DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
5. december 2017 (*)
»Annullationssøgsmål – Den Europæiske Unions optræden udadtil – artikel 216, stk. 1, TEUF – artikel 218, stk. 9, TEUF – fastlæggelse af, hvilken holdning der skal indtages på Unionens vegne i et organ nedsat ved en international aftale – Udvalget for Revision af Den Mellemstatslige Organisation for Internationale Jernbanebefordringer (OTIF) – ændring af konventionen om internationale jernbanebefordringer (COTIF) og tillæggene dertil – Unionens eksterne kompetence på et område, hvor Unionen endnu ikke har vedtaget fælles regler – gyldigheden af afgørelse 2014/699/EU – begrundelsespligt – princippet om loyalt samarbejde«
I sag C-600/14,
angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, anlagt den 22. december 2014,
Forbundsrepublikken Tyskland ved T. Henze og J. Möller, som befuldmægtigede,
sagsøger,
støttet af:
Den Franske Republik først ved D. Colas, G. de Bergues og M. Hours, som befuldmægtigede, derefter ved D. Colas og M.-L. Kitamura, som befuldmægtigede,
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved C. Brodie, M. Holt og D. Robertson, som befuldmægtigede, bistået af J. Holmes, QC,
intervenienter,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved E. Finnegan, Z. Kupčová og J.-P. Hix, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Europa-Kommissionen ved F. Erlbacher, W. Mölls og J. Hottiaux, som befuldmægtigede,
intervenient,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, A. Tizzano, afdelingsformændene L. Bay Larsen, T. von Danwitz, J.L. da Cruz Vilaça, J. Malenovský og C. Vajda (refererende dommer) samt dommerne A. Borg Barthet, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos og M. Vilaras,
generaladvokat: M. Szpunar,
justitssekretær: fuldmægtig K. Malacek,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 25. oktober 2016,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 24. april 2017,
afsagt følgende
Dom
1 Forbundsrepublikken Tyskland har i stævningen nedlagt påstand om delvis annullation af Rådets afgørelse 2014/699/EU af 24. juni 2014 om fastsættelse af den holdning, der skal indtages på vegne af Den Europæiske Union på det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg for så vidt angår visse ændringer i konventionen om internationale jernbanebefordringer (COTIF) og tillæggene dertil (EUT 2014, L 293, s. 26, herefter »den anfægtede afgørelse«).
De retlige rammer
Folkeretten
COTIF
2 Konventionen om internationale jernbanebefordringer af 9. maj 1980, som ændret ved Vilniusprotokollen af 3. juni 1999 (herefter »COTIF«), trådte i kraft den 1. juli 2006. De 49 stater, som er parter i COTIF, heriblandt alle medlemsstaterne i Den Europæiske Union med undtagelse af Republikken Cypern og Republikken Malta udgør Den Mellemstatslige Organisation for Internationale Jernbanebefordringer (OTIF).
3 OTIF har ifølge COTIF’s artikel 2, § 1, til formål at tilgodese, forbedre og fremme international jernbanetrafik på alle områder især ved at etablere fælles retsordninger på forskellige retlige områder inden for international jernbanetrafik.
4 COTIF’s artikel 6 med overskriften »Fælles regler« har følgende ordlyd:
»§ 1 For international jernbanetrafik og godkendelse af jernbanemateriel til brug i international trafik gælder følgende, for så vidt der ikke er afgivet erklæringer eller forbehold i overensstemmelse med artikel 42, § 1, første punktum:
[…]
b) »Fælles regler for kontrakten om international befordring af gods med jernbane (CIM)«, som udgør [tillæg] B til [COTIF]
[…]
d) »Fælles regler for kontrakten om anvendelsen af vogne i international jernbanetrafik (CUV)«, som udgør [tillæg] D til [COTIF]
e) »Fælles regler for kontrakten om anvendelsen af infrastruktur i international jernbanetrafik (CUI)«, som udgør [tillæg] E til [COTIF]
[…]
§ 2 Fælles regler, reglement og de retsordninger, der er opregnet i § 1, samt deres bilag udgør en [integrerende] del af [COTIF].«
5 I COTIF’s artikel 12, § 5, bestemmes følgende:
»Jernbanemateriel kan i et andet medlemsland end det, hvor ihændehaveren har sit hovedsæde, kun gøres til genstand for udlæg i medfør af en dom afsagt af en juridisk myndighed i denne stat. Udtrykket »ihændehaver« betegner den, der varigt står for den økonomiske drift af en vogn til befordring, hvad enten denne person er ejer af vognen eller har brugsret over den.«
6 OTIF’s revisionsudvalg består i princippet af alle parter i COTIF.
7 I henhold til COTIF’s artikel 17, § 1, litra a) og b), træffer OTIF’s revisionsudvalg inden for rammerne af sine beføjelser afgørelse vedrørende forslag om ændring af COTIF og vurderer de forslag, der skal forelægges OTIF’s generalforsamling til beslutning. Beføjelsen for disse to organer i OTIF til at foretage ændringer af COTIF fremgår af konventionens artikel 33.
Tiltrædelsesaftalen
8 Aftalen mellem Den Europæiske Union og den mellemstatslige organisation for internationale jernbanebefordringer om Den Europæiske Unions tiltrædelse af konventionen om internationale jernbanebefordringer (COTIF) af 9. maj 1980, som ændret ved Vilniusprotokollen af 3. juni 1999 (EUT 2013, L 51, s. 8, herefter »tiltrædelsesaftalen«), undertegnet i Bern den 23. juni 2011, trådte i henhold til dens artikel 9 i kraft den 1. juli 2011.
9 Tiltrædelsesaftalens artikel 2 bestemmer:
»Uden at dette berører [COTIF’s] mål og formål, der er at fremme, forbedre og lette den internationale jernbanetransport, og uden at dette berører den fulde anvendelse i forhold til andre parter i [COTIF], anvender de parter i [COTIF], som er EU-medlemsstater, i deres indbyrdes forbindelser, EU-regler og derfor ikke de regler, der er fastsat i [COTIF], undtagen i det omfang, det relevante emne ikke er undergivet EU-regler.«
10 Tiltrædelsesaftalens artikel 6 er affattet således:
»1. Når det drejer sig om beslutninger inden for områder, der henhører under Unionens enekompetence, udøver Den Europæiske Union de stemmerettigheder, der tilkommer dens medlemsstater i henhold til [COTIF].
2. Når det drejer sig om beslutninger inden for områder, hvor Unionen har delt kompetence med sine medlemsstater, stemmer enten Unionen eller dens medlemsstater.
3. Med forbehold af artikel 26, [§]7, i [COTIF] råder Unionen over samme antal stemmer som de af dens medlemsstater, som også er parter i [COTIF]. Når Unionen stemmer, stemmer dens medlemsstater ikke.
4. Unionen underretter i hvert enkelt tilfælde de øvrige parter i [COTIF] om, i hvilke tilfælde den i forbindelse med de forskellige punkter, der er opført på dagsordenen for generalforsamlingen og de øvrige besluttende organer, vil udøve de i stk. 1, 2 og 3 fastsatte stemmerettigheder. Denne forpligtelse gælder også for de beslutninger, der træffes pr. korrespondance. Denne underretning skal gives til OTIF’s generalsekretær så tidligt, at den kan rundsendes sammen med mødedokumenter eller en beslutning, der skal træffes pr. korrespondance.«
11 Tiltrædelsesaftalens artikel 7 bestemmer:
»Omfanget af Unionens kompetence angives i generelle vendinger i en skriftlig erklæring, der afgives af Unionen på det tidspunkt, hvor nærværende aftale indgås. Denne erklæring kan om fornødent ændres ved, at Unionen giver OTIF meddelelse herom. Den erstatter eller begrænser på ingen måde de sagsområder, som kan gøres til genstand for notifikation om EU-kompetence, inden OTIF træffer beslutning ved formel afstemning eller på anden måde.«
EU-retten
12 Tiltrædelsesaftalen blev godkendt på Unionens vegne ved Rådets afgørelse 2013/103/EU af 16. juni 2011 om undertegnelse og indgåelse af aftalen mellem Den Europæiske Union og Den Mellemstatslige Organisation for Internationale Jernbanebefordringer om Den Europæiske Unions tiltrædelse af konventionen om internationale jernbanebefordringer (COTIF) af 9. maj 1980, som ændret ved Vilniusprotokollen af 3. juni 1999 (EUT 2013, L 51, s. 1).
13 Bilag I til denne afgørelse indeholder en erklæring, som Unionen afgav i forbindelse med tiltrædelsesaftalens undertegnelse vedrørende udøvelsen af kompetencer.
14 Denne erklæring har følgende ordlyd:
»Inden for jernbanesektoren udøver Den Europæiske Union sammen med EU-medlemsstaterne en delt kompetence i henhold til artikel 90 [TEUF] og 91 [TEUF,] sammenholdt med artikel 100, stk. 1, [TEUF], artikel 171 [TEUF] og 172 [TEUF].
[…]
På baggrund af [artikel 91 TEUF og 171 TEUF] har Unionen vedtaget et betydeligt antal retsakter, som finder anvendelse på jernbanetransport.
I henhold til EU-retten har Unionen enekompetence på de områder inden for jernbanetransport, hvor [COTIF] eller retsakter, der vedtages i henhold hertil, kan berøre disse eksisterende EU-regler eller ændre deres rækkevidde.
På de områder, som er omfattet af [COTIF], og som Unionen har enekompetence i forhold til, har medlemsstaterne ingen kompetence.
Såfremt der findes EU-regler, og de ikke berøres af [COTIF] eller retsakter, der vedtages i henhold hertil, udøver Unionen delt kompetence på områder i relation til [COTIF], sammen med medlemsstaterne.
En liste over de relevante gældende EU-retsakter på tidspunktet for indgåelsen af nærværende aftale er anført i tillægget til dette bilag. Omfanget af Unionens kompetence i henhold til de nævnte tekster skal vurderes på grundlag af de specifikke bestemmelser i hver enkelt tekst, navnlig i de tilfælde, hvor disse bestemmelser fastsætter fælles regler. Unionens kompetence udvikles løbende. Inden for rammerne af traktaten om Den Europæiske Union og [EUF-traktaten] kan Unionens kompetente institutioner træffe beslutninger, som fastsætter omfanget af Unionens kompetence. Unionen forbeholder sig derfor retten til at ændre denne erklæring i overensstemmelse hermed, uden at dette er en forudsætning for udøvelsen af dens kompetence i sagsområder, som er omfattet af [COTIF].«
15 De EU-retsakter, som vedrører de områder, der er omfattet af COTIF, er opregnet i tillægget til bilag I til afgørelse 2013/103.
Sagens baggrund og den anfægtede afgørelse
16 I april 2014 gav OTIF’s generalsekretær OTIF-medlemsstaterne meddelelse om de forslag til ændring af COTIF, som skulle forelægges for OTIF’s revisionsudvalg på dets 25. møde, der fandt sted i Bern den 25.-27. juni 2014. Disse ændringsforslag vedrørte bl.a. tillæg B til COTIF om fælles regler for kontrakten om international befordring af gods med jernbane (CIM) (herefter »tillæg B (CIM)«, tillæg D til COTIF om fælles regler for kontrakten om anvendelsen af vogne i international jernbanetrafik (CUV) (herefter »tillæg D (CUV)«), sammenholdt med COTIF’s artikel 12, og tillæg E til COTIF om fælles regler for kontrakten om anvendelsen af infrastruktur i international jernbanetrafik (CUI) (herefter »tillæg E (CUI)«). Den 25. april og den 27. maj 2014 sendte henholdsvis Den Franske Republik og Forbundsrepublikken Tyskland to forslag til ændringer af tillæg D (CUV), som også blev forelagt for OTIF’s revisionsudvalg på det samme møde.
17 Den 26. maj 2014 fremlagde Europa-Kommissionen et arbejdsdokument om visse ændringer af COTIF for Rådet for Den Europæiske Unions »Landtransportgruppe« som oplæg til dette møde. Den 5. juni 2014 sendte Kommissionen Rådet et forslag til Rådets afgørelse om fastsættelse af den holdning, som Unionen skulle indtage på det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg (COM(2014) 338 final, herefter »forslag til afgørelse«). Efter afslutning af arbejdsmøderne, som blev afholdt i Rådets forberedende organer, vedtog Rådet på dets møde den 24. juni 2014 den anfægtede afgørelse om fastlæggelse af, hvilken holdning der skulle indtages på Unionens vegne, navnlig for så vidt angår forslagene til ændring af COTIF’s artikel 12 og af tillæg B (CIM), D (CUV) og E (CUI) hertil (herefter samlet »de omtvistede ændringer«).
18 Forbundsrepublikken Tyskland stemte imod det nævnte forslag og afgav følgende erklæring i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse:
»Forbundsrepublikken Tyskland er af den opfattelse, at [Den Europiske Union] ikke er kompetent for så vidt angår ændringerne til tillæg B ([…] CIM), tillæg D ([…] CUV) og tillæg E ([…] CUI) til [COTIF], og at der derfor ikke er behov for at koordinere [Unionens] holdning med henblik på det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg den 25.-27. juni 2014. Hidtil har [Unionen] ikke udøvet sin lovgivningsmæssige kompetence [med hensyn til civilretlige regler vedrørende transportområdet], der er omfattet af disse tillæg. Medlemsstaterne kan derfor fortsat udøve deres kompetence i overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, andet punktum, i [EUF-traktaten]. I de tilfælde, hvor kompetencen er delt, fastsættes det desuden udtrykkeligt i artikel 6, stk. 2, i aftalen mellem OTIF og [Unionen] om [Unionens] tiltrædelse af [COTIF], at medlemsstaterne kan fortsætte med at stemme uafhængigt på disse områder. [Forbundsrepublikken Tyskland] erklærer derfor i forebyggende øjemed, at den afviser enhver stemmeafgivning af Europa-Kommissionen på Tysklands vegne.«
19 Tredje til sjette, niende og ellevte betragtning til den anfægtede afgørelse lyder således:
»Rådet for Den Europæiske Union har
under henvisning til [EUF-traktaten], særlig artikel 91, sammenholdt med artikel 218, stk. 9
[…]
ud fra følgende betragtninger:
[…]
(3) Det forventes, at revisionsudvalget, som er nedsat i henhold til artikel 13, [§]1, litra c), i COTIF-konventionen, ved sit møde den 25.-27. juni 2014 vil træffe afgørelse om visse ændringer af [COTIF] såvel som af visse af konventionens tillæg, dvs. tillæg B ([…] CIM), tillæg D ([…] CUV), tillæg E ([…] CUI […].
(4) Ændringerne i [COTIF] har til formål at ajourføre de opgaver, som varetages af det tekniske ekspertudvalg, og definitionen af »ihændehaver« i overensstemmelse med EU-retten og at ændre visse regler om finansiering af [OTIF], revision og rapportering, såvel som mindre administrative ændringer.
(5) Ændringerne i tillæg B (CIM) sigter mod at give forrang til elektroniske fragtbreve og deres ledsagedokumenter og klarlægge visse bestemmelser vedrørende transportkontrakten.
(6) Ændringerne i tillæg D (CUV), som fremlægges af OTIF’s generalsekretær, har til formål at klarlægge, hvilken rolle ihændehaveren og den enhed, der har ansvaret for vedligeholdelse, spiller for kontrakterne om brug af køretøjer i international jernbanetrafik. [Den Franske Republik] har fremlagt et separat forslag vedrørende erstatningsansvar for skader forårsaget af køretøjet. [Forbundsrepublikken Tyskland] har forelagt et særskilt forslag vedrørende anvendelsesområdet for de fælles CUV-regler.
[…]
(9) Ændringerne i tillæg E (CUI), som er foreslået af Den internationale komité for jernbanetransport (CIT), sigter mod at udvide anvendelsesområdet for de fælles regler vedrørende kontrakterne om brug af køretøjer i international jernbanetrafik, at skabe et juridisk grundlag for de almindelige betingelser for anvendelse af jernbaneinfrastruktur og at udvide infrastrukturforvalterens erstatningsansvar for skader eller tab forårsaget af infrastrukturen.
[…]
(11) De fleste af de foreslåede ændringer er i overensstemmelse med EU-retten og Unionens strategiske målsætninger, og Unionen bør derfor støtte dem. Visse ændringer har ingen betydning for EU-retten, og der er derfor ikke behov for at tage stilling hertil på EU-plan. Endelig har Unionen brug for yderligere at drøfte visse ændringer, hvorfor disse bør afvises på mødet i revisionsudvalget. Hvis sidstnævnte ændringer bliver godkendt uden tilpasninger, som Unionen kan acceptere, bør Unionen gøre indsigelse efter proceduren i artikel 35, stk. 4, i [COTIF].«
20 Den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1, bestemmer, at »[d]en holdning, som på Unionens vegne skal indtages på det 25. møde i revisionsudvalget nedsat ved [COTIF], skal være i overensstemmelse med bilaget til denne afgørelse«.
21 I punkt 3 i bilaget til denne afgørelse nævnes kompetencefordelingen mellem Unionen og dens medlemsstater, udøvelse af stemmeret og anbefalet koordineret holdning som eksempler på dagsordenspunkter for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg. I en vis udstrækning vedrører dagsordenspunkt 4 tillige med dagsordenspunkt 5, 7 og 12 de omtvistede ændringer.
22 Dagsordenspunkt 4 for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg vedrørende en delvis revision af COTIF, som findes i punkt 3 i bilaget til den anfægtede afgørelse, har følgende ordlyd:
»[…]
Kompetence: Delt.
Udøvelse af stemmeret: Medlemsstaterne.
Anbefalet koordineret holdning:
[…]
Ændringer af artikel 12 (fuldbyrdelse af afgørelser, bilag) skal støttes, da der er tale om en ændring af definitionen af »ihændehaver« i overensstemmelse med EU-retten.
[…]«
23 Dagsordenspunkt 5 for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg vedrørende delvis revision af tillæg B (CIM), som findes i punkt 3 i bilaget til den anfægtede afgørelse, har følgende ordlyd:
»[…]
Kompetence: Delt.
Udøvelse af stemmeret: Unionen hvad angår artikel 6 og 6a; medlemsstaterne hvad angår de øvrige artikler.
Anbefalet koordineret holdning:
Ændringer af artikel 6 og artikel 6a angår EU-retten på grund af anvendelsen af fragtbreve og ledsagedokumenter i forbindelse med procedurer vedrørende told, sundhed og plantesundhed. Unionen bifalder OTIF’s hensigt om at prioritere fragtbreve i elektronisk form. Vedtagelsen af disse ændringer kan dog, som det ser ud nu, få utilsigtede konsekvenser. Den nuværende forenklede procedure for toldforsendelse med jernbane er kun mulig med papirdokumenter. Hvis jernbaner vælger det elektroniske fragtbrev, vil de derfor være nødt til at bruge standardforsendelsesproceduren og det nye EDB-baserede forsendelsessystem (NCTS).
Kommissionen er begyndt at forberede en arbejdsgruppe, som skal drøfte anvendelsen af elektroniske transportdokumenter til forsendelse under Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 952/2013 [af 9. oktober 2013 om EU-toldkodeksen (EUT 2013, L 269, s. 1)]. Denne arbejdsgruppe holder sit første møde den 4.-5. juni 2014. Unionen bifalder ligeledes hensigten om, at ledsagedokumenter skal forelægges i elektronisk form. I gældende EU-ret er der imidlertid intet juridisk grundlag for at kræve, at dokumenter (f.eks. det fælles veterinærdokument og det fælles importdokument), som skal ledsage sundheds- og plantesundhedsmæssige varer, forelægges i elektronisk form, og disse skal derfor fremlægges i papirform. Kommissionen har udarbejdet et udkast til forordning, som tager højde for elektronisk certificering, og udkastet bliver i øjeblikket drøftet i Europa-Parlamentet og Rådet. Det forventes, at nævnte forordning (forordningen om offentlig kontrol) vil blive vedtaget i slutningen af 2015 eller begyndelsen af 2016, men der vil dog være en overgangsperiode for dens håndhævelse.
Unionen foreslår derfor, at der ikke bør træffes afgørelser om disse emner ved det forestående møde i revisionsudvalget, og at OTIF fortsat samarbejder med Unionen på området med henblik på at finde en velfunderet løsning til den kommende revision af CIM, som ideelt set bør synkroniseres med forordning (EU) nr. 952/2013 og dens gennemførelsesbestemmelser, som skal træde i kraft den 1. maj 2016. Visse elektroniske procedurer vil kunne indføres gradvist mellem 2016 og 2020, jf. artikel 278 i forordning (EU) nr. 952/2013.
[…]«
24 Dagsordenspunkt 7 for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg vedrørende delvis revision af tillæg D (CUV), som findes i punkt 3 i bilaget til den anfægtede afgørelse, har følgende ordlyd:
»[…]
Kompetence: Delt.
Udøvelse af stemmeret: Unionen
Anbefalet EU-holdning: Ændringerne af artikel 2 og 9 støttes, eftersom de er med til at klarlægge, hvilken rolle ihændehaveren og den enhed, der har ansvaret for vedligeholdelse, spiller, hvilket er i overensstemmelse med EU-retten [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/110/EF af 16.12.2008 om ændring af direktiv 2004/49/EF om jernbanesikkerhed i EU (jernbanesikkerhedsdirektivet) (EUT 2008, L 345, s. 62)). Den foreslåede ændring af artikel 7, som [Den Franske Republik] har fremlagt, og som betyder, at den person, der har stillet et køretøj til rådighed som transportmiddel, bærer erstatningsansvaret i tilfælde af skader som følge af defekter ved dette køretøj, skal undersøges nærmere i Unionen, før der træffes afgørelse i OTIF. Unionen kan derfor ikke støtte dette ændringsforslag ved [OTIF’s revisionsudvalgs] møde og foreslår at udsætte afgørelsen til næste generalforsamling med henblik på at vurdere spørgsmålet yderligere. Unionen har samme holdning, dvs. at udsætte afgørelsen til næste generalforsamling med henblik på at vurdere spørgsmålet yderligere, for så vidt angår [Forbundsrepublikken] Tysklands forslag om en ny artikel 1a, der blev forelagt for OTIF i forbindelse med EU-koordineringen.
Supplerende anbefalet EU-holdning: I dokument CR 25/7 Add. 1, s. 6, stk. 8a, indsættes følgende in fine: »The amendment to Article 9, paragraph 3, first indent, does not affect the existing allocation of liabilities between ECM and the keeper of the vehicles«.«
25 Dagsordenspunkt 12 for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg vedrørende delvis revision af tillæg E (CUI), som findes under punkt 3 i bilaget til den anfægtede afgørelse, har følgende ordlyd:
»[…]
Kompetence: Delt.
Udøvelse af stemmeret: Unionen
Anbefalet koordineret holdning: Ændringerne afvises. Disse ændringer, som er foreslået af [Den internationale komité for jernbanetransport], omfatter udvidelse af [tillæg E (CUI)’s] anvendelsesområde til indenlandske aktiviteter, indførelse af kontraktligt bindende almindelige betingelser og udvidelse af infrastrukturvalterens erstatningsansvar for skader. De bør overvejes yderligere, men eftersom de ikke er blevet drøftet i et internt forum i OTIF forud for mødet i [OTIF’s revisionsudvalg], kan deres virkninger ikke være blevet vurderet tilstrækkeligt detaljeret. Det synes at være for tidligt at ændre [tillæg E (CUI)] (som for nuværende er i overensstemmelse med EU-retten) på dette møde i [OTIF’s revisionsudvalg] uden ordentlig forberedelse.«
Parternes påstande og sagen for Domstolen
26 Forbundsrepublikken Tyskland har nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår følgende:
– Artikel 1 i den anfægtede afgørelse, sammenholdt med punkt 3 i bilaget hertil, annulleres, for så vidt som dette punkt vedrører dels dagsordenspunkt 4 for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg i den udstrækning, dette dagsordenspunkt 4 vedrører ændringen af COTIF’s artikel 12, dels dagsordenspunkt 5, 7 og 12 vedrørende ændringerne af tillæg B (CIM), D (CUV) og E (CUI).
– Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
27 Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Subsidiært har Rådet for det tilfælde, at Domstolen måtte annullere den anfægtede afgørelse, nedlagt påstand om, at dens retsvirkninger opretholdes.
– Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagsomkostningerne.
28 Ved afgørelser af 29. maj 2015 har Domstolens præsident givet Den Franske Republik og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Forbundsrepublikken Tysklands påstande, mens Kommissionen har fået tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Rådets påstande.
Om søgsmålet
29 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort tre anbringender gældende til støtte for sit søgsmål.
30 Det første anbringende vedrører Unionens manglende kompetence og tilsidesættelse af det i artikel 5, stk. 2, første punktum, TEU fastsatte princip om kompetencetildeling. Det andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af begrundelsespligten, der er fastsat i artikel 296 TEUF. Det tredje anbringende vedrører en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde, sammenholdt med princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse.
Det første anbringende om Unionens manglende kompetence og tilsidesættelse af det i artikel 5, stk. 2, første punktum, TEU fastsatte princip om kompetencetildeling
Parternes argumenter
31 Med det første anbringende har Forbundsrepublikken Tyskland med støtte fra Den Franske Republik gjort gældende, at Unionen ikke havde kompetence i henhold til artikel 91 TEUF og artikel 218, stk. 9, TEUF til at vedtage den anfægtede afgørelse, for så vidt som afgørelsen vedrører de omtvistede ændringer, og at Rådet dermed har vedtaget denne afgørelse i strid med det i artikel 5, stk. 2, første punktum, TEU fastsatte princip om kompetencetildeling.
32 Forbundsrepublikken Tyskland har fremhævet, at Unionen og dens medlemsstater på transportområdet, som COTIF generelt og de omtvistede ændringer navnlig er omfattet af, principielt har delt kompetence i henhold til artikel 4, stk. 2, litra g), TEUF såvel internt som eksternt.
33 Ifølge Forbundsrepublikken Tyskland skal det, for at sikre, at Rådet i overensstemmelse med artikel 218, stk. 9, TEUF har kompetence til at vedtage, hvilken holdning der skal indtages på Unionens vegne i et internationalt organ, når den retsakt, der vedtages af dette organ, har til formål at ændre en blandet aftale, hvilket er tilfældet i den forelæggende sag, kontrolleres, om ændringerne vedrører bestemmelser i en aftale, som henhører under Unionens kompetence. Hvis dette ikke er tilfældet, kan der ikke vedtages en afgørelse om fastlæggelse af Unionens holdning.
34 Det er afgørende for denne kontrol at vide, om det pågældende internationale organs afgørelse har direkte betydning for gældende EU-lovgivning, således som præciseret i præmis 64 i dom af 7. oktober 2014, Tyskland mod Rådet (C-399/12, EU:C:2014:2258), og dermed, om der findes fælles EU-regler, som risikerer at blive berørt, eller hvis rækkevidde risikerer at blive ændret som følge af den omhandlede afgørelse som omhandlet i den retspraksis, som er blevet udviklet ud fra dom af 31. marts 1971, Kommissionen mod Rådet (22/70, EU:C:1971:32). En sådan risiko forudsætter ifølge Forbundsrepublikken Tyskland, at ændringerne af bestemmelserne i en international aftale ligger inden for et område, hvor Unionen allerede har vedtaget fælles regler.
35 Forbundsrepublikken Tyskland har fremhævet, at Rådet, som det i det foreliggende tilfælde påhviler at godtgøre, at de omtvistede ændringer vedrører et område, som er omfattet af anvendelsesområdet for eksisterende bestemmelser i EU-retten, ikke har foretaget en sådan påvisning i den anfægtede afgørelse. Inden for området for civilretlige regler vedrørende grænseoverskridende gods- og persontransport med jernbane, som de omtvistede ændringer er omfattet af, har Unionen hidtil ikke udøvet sin interne kompetence gennem vedtagelse af fælles regler. Den Franske Republik har tilføjet, at der ikke er påtænkt nogen initiativer fra Unionens side på det område, som de omtvistede ændringer vedrører.
36 Forbundsrepublikken Tyskland har medgivet, at på et område, der henhører under medlemsstaternes kompetence, kan de holdninger, der skal indtages inden for rammerne af et internationalt organ, koordineres i overensstemmelse med det i artikel 4, stk. 3, TEU fastsatte princip om loyalt samarbejde. En afgørelse truffet af Rådet i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF, kan imidlertid ikke vedtages inden for rammerne af et sådant organ.
37 Forbundsrepublikken Tyskland er desuden af den opfattelse, at med hensyn til civilretlige regler vedrørende transportområdet, som ligger inden for et område med delt kompetence, kan Unionen ikke udøve en kompetence på det eksterne plan, inden den har udøvet sin kompetence på det interne plan med risiko for at omgå den almindelige lovgivningsprocedure og tilsidesætte Europa-Parlamentets rettigheder. I medfør af »frakoblingsklausulen« i tiltrædelsesaftalens artikel 2 har retsakter truffet af OTIF’s revisionsudvalg nemlig samme virkninger som forordninger og direktiver.
38 Forbundsrepublikken Tyskland har med støtte fra Den Franske Republik ligeledes gjort gældende, at på transportområdet, som henhører under den delte kompetence mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater, udgør de tilfælde, som er nævnt i artikel 3, stk. 2, TEUF – dvs. dem, hvor Unionen har ekstern enekompetence – de eneste situationer, hvor Unionen kan indgå en international aftale. I den foreliggende sag foreligger der imidlertid ikke ekstern enekompetence i nogen af de tilfælde, som er nævnt i artikel 3, stk. 2, TEUF. Forbundsrepublikken Tyskland har tilføjet, at Unionen ikke har nogen ekstern kompetence i andre tilfælde end de heri nævnte.
39 Hvad nærmere bestemt angår dom af 30. maj 2006, Kommissionen mod Irland (C-459/03, EU:C:2006:345), som er blevet påberåbt af Rådet, har Forbundsrepublikken Tyskland hævdet, at dens rækkevidde er blevet indskrænket i Domstolens dom af 8. marts 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125). Den Franske Republik er af den opfattelse, at der i den foreliggende sag ikke kan udledes nogen læresætning af den første af disse domme, eftersom Domstolen i den nævnte dom tog hensyn til den særlige karakter af miljøområdet, på hvilket traktaterne har tildelt Unionen en udtrykkelig ekstern kompetence. Til forskel fra dette område har transportpolitikken ikke blandt sine mål udviklingen af en international politik.
40 Rådet har principalt gjort gældende, at Unionen i henhold til artikel 3, stk. 2, sidste punktum, TEUF og den praksis fra Domstolen, der følger af dom af 31. marts 1971, Kommissionen mod Rådet (22/70, EU:C:1971:32), har enekompetence til at indtage en holdning for så vidt angår de omtvistede ændringer, der blev fremlagt på det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg.
41 Rådet har med støtte fra Kommissionen subsidiært henvist til udtalelse 2/00 (Cartagenaprotokollen om biosikkerhed) af 6. december 2001 (EU:C:2001:664, præmis 44-47), og dom af 7. oktober 2004, Kommissionen mod Frankrig (C-239/03, EU:C:2004:598, præmis 30), og af 30. maj 2006, Kommissionen mod Irland (C-459/03, EU:C:2006:345, præmis 95), og er af den opfattelse, at Unionen er beføjet til at indtage en sådan holdning i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF i medfør af en kompetence, som den – selv i mangel af EU-retlige regler med hensyn til civilretlige regler vedrørende transportområdet – deler med sine medlemsstater. Ifølge disse institutioner er Unionens optræden udadtil i modsætning til det, Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, ikke begrænset til spørgsmål, som allerede er genstand for fælles EU-regler, men strækker sig ligeledes til områder, som ikke eller kun i ringe omfang er reguleret af Unionen, og som derfor ikke kan blive berørt. I sidstnævnte tilfælde har Unionen tilmed kompetence til at vedtage en afgørelse i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF i henhold til en delt eksterne kompetence, idet denne kompetence i henhold til protokol (nr. 25) om delt kompetence, der er knyttet som bilag til EU- og EUF-traktaterne, er begrænset til de specifikke punkter, der er omfattet af den pågældende EU-afgørelse.
42 Kommissionen har tilføjet, at eksistensen af en delt ekstern kompetence ikke afhænger af, om denne kompetence udøves internt, men fremgår direkte af traktaterne, nærmere bestemt artikel 2, stk. 2, første punktum, TEUF og artikel 4, stk. 2 litra g), TEUF. Der findes nemlig ingen bestemmelser i traktaterne vedrørende delt kompetence, der bestemmer, at når denne kompetence udøves for første gang, kan den alene føre til vedtagelse af EU-retsakter, som ikke vedrører eksterne forbindelser.
Domstolens bemærkninger
43 Forbundsrepublikken Tyskland har med sit første anbringende nærmere bestemt gjort gældende, at dagsordenspunkt 4 for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg, for så vidt som det vedrører en ændring af COTIF’s artikel 12 og dagsordenspunkt 5, 7 og 12 vedrørende ændringerne af tillæg B (CIM), D (CUV) og E (CUI) til COTIF, med udgangspunkt i hvilke den anfægtede afgørelse fastlagde de holdninger, som skulle indtages på vegne af Unionen, ikke er omfattet af Unionens eksterne kompetence, eftersom Unionen ikke først havde vedtaget fælles regler, som kan berøres af disse ændringer, hvorfor det ikke i medfør af artikel 218, stk. 9, TEUF tilkom Rådet at indtage de pågældende holdninger. Rådet har herved tilsidesat det i artikel 5, stk. 2, første punktum, TEU fastsatte princip om kompetencetildeling.
44 Det skal indledningsvis bemærkes, at i henhold til artikel 5, stk. 1, første punktum, TEU »[er] [a]fgrænsningen af Unionens beføjelser […] underlagt princippet om kompetencetildeling«. Artikel 5, stk. 2, TEU fastsætter dels, at »[i] medfør af [dette princip] handler Unionen kun inden for rammerne af de beføjelser, som medlemsstaterne har tildelt den i traktaterne, med henblik på at opfylde de mål, der er fastsat heri«, dels, at »[b]eføjelser, der ikke er tildelt Unionen i traktaterne, forbliver hos medlemsstaterne«. Det fremgår af Domstolens praksis, at dette princip skal overholdes, både når Unionen optræder internt, og når den optræder på internationalt plan (udtalelse 2/94 (Fællesskabets tiltrædelse af EMRK) af 28.3.1996, EU:C:1996:140, præmis 24).
45 Som Domstolen bl.a. fastslog i udtalelse 1/03 (den nye Luganokonvention) af 7. februar 2006 (EU:C:2006:81, præmis 114), kan Unionens kompetence til at indgå internationale aftaler ikke blot følge af, at den udtrykkeligt er tildelt i traktaten, men kan også udledes implicit af andre bestemmelser i traktaten og af retsakter, som i medfør af disse bestemmelser er udstedt af Unionens institutioner. Navnlig såfremt der med henblik på virkeliggørelsen af et bestemt mål ved EU-retten er tildelt disse institutioner kompetence internt, har Unionen kompetence til at påtage sig de nødvendige internationale forpligtelser til virkeliggørelse af dette mål, også selv om der ikke findes nogen udtrykkelig bestemmelse herom. Dette sidstnævnte tilfælde er i øvrigt omhandlet i artikel 216, stk. 1, TEUF (udtalelse 1/13 (tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014, EU:C:2014:2303, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).
46 Det følger ligeledes af Domstolens faste praksis, at der skal foretages en sondring mellem forekomsten af en ekstern kompetence for Unionen og spørgsmålet om, hvorvidt denne eventuelle kompetence er en enekompetence eller en delt kompetence (udtalelse 1/76 (aftale om oprettelse af en europæisk oplægningsfond for flod- og kanalskibsfart) af 26.4.1977, EU:C:1977:63, præmis 3 og 4, udtalelse 2/91 (ILO-konvention nr. 170) af 19.3.1993, EU:C:1993:106, præmis 13-18, udtalelse 1/03 (den nye Luganokonvention) af 7.2.2006, EU:C:2006:81, præmis 114 og 115, og dom af 30.5.2006, Kommissionen mod Irland, C-459/03, EU:C:2006:345, præmis 93 og 94; jf. ligeledes i denne retning udtalelse 2/00 (Cartagenaprotokollen om forebyggelse af bioteknologiske risici) af 6.12.2001, EU:C:2001:664, præmis 44-47).
47 Denne sondring mellem Unionens eksterne kompetence og spørgsmålet om, hvorvidt denne kompetence er en enekompetence eller ej, kommer til udtryk i EUF-traktaten.
48 Artikel 216, stk. 1, TEUF bestemmer, at »Unionen kan indgå en aftale med et eller flere tredjelande eller en eller flere internationale organisationer, når der i traktaterne er fastsat bestemmelser herom, eller når indgåelsen af en aftale enten er nødvendig for i forbindelse med Unionens politikker at nå et af de mål, der er fastlagt i traktaterne, eller er foreskrevet i en juridisk bindende EU-retsakt eller kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde«.
49 Det følger af selve ordlyden af denne bestemmelse, at hvor der ikke er sondret mellem, om Unionen har en eksklusiv eller delt kompetence, har Unionen en sådan kompetence i de fire nævnte tilfælde. I modsætning til det, Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, er det tilfælde, hvor indgåelsen af en aftale kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde, og i hvilket tilfælde Unionen har en eksklusiv kompetence i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF, kun ét af disse tilfælde.
50 Ud fra en sammenligning af ordlyden af artikel 216, stk. 1, TEUF og af artikel 3, stk. 2, TEUF fremgår det desuden, at de tilfælde, hvor Unionen har en ekstern kompetence i henhold til den førstnævnte artikel, ikke er begrænset til de forskellige situationer, som er nævnt i den sidstnævnte artikel, hvori Unionen har en ekstern enekompetence.
51 Følgelig kan Unionen – i modsætning til det, Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende – have en ekstern kompetence ud over de i artikel 3, stk. 2, TEUF nævnte tilfælde.
52 Unionens eksterne kompetence, som er omhandlet i det i artikel 216, stk. 1, TEUF nævnte andet tilfælde, nemlig det tilfælde, hvor indgåelse af en aftale er »nødvendig for i forbindelse med Unionens politikker at nå et af de mål, der er fastlagt i traktaterne«, afspejler Domstolens praksis, som der er henvist til i denne doms præmis 45. Unionens eksterne kompetence i det andet tilfælde forudsætter – til forskel fra det i bestemmelsen omhandlede fjerde tilfælde – ikke, at der tidligere er vedtaget EU-regler, som kan berøres.
53 Det skal således i den foreliggende sag undersøges, om den omstændighed, at Unionen påtager sig internationale forpligtelser gennem de omtvistede ændringer, er »nødvendig for i forbindelse med Unionens politikker at nå et af de mål, der er fastlagt i traktaterne« som omhandlet i artikel 216, stk. 1, TEUF. Hvis dette er tilfældet, har Unionen den nødvendige eksterne kompetence til at indtage holdninger for så vidt angår de omtvistede ændringer, uanset om den forinden har vedtaget fælles regler på de pågældende områder, som vil kunne berøres af de omtvistede ændringer.
54 Det skal i denne henseende bemærkes, at den anfægtede afgørelse har til formål at fastslå, hvilken holdning Unionen skal indtage på det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg for så vidt angår visse ændringer af COTIF. Som det fremgår af COTIF’s artikel 2, »har [OTIF] til formål at tilgodese, forbedre og fremme international jernbanetrafik på alle områder« især ved at etablere fælles retsordninger på forskellige retsområder inden for international jernbanetrafik.
55 De omtvistede ændringer vedrører dels de fælles regler for kontrakten om international befordring af gods med jernbane, kontrakterne om benyttelse af togvogne i international jernbanetrafik og kontrakten om anvendelse af infrastruktur i international jernbanetrafik, dels indgåelsen af COTIF om fuldbyrdelse af domme afsagt i henhold til denne konventions bestemmelser og beslaglæggelse af jernbanevogne.
56 Ændringerne vedrører således privatretlige kontrakter om international jernbanetrafik, der er et område, der af alle sagens parter er anerkendt som omfattet af en EU-politik, nemlig transportpolitikken, der er beskrevet i afsnit VI med overskriften »Transport« i EUF-traktatens tredje del, der har overskriften »Unionens interne politikker og foranstaltninger«, og som følgelig svarer til et af målene i EUF-traktaten.
57 Afsnit VI i tredje del af EUT-traktaten omfatter bl.a. artikel 91, stk. 1, TEUF, der bestemmer, at med henblik på gennemførelsen af en fælles transportpolitik og under hensyntagen til transportspørgsmålenes særlige karakter fastsætter Europa-Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningsprocedure og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget bl.a. »a) fælles regler for international transport til eller fra en medlemsstats område eller gennem en eller flere medlemsstaters områder« og »d) alle andre formålstjenlige bestemmelser«. Dette afsnit indeholder ligeledes artikel 100 TEUF, som i stk. 1, bestemmer, at bestemmelserne heri bl.a. finder anvendelse på transporter med jernbane.
58 Det skal, som generaladvokaten har bemærket i punkt 103 i forslaget til afgørelse, fastslås, at de omtvistede ændringer sigter mod at nå EUF-traktatens mål i forbindelse med transportpolitikken.
59 De fælles regler i artikel 91, stk. 1, litra a), TEUF finder navnlig anvendelse på »international transport til eller fra en medlemsstats område eller gennem en eller flere medlemsstaters områder«. I sin dom af 31. marts 1971, Kommissionen mod Rådet (22/70 EU:C:1971:32, præmis 26 og 27), fastslog Domstolen på dette særlige område, at denne bestemmelse, der for så vidt angår den del af en strækning, der tilbagelægges inden for Unionen, ligeledes vedrører transport til og fra tredjelande, og som dermed forudsætter, at Unionens kompetence udvides til også at omfatte forhold, som er omfattet af folkeretten, indebærer, at der på det pågældende område er behov for indgåelse af aftaler med de pågældende tredjelande.
60 Henset til, at COTIF’s bestemmelser og tillæggene hertil, som de omtvistede ændringer vedrører, har til formål at indføre harmoniserede standarder på internationalt niveau, herunder for international transport til eller fra en medlemsstats område eller gennem en eller flere medlemsstaters områder, for så vidt angår de dele af en strækning, som foretages uden for Unionens område, og i princippet ligeledes for så vidt angår de dele af en strækning, som foretages inden for Unionens område, bidrager Unionens holdning til disse ændringer til en gennemførelse af målene med den fælles transportpolitik inden for rammerne af den kompetence, som Unionen er tildelt i henhold til artikel 91, stk. 1, TEUF, hvilken kompetence ligeledes har et eksternt element, således som det er anført i denne doms præmis 59. Indtagelsen af denne holdning er dermed nødvendig for i forbindelse med Unionens politikker at nå et af de mål, der er fastlagt i traktaterne som omhandlet i artikel 216, stk. 1, TEUF.
61 Henset til samtlige ovennævnte betragtninger skal Forbundsrepublikken Tysklands og Den Franske Republiks argument om, at Unionen ikke på et område med delt kompetence mellem Unionen og dens medlemsstat har nogen ekstern kompetence uden for de tilfælde, som er omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF, for det første forkastes.
62 For det andet kan Forbundsrepublikken Tysklands og Den Franske Republiks argument, hvorved det bestrides, at Unionen har kompetence i det foreliggende tilfælde, ikke tiltrædes, såfremt det skal forstås således, at Unionen på transportområdet, som i henhold til artikel 4, stk. 2, litra g), TEUF er omfattet af området med delt kompetence mellem Unionen og dens medlemsstater, ikke kan handle udadtil, før den har handlet indadtil gennem vedtagelse af fælles regler inden for de områder, hvorpå der er indgået internationale forpligtelser.
63 Domstolen har nemlig i dom af 30. maj 2006, Kommissionen mod Irland (C-459/03, EU:C:2006:345, præmis 95 og den deri nævnte retspraksis), som vedrører spørgsmålet om, hvorvidt en bestemmelse i en blandet aftale på miljøbeskyttelsesområdet – der er et område, hvorpå Unionen og dens medlemsstater har delt kompetence – henhører under Unionens kompetence, fastslået, at Unionen kan tiltræde aftaler på det pågældende område, uanset at de specifikke områder, der er dækket af disse aftaler, endnu ikke eller kun delvis er gjort til genstand for en EU-regulering, som derved ikke kan blive berørt.
64 I modsætning til, hvad Forbundsrepublikken Tyskland har hævdet, indskrænkede Domstolen ikke rækkevidden af denne retspraksis i dom af 8. marts 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125). I den nævnte sag drejede spørgsmålet, således som det fremgår af dommens præmis 34 og 35, sig ikke om, hvorvidt Unionen havde ekstern kompetence på miljøområdet, men om, hvorvidt Unionen på det særlige område, som en aftale i en blandet aftale henhører under, havde udøvet sine beføjelser og vedtaget bestemmelser vedrørende gennemførelsen af de forpligtelser, som følger heraf.
65 Den i den nævnte doms præmis 63 og 64 anførte retspraksis vedrører ganske vist miljøområdet, hvor Unionen til forskel fra transportområdet har en udtrykkelig ekstern kompetence i henhold til artikel 191, stk. 1, fjerde led, TEUF.
66 Det skal imidlertid bemærkes, at det nu fremgår af artikel 2, stk. 2, første punktum, TEUF om delt kompetence, at »[n]år Unionen i traktaterne på et bestemt område tildeles en kompetence, som den deler med medlemsstaterne, kan Unionen og medlemsstaterne lovgive og vedtage juridisk bindende retsakter på dette område«. Ifølge denne bestemmelse er det ikke en betingelse for, at der foreligger en delt ekstern kompetence mellem Unionen og dens medlemsstater, at der i traktaterne er fastsat en bestemmelse, som eksplicit tillægger Unionen en sådan ekstern kompetence.
67 Den omstændighed, at Unionens eksterne kompetence på ingen måde afhænger af, om Unionen forinden har udøvet sin interne lovgivningskompetence på det pågældende område, fremgår ligeledes af præmis 243 i udtalelse 2/15 (frihandelsaftale med Singapore) af 16. maj 2017 (EU:C:2017:376), hvoraf det fremgår, at de relevante bestemmelser i den pågældende aftale vedrørende udenlandske investeringer, der ikke er direkte, henhører under en delt kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne, selv om parterne – sådan som det fremgår af denne udtalelses præmis 229 og 230 – var enige om, at Unionen på ingen måde havde handlet internt ved at vedtage afledte regler på det pågældende område.
68 Det er korrekt, at Domstolen i denne udtalelses præmis 244 konstaterede, at de relevante bestemmelser i den pågældende aftale vedrørende udenlandske investeringer, der ikke er direkte, og som henhører under Unionens og medlemsstaternes delte kompetence, ikke kan godkendes af Unionen alene. Med denne konstatering begrænsede Domstolen sig imidlertid til at tage til efterretning, at det – som anført af Rådet under den pågældende udtalelsessag – havde været umuligt at opnå det flertal i Rådet, som kræves for, at Unionen selv kan udøve den eksterne kompetence, som den deler med medlemsstaterne på dette område.
69 Forbundsrepublikken Tyskland kan heller ikke støtte sit argument på dom af 7. oktober 2014, Tyskland mod Rådet (C-399/12, EU:C:2014:2258). Som det fremgår af denne doms præmis 51 og 52, tog Domstolen hensyn til den omstændighed, at den fælles landbrugspolitik, navnlig den fælles markedsordning for vin, i vidt omfang er reguleret af EU-lovgiver i medfør af dennes kompetence i henhold til artikel 43 TEUF, med henblik på at afgøre, om Unionen kunne anvende artikel 218, stk. 9, TEUF, når den ikke var part i den internationale aftale, der var genstand for den sag, der gav anledning til nævnte dom. Dette spørgsmål opstår imidlertid ikke i den foreliggende sag, eftersom Unionen har tilsluttet sig COTIF med virkning fra den 1. juli 2011.
70 For det tredje kan Forbundsrepublikken Tysklands argument om en omgåelse af den almindelige lovgivningsprocedure og en tilsidesættelse af Europa-Parlamentets beføjelser som følge af, at Rådet har anvendt artikel 218, stk. 9, TEUF på et område, hvor Unionen ikke hidtil havde vedtaget interne regler vedrørende denne procedure, heller ikke tiltrædes.
71 Ud over de i denne doms præmis 63-69 anførte betragtninger indebærer ordlyden af artikel 218, stk. 9, TEUF, som bemyndiger Rådet til på forslag af Kommissionen eller Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik at vedtage en afgørelse »om fastlæggelse af, hvilke holdninger der skal indtages på Unionens vegne i et organ nedsat ved en aftale, når dette organ skal vedtage retsakter, der har retsvirkninger«, ligeledes, at dette argument skal forkastes. Artikel 218, stk. 9, TEUF begrænser nemlig ikke Unionens indsats til tilfælde, hvor den forinden har vedtaget interne regler.
72 Henset til ovennævnte betragtninger skal det fastslås, at de punkter på dagsordenen for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg, som vedrører de omtvistede ændringer, med hensyn til hvilke Rådet med den anfægtede afgørelse fastlagde, hvilke holdninger der skulle indtages på Unionens vegne, er omfattet af Unionens eksterne kompetence. Rådet tilsidesatte dermed ikke det i artikel 5, stk. 2, første punktum, TEU fastsatte princip om kompetencetildeling, da den vedtog denne afgørelse.
73 Heraf følger, at Forbundsrepublikken Tysklands første anbringende skal forkastes.
Det andet anbringende vedrørende en tilsidesættelse af begrundelsespligten i henhold til artikel 296 TEUF
Parternes argumenter
74 Med det andet anbringende har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en begrundelsesmangel, da Rådet på ingen måde i denne afgørelse angav, at de punkter, der indgik i Unionens holdning, vedrørte et område, som allerede i vid udstrækning var reguleret i EU-retten. En klar kompetenceafgrænsning er særligt vigtig i forbindelse med blandede aftaler, dels fordi bestemmelserne i disse aftaler både finder anvendelse i EU-retten og i national ret, dels finder anvendelse med henblik på at fastlægge, hvilke beføjelser de forskellige aktører i internationale organisationers organer har. I den foreliggende sag har Rådet imidlertid ikke henvist til noget EU-retligt instrument på det pågældende område, men kun til instrumenter af offentligretlig karakter til trods for, at de omtvistede ændringer udelukkende vedrørte privatretlige kontrakter om international jernbanetrafik.
75 I den anfægtede afgørelse undlod Rådet endvidere at angive, hvilket materielt retsgrundlag Unionens materielle eksterne kompetence var baseret på, idet artikel 91 TEUF, som Rådet har henvist til, alene tildeler Unionen en intern kompetence.
76 Under retsmødet kritiserede Forbundsrepublikken Tysklad desuden Rådet for i samme retsmøde at begrunde Unionens eksterne kompetence med henvisning til det andet tilfælde i artikel 216, stk. 1, TEUF til trods for, at Rådet havde undladt at henvise til denne bestemmelse i den anfægtede afgørelse.
77 Rådet har med støtte fra Kommissionen gjort gældende, at det fremgår klart af den anfægtede afgørelse, hvilken begrundelse der er givet for Unionens kompetence. Forslagene til ændringer af COTIF og dens tillæg, som vedrører EU-retten og de EU-bestemmelser, som de omtvistede ændringer risikerer at berøre, er anført i denne afgørelse. Der skal desuden tages højde for begrundelsen i OTIF’s arbejdsdokumenter. Selv om Forbundsrepublikken Tyskland er af den opfattelse, at de påberåbte EU-retlige bestemmelser ikke er relevante, kan det ikke rejse tvivl om, hvorvidt den anfægtede afgørelse er tilstrækkeligt begrundet. Inden for et område, hvor der er en i hvert fald delt kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne, har Rådet under alle omstændigheder opfyldt sin begrundelsespligt ved blot at angive det relevante retsgrundlag for sin handling og beskrive sin holdning.
Domstolens bemærkninger
78 Det fremgår af den undersøgelse, der er foretaget inden for rammerne af Forbundsrepublikken Tysklands første anbringende, at punkterne på dagsordenen for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg vedrørende de omtvistede ændringer henhører under Unionens kompetence, uden at det med henblik herpå er nødvendigt at undersøge, om der findes en intern EU-regulering på det pågældende område, som vil blive berørt af disse ændringer. Forbundsrepublikken Tysklands argument, hvormed den gør gældende, at Rådet i den anfægtede afgørelse undlod at begrunde, at disse ændringer vedrører et område, som allerede i vid udstrækning er reguleret i EU-retten, skal dermed forkastes.
79 Hvad angår anbringendet om, at det ud over artikel 91, stk. 1, TEUF i den anfægtede afgørelse også var nødvendigt at nævne det andet tilfælde i artikel 216, stk. 1, TEUF, skal det bemærkes, at begrundelseskravet i artikel 296 TEUF ifølge fast retspraksis indebærer, at alle de pågældende retsakter skal indeholde en angivelse af grundene til, at institutionen har udstedt dem, således at Domstolen kan udøve sine kontrolbeføjelser, og således at såvel medlemsstaterne som de berørte borgere kan få kendskab til, hvorledes EU-institutionerne har anvendt EUF-traktaten (dom af 1.10.2009, Kommissionen mod Rådet, C-370/07, EU:C:2009:590, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
80 Kravet om angivelse af retsgrundlaget følger af princippet om tildelte kompetencer i artikel 5, stk. 2, TEU, hvorefter Unionen kun handler inden for rammerne af de beføjelser, medlemsstaterne har tildelt den i traktaterne, med henblik på at opfylde de mål, der er fastsat heri, både når den optræder internt, og når den optræder på internationalt plan. Valget af det rette retsgrundlag har således forfatningsmæssig betydning, idet Unionen, der kun har tildelte kompetencer, skal kunne henføre de retsakter, som den vedtager, til de bestemmelser i EUF-traktaten, som faktisk bemyndiger den hertil (dom af 25.10.2017, Kommissionen mod Rådet (CMR-15), C-687/15, EU:C:2017:803, præmis 48 og 49).
81 Angivelsen af retsgrundlaget har endvidere særlig betydning for bevarelsen af prærogativerne for de EU-institutioner, der medvirker ved proceduren for vedtagelse af en retsakt (dom af 25.10.2017, Kommissionen mod Rådet (CMR-15), C-687/15, EU:C:2017:803, præmis 50).
82 Dette krav om angivelse af et retsgrundlag følger desuden af begrundelsespligten i henhold til artikel 296 TEUF. Denne forpligtelse, der bl.a. er begrundet i, at Domstolen skal kunne udøve den retslige prøvelse, gælder i princippet for enhver retsakt, der afføder retsvirkninger (dom af 25.10.2017, Kommissionen mod Rådet (CMR-15), C-687/15, EU:C:2017:803, præmis 52).
83 Domstolen har ligeledes fastslået, at retssikkerhedskravet indebærer, at enhver retsakt, der er bestemt til at afføde retsvirkninger, erholder sin retskraft fra en EU-retlig bestemmelse, som udtrykkeligt skal angives som retsgrundlag, og hvori det er fastsat, hvilken retlig form retsakten skal have (dom af 1.10.2009, Kommissionen mod Rådet, C-370/07, EU:C:2009:590, præmis 39, og af 25.10.2017, Kommissionen mod Rådet (CMR-15), C-687/15, EU:C:2017:803, præmis 53).
84 Det fremgår ligeledes af Domstolens faste praksis, at en angiveligt manglende henvisning til en konkret bestemmelse i traktaten, såsom artikel 216, stk. 1, TEUF, som Forbundsrepublikken Tyskland i den foreliggende sag har henvist til, ikke kan udgøre en væsentlig mangel, såfremt retsgrundlaget for en retsakt kan fastlægges på grundlag af andre dele af retsakten, forudsat at de parter, der berøres af retsakten, og Domstolen ikke svæver i uvished med hensyn til det konkrete retsgrundlag (dom af 25.10.2017, Kommissionen mod Rådet (CMR-15), C-687/15, EU:C:2017:803, præmis 55).
85 Dette er tilfældet i den foreliggende sag, idet det materielle og proceduremæssige retsgrundlag kan fastlægges klart.
86 Det skal nemlig for det første bemærkes, at idet den anfægtede afgørelse udtrykkeligt henviser til artikel 91 TEUF, har Rådet i denne afgørelse med rette angivet afgørelsens materielle retsgrundlag. For så vidt som Forbundsrepublikken Tyskland har fremført et argument om, at artikel 91 TEUF ikke tildeler Unionen en ekstern kompetence, er det tilstrækkeligt at bemærke, at dette argument vedrører selve forekomsten af en kompetence, og det kan derfor ikke med føje påberåbes til støtte for et anbringende vedrørende tilsidesættelse af begrundelsespligten.
87 Det skal for det andet bemærkes, at Rådet begrundede den anfægtede afgørelse tilstrækkeligt i henhold til nødvendighedskriteriet i det andet tilfælde i artikel 216, stk. 1, TEUF, og ligeledes henset til, at den krævede begrundelse i henhold til dette andet tilfælde adskiller sig fra den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF.
88 Det første og det tredje punktum i 11. betragtning til den anfægtede afgørelse, sammenholdt med afgørelsens begrundelse, som er gengivet i denne doms præmis 22-25, og Unionens holdninger til punkt 4, 5, 7 og 12 på dagsordenen for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg, som findes i bilaget til afgørelsen, understreger nødvendigheden af at sikre sammenhæng mellem de folkeretlige regler vedrørende international jernbanetransport og EU-retten og dermed behovet for en ekstern indsats fra Unionens side med henblik herpå.
89 Selv om artikel 216, stk. 1, TEUF ganske vist nævner de forskellige tilfælde, hvor Unionen er bemyndiget til at indgå en international aftale, foreskriver den til forskel fra artikel 352 TEUF ikke nogen form- eller procedurekrav med henblik herpå. Aktens form og den procedure, der skal følges, skal dermed afgøres i henhold til andre bestemmelser i traktaten.
90 Det skal for det tredje bemærkes, at artikel 218, stk. 9, TEUF, der er nævnt som det proceduremæssige retsgrundlag for afgørelsen, definerer den procedure, som skal følges, når der træffes afgørelse.
91 Henset hertil skal det for det fjerde bemærkes, at den foreliggende sag adskiller sig fra den, der gav anledning til dom af 25. oktober 2017, Kommissionen mod Rådet (CMR-15) (C-687/15, EU:C:2017:803). Rådet havde nemlig i den sag, der gav anledning til den pågældende dom, undladt at angive det materielle og proceduremæssige retsgrundlag for den anfægtede retsakt, og der var ingen oplysninger i aftalen, som gjorde det muligt at fastlægge dette retsgrundlag.
92 Henset til ovenstående betragtninger skaber den manglende udtrykkelige henvisning i den anfægtede afgørelse til det andet tilfælde i artikel 216, stk. 1, TEUF ikke nogen forvirring hvad angår den anfægtede retsakts karakter og retlige rækkevidde eller den procedure, der skal følges med henblik på dens vedtagelse, og denne manglende udtrykkelige henvisning kan således ikke medføre, at sagen skal delvist annulleres.
93 Det følger heraf, at Forbundsrepublikken Tysklands andet anbringende skal forkastes som ugrundet.
Det tredje anbringende vedrørende tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde, sammenholdt med princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse
Parternes argumenter
94 I forbindelse med sit tredje anbringende har Forbundsrepublikken Tyskland henvist til, at princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU, ikke kun forpligter medlemsstaterne til at træffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre EU-rettens rækkevidde og virkning, men at det også pålægger EU-institutionerne tilsvarende forpligtelser til loyalt samarbejde med medlemsstaterne.
95 Et tæt samarbejde er navnlig påkrævet, når Unionen og dens medlemsstater udøver rettigheder i deres egenskab af medlemmer af en international organisation. Hvis Unionens medlemsstater og Unionen er uenige om kompetenceafgrænsningen, skal EU-institutionerne nemlig samarbejde efter bedste evne med henblik på at skabe klarhed over denne situation og overvinde vanskelighederne. Disse institutioner skal dermed organisere proceduren med henblik på vedtagelsen af en retsakt, således at den medlemsstat, der anfægter Unionens kompetence, kan indbringe sagen for Domstolen tidligt for at få klarlagt spørgsmålet om kompetence.
96 Forbundsrepublikken Tyskland har tilføjet, at princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, som ligeledes kan påberåbes af medlemsstaterne, desuden kræver, at proceduren til vedtagelse af en retsakt tilrettelægges på en sådan måde, at medlemsstaterne får tilstrækkelig tid mellem datoen for vedtagelsen af denne retsakt og datoen, hvor den får uoprettelige virkninger, til at indbringe en sag for Unionens retsinstanser med henblik på i givet fald at fremsætte en begæring om udsættelse af gennemførelsen af den pågældende retsakt.
97 Forbundsrepublikken Tyskland er af den opfattelse, at artikel 263 TEUF, som giver medlemsstaterne en privilegeret ret til effektiv domstolsbeskyttelse, ligeledes mister sin effektive virkning, hvis tiden mellem vedtagelsen af retsakter og datoen, hvorfra den får uoprettelige virkninger, er så kort, at det bliver umuligt rettidigt at indbringe en sag for Unionens retsinstanser.
98 Selv om Forbundsrepublikken Tyskland i det foreliggende tilfælde udtrykte forbehold over for Unionens kompetence umiddelbart efter den 5. juni 2014, hvor Kommissionen fremsatte forslaget, ventede Rådet med at vedtage den anfægtede afgørelse til den 24. juni 2014, dvs. dagen før indledningen af det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg, hvilket gav Forbundsrepublikken Tyskland mindre end 24 timer til at indbringe sagen for Domstolen. Forbundsrepublikken Tyskland har fremhævet, at den ikke inden for dette tidsrum kunne gennemføre de omhandlede interne procedurer med henblik på at indlevere en stævning til Domstolen og fremsætte en anmodning om eventuel udsættelse af fuldbyrdelsen.
99 Forbundsrepublikken Tyskland har anført, at den på grund af den manglende effektive domstolsbeskyttelse var nødsaget til at stemme for en forkastelse af Unionens holdning med henblik på at sikre sine kompetencer, og dette er grunden til, at Kommissionen har indledt en »EU-pilotprocedure« mod Forbundsrepublikken Tyskland, som på et hvilket som helst tidspunkt kan følges op af et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF.
100 Rådet har med støtte fra Kommissionen gjort gældende, at den ikke kunne påbegynde eller afslutte sit arbejde tidligere. Størstedelen af de arbejdsdokumenter, som indeholdt de forslag til ændringer, som var opført på dagsordenen for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg, var nemlig blev fremsendt af OTIF’s generalsekretær den 25. april 2014. Visse dokumenter var blevet modtaget den 6. og den 12. maj 2014, og et forslag fra Forbundsrepublikken Tyskland vedrørende tillæg D (CUV) var blevet modtaget den 3. juni 2014. Kommissionen fremlagde den 26. maj 2014 det første arbejdsdokument for Rådets kompetente arbejdsgruppe, hvori der allerede var blevet redegjort for mulige løsninger på Unionens koordinerede holdning. Arbejdet i denne arbejdsgruppe fortsatte den 5. og den 16. juni 2014 på grundlag af det forslag til afgørelse, som Kommissionen i mellemtiden havde fremsendt. Dette forslag blev – efter at det var blevet godkendt af De Faste Repræsentanters Komité den 17. juni 2014 – vedtaget af Rådet den 24. juni 2014, dvs. inden indledningen af det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg den 25. juni 2014.
101 Rådet har fremhævet, at det tidsrum på en måned, som den brugte på at afslutte beslutningsproceduren, er ekstrem kort med henblik på en behandling af komplekse tekniske og juridiske problemstillinger. Under denne procedure drøftede Rådet, med bistand fra Kommissionen, nøje sin holdning med delegationerne bl.a. med henblik på at overbevise Forbundsrepublikken Tyskland om, at Unionen havde den påkrævede kompetence for så vidt angår de punkter på dagsordenen for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg, med hensyn til hvilke denne medlemsstat havde givet udtryk for tvivl. Rådet havde således gjort sit yderste for at vedtage Unionens holdning i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde.
102 Forbundsrepublikken Tysklands antagelse om, at Unionens holdning burde have været fastlagt så tidligt, at den kunne nå at anmode Domstolen om udsættelse af gennemførelsen, er desuden urimelig og urealistisk. Den omstændighed, at Forbundsrepublikken Tyskland har iværksat den foreliggende sag, illustrerer netop, at princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse er blevet overholdt.
103 Rådet har i øvrigt påpeget, at den anfægtede afgørelse ikke kan anses for at have haft nogen uoprettelig virkning for Forbundsrepublikken Tyskland, eftersom de ændringer, der blev drøftet på det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg i overensstemmelse med de gældende regler, enten ikke blev endeligt vedtaget på dette møde, eller også blev de vedtaget, men er aldrig trådt i kraft. Ifølge samme regler kan ikrafttrædelsen af disse ændringer forhindres, såfremt en fjerdedel af OTIF-medlemsstaterne rejser indsigelse. I tilfælde af, at Domstolen måtte annullere den anfægtede afgørelse, påhviler det under alle omstændigheder Rådet i henhold artikel 266, stk. 1, TEUF at gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger. En sådan opfyldelse muliggøres i øvrigt af, at Unionen besidder flertallet af stemmerettigheder i OTIF.
Domstolens bemærkninger
104 Med sit tredje anbringende har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gældende, at Rådet har tilsidesat sin forpligtelse til at samarbejde loyalt i forbindelse med tilrettelæggelsen af beslutningsproceduren for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, eftersom Rådet ikke gav Forbundsrepublikken Tyskland en tilstrækkelig lang frist til at anfægte denne afgørelse ved Domstolen, inden denne afgørelse fik uoprettelige virkninger. Dermed tilsidesatte Rådet princippet om effektiv domstolsbeskyttelse.
105 Det skal bemærkes, at i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU om loyalt samarbejde respekterer Unionen og medlemsstaterne hinanden og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne.
106 Det skal således under hensyn til en velfungerende beslutningsprocedure, således som den er blevet beskrevet af Rådet, hvilket ikke er anfægtet af Forbundsrepublikken Tyskland, undersøges, om Rådet har tilsidesat sin forpligtelse til at samarbejde loyalt.
107 I det foreliggende tilfælde begyndte drøftelserne i Rådets arbejdsgruppe med henblik på fastlæggelsen af, hvilken holdning Unionen skulle indtage den 26. april 2014, dvs. dagen efter, at OTIF’s generalsekretær havde fremsendt størstedelen af de nævnte dokumenter, og at drøftelserne fortsatte under de to efterfølgende møder på grundlag af Kommissionens forslag til afgørelse. Det fremgår desuden af forløbet af proceduren, således som den er blevet beskrevet af Rådet og gengivet i denne doms præmis 100, at Rådet indledte de indledende drøftelser med henblik på vedtagelsen af den holdning, der skulle indtages på Unionens vegne, inden det havde modtaget alle de dokumenter, som var blevet udarbejdet under det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg. De fire møder, som blev afholdt i Rådets kompetente arbejdsgruppe og De Faste Repræsentanters Komité, behandlede bl.a. spørgsmålet om kompetencefordelingen mellem Unionen og dens medlemsstater for så vidt angår de punkter, der var på dagsordenen for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg, og med hensyn til hvilke Forbundsrepublikken Tyskland havde taget forbehold. Endelig har Forbundsrepublikken Tyskland ikke godtgjort, at den uge, som forløb fra, at De Faste Repræsentanters Komité godkendte forslaget til afgørelse, til Rådet vedtog den anfægtede afgørelse, var så urimelig kort, at der kan rejses tvivl om, hvorvidt Rådet har overholdt sin forpligtelse til loyalt samarbejde med medlemsstaterne.
108 Hvad angår argumentet om tilsidesættelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse hviler det på den præmis, at Forbundsrepublikken Tyskland var ude af stand til at anlægge sag ved Domstolen til prøvelse af den anfægtede afgørelse og samtidig anmode om udsættelse af gennemførelsen af denne afgørelse, inden afgørelsen fik uoprettelige virkninger i forbindelse med, at det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg blev afholdt. Dette argument er under alle omstændigheder støttet på en fejlagtig forudsætning. Forbundsrepublikken Tyskland har nemlig ikke godtgjort, at den anfægtede afgørelse fik sådanne virkninger, da mødet blev afholdt, og den har heller ikke tilbagevist de argumenter, som Rådet har påberåbt sig til sit forsvar med henblik herpå, således som disse argumenter er gengivet i denne doms præmis 103. Forbundsrepublikken Tysklands argument om tilsidesættelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse kan dermed ikke tiltrædes.
109 Det tredje anbringende skal derfor forkastes som ubegrundet.
110 Det følger af samtlige foregående betragtninger, at Rådet skal frifindes.
Sagsomkostninger
111 I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet har nedlagt påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagsomkostningerne.
112 I overensstemmelse med samme reglements artikel 140, stk. 1, i medfør af hvilken de medlemsstater og de institutioner, der er indtrådt i en sag, bærer hver deres egne omkostninger, bærer Den Franske Republik, Det Forenede Kongerige og Kommissionen deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1) Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagsomkostningerne.
3) Den Franske Republik, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Europa-Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.
Underskrifter