РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
5 декември 2017 година(*)
„Жалба за отмяна — Външна дейност на Европейския съюз — Член 216, параграф 1 ДФЕС — Член 218, параграф 9 ДФЕС — Установяване на позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза в рамките на орган, създаден с международно споразумение — Ревизионна комисия на Междуправителствената организация за международни железопътни превози (OTIF) — Изменение на Конвенцията за международни железопътни превози (COTIF) и притурките към нея — Споделена компетентност на Съюза и държавите членки — Външна компетентност на Съюза по въпрос, по който до този момент Съюзът не е приемал общи правила — Валидност на Решение 2014/699/ЕС — Задължение за мотивиране — Принцип на лоялно сътрудничество“
По дело C‑600/14
с предмет жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, подадена на 22 декември 2014 г.,
Федерална република Германия, за която се явяват T. Henze и J. Möller, в качеството на представители,
жалбоподател,
подпомагана от:
Френска република, за която се явяват първоначално D. Colas, G. de Bergues и M. Hours, в качеството на представители, а впоследствие D. Colas и M.‑L. Kitamura, в качеството на представители,
Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, за което се явяват C. Brodie, M. Holt и D. Robertson, в качеството на представители, подпомагани от J. Holmes, QC,
встъпили страни,
срещу
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват E. Finnegan, Z. Kupčová и J.‑P. Hix, в качеството на представители,
ответник,
подпомаган от:
Европейска комисия, за която се явяват F. Erlbacher, W. Mölls и J. Hottiaux, в качеството на представители,
встъпила страна,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, A. Tizzano, заместник-председател, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça, J. Malenovský и C. Vajda (докладчик), председатели на състави, A. Borg Barthet, J.‑C. Bonichot, Aл. Арабаджиев, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos и M. Vilaras, съдии,
генерален адвокат: M. Szpunar,
секретар: K. Malacek, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 25 октомври 2016 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 24 април 2017 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С жалбата си Федерална република Германия иска частична отмяна на Решение 2014/699/ЕС на Съвета от 24 юни 2014 година за определяне на позицията, която да бъде заета от името на Европейския съюз на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на Междуправителствената организация за международни железопътни превози по отношение на някои изменения на Конвенцията за международни железопътни превози (COTIF) и на притурките към нея (ОВ L 293, 2014 г., стр. 26, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Правна уредба
Международното право
COTIF
2 Конвенцията за международни железопътни превози от 9 май 1980 г., изменена с Протокола от Вилнюс от 3 юни 1999 г. (наричана по-нататък „COTIF“), влиза в сила на 1 юли 2006 г. Междуправителствената организация за международни железопътни превози (OTIF) обединява 49-те държави — страни по COTIF, сред които са всички държави — членки на Европейския съюз, с изключение на Република Кипър и Република Малта.
3 Член 2, параграф 1 от COTIF предвижда, че OTIF има за цел да благоприятства, подобрява и улеснява от всяка гледна точка международното железопътно движение, конкретно като установява единни правни режими в различни юридически области, свързани с международното железопътно движение.
4 Член 6 от COTIF е озаглавен „Единни правила“ и гласи:
„§ 1. Международното железопътно движение и приемането на железопътни средства за използване в международно съобщение се регламентират, доколкото не са били направени или изказани декларации или резерви в съответствие с член 42, [параграф] 1, първо изречение, от:
[…]
b) „Единните правила за договора за международен железопътен превоз на товари (CIM)“, съставляващи Притурка В към [COTIF];
[…]
d) „Единните правила за договорите за използване на подвижен състав в международно железопътно съобщение (CUV)“, съставляващи Притурка D към [COTIF];
e) „Единните правила за договора за използване на инфраструктурата в международно железопътно съобщение (CUI)“, съставляващи Притурка Е към [COTIF];
[…]
§ 2. Единните правила, правилникът и режимите, изброени в [параграф] 1, включително техните приложения, са неразделна част от [COTIF]“.
5 Член 12, параграф 5 от COTIF предвижда:
„Върху подвижния състав на железниците на територия, различна от тази на държавата членка, в която се намира седалището на ползвателя, може да бъде налаган запор само по силата на съдебно решение, издадено от съдебните органи на тази държава. Изразът „ползвател“ означава онзи, който експлоатира икономически за траен период железопътно средство като превозно средство независимо дали е негов собственик, или има правото на разпореждане върху него“.
6 Ревизионната комисия на OTIF по принцип се състои от представители на всички държави — страни по COTIF.
7 В съответствие с член 17, параграф 1, букви a) и b) от COTIF Ревизионната комисия на OTIF взема решения в границите на своята компетентност по предложенията, насочени към изменение на COTIF, и освен това разглежда предложенията, които следва да бъдат внесени за решаване от Общото събрание на OTIF. Член 33 от COTIF определя съответната компетентност на тези два органа на OTIF по въпросите на изменението на конвенцията.
Споразумението за присъединяване
8 Споразумението между Европейския съюз и Междуправителствената организация за международни железопътни превози за присъединяване на Европейския съюз към Конвенцията за международни железопътни превози (COTIF) от 9 май 1980 г., изменена с Протокола от Вилнюс от 3 юни 1999 г. (ОВ L 51, 2013 г., стр. 8, наричано по-нататък „споразумението за присъединяване“), е подписано на 23 юни 2011 г. в Берн и в съответствие с член 9 влиза в сила на 1 юли 2011 г.
9 Член 2 от споразумението за присъединяване предвижда:
„Без да се засягат предметът и целта на [COTIF] за насърчаване, подобряване и улесняване на международния железопътен транспорт, нито нейното цялостно прилагане по отношение на други страни по [COTIF], в своите взаимоотношения страните по [COTIF], които са държави — членки на Европейския съюз, прилагат правилата на Съюза и поради това не прилагат правилата, произтичащи от [COTIF], освен доколкото не съществуват правила на Съюза, уреждащи конкретния въпрос, който се разглежда“.
10 Член 6 от това споразумение гласи:
„1. За решения по въпроси, по които Съюзът има изключителна компетентност, Съюзът упражнява правата на глас на своите държави членки съгласно [COTIF].
2. За решения по въпроси, по които Съюзът има споделена компетентност със своите държави членки, гласуването се извършва или от Съюза, или от неговите държави членки.
3. Съгласно член 26, параграф 7 от [COTIF] Съюзът разполага с брой гласове, равен на броя гласове на неговите държави членки, които са също така страни по [COTIF]. Когато Съюзът гласува, неговите държави членки не гласуват.
4. Съюзът информира, конкретно за всеки отделен случай, другите страни по [COTIF] за случаите, в които той ще упражнява правото на глас, предвидено в параграфи 1—3, по отношение на различните точки от дневния ред на Общото събрание и другите органи. Това задължение се прилага и когато решенията се вземат чрез кореспонденция. Посочената информация се предоставя своевременно на генералния секретар на OTIF, за да се позволи нейното разпространение, заедно със заседателните документи, или вземането на решение чрез кореспонденция“.
11 Член 7 от споразумението за присъединяване гласи:
„Обхватът на компетентността на Съюза е посочен в общ вид в писмена декларация, направена от Съюза при сключването на настоящото споразумение. Тази декларация може да бъде изменена, както е подходящо, чрез нотификация до OTIF от страна на Съюза. Декларацията не заменя и по никакъв начин не ограничава въпросите, които може да бъдат обхванати от нотификациите за компетентността на Съюза, които следва да бъдат направени преди вземането на решения от OTIF чрез официално гласуване или по друг начин“.
Правото на Съюза
12 Споразумението за присъединяване е одобрено от името на Съюза с Решение 2013/103/ЕС на Съвета от 16 юни 2011 година за подписване и сключване на Споразумение между Европейския съюз и Междуправителствената организация за международни железопътни превози за присъединяване на Европейския съюз към Конвенцията за международни железопътни превози (COTIF) от 9 май 1980 г., изменена с Протокола от Вилнюс от 3 юни 1999 г. (ОВ L 51, 2013 г., стр. 1).
13 В приложение I към това решение е включена декларация относно упражняването на компетентността, направена от Съюза при подписването на споразумението за присъединяване.
14 Тази декларация гласи следното:
„В железопътния сектор Европейският съюз […] упражнява споделена компетентност с държавите — членки на Съюза […] съгласно членове 90 и 91, във връзка с член 100, параграф 1 и членове 171 и 172 [ДФЕС].
[…]
Въз основа на [членове 91 ДФЕС и 171 ДФЕС] Съюзът прие значителен брой правни инструменти, приложими за железопътния транспорт.
Съгласно правото на Съюза, Съюзът има изключителна компетентност по въпроси на железопътния транспорт, във връзка с които [COTIF] или приети съгласно нея правни инструменти, може да засегнат или променят обхвата на тези съществуващи правила на Съюза.
По въпросите от приложното поле на [COTIF], по отношение на които Съюзът има изключителна компетентност, държавите членки нямат компетентност.
Когато съществуват правила на Съюза, които обаче не са засегнати от [COTIF] или приетите съгласно нея правни инструменти, Съюзът споделя с държавите членки компетентността по въпросите, свързани с [COTIF].
В допълнението към настоящото приложение се съдържа списък на правните инструменти на Съюза, които са в сила към датата сключването на настоящото споразумение. Обхватът на компетентността на Съюза, произтичаща от тези текстове, трябва да бъде оценяван във връзка с конкретните разпоредби на всеки текст, и по-специално във връзка със степента, до която тези разпоредби установяват общи правила. Компетентността на Съюза подлежи на постоянно развитие. В рамките на Договора за Европейския съюз и [Договора за функционирането на] ЕС компетентните институции на Съюза могат да вземат решения, които определят степента на компетентност на Съюза. Съюзът следователно си запазва правото съответно да изменя настоящата декларация, без това да представлява предпоставка за упражняване на неговата компетентност по въпроси, обхванати от [COTIF]“.
15 В допълнението към приложение I към Решение 2013/103 са изброени правните инструменти на Съюза във връзка с въпроси, уреждани от COTIF.
Обстоятелствата по спора и обжалваното решение
16 През април 2014 г. генералният секретар на OTIF уведомява държавите — членки на OTIF, за предложения за изменение на COTIF, които се очаква да бъдат представени на Ревизионната комисия на OTIF на 25-ата ѝ сесия, насрочена за 25—27 юни 2014 г. в Берн. Тези предложения за изменения се отнасят в частност до притурка B към COTIF, съдържаща единните правила за договора за международен железопътен превоз на товари (CIM) (наричана по-нататък „притурка B (CIM)“), до притурка D към COTIF, съдържаща единните правила за договорите за използване на подвижен състав в международно железопътно съобщение (CUV) (наричана по-нататък „притурка D (CUV)“), заедно с член 12 от COTIF, както и до притурка E към COTIF, съдържаща единните правила за договора за използване на инфраструктурата в международно железопътно съобщение (CUI) (наричана по-нататък „притурка E (CUI)“). За същата сесия в Ревизионната комисия постъпват, съответно на 25 април и на 27 май 2014 г., и две предложения, внесени от Френската република и от Федерална република Германия и отнасящи се до притурка D (CUV).
17 На 26 май 2014 г. с оглед на подготовката за тази сесия Европейската комисия представя работен документ във връзка с някои изменения на COTIF в работна група „Сухопътен транспорт“ на Съвета на Европейския съюз. На 5 юни 2014 г. Комисията изпраща на Съвета предложение за решение на Съвета за формулиране на позицията, която да бъде застъпена от Съюза на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF (COM(2014) 338 окончателен, наричано по-нататък „предложението за решение“). След приключването на работата на тези подготвителни групи, на заседанието си от 24 юни 2014 г. Съветът приема обжалваното решение за определяне на позицията, която да бъде заета от името на Съюза в частност по отношение на предложенията за изменение на член 12 от COTIF и на притурки B (CIM), D (CUV) и E (CUI) към нея (наричани по-нататък заедно „спорните изменения“).
18 Федерална република Германия гласува против това предложение и при приемането на обжалваното решение прави следната декларация:
„Федерална република Германия счита, че [Европейският съюз] не е компетентен по отношение на измененията към притурка В ([…] CIM), притурка D ([…] CUV) и притурка E ([…] CUI) към [COTIF] и че съответно не е необходимо да координира позицията на [Съюза] за 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF, която ще се проведе от 25 до 27 юни 2014 г. До настоящия момент [Съюзът] не е упражнявал законодателната си компетентност в областите на частното транспортно право, уредени от тези притурки. Следователно държавите членки могат да продължат да упражняват компетентността си в съответствие с второто изречение на член 2, параграф 2 [ДФЕС]. Освен това, в случаите на споделена компетентност, член 6, параграф 2 от [споразумението за присъединяване] изрично предвижда, че държавите членки могат да продължат да гласуват самостоятелно в тези области. С настоящото [Федерална република] Германия заявява, че като предпазна мярка отказва Европейската комисия да изразява гласа на Германия“.
19 Съображения 3—6, 9 и 11 от обжалваното решение гласят:
„Съветът на Европейския съюз,
като взе предвид Договора за функционирането на [ЕС], и по-специално член 91 във връзка с член 218, параграф 9 от него,
[…]
като има предвид, че:
[…]
(3) Очаква се Ревизионната комисия, създадена съгласно член 13, [параграф] 1, буква с) [от COTIF], на своята 25-а сесия, предвидена между 25 и 27 юни 2014 г., да вземе решение по отношение на някои изменения на [COTIF], както и на определени притурки към Конвенцията, а именно притурка B ([…] CIM), D ([…] CUV), E ([…] CUI) […].
(4) Измененията на [COTIF] имат за цел да се актуализират задачите на Комисията от технически експерти, определението на „ползвател“ („keeper“) да се измени в съответствие с правото на Съюза, както и да се изменят някои правила относно финансирането на [OTIF], нейното одитиране и отчитане, както и да се извършат малки административни промени.
(5) Измененията на притурка В (CIM) имат за цел да се даде предпочитание на използването на електронната форма на товарителницата и придружаващите я документи и да се изяснят някои разпоредби на договора за железопътен превоз.
(6) Измененията на притурка D (CUV), представени от Генералния секретар на OTIF, имат за цел да изяснят ролите на ползвателя (keeper) и на структурата, която отговаря за поддръжката, в договорите за използване на подвижния състав в международно железопътно съобщение. [Френската република] представи отделно предложение по отношение на отговорността за вреди, причинени от подвижен състав. [Федерална република] Германия представи отделно предложение относно обхвата на единните правила CUV.
[…]
(9) Измененията на притурка E (CUI), предложени от Международния комитет по железопътен транспорт (CIT), са насочени към разширяване на обхвата на единните правила за договора за използване на инфраструктурата и по отношение на вътрешния железопътен транспорт, към създаване на правно основание за общи условия за използване на железопътната инфраструктура и към разширяване на отговорността на управителя на инфраструктурата за вреди или щети, причинени от инфраструктурата.
[…]
(11) Повечето от предлаганите изменения са в съответствие с правото и стратегическите цели на Съюза и следва да бъдат подкрепени от Съюза. Някои изменения не оказват въздействие върху правото на Съюза и по тях не е необходимо да се съгласува позиция на равнището на Съюза. На последно място, за някои изменения са необходими допълнителни обсъждания в рамките на Съюза и те следва да бъдат отхвърлени на срещата на Ревизионната комисия. Ако посочените изменения бъдат одобрени, без да са променени по приемлив за Съюза начин, Съюзът следва да формулира възражение съгласно процедурата по член 35, [параграф] 4 от [COTIF]“.
20 Член 1, параграф 1 от обжалваното решение гласи, че „[п]озицията, която да бъде заета от името Съюза на 25-ата сесия на Ревизионната комисия, създадена с [COTIF], трябва да бъде в съответствие с приложението към [това] решение“.
21 По всяка от точките от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF в точка 3 от приложението към обжалваното решение е определено как се разпределя компетентността между Съюза и държавите членки, как се упражняват правата за гласуване и каква е препоръчаната съгласувана позиция. До спорните изменения се отнасят част от точка 4, както и точки 5, 7 и 12 от дневния ред.
22 Що се отнася до точка 4 („Частична ревизия на COTIF“) от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF, в точка 3 от приложението към обжалваното решение е предвидено:
„[…]
Компетентност: споделена.
Упражняване на права за гласуване: държавите членки.
Препоръчана съгласувана позиция:
[…]
Измененията в член 12 (Изпълнение на съдебните решения. Запори) следва да бъдат подкрепени, тъй като определението за „ползвател“ („keeper“) се изменя в съответствие с правото на Съюза.
[…]“.
23 Що се отнася до точка 5 („Частична ревизия на притурка В (CIM)“) от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF, точка 3 от приложението към обжалваното решение гласи:
„[…]
Компетентност: споделена.
Упражняване на права за гласуване: от Съюза за членове 6 и 6а; от държавите членки за останалите членове.
Препоръчана съгласувана позиция:
Измененията в член 6 и член 6а засягат правото на Съюза поради използването на товарителницата и придружаващите я документи за митнически, както и за санитарни и фитосанитарни процедури. Съюзът изразява съгласие с намерението на OTIF да се даде приоритет на електронната форма на товарителниците. Въпреки това понастоящем приемането на тези изменения може да доведе до нежелани последици. Сегашната опростена митническа процедура за транзит при железопътни превози е възможна само с документи на хартиен носител. Следователно, ако железопътният сектор избере да използва електронна товарителница, ще трябва да се използва стандартната митническа процедура за транзит, както и новата компютризирана транзитна система (NCTS).
Комисията е започнала подготовка за сформирането на работна група, която да обсъди използването на електронни документи за транзит в рамките на Регламент (EС) № 952/2013 на Европейския парламент и на Съвета [от 9 октомври 2013 година за създаване на Митнически кодекс на Съюза (OB L 269, 2013 г., стр. 1)]. Тази работна група ще проведе първото си заседание на 4—5 юни 2014 г. Съюзът изразява съгласие също и с намерението придружителните документи да се подават в електронен формат. В настоящата правна уредба на Съюза обаче липсва правно основание за подаването в електронен формат на подобни документи (например общия ветеринарен входен документ, общия документ за влизане), които трябва да придружават подлежащите на санитарен и фитосанитарен контрол стоки и следователно е необходимо тези документи да бъдат подавани на хартиен носител. Комисията е подготвила проект за регламент, който да уреди електронното сертифициране и понастоящем този проект се обсъжда в Европейския парламент и в Съвета. Очаква се този регламент (Регламент за официалния контрол) да бъде приет към края на 2015 г. или в началото на 2016 г., но ще има и известен преходен период за започването на неговото прилагане.
Поради това Съюзът предлага да не се взема решение по тази точка на настоящото заседание на Ревизионната комисия и OTIF да продължи да сътрудничи със Съюза по този въпрос, за да се разработи добре подготвено решение за предстоящото изменение на CIM, което е най-добре да бъде съгласувано във времето с Регламент (EС) № 952/2013 и разпоредбите по неговото прилагане, които трябва да влязат в сила на 1 май 2016 г. Прилагането на някои електронни процедури може да започне поетапно в периода от 2016 г. до 2020 г., в съответствие с член 278 от Регламент (EС) № 952/2013.
[…]“.
24 Що се отнася до точка 7 („Частична ревизия на притурка D (CUV)“) от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF, точка 3 от приложението към обжалваното решение гласи:
„[…]
Компетентност: споделена.
Упражняване на права за гласуване: Съюзът.
Препоръчана позиция на Съюза: да се подкрепят измененията на членове 2 и 9, тъй като те изясняват ролите на ползвателя и на структурата, която отговаря за поддръжката, в съответствие с правото на Съюза (Директива 2008/110/EО на Европейския парламент и на Съвета [от 16 декември 2008 година за изменение на директива 2004/49/ЕО относно безопасността на железопътния транспорт в Общността (Директива относно безопасността на железопътния транспорт) (OB L 345, 2008 г., стр. 62)]). Въпреки това предложението за изменение на член 7, представено от [Френската република] и отнасящо се за отговорността на лицето, предоставило подвижен състав като транспортно средство, в случай на вреда, дължаща се на недостатък на подвижния състав, се нуждае от допълнителен анализ в рамките на Съюза преди вземането на решение в рамките на OTIF. Поради това Съюзът не може да подкрепи това предложение за изменение на тази сесия на Ревизионната комисия [на OTIF] и предлага решението да се отложи до следващото заседание на Общото събрание, за да се извърши допълнителна преценка на този въпрос. Съюзът заема същата позиция, т.е. решението да се отложи за следващото заседание на Общото събрание, за да се извърши допълнителна преценка на въпроса, относно предложението на [Федерална република] Германия за нов член 1а, представено на OTIF по време на съгласуването на позицията на Съюза.
Допълнителна препоръчана позиция на Съюза: в документ CR 25/7 ADD 1, стр. 6, в края на § 8a да се добави: „The amendment to Article 9, paragraph 3, first indent, does not affect the existing allocation of liabilities between [the entity in charge of maintenance] and the keeper of the vehicles.“.
25 Що се отнася до точка 12 („Частична ревизия на притурка E (CUI)“) от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF, точка 3 от приложението към обжалваното решение гласи:
„[…]
Компетентност: споделена.
Упражняване на права за гласуване: Съюзът.
Препоръчана съгласувана позиция: измененията да се отхвърлят. Тези изменения, предложени от Международния комитет по железопътен транспорт (CIT), включват разширение на обхвата на [притурка Е (CUI)] и върху вътрешните дейности, а също и договорно обвързващи Общи условия, както и разширение на обхвата на отговорността на управителя на инфраструктурата за вреди. Тези предложения може да заслужават допълнително разглеждане, но не са обсъдени от нито един вътрешен орган на OTIF преди Ревизионната комисия [на OTIF], поради което не бе възможно въздействието им да бъде разгледано достатъчно подробно. Изглежда прибързано на тази сесия на Ревизионната комисия [на OTIF] без подходяща подготовка да се измен[я] [притурка Е (CUI)], ко[я]то понастоящем [е] съобразен[а] с правото на Съюза“.
Искания на страните и производство пред Съда
26 Федерална република Германия иска от Съда:
– да отмени член 1 от обжалваното решение във връзка с точка 3 от приложението, доколкото последната се отнася, от една страна, до точка 4 от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF в частта, в която тази точка 4 се отнася до изменението на член 12 от COTIF, както и, от друга страна, до точки 5, 7 и 12 от дневния ред, които се отнасят до измененията на притурки B (CIM), D (CUV) и E (CUI), и
– да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
27 Съветът иска от Съда:
– да отхвърли жалбата,
– при условията на евентуалност — в случай на отмяна на обжалваното решение, да постанови запазване на правните му последици, и
– да осъди Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.
28 С решения на председателя на Съда от 29 май 2015 г. Френската република и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия са допуснати да встъпят по делото в подкрепа на исканията на Федерална република Германия, а Комисията е допусната да встъпи в подкрепа на Съвета.
По жалбата
29 Федерална република Германия изтъква три основания за обжалване.
30 Като първо основание тя сочи липса на компетентност на Съюза и нарушение на принципа на предоставената компетентност, предвиден в член 5, параграф 2, първо изречение ДЕС. Като второ основание тя сочи нарушение на предвиденото в член 296 ДФЕС задължение за мотивиране. Като трето основание сочи нарушение на принципа на лоялно сътрудничество във връзка с принципа на ефективна съдебна защита.
По първото основание — липса на компетентност на Съюза и нарушение на принципа на предоставената компетентност, предвиден в член 5, параграф 2, първо изречение ДЕС
Доводи на страните
31 По първото основание Федерална република Германия, подпомагана от Френската република, поддържа, че Съюзът не е разполагал с компетентност по член 91 ДФЕС и член 218, параграф 9 ДФЕС да приеме обжалваното решение в частта, в която то се отнася до спорните изменения, и че съответно Съветът е приел решението в нарушение на принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 5, параграф 2, първо изречение ДЕС.
32 Федерална република Германия подчертава, че в областта на транспорта, към която спадат COTIF като цяло и спорните изменения в частност, Съюзът и държавите членки имат споделена компетентност съгласно член 4, параграф 2, буква ж) ДФЕС както във вътрешен план, така и по принцип във външен план.
33 Според Федерална република Германия, за да се установи, че Съветът разполага с компетентност по член 218, параграф 9 ДФЕС за определяне на позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза в международен орган, когато последният приема акт за изменение на смесено споразумение, както е в настоящия случай, следва да се провери дали предложените изменения засягат разпоредби от споразумението, които са от компетентността на Съюза. Ако не е така, не може да се приема решение за установяване на позицията на Съюза.
34 За целите на тази проверка следвало да се установи дали решението на международния орган има пряко отражение върху достиженията на правото на Съюза, както е посочено в точка 64 от решение от 7 октомври 2014 г., Германия/Съвет (C‑399/12, EU:C:2014:2258), в смисъл дали съществуват общи правила на Съюза, за които има риск да бъдат засегнати от съответното решение или то да измени техния обхват по смисъла на съдебната практика, разработена въз основа на решение от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет (22/70, EU:C:1971:32). Според Федерална република Германия, за да може да има такъв риск, трябва измененията на разпоредбите на международното споразумение да попадат в област, в която Съюзът вече е приел общи правила.
35 Федерална република Германия подчертава, че Съветът, който носи тежестта да докаже в случая, че спорните изменения се отнасят до област, попадаща в приложното поле на съществуващи разпоредби от правото на Съюза, не е доказал това в обжалваното решение. При всички положения в областта на частното право на договорите във връзка с международния железопътен превоз на товари и хора, към която спадат спорните изменения, Съюзът до този момент не бил упражнявал вътрешната си компетентност чрез приемането на общи правила. Френската република добавя, че не е планирана никаква инициатива на Съюза в областите, до които се отнасят спорните изменения.
36 Федерална република Германия признава, че в областите от компетентността на държавите членки позициите, които трябва да се заемат в рамките на международен орган, могат да бъдат съгласувани в съответствие с принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС. В тази рамки обаче не можело да се приема решение на Съвета на основание член 218, параграф 9 ДФЕС.
37 Освен това Федерална република Германия смята, че в областта на частното право на транспортните договори, в която компетентността е споделена, Съюзът не може да упражнява компетентност във външен план, докато не е упражнил компетентността си във вътрешен план, защото иначе има риск от заобикаляне на обикновената законодателна процедура и накърняване на правомощията на Европейския парламент. Всъщност, като се има предвид и „клаузата за изключване на прилагането“, съдържаща се в член 2 от споразумението за присъединяване, актовете на Ревизионната комисия на OTIF имали същите последици в правото на Съюза както регламентите и директивите.
38 Федерална република Германия, подпомагана от Френската република, също така изтъква, че в областта на транспорта, в която Съюзът и държавите членки имат споделена компетентност, хипотезите, предвидени в член 3, параграф 2 ДФЕС, а именно хипотезите, в които Съюзът разполага с изключителна външна компетентност, са единствените случаи, в които Съюзът може да сключи международно споразумение. В настоящия случай обаче не била налице нито една от хипотезите на изключителна външна компетентност по член 3, параграф 2 ДФЕС. Тази държава членка добавя, че извън посочените хипотези Съюзът не разполага с външна компетентност.
39 Що се отнася по-конкретно до решение от 30 май 2006 г., Комисия/Ирландия (C‑459/03, EU:C:2006:345), на което се позовава Съветът, Федерална република Германия посочва, че неговото действие е ограничено от Съда с решение от 8 март 2011 г., Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125). Френската република смята, че от първото от тези съдебни решения не може да направят никакви изводи за настоящото дело, тъй като във въпросното решение Съдът взема предвид особеностите в областта на околната среда, област, в която Договорите предоставят изрична външна компетентност на Съюза. За разлика от тази област обаче, политиката по транспорта не включвала сред целите си развиването на международна политика.
40 Като главно твърдение Съветът поддържа, че на основание член 3, параграф 2, последно предложение ДФЕС и въз основа на практиката на Съда, произтичаща от решение от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет (22/70, EU:C:1971:32), Съюзът разполага с изключителна компетентност за установяване на позиция по отношение на спорните изменения, представени на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF.
41 При условията на евентуалност Съветът, подпомаган от Комисията, се позовава на становище 2/00 (Протокол от Картахена за биологична безопасност) от 6 декември 2001 г. (EU:C:2001:664, т. 44—47), както и на решения от 7 октомври 2004 г., Комисия/Франция (C‑239/03, EU:C:2004:598, т. 30), и от 30 май 2006 г., Комисия/Ирландия (C‑459/03, EU:C:2006:345, т. 95), като посочва, че Съюзът има компетентност да приеме такава позиция в съответствие с член 218, параграф 9 ДФЕС, компетентност, която той споделя с държавите членки, въпреки че не са налице правила на Съюза в областта на частното право на транспортните договори. Според тези институции, противно на поддържаното от Федерална република Германия, дейността на Съюза във външен план не се ограничава до въпросите, по които вече има общи правила на Съюза, а обхваща и въпросите, по които на равнището на Съюза все още няма или има само много ограничена по обхват правна уредба, която поради това не може да бъде засегната. И в последния случай Съюзът имал компетентност да приема решения на основание член 218, параграф 9 ДФЕС, действайки в условията на споделена външна компетентност, като в съответствие с Протокол (№ 25) относно упражняването на областите на споделена компетентност, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС, тази компетентност обхваща само уредените от въпросното решение на Съюза елементи.
42 Комисията добавя, че наличието на споделена външна компетентност не зависи от упражняването на тази компетентност във вътрешен план, а произтича пряко от Договорите, и по-конкретно от член 2, параграф 2, първо изречение и член 4, параграф 2, буква ж) ДФЕС. Всъщност нито една от отнасящите се до споделената компетентност разпоредби на Договорите не предвиждала, че когато тази компетентност се упражнява за първи път, може да се приемат само актове на Съюза, които не засягат външните отношения.
Съображения на Съда
43 По първото основание Федерална република Германия по същество поддържа, че точка 4 от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF, доколкото се отнася до изменението на член 12 от COTIF, както и точки 5, 7 и 12 от дневния ред, отнасящи се до измененията на притурки B (CIM), D (CUV) и E (CUI) към COTIF, във връзка с които обжалваното решение определя позициите, които трябва да се заемат от името на Съюза, не попадат в обхвата на външната компетентност на Съюза, тъй като преди това той не е приемал общи правила, които да може да бъдат засегнати от посочените изменения, така че Съветът не е имал правомощие да установява тези позиции въз основа на член 218, параграф 9 ДФЕС. С определянето им Съветът действал в нарушение на принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 5, параграф 2, първо изречение ДЕС.
44 В самото начало следва да се припомни, че съгласно член 5, параграф 1, първо изречение ДЕС „[п]ринципът на предоставената компетентност определя границите на компетентност на Съюза“. Член 5, параграф 2 ДЕС гласи, от една страна, че „[п]о силата на [този принцип] Съюзът действа единствено в границите на компетентност, която държавите членки са му предоставили с Договорите, с оглед постигане на поставените в тези Договори цели“, и от друга страна, че „[в]сяка компетентност, която не е предоставена на Съюза с Договорите, принадлежи на държавите членки“. От практиката на Съда следва, че този принцип трябва да се спазва както по отношение вътрешната, така и по отношение на международната дейност на Съюза (становище 2/94 (Присъединяване на Общността към ЕКПЧ) от 28 март 1996 г., EU:C:1996:140, т. 24).
45 Както припомня Съдът в частност в становище 1/03 (Нова конвенция от Лугано) от 7 февруари 2006 г. (EU:C:2006:81, т. 114), компетентността на Съюза да сключва международни споразумения може не само да бъде учредена с изрични овластяващи норми на Договорите, но и да следва имплицитно от други разпоредби на Договорите и приети на тяхно основание актове на институциите на Съюза. По-конкретно, винаги когато правото на Съюза учредява компетентност за тези институции във вътрешен план с оглед постигането на определена цел, Съюзът разполага с компетентност да поема необходимите международни ангажименти за постигането на тази цел, дори и да няма изрична разпоредба в този смисъл. Последната хипотеза вече е закрепена в член 216, параграф 1 ДФЕС (становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г., EU:C:2014:2303, т. 67 и цитираната съдебна практика).
46 Освен това от трайно установената практика на Съда следва, че въпросът дали е налице външна компетентност на Съюза трябва да се разграничава от въпроса дали тази евентуална компетентност е изключителна, или е споделена (становище 1/76 (Споразумение за създаване на Европейски фонд за временно спиране на плавателните съдове по вътрешните водни пътища) от 26 април 1977 г., EU:C:1977:63, т. 3 и 4, становище 2/91 (Конвенция № 170 на МОТ) от 19 март 1993 г., EU:C:1993:106, т. 13—18, становище 1/03 (Нова конвенция от Лугано) от 7 февруари 2006 г., EU:C:2006:81, т. 114 и 115, както и решение от 30 май 2006 г., Комисия/Ирландия, C‑459/03, EU:C:2006:345, т. 93 и 94; в този смисъл вж. също становище 2/00 (Протокол от Картахена за биологична безопасност) от 6 декември 2001 г., EU:C:2001:664, т. 44—47).
47 Това разграничение между наличието на външна компетентност на Съюза и въпроса дали тя е изключителна, или не, е отразено в Договора за функционирането на ЕС.
48 Съгласно член 216, параграф 1 ДФЕС „Съюзът може да сключва споразумения с една или повече трети страни или международни организации, когато Договорите го предвиждат или когато сключването на споразумение е необходимо за постигането, в рамките на политиките на Съюза, на някоя от посочените в Договорите цели, или е предвидено в някой от правно обвързващите актове на Съюза, или може да засегне общи правила или да измени техния обхват“.
49 От самия текст на тази разпоредба, в който не е прокарано никакво разграничение според това дали външната компетентност на Съюза е изключителна, или е споделена, следва, че Съюзът разполага с такава компетентност в четири хипотези. Противно на доводите на Федерална република Германия, случаят, при който сключването на споразумение може да засегне общи правила или да измени техния обхват, случай, в който съгласно член 3, параграф 2 ДФЕС компетентността на Съюза е изключителна, съставлява само едната от тези хипотези.
50 Освен това сравнението между текста съответно на член 216, параграф 1 ДФЕС и на член 3, параграф 2 ДФЕС сочи, че случаите, в които Съюзът разполага с външна компетентност съгласно първата от тези разпоредби, не се ограничават до различните хипотези по втората от тези разпоредби, в които Съюзът разполага с изключителна външна компетентност.
51 Оттук следва, че противно на доводите на Федерална република Германия, Съюзът може да има външна компетентност и извън хипотезите по член 3, параграф 2 ДФЕС.
52 В този контекст външната компетентност на Съюза, възникваща във втората хипотеза по член 216, параграф 1 ДФЕС, а именно когато сключването на споразумение е „необходимо за постигането, в рамките на политиките на Съюза, на някоя от посочените в Договорите цели“, отразява практиката на Съда, цитирана в точка 45 от настоящото решение. За разлика от режима при четвъртата предвидена в тази разпоредба хипотеза, външната компетентност на Съюза във втората хипотеза не зависи от условието преди това да са били приети правила на Съюза, които може да бъдат засегнати.
53 Затова в настоящия случай следва да се провери дали поемането на международни ангажименти от страна на Съюза във връзка със спорните изменения е „необходимо за постигането, в рамките на политиките на Съюза, на някоя от посочените в Договорите цели“ по смисъла на член 216, параграф 1 ДФЕС. Ако е така, Съюзът ще разполага с необходимата външна компетентност за установяване на позиции по отношение на спорните изменения, независимо дали преди това е приемал по съответните въпроси общи правила, които може да бъдат засегнати от тези изменения.
54 В това отношение следва да се отбележи, че целта на обжалваното решение е да се определи позицията, която да бъде заета от името на Съюза на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF по отношение на някои изменения на COTIF. Както следва от член 2 от COTIF, OTIF „има за цел да благоприятства, подобрява и улеснява от всяка гледна точка международното железопътно движение“, по-конкретно като установява единни правила в различни области, свързани с това движение.
55 Спорните изменения се отнасят, от една страна, до единните правила за договора за международен железопътен превоз на товари, за договорите за използване на подвижен състав в международно железопътно съобщение и за договора за използване на инфраструктурата в международно железопътно съобщение, и от друга страна, до разпоредбата на COTIF относно изпълнението на съдебни решения, постановени въз основа на разпоредбите на тази конвенция, и относно запорите върху подвижния състав на железниците.
56 В този смисъл те се отнасят до частното право на договорите във връзка с международния железопътен превоз, въпрос, по който — както признават всички страни — съществува политика на Съюза, а именно общата транспортна политика, уредена в част трета („Вътрешни политики и дейности на Съюза“), дял VI („Транспорт“) от Договора за функционирането на ЕС, и който съответно трябва да се смята за съответстващ на една от целите на Договора за функционирането на ЕС.
57 Част трета, дял VI от Договора за функционирането на ЕС включва в частност член 91, параграф 1 ДФЕС, който предвижда, че за целите на прилагането на общата транспортна политика, като се вземат предвид специалните аспекти на превозите, Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура и след консултация с Икономическия и социален комитет и с Комитета на регионите, установяват в частност: „а) общи правила, приложими към международния транспорт от и към територията на държава членка или преминаване през територията на дадена държава членка“, и „г) други необходими разпоредби“. Този дял включва и член 100 ДФЕС, параграф 1 от който предвижда, че разпоредбите на въпросния дял се прилагат в частност по отношение на железопътния транспорт.
58 Ето защо следва да се констатира, както прави и генералният адвокат в точка 103 от заключението си, че спорните изменения имат отношение към постигането на целите на Договора за функционирането на ЕС в областта на общата транспортна политика.
59 По-конкретно, общите правила, предвидени в член 91, параграф 1, буква a) ДФЕС, са приложими „към международния транспорт от и към територията на държава членка или преминаване през територията на дадена държава членка“. В решение от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет (22/70, EU:C:1971:32, т. 26 и 27), точно в тази област Съдът отбелязва, че тази разпоредба, която за разположената на територията на Съюза част от маршрута се отнася и до транспорта от и към трети държави и поради това предполага компетентността на Съюза да обхваща и отношения от сферата на международното право, съответно предпоставя във визираната област необходимостта от споразумения със заинтересованите трети държави.
60 При положение че разпоредбите на COTIF и притурките към нея, до които се отнасят спорните изменения, следва да установят хармонизирани норми на международно равнище, в това число за международния транспорт от и към територията на държави членки или преминаващ през територията на една или няколко държави членки, за разположените извън територията на Съюза части от маршрута, а по принцип и за разположените на територията на Съюза части от този маршрут, заемането на позиция от Съюза по тези изменения трябва да се разглежда като способстващо за постигането на целите на общата транспортна политика в рамките на компетентността, с която Съюзът разполага съгласно член 91, параграф 1 ДФЕС и която има и външен аспект, както бе припомнено в точка 59 от настоящото решение. Следователно заемането на позиция е необходимо за постигането, в рамките на политиките на Съюза, на една от посочените в Договорите цели по смисъла на член 216, параграф 1 ДФЕС.
61 По изложените съображения следва, първо, да се отхвърлят доводите на Федерална република Германия и на Френската република, че в областите на споделена компетентност на Съюза и държавите членки Съюзът не би могъл да има външна компетентност извън хипотезите по член 3, параграф 2 ДФЕС.
62 Второ, не може да бъде възприет доводът на Федерална република Германия и на Френската република, че в случая не е налице външна компетентност за Съюза, дори ако се допусне, че този довод трябва да се разбира в смисъл, че в областта на транспорта, в която съгласно член 4, параграф 2, буква ж) ДФЕС компетентността е споделена между Съюза и държавите членки, Съюзът няма право да действа във външен план, преди да е предприел действия във вътрешен план чрез приемането на общи правила по въпросите, по които са поети международни ангажименти.
63 Всъщност в решение от 30 май 2006 г., Комисия/Ирландия (C‑459/03, EU:C:2006:345, т. 95 и цитираната съдебна практика), по въпроса попада ли в границите на компетентност на Съюза разпоредба на смесено споразумение в областта на опазването на околната среда, област на споделена компетентност на Съюза и държавите членки, Съдът постановява, че Съюзът може да сключва споразумения в тази област дори когато по конкретните уреждани със споразуменията въпроси все още няма или има само много ограничена по обхват правна уредба на вътрешно равнище, която поради това не може да бъде засегната.
64 Противно на поддържаното от Федерална република Германия, Съдът не ограничава обхвата на тази съдебна практика с решение от 8 март 2011 г., Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125). Всъщност, както личи от точки 34 и 35 от посоченото решение, въпросът, повдигнат от делото, по което то е постановено, е бил не дали Съюзът има външна компетентност в областта на околната среда, а дали по конкретния обхванат от разпоредба на смесено споразумение въпрос Съюзът е упражнил своята компетентност и е приел разпоредби, отнасящи се до изпълнението на произтичащите оттам задължения.
65 Наистина съдебната практика, цитирана в точки 63 и 64 от настоящото решение, се отнася до областта на околната среда, в която — за разлика от областта на транспорта — Съюзът разполага с изрична външна компетентност съгласно член 191, параграф 1, четвърто тире ДФЕС.
66 Следва да се отбележи обаче, че както вече предвижда отнасящият се до споделената компетентност член 2, параграф 2, първо изречение ДФЕС, „[к]огато Договорите предоставят на Съюза компетентност, споделена с държавите членки в определена област, Съюзът и държавите членки могат да законодателстват и да приемат правно обвързващи актове в тази област“. Тази разпоредба не обуславя наличието на външна компетентност за Съюза, споделена с държавите членки, от наличието на разпоредба в Договорите, изрично предоставяща такава външна компетентност на Съюза.
67 Обстоятелството, че наличието на външна компетентност на Съюза в никакъв случай не зависи от предходното упражняване от страна на Съюза на вътрешната му нормотворческа компетентност в съответната област, следва и от точка 243 от становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия със Сингапур) от 16 май 2017 г. (EU:C:2017:376), от което произтича, че релевантните разпоредби на съответното споразумение, отнасящи се до непреките чуждестранни инвестиции, попадат в обхвата на споделената компетентност на Съюза и държавите членки, въпреки че между страните е било безспорно, както личи от точки 229 и 230 от това становище, че Съюзът изобщо не е предприемал действия във вътрешен план чрез приемането на правила на вторичното право по този въпрос.
68 Наистина в точка 244 от посоченото становище Съдът констатира, че релевантните разпоредби на съответното споразумение, отнасящи се до непреките чуждестранни инвестиции и попадащи в обхвата на споделената компетентност на Съюза и държавите членки, не е можело да бъдат одобрени само от Съюза. С тази констатация обаче Съдът просто установява факта, изтъкнат от Съвета в хода на производството, в което е дадено това становище, че е било невъзможно да се събере необходимото мнозинство в Съвета за самостоятелно упражняване от страна на Съюза на външната компетентност, която той споделя с държавите членки по този въпрос.
69 Освен това Федерална република Германия не може да черпи доводи от решение от 7 октомври 2014 г., Германия/Съвет (C‑399/12, EU:C:2014:2258). Както следва от точки 51 и 52 от посоченото решение, Съдът отчита обстоятелството, че областта на общата селскостопанска политика, и по-точно общата организация на лозаро-винарските пазари, е много подробно регламентирана от законодателя на Съюза въз основа на компетентността му по член 43 ДФЕС, за да определи дали Съюзът може да действа на основание член 218, параграф 9 ДФЕС, въпреки че не е страна по международното споразумение, обсъждано по онова дело. В настоящия случай обаче този въпрос не се поставя, тъй като Съюзът е страна по COTIF, считано от 1 юли 2011 г.
70 Трето, не може да се приеме и доводът на Федерална република Германия за заобикалянето на обикновената законодателна процедура и накърняването на прерогативите на Европейския парламент поради факта, че Съветът приложил член 218, параграф 9 ДФЕС по отношение на въпроси, по които до онзи момент Съюзът не е приемал вътрешни правила в съответствие с тази процедура.
71 Този довод следва да бъде отхвърлен не само поради съображенията в точки 63—69 от настоящото решение, но и с оглед на текста на член 218, параграф 9 ДФЕС, който овластява Съвета да приема, по предложение на Комисията или на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, решение за „установяване на позициите, които трябва да се заемат от името на Съюза в рамките на орган, създаден със споразумение, когато този орган има за задача да приема актове с правно действие“. Всъщност член 218, параграф 9 ДФЕС не ограничава правото на действие на Съюза до случаите, в които той преди това е приел вътрешни правила в съответствие с обикновената законодателна процедура.
72 По изложените съображения следва да се заключи, че отнасящите се до спорните изменения точки от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF, по които Съветът определя с обжалваното решение позициите, които трябва да се заемат от името на Съюза, попадат в обхвата на външната компетентност на Съюза. Ето защо с приемането на това решение Съветът не е нарушил принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 5, параграф 2, първо изречение ДЕС.
73 Оттук следва, че първото основание, изтъкнато от Федерална република Германия, не е налице.
По второто основание — нарушение на задължението за мотивиране по член 296 ДФЕС
Доводи на страните
74 По второто основание Федерална република Германия твърди, че обжалваното решение е порочно поради непълнота на мотивите, тъй като в него Съветът изобщо не посочил, че въпросите, по които се приема позиция на Съюза, засягат област, която в голяма степен е вече регламентирана в правото на Съюза. В случаите на смесени споразумения с особена сила се налагало ясно разграничаване на компетентностите, от една страна, защото разпоредбите на тези споразумения действат както в правото на Съюза, така и в националното право, и от друга страна, за да се определят правомощията на различните участници в органите на международните организации. В настоящия случай обаче Съветът не цитирал какъвто и да е правен инструмент на Съюза в разглежданата област, а се позовал само на инструменти във връзка с публичното право, въпреки че спорните изменения попадали в обхвата на частното право на транспортните договори.
75 Нещо повече, в обжалваното решение Съветът не посочил никакво материалноправно основание за наличието на материална външна компетентност на Съюза, доколкото споменатият член 91 ДФЕС предоставял на Съюза само вътрешна компетентност.
76 Освен това в съдебното заседание Федерална република Германия се оплаква, че в това заседание Съветът мотивира наличието на външна компетентност за Съюза, като изтъква втората хипотеза на член 216, параграф 1 ДФЕС, въпреки че не е споменавал тази разпоредба в обжалваното решение.
77 Съветът, подпомаган от Комисията, изтъква, че мотивите за наличието на компетентност на Съюза ясно личат от обжалваното решение. В това решение били посочени предложенията за изменение на COTIF и на притурките към нея, които имат отношение към правото на Съюза, както и разпоредбите на Съюза, които спорните изменения може да засегнат. Освен това следвало да се вземат предвид и съображенията, изложени в работните документи на OTIF. Това, че според Федерална република Германия изтъкнатите разпоредби от правото на Съюза не са релевантни, не можело да постави под съмнение достатъчната мотивираност на обжалваното решение. При всички положения, когато става дума за въпрос, по който Съюзът има най-малкото споделена с държавите членки компетентност, Съветът изпълнявал задължението си за мотивиране със самото посочване на подходящото правно основание и описание на позицията си.
Съображения на Съда
78 От анализа във връзка с първото посочено от Федерална република Германия основание следва, че отнасящите се до спорните изменения точки от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF попадат в обхвата на компетентността на Съюза, като не е необходимо за тази цел да се проверява дали по съответния въпрос има вътрешна правна уредба на Съюза, която би била засегната от тези изменения. Ето защо трябва да се отхвърли доводът на Федерална република Германия, че в обжалваното решение Съветът не е доказал факта, че тези изменения се отнасят до област, която до голяма степен вече е регламентирана от Съюза.
79 Що се отнася до твърдението, че в обжалваното решение е трябвало освен член 91, параграф 1 ДФЕС да бъде посочена и втората хипотеза по член 216, параграф 1 ДФЕС, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика предвиденото в член 296 ДФЕС задължение за мотивиране налага съответните актове да съдържат изложение на съображенията, поради които институцията ги е приела, така че Съдът да може да упражни контрол и както държавите членки, така и заинтересованите трети лица да могат да се запознаят с условията, при които институциите на Съюза са приложили Договора за функционирането на ЕС (решение от 1 октомври 2009 г., Комисия/Съвет, C‑370/07, EU:C:2009:590, т. 37 и цитираната съдебна практика).
80 Посочването на правното основание се налага с оглед на принципа на предоставена компетентност, установен в член 5, параграф 2 ДЕС, съгласно който Съюзът действа единствено в границите на компетентност, която държавите членки са му предоставили с Договорите, с оглед на постигане на поставените в тези договори цели по отношение както на вътрешната, така и на международната дейност на Съюза. Всъщност изборът на подходящото правно основание има значение от конституционно естество, при положение че, щом разполага само с предоставена компетентност, Съюзът трябва да обвърже приеманите от него актове с разпоредбите от Договора за функционирането на ЕС, които действително го оправомощават за това (решение от 25 октомври 2017 г., Комисия/Съвет (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, т. 48 и 49).
81 Посочването на правното основание има особено значение и с оглед на запазването на правомощията на институциите на Съюза, имащи отношение към процедурата по приемане на акта (решение от 25 октомври 2017 г., Комисия/Съвет (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, т. 50).
82 Освен това то се налага с оглед на задължението за мотивиране, произтичащо от член 296 ДФЕС. Това задължение, което се обосновава по-конкретно с оглед на контрола, който следва да може да бъде упражнен от Съда, по принцип трябва да се прилага към всеки акт на Съюза, който поражда правни последици (решение от 25 октомври 2017 г., Комисия/Съвет (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, т. 52).
83 Съдът също така е постановил, че изискването за правна сигурност налага всеки акт, който има за цел да породи правни последици, да черпи своята задължителна сила от разпоредба на правото на Съюза, която трябва да бъде изрично посочена като правно основание и да предписва правната форма, в която актът следва да бъде издаден (решения от 1 октомври 2009 г., Комисия/Съвет, C‑370/07, EU:C:2009:590, т. 39 и от 25 октомври 2017 г., Комисия/Съвет (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, т. 53).
84 Освен това има също постоянна практика на Съда в смисъл, че евентуалният пропуск да се посочи точна разпоредба от Договора, както в случая — член 216, параграф 1 ДФЕС, за който споменава Федерална република Германия, не е съществен порок, когато правното основание на съответния акт може да се определи въз основа на други части на акта, при условие че не се създава несигурност у заинтересованите лица и Съда относно точното правно основание (вж. в този смисъл решение от 25 октомври 2017 г., Комисия/Съвет (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, т. 55 и цитираната съдебна практика).
85 В настоящия случай е именно така, доколкото материалното и процесуалното правно основание на обжалваното решение могат ясно да бъдат определени.
86 Всъщност, първо, следва да се отбележи, че тъй като в обжалваното решение изрично е упоменат член 91 ДФЕС, Съветът надлежно е посочил в това решение материалноправното му основание. Доколкото Федерална република Германия излага довода, че член 91 не би могъл да предоставя външна компетентност на Съюза, достатъчно е да се отбележи, че този довод се отнася до самото наличие на компетентност и съответно е безпредметно да бъде изтъкван, когато основанието за обжалване е неизпълнение на задължението за мотивиране.
87 Второ, следва да се констатира, че Съветът е мотивирал в достатъчна степен обжалваното решение от гледна точка на критерия необходимост, предвиден във втората хипотеза на член 216, параграф 1 ДФЕС, като се има предвид и обстоятелството, че въпросната втора хипотеза изисква съвсем различно мотивиране в сравнение с изискваното от член 3, параграф 2 ДФЕС.
88 Всъщност първо и трето изречение от съображение 11 от обжалваното решение, разглеждани във връзка с възпроизведените в точки 22—25 от настоящото решение обяснения от изложението на позициите, определени от името на Съюза по точки 4, 5, 7 и 12 от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF в приложението към обжалваното решение, открояват необходимостта да се следи за осигуряването на съгласуваност между правилата на международното право в областта на международните железопътни превози и правото на Съюза, а оттам и необходимостта от външни действия на Съюза за тази цел.
89 Освен това, макар че наистина изброява различните хипотези, в които Съюзът е овластен да сключва международни споразумения, член 216, параграф 1 ДФЕС — за разлика от член 352 ДФЕС — не предвижда никакви изисквания за форма и процесуални правила в това отношение. Следователно формата на акта и следваната процедура трябва да бъдат определени, като се вземат предвид останалите разпоредби на Договорите.
90 Трето, следва да се отбележи, че член 218, параграф 9 ДФЕС, посочен като процесуално правно основание на обжалваното решение, определя процедурата, която трябва да се следва при вземането на решение.
91 Четвърто, при тези условия следва да се констатира, че настоящото дело се различава от делото, по което е постановено решение от 25 октомври 2017 г., Комисия/Съвет (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803). Всъщност в обсъждания по онова дело случай Съветът пропуска да посочи материалното и процесуалното правно основание на обжалвания акт и нито една част на акта не позволявала да се определи кое е то.
92 При това положение предвид изложените по-горе съображения обстоятелството, че втората хипотеза на член 216, параграф 1 ДФЕС не е изрично спомената в обжалваното решение, не води до неяснота относно естеството и правния обхват на решението, нито пък относно процедурата, по която трябва да бъде прието, и следователно не може да наложи частичната му отмяна.
93 Ето защо твърдението на Федерална република Германия за наличие на второто основание следва да се отхвърли като неоснователно.
По третото основание — нарушение на принципа на лоялно сътрудничество във връзка с принципа на ефективна съдебна защита
Доводи на страните
94 По третото основание Федерална република Германия припомня, че принципът на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3, първа алинея ДЕС, задължава не само държавите членки да вземат всички мерки, необходими за гарантиране на действието и ефективността на правото на Съюза, но и възлага насрещни задължения на институциите на Съюза да си сътрудничат лоялно с държавите членки.
95 Тясното сътрудничество било особено наложително при упражняването от страна на Съюза и от страна на неговите държави членки на правата им като членове на международна организация. В случай на несъгласие между държавите — членки на Съюза, и самия Съюз по въпроса за границите на съответната им компетентност, институциите на Съюза всъщност трябвало добросъвестно да сътрудничат за изясняването на случая и за преодоляването на възникналите трудности. В този смисъл институциите трябвало да организират процедурата за приемането на правен акт така, че да се уверят, че държавата членка, която оспорва компетентността на Съюза, ще може достатъчно рано да сезира Съда, за да издейства изясняване на въпроса за компетентността.
96 Федерална република Германия добавя, че принципът на ефективна съдебна защита, на който могат да се позовават и държавите членки, също изисква процедурата за приемане на правен акт да е организирана така, че държавите членки да разполагат с достатъчен срок между датата на приемане на акта и датата, от която той започва да поражда необратими последици, за да се обърнат към съдилищата на Съюза с искане евентуално да спрат изпълнението на съответния акт.
97 Федерална република Германия смята, че така и член 263 ДФЕС, който предоставя на държавите членки привилегировано право на обжалване, изгубва полезно действие, когато срокът между датата на приемането на правния акт и датата, на която той поражда необратими последици, е толкова кратък, че е невъзможно своевременно да се подаде жалба до съдилищата на Съюза.
98 В случая, въпреки че Федерална република Германия изразява резервите си по отношение на компетентността на Съюза веднага след като Комисията представя на 5 юни 2014 г. предложението си за решение, Съветът изчакал до 24 юни 2014 г., тоест до деня преди откриването на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF, за да приеме обжалваното решение, като така оставил по-малко от 24 часа на Федерална република Германия, за да сезира Съда. Тази държава членка подчертава, че в този промеждутък от време не е било възможно да проведе вътрешните процедури, предвидени за целите на подаването на жалба и на молба за спиране на изпълнението до Съда.
99 Поради липсата на съдебна защита Федерална република Германия била принудена да гласува в отклонение от позицията на Съюза, за да съхрани своите правомощия, и именно по тази причина Комисията образувала срещу нея процедура „EU Pilot“, която във всеки момент можело да бъде последвана от предявяване на иск по член 258 ДФЕС за неизпълнение на задължения.
100 Съветът, подпомаган от Комисията, изтъква, че не е било възможно да започне или приключи работата си по-рано. По-голямата част от работните документи, съдържащи предложенията за изменения, включени в дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF, всъщност били предадени от генералния секретар на OTIF на 25 април 2014 г. Някои документи били получени на 6 и 12 май 2014 г., а предложението на Федерална република Германия относно притурка D (CUV) било получено на 3 юни 2014 г. На 26 май 2014 г. Комисията представила в компетентната работна група на Съвета първи работен документ, в който вече били изложени възможните решения за постигане на координирана позиция на Съюза. Работната група продължила работата си на 5 и 16 юни 2014 г. въз основа на междувременно изпратеното от Комисията предложение за решение. След като на 17 юни 2014 г. било одобрено от Комитета на постоянните представители, това предложение било прието от Съвета на 24 юни 2014 г., тоест навреме преди откриването на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF на 25 юни 2014 г.
101 Съветът подчертава, че едномесечният срок, за който приключва процесът на вземане на решение, е изключително кратък за разглеждането на сложни технически и правни въпроси. В хода на този процес с помощта на Комисията той обсъждал позицията си възможно най-прецизно с делегациите, в частност за да убеди Федерална република Германия, че Съюзът разполага с необходимата компетентност във връзка с точките от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF, по повод на които тази държава членка изразила съмнения. В този смисъл Съветът направил всичко възможно, за да приеме позицията на Съюза при спазване на принципа на лоялно сътрудничество.
102 Освен това настояването на Федерална република Германия, че позицията на Съюза е трябвало да се приеме достатъчно рано, за да може тя да поиска от Съда спиране на изпълнението на обжалваното решение, било прекомерно и нереалистично. Обстоятелството, че тази държава членка води настоящото дело, показвало именно че принципът на ефективна съдебна защита е спазен.
103 Освен това Съветът отбелязва, че изобщо не може да се констатират необратими последици от обжалваното решение по отношение на Федерална република Германия, при положение че в съответствие с приложимите правила част от измененията, разглеждани на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF, не били окончателно приети на тази сесия, а останалите били приети, но още не били влезли в сила. Също така съгласно тези правила влизането в сила на измененията можело да бъде предотвратено с подаването на възражение от една четвърт от държавите — членки на OTIF. При всички положения, ако Съдът отмени обжалваното решение, Съветът ще е длъжен на основание член 266, параграф 1 ДФЕС да предприеме мерките за изпълнение на решението на Съда. Това щяло да е възможно, тъй като Съюзът има мнозинство от гласовете в OTIF.
Съображения на Съда
104 По третото основание Федерална република Германия се оплаква, че Съветът не изпълнил задължението си за лоялно сътрудничество при организирането на процеса по приемането на обжалваното решение, тъй като не ѝ оставил достатъчен срок, за да оспори посоченото решение пред Съда, преди то да породи необратими последици. Така Съветът нарушил принципа на ефективна съдебна защита.
105 Следва да се припомни, че съгласно член 4, параграф 3 ДЕС, който закрепва принципа на лоялно сътрудничество, Съюзът и държавите членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите.
106 В този смисъл следва да се провери — като се вземе предвид ходът на процеса на вземане на решение, така както е описан от Съвета, без да бъде оспорен от Федерална република Германия — дали посочената институция наистина не е изпълнила задължението си за лоялно сътрудничество.
107 В настоящия случай явно обсъжданията в работната група на Съвета за установяването на позиция на Съюза започват на 26 април 2014 г., тоест на следващия ден след предаването на по-голямата част от документите от генералния секретар на OTIF, и продължават на следващите две заседания въз основа на предложението на Комисията за решение. Освен това ходът на процедурата, така както е описан от Съвета и обобщен в точка 100 от настоящото решение, показва, че тази институция започва предварителни обсъждания с цел приемането на позиция на Съюза, без да изчака да ѝ бъдат предадени всички работни документи, изготвени за 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF. Четирите заседания на компетентната работна група на Съвета и на Комитета на постоянните представители са в частност посветени на изясняването на разпределението на съответните правомощия между Съюза и държавите членки, що се отнася до точките от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF, по повод на които Федерална република Германия изразява резерви. Накрая, Федерална република Германия не доказва, че едноседмичният срок, който изтича между одобряването на предложението за решение от страна на Комитета на постоянните представители и приемането на обжалваното решение от Съвета, е прекомерен до степен да създава съмнение в спазването от тази институция на задължението ѝ за лоялно сътрудничество спрямо държавите членки.
108 Що се отнася до довода за нарушение на принципа на ефективна съдебна защита, той се основава на допускането, че Федерална република Германия е била поставена в невъзможност да подаде жалба до Съда против обжалваното решение и по този повод да поиска спиране на изпълнението на това решение, преди то да е породило необратими последици при провеждането на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF. Следва обаче да се отбележи, че при всички случаи допускането, на което се основава този довод, е неправилно. Всъщност тази държава членка не доказва, че обжалваното решение поражда такива последици при провеждането на въпросната сесия, нито пък оборва защитните доводи на Съвета по този въпрос, обобщени в точка 103 от настоящото решение. Следователно доводът на тази държава членка за нарушение на принципа на ефективна съдебна защита не може да бъде приет.
109 Ето защо твърдението, че е налице третото основание, следва да бъде отхвърлено като неоснователно.
110 По всички изложени съображения жалбата на Федерална република Германия трябва да бъде отхвърлена.
По съдебните разноски
111 Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Съветът е направил искане за осъждането на Федерална република Германия и последната е загубила делото, следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
112 В съответствие с член 140, параграф 1 от Процедурния правилник, по силата на който държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски, следва да се постанови Френската република, Обединеното кралство и Комисията да понесат направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.
3) Френската република, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, както и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи