que o raciocínio do Tribunal de Primeira Instância a respeito do artigo 31.°, n.° 1, do Estatuto deve ser coerente com o seu raciocínio a propósito do princípio da igualdade de tratamento. Este princípio seria satisfeito por uma disposição transitória que tivesse por efeito, tendo sido já nomeados com base nos critérios antigos um ou mais candidatos aprovados num determinado concurso, serem estes critérios aplicados a todos os candidatos. O objectivo de «[possibilitar] uma aplicação gradual do novo quadro normativo» poderia ter sido atingido através do alinhamento do artigo 12.°, n.° 3, pelo artigo 2.°, n.° 1, do Anexo XIII do Estatuto. Por conseguinte, o raciocínio seguido no acórdão recorrido é imperfeito.
130. Assinalam ainda que, de facto, o artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII produz efeitos definitivos, e não transitórios ou progressivos, e que no acórdão Economidis (38) o Tribunal da Função Pública decidiu que nenhuma das medidas transitórias do Anexo XIII dizia respeito ao disposto no artigo 31.° do Estatuto.
131. A Comissão responde, essencialmente, apenas às duas últimas censuras. Afirma que uma decisão tomada com base numa disposição transitória pode produzir efeitos definitivos e que o acórdão Economidis não versou sobre o artigo 31.° do Estatuto.
132. O Conselho alega que os argumentos dos recorrentes assentam no pressuposto errado de que o artigo 31.°, n.° 1, do Estatuto é uma norma hierarquicamente superior ao artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII – entre estas duas disposições existe uma relação de lex generalis/lex specialis. No que diz respeito à adequação da fundamentação, os recorrentes confundem uma vez mais a fundamentação do Tribunal de Primeira Instância com a do legislador, mas e em todo o caso, o artigo 2.°, n.° 1, e o artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII dizem respeito a duas situações objectivamente diferentes – a dos funcionários que adquiriram direitos ao abrigo do antigo Estatuto e a dos candidatos aprovados em concursos que não adquiriram tais direitos. No que diz respeito ao acórdão Economidis, o Conselho tece exactamente os mesmos comentários que a Comissão.
– Apreciação
133. Apesar de o raciocínio do Tribunal de Primeira Instância a este respeito assentar basicamente no seu raciocínio a propósito do princípio da igualdade de tratamento e de considerar que este último é imperfeito, não concordo com os recorrentes quando afirmam que a sua conclusão no tocante ao artigo 31.° do Estatuto é igualmente inválida.
134. O Tribunal de Primeira Instância assinalou também e de forma inatacável que, na sequência da criação da nova estrutura de carreiras, deixou de ser materialmente possível nomear candidatos nos graus anunciados nos anúncios de concurso organizados no quadro da antiga estrutura de carreiras. Por conseguinte, eram necessárias medidas transitórias, as quais constam do artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto. A este respeito, concordo com o Conselho quando afirma que, entre o artigo 31.° do Estatuto e o artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII, existe uma relação de lex generalis/lex specialis.
135. O Tribunal de Primeira Instância assinalou a discrepância entre os dois conjuntos de disposições transitórias – o artigo 2.°, n.° 1, e o artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII – mas considerou que a discrepância se inseria na competência que tem o legislador para aprovar novas disposições para o futuro. Embora não concorde com esta abordagem, pelas razões que apontei a respeito do princípio da igualdade de tratamento, não creio que tal tenha qualquer impacto no presente contexto. O artigo 2.°, n.° 1, do Anexo XIII, que diz respeito à conversão dos graus da antiga estrutura de carreiras para os da nova estrutura, nada tem a ver com o artigo 31.° do Estatuto, o qual diz respeito ao grau da nomeação após a aprovação num concurso geral.
136. Quanto às duas questões de somenos, a Comissão afirma correctamente que as disposições transitórias podem ter efeitos definitivos e que resulta claramente do acórdão Economidis que os factos do processo sobre o qual recaiu se verificaram todos após 1 de Maio de 2004, pelo que o enunciado do Tribunal da Função Pública deve ser lido nesse contexto (em todo o caso, não pode ser transposto literalmente, já que o artigo 12.°, n.° 1, do Anexo XIII respeita expressamente ao disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 31.° do Estatuto).
137. Por conseguinte, considero que a quinta parte do primeiro fundamento de recurso deve ser julgada improcedente.
Sexta parte: violação dos artigos 5.° e 7.° do Estatuto e do princípio da equivalência
– Acórdão recorrido
138. Na primeira instância, os recorrentes alegaram que o artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto viola os princípios da equivalência entre o lugar e o grau e da igualdade de condições de recrutamento e de progressão na carreira para todos os funcionários que pertençam ao mesmo grupo de funções, consagrados nos artigos 5.° e 7.° do Estatuto.
139. Nos n.os 124 a 132 do seu acórdão, o Tribunal de Primeira Instância julgou este argumento improcedente, raciocinando essencialmente do seguinte modo.
140. Decorre da análise da censura relativa à igualdade de tratamento que é infundada a alegação da violação do princípio da igualdade de condições de recrutamento e de progressão na carreira para todos os funcionários que pertençam ao mesmo grupo de funções. São aplicáveis disposições diferentes aos que foram recrutados antes de 1 de Maio de 2004 e aos recrutados a partir desta data. O Anexo XIII e, em especial, os artigos 4.°, alínea n) (39), e o artigo 12.°, n.° 3, deste anexo, constituem lei especial, que prima, durante um certo tempo, sobre as disposições gerais dos artigos 5.° e 7.° do Estatuto.
– Argumentos
141. Os recorrentes alegam que o raciocínio a respeito desta censura deve ser coerente com o seu raciocínio a propósito do princípio da igualdade de tratamento. Além disso, o raciocínio aqui em causa, a ser levado à sua conclusão lógica, implicaria que uma disposição transitória poderia derrogar qualquer princípio geral do direito, o que é manifestamente absurdo. O princípio da equivalência aqui em questão é um princípio fundamental que deve ser respeitado.
142. A Comissão e o Conselho alegam, essencialmente, que decorre claramente do acórdão recorrido que o Tribunal de Primeira Instância decidiu correctamente que os artigos 5.° e 7.° do Estatuto foram plenamente respeitados pelas disposições transitórias introduzidas e que temporariamente primam sobre algumas das suas disposições.
– Apreciação
143. Mais uma vez, discordo da alegação dos recorrentes de que a conclusão nesta matéria deve ser coerente com o raciocínio seguido a respeito do princípio da igualdade de tratamento. A conclusão do Tribunal de Primeira Instância também assenta noutro raciocínio, o qual, como a Comissão e o Conselho assinalam, é válido. A disposição transitória em causa constitui lei especial que temporariamente prima sobre a lei geral das disposições dos artigos 5.° e 7.° do Estatuto. Quanto à tentativa dos recorrentes de reductio ad absurdum, é óbvio que o artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII não constitui de modo algum uma derrogação do princípio da equivalência, ou da correspondência, entre o lugar e o grau, tendo apenas definido, transitoriamente, novos critérios para a determinação desta equivalência que são mais compatíveis com a nova estrutura de carreiras.
144. Por conseguinte, a última parte do primeiro fundamento de recurso deve ser julgada improcedente.
Segundo fundamento de recurso: violação dos princípios da boa administração, da transparência, da protecção da confiança legítima, da boa‑fé, da igualdade de tratamento e da não discriminação e da equivalência entre o lugar e o grau.
– Acórdão recorrido
145. Na primeira instância, os recorrentes alegaram que as próprias decisões impugnadas, independentemente da disposição na qual se baseavam, violavam os requisitos da boa administração, da transparência, da protecção da confiança legítima, da igualdade de tratamento e da não discriminação, da equivalência entre o lugar e o grau, da boa‑fé e da assistência.
146. Nos n.os 147 a 155 do seu acórdão, o Tribunal de Primeira Instância julgou este fundamento improcedente, raciocinando essencialmente do seguinte modo.
147. Foi somente após terem iniciado as suas funções que os recorrentes foram directamente informados do novo sistema de classificação no grau e da correspondente redução do seu grau no momento do recrutamento relativamente ao indicado nos anúncios de concurso. Além disso, a maior parte das decisões impugnadas não contém qualquer referência ao artigo 12.°, n.° 3, do anexo XIII do Estatuto, sendo que o grau de recrutamento dos recorrentes foi exactamente definido com base nessa disposição.
148. Todavia e embora tal pudesse constituir um argumento válido para efeitos de uma acção de indemnização, não podia implicar, por si só, a ilegalidade das decisões impugnadas. A legalidade do acto individual impugnado perante o juiz comunitário deve ser apreciada em função dos elementos de facto e de direito existentes na data de adopção do acto (40). Como todas as decisões impugnadas foram adoptadas com efeitos a partir, pelo menos, de 1 de Maio de 2004, a Comissão, nessas decisões, só podia classificar os recorrentes no grau em conformidade com as disposições imperativas do artigo 12.°, n.° 3, do anexo XIII do Estatuto, cuja ilegalidade não foi demonstrada. Consequentemente, as irregularidades que os recorrentes censuram à Comissão na gestão do respectivo recrutamento, mesmo supondo que contrariam os princípios invocados pelos interessados, não podiam, em todo o caso, ter tido qualquer incidência na própria legalidade da classificação no grau contestada pelos recorrentes.
149. Em particular, a circunstância de, em violação do princípio da não discriminação, a Comissão ter recrutado prioritariamente certos candidatos aprovados numa data anterior a 1 de Maio de 2004 não podia afectar a legalidade das decisões impugnadas. O respeito do princípio da igualdade de tratamento deve conciliar‑se com o respeito do princípio da legalidade, segundo o qual ninguém pode invocar, em seu benefício, uma ilegalidade cometida a favor de terceiro (41).
– Argumentos
150. Os recorrentes alegam que a improcedência do seu segundo fundamento na primeira instância não pode ser mantida se estiver demonstrado que, como alegam, o artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto é ilegal.
151. Quanto à questão do recrutamento prioritário de certos candidatos antes de 1 de Maio de 2004 (42), alegam que não invocaram a ilegalidade destes recrutamentos, mas sim que o facto de deles não terem podido beneficiar contrariava o princípio da igualdade de tratamento. Por conseguinte, o Tribunal de Primeira Instância não fundamentou devidamente a sua conclusão a este respeito.
152. Quanto ao dever de assistência, os recorrentes afirmam que foram nomeados para os lugares em reconhecimento do seu mérito, mas com uma remuneração inferior àquela de que foram informados no processo de recrutamento, que vários de entre eles continuaram a exercer as mesmas funções antes e depois da sua nomeação como funcionários e que dois deles foram mesmo reclassificados, como agente temporários, nos termos do artigo 2.°, n.° 1, do Anexo XIII do Estatuto, antes de serem «retrogradados» quando da sua nomeação como funcionários num grau fixado nos termos do artigo 12.°, n.° 3, do mesmo anexo. Isto é contrário ao dever de assistência que incumbe às instituições, que impõe que a remuneração de um funcionário não seja reduzida quando da nomeação para um lugar mais elevado por mérito pessoal (43). O Tribunal de Primeira Instância não teve em conta este princípio, tendo entendido que a Comissão o tinha respeitado.
153. A Comissão alega que a fundamentação do acórdão recorrido aborda adequadamente todas as questões suscitadas e que o acórdão Silva não é relevante, uma vez que diz respeito a um funcionário que já tinha sido nomeado antes de 1 de Maio de 2004 e tinha, por conseguinte, adquirido direitos ao abrigo das disposições anteriores. O Tribunal de Primeira Instância não considerou ilegais quaisquer recrutamentos prioritários; as suas afirmações assentaram claramente numa mera hipótese.
154. O Conselho não faz qualquer observação no tocante a este fundamento de recurso, que diz unicamente respeito à legalidade das decisões da Comissão.
– Apreciação
155. Creio que, em todo o caso, este segundo fundamento de recurso é supérfluo ou inoperante. Ou o artigo 12.°, n.° 3, do Anexo XIII do Estatuto é válido ou deve ser declarado ilegal por violar o princípio da igualdade de tratamento. Sendo válido, a Comissão estava obrigada a nomear os funcionários de acordo com as respectivas disposições e, na medida em que não foi alegado que o próprio artigo 12.°, n.° 3, viola os princípios aqui invocados, estes não podiam ser tidos em conta para impor à Comissão a adopção de decisões em violação daquelas disposições. Sendo o referido artigo declarado inválido, as decisões de nomeação tomadas com base nele devem, em qualquer caso, ser anuladas, devendo ser adoptadas novas decisões em conformidade com o princípio da igualdade de tratamento. Estas novas decisões devem, claro está, respeitar todos os princípios invocados no contexto do presente fundamento de recurso, embora seja irrelevante, neste contexto, saber se estes foram respeitados nas primeiras decisões.
156. É verdade que, como o Tribunal de Primeira Instância assinalou, os recorrentes podiam ter intentado (ou podem ainda fazê‑lo) uma acção autónoma de indemnização com base na violação de todos ou alguns dos princípios que invocam, mesmo sendo válidas as próprias decisões de nomeação e a disposição em que assentam. Porém, o recurso que interpuseram em primeira instância ou, consequentemente, o recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância não comporta uma acção de indemnização – os seus pedidos de reconstituição das carreiras e de concessão de juros de mora dependem estritamente da anulação das decisões que os nomearam.
157. Por conseguinte, o segundo fundamento de recurso deve ser considerado inoperante.
Consequências processuais
158. Concluí que o Anexo XIII do Estatuto viola o princípio da igualdade de tratamento, na medida em que aplica dois conjuntos diferentes de disposições transitórias – o artigo 2.°, n.° 1, e o artigo 12.°, n.° 3 – a candidatos aprovados no mesmo concurso, por razões que não são objectivas, posto que o critério distintivo está, em parte, previsto nas próprias disposições e, em parte, sujeito à possibilidade de modificação discricionária por parte da instituição empregadora.
159. O acórdão recorrido deve, por conseguinte, ser anulado por enfermar de erro de direito, pois concluiu em sentido contrário.
160. Assim sendo, as decisões impugnadas devem ser anuladas, na medida em que assentam em disposições ilegalmente discriminatórias do Anexo XIII do Estatuto. Não é necessário remeter o processo ao Tribunal de Primeira Instância para este efeito.
161. Suscita‑se, contudo, a questão relativa aos pedidos de reconstituição da carreira e da concessão de juros de mora, sobre a qual o Tribunal de Primeira Instância não se pronunciou.
162. No que diz respeito ao pedido de condenação da Comissão na reconstituição das carreiras dos recorrentes, constitui jurisprudência assente que os órgãos jurisdicionais comunitários não têm competência para dirigir esse tipo de injunções às instituições (44).
163. Todavia, nos termos do primeiro parágrafo no artigo 233.° CE e na sequência da anulação da decisão impugnada com o fundamento que proponho, o legislador comunitário deve tomar as medidas necessárias para restabelecer a igualdade de tratamento entre os funcionários recrutados no mesmo concurso, devendo a Comissão reexaminar a classificação no grau dos recorrentes com efeitos a partir das datas das respectivas nomeações. O Tribunal de Justiça pode, porém, determinar livremente a taxa de juro que deve ser aplicada aos eventuais salários em atraso que sejam devidos aos recorrentes por força deste reexame (45). A taxa fixada pelo Banco Central Europeu é adequada neste contexto.
Despesas
164. Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Os recorrentes requereram a condenação e, em minha opinião, devem sair vencedores. Assim, a Comissão deve ser condenada nas despesas, quer da primeira instância quer da fase de recurso. O Conselho, como interveniente, deve suportar as suas próprias despesas em ambas as instâncias nos termos do disposto no artigo 69.°, n.° 4, do Regulamento de Processo.
Conclusão
165. À luz do conjunto das precedentes considerações, concluo propondo que o Tribunal de Justiça:
– anule o acórdão do Tribunal Primeira Instância no processo T‑58/05, na medida em que concluiu que as disposições transitórias em que assentaram as decisões impugnadas respeitavam o princípio da igualdade de tratamento;
– anule as decisões impugnadas, na medida em que fixaram a classificação no grau dos recorrentes com base nestas disposições transitórias;
– especifique que aos eventuais salários em atraso devidos aos recorrentes como resultado desta anulação se aplicam juros a contar da data em que seriam devidos, à taxa fixada pelo Banco Central Europeu.
– condene a Comissão no pagamento das despesas na primeira instância e no recurso, com excepção das do Conselho, que serão suportadas por este.