UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
5 päivänä joulukuuta 2017 (*)
Kumoamiskanne – Euroopan unionin ulkoinen toiminta – SEUT 216 artiklan 1 kohta – SEUT 218 artiklan 9 kohta – Unionin puolesta kansainvälisellä sopimuksella perustetussa elimessä esitettävän kannan vahvistaminen – Valtioiden välisen kansainvälisten rautatiekuljetusten järjestön (OTIF) uudelleentarkastelukomitea – Kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevan yleissopimuksen (COTIF) ja sen lisäysten muutokset – Unionin ja sen jäsenvaltioiden jaettu toimivalta – Unionin ulkoinen toimivalta alalla, jolla unioni ei vielä ole antanut yhteisiä sääntöjä – Päätöksen 2014/699/EU pätevyys – Perusteluvelvollisuus – Vilpittömän yhteistyön periaate
Asiassa C‑600/14,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kumoamiskanteesta, joka on nostettu 22.12.2014,
Saksan liittotasavalta, asiamiehinään T. Henze ja J. Möller,
kantajana,
jota tukevat
Ranskan tasavalta, asiamiehinään aluksi D. Colas, G. de Bergues ja M. Hours, sittemmin D. Colas ja M.-L. Kitamura,
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, asiamiehinään C. Brodie, M. Holt ja D. Robertson, avustajanaan J. Holmes, QC,
väliintulijoina,
vastaan
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään E. Finnegan, Z. Kupčová ja J.-P. Hix,
vastaajana,
jota tukee
Euroopan komissio, asiamiehinään F. Erlbacher, W. Mölls ja J. Hottiaux,
väliintulijana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, varapresidentti A. Tizzano, jaostojen puheenjohtajat L. Bay Larsen, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça, J. Malenovský ja C. Vajda (esittelevä tuomari) sekä tuomarit A. Borg Barthet, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos ja M. Vilaras,
julkisasiamies: M. Szpunar,
kirjaaja: hallintovirkamies K. Malacek,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 25.10.2016 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 24.4.2017 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Saksan liittotasavalta vaatii kanteessaan unionin tuomioistuinta kumoamaan osittain OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa Euroopan unionin puolesta esitettävästä kannasta tiettyihin kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevaan yleissopimukseen (COTIF) ja sen lisäyksiin tehtäviin muutoksiin 24.6.2014 annetun neuvoston päätöksen 2014/699/EU (EUVL 2014, L 293 s. 26; jäljempänä riidanalainen päätös).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansainvälinen oikeus
COTIF
2 Kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskeva 9.5.1980 tehty yleissopimus, sellaisena kuin se on muutettuna 3.6.1999 tehdyllä Vilnan pöytäkirjalla (jäljempänä COTIF), tuli voimaan 1.7.2006. COTIFin sopimuspuolina olevat 49 valtiota, joihin kuuluvat kaikki Euroopan unionin jäsenvaltiot Kyproksen tasavaltaa ja Maltan tasavaltaa lukuun ottamatta, muodostavat valtioiden välisen kansainvälisten rautatiekuljetusten järjestön (OTIF).
3 COTIFin 2 artiklan 1 kappaleen mukaan OTIFin tavoitteena on joka suhteessa edistää, parantaa ja helpottaa kansainvälistä rautatieliikennettä erityisesti laatimalla yhtenäiset oikeudelliset järjestelyt eri kansainvälistä rautatieliikennettä koskevan oikeuden aloille.
4 COTIFin 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Yhtenäiset säännökset”, määrätään seuraavaa:
”1 § Mikäli 42 artiklan 1 §:n ensimmäisen virkkeen mukaisia selityksiä tai varaumia ei ole tehty, sovelletaan kansainväliseen rautatieliikenteeseen sekä kansainvälisessä rautatieliikenteessä käytettäväksi tarkoitetun rautatiekaluston tekniseen hyväksymiseen seuraavia yhtenäisiä säännöksiä:
– –
b) ’Yhtenäiset säännökset sopimuksesta tavaran kansainvälisestä rautatiekuljetuksesta (CIM)’, joka muodostaa [COTIFin] B-liitteen,
– –
d) ’Yhtenäiset säännökset sopimuksista vaunujen käytöstä kansainvälisessä rautatieliikenteessä (CUV)’, joka muodostaa [COTIFin] D-liitteen,
e) ’Yhtenäiset säännökset sopimuksesta infrastruktuurin käytöstä kansainvälisessä rautatieliikenteessä (CUI)’, joka muodostaa [COTIFin] E-liitteen
– –
2 § Edellä 1 §:ssä mainitut yhtenäiset säännökset, oikeussäännökset ja muut oikeudelliset järjestelyt liitteineen ovat [COTIFin] erottamaton osa.”
5 COTIFin 12 artiklan 5 kappaleessa määrätään seuraavaa:
”Rautatiekulkuneuvoja voidaan takavarikoida ainoastaan siinä jäsenvaltiossa, jossa niiden haltijan kotipaikka on, jollei takavarikkoa suoriteta sanotun valtion tuomioistuimen päätöksen nojalla. Käsite ’haltija’ tarkoittaa sitä, jolla on omistusoikeuden tai hallinnan perusteella rautatiekulkuneuvoista käyttämisestä kuljetusvälineenä pysyvää taloudellista hyötyä.”
6 OTIFin uudelleentarkastelukomitea [COTIFin suomenkielisessä versiossa käytetty termiä tarkistuskomissio] koostuu lähtökohtaisesti kaikista COTIFin osapuolista.
7 COTIFin 17 artiklan 1 kappaleen a ja b kohdan mukaan OTIFin uudelleentarkastelukomitea päättää toimivaltansa puitteissa COTIFin muutosehdotuksista ja tutkii lisäksi OTIFin yleiskokouksen päätettäväksi esitetyt ehdotukset. Näiden kummankin OTIFin elimen toimivalta COTIFin muuttamisen osalta vahvistetaan tämän yleissopimuksen 33 artiklassa.
Liittymissopimus
8 Bernissä 23.6.2011 allekirjoitettu Euroopan unionin ja Valtioiden välisen kansainvälisten rautatiekuljetusten järjestön välinen sopimus Euroopan unionin liittymisestä 9.5.1980 tehtyyn kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevaan yleissopimukseen (COTIF), sellaisena kuin se on muutettuna 3.6.1999 tehdyllä Vilnan pöytäkirjalla (EUVL 2013, L 51, s. 8; jäljempänä liittymissopimus), tuli sen 9 artiklan mukaisesti voimaan 1.7.2011.
9 Liittymissopimuksen 2 artiklassa määrätään seuraavaa:
”[COTIFin] osapuolet, jotka ovat unionin jäsenvaltioita, soveltavat keskinäisissä suhteissaan unionin sääntöjä, ja ne soveltavat tämän vuoksi tästä [COTIFista] johtuvia sääntöjä ainoastaan siltä osin, kuin ei ole olemassa kyseessä olevaa erityistä aihetta koskevia unionin sääntöjä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [COTIFin] tavoitetta ja tarkoitusta edistää, parantaa ja helpottaa kansainvälistä rautatieliikennettä sekä [COTIFin] täysimääräistä soveltamista suhteessa muihin [COTIFin] osapuoliin.”
10 Sopimuksen 6 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Kun päätetään asioista, joissa unionilla on yksinomainen toimivalta, unioni käyttää [COTIFin] mukaista jäsenvaltioidensa äänioikeutta.
2. Kun päätetään asioista, joissa unionilla on jäsenvaltioidensa kanssa jaettu toimivalta, joko unioni tai sen jäsenvaltiot äänestävät.
3. Jollei [COTIFin] 26 artiklan 7 §:stä muuta johdu, unionilla on äänimäärä, joka vastaa niiden unionin jäsenvaltioiden äänimäärää, jotka ovat myös [COTIFin] osapuolia. Kun unioni äänestää, sen jäsenvaltiot eivät äänestä.
4. Unioni ilmoittaa tapauskohtaisesti muille [COTIFin] osapuolille tapauksista, joissa se käyttää 1–3 kohdan mukaista äänioikeutta yleiskokouksen ja muiden käsittelyelinten esityslistojen eri asiakohtien suhteen. Tätä velvoitetta sovelletaan myös silloin, kun päätökset tehdään kirjeenvaihtona. Tämä tieto on annettava OTIFin pääsihteerille riittävän ajoissa, jotta tieto sekä kokousasiakirjat tai kirjeenvaihtona tehtävä päätös voidaan toimittaa kaikille sopimuspuolille.”
11 Liittymissopimuksen 7 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Unionin toimivallan laajuus ilmaistaan yleisluonteisesti kirjallisessa julistuksessa, jonka unioni antaa tämän sopimuksen tekemisen yhteydessä. Tätä julistusta voidaan tarvittaessa muuttaa unionin ilmoituksella OTIFille. Se ei korvaa unionin toimivaltaa koskevia ilmoituksia, jotka annetaan ennen kuin OTIF tekee päätöksiä virallisella äänestyksellä tai muulla tavoin, tai millään tavoin rajoita ilmoitusten aiheita.”
Unionin oikeus
12 Liittymissopimus hyväksyttiin unionin puolesta Euroopan unionin liittymistä 9 päivänä toukokuuta 1980 tehtyyn kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevaan yleissopimukseen (COTIF), sellaisena kuin se on muutettuna 3 päivänä kesäkuuta 1999 tehdyllä Vilnan pöytäkirjalla, koskevan Euroopan unionin ja Valtioiden välisen kansainvälisten rautatiekuljetusten järjestön välisen sopimuksen allekirjoittamisesta ja tekemisestä 16.6.2011 annetulla neuvoston päätöksellä 2013/103/EU (EUVL 2013, L 51, s. 1).
13 Päätöksen liitteenä I on liittymissopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä tehty unionin julistus toimivallan käytöstä.
14 Julistuksen sanamuoto on seuraava:
”Euroopan unionilla – – on rautatiealalla unionin jäsenvaltioiden – – kanssa jaettu toimivalta [SEUT] 90 ja [SEUT] 91 artiklan yhdessä [SEUT] 100 artiklan 1 kohdan ja [SEUT] 171 ja [SEUT] 172 artiklan nojalla.
– –
Unioni on antanut [SEUT 91 ja SEUT 171 artiklan] nojalla merkittävän määrän rautatieliikenteeseen sovellettavia säädöksiä.
Unionin oikeuden nojalla unionilla on yksinomainen toimivalta rautatieliikenteeseen liittyvissä asioissa, joissa [COTIF] tai sen johdosta annetut oikeudelliset säädökset voivat vaikuttaa voimassa oleviin unionin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta.
Jäsenvaltioilla ei ole toimivaltaa [COTIFin] soveltamisalaan kuuluvissa asioissa, joihin liittyvä yksinomainen toimivalta on unionilla.
Jos unionin sääntöjä on olemassa, mutta [COTIF] tai sen johdosta annetut oikeudelliset säädökset eivät vaikuta niihin, unionilla on jäsenvaltioidensa kanssa jaettu toimivalta [COTIFiin] liittyvissä asioissa.
Tämän liitteen lisäyksessä on luettelo asiaa koskevista voimassa olevista unionin säädöksistä sopimuksen tekoajankohtana. Näistä säädöksistä johtuvan unionin toimivallan laajuutta on arvioitava suhteessa kunkin säädöksen erityisiin säännöksiin etenkin siltä osin, kuin näissä säännöksissä vahvistetaan yhteisiä sääntöjä. Unionin toimivalta kehittyy koko ajan. Unionin toimivaltaiset toimielimet voivat Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja [EUT]-sopimuksen puitteissa tehdä päätöksiä, joissa määritetään unionin toimivallan laajuus. Unioni pidättää sen vuoksi oikeuden muuttaa tätä julistusta vastaavasti, ilman että tämä kuitenkaan on edellytyksenä [COTIFin] soveltamisalaan kuuluviin asioihin liittyvän unionin toimivallan käyttämiselle.”
15 Päätöksen 2013/103 liitteen I lisäyksessä luetellaan COTIFissa käsiteltyihin aiheisiin liittyvät unionin säädökset.
Asian tausta ja riidanalainen päätös
16 OTIFin pääsihteeri antoi huhtikuussa 2014 OTIFin jäsenvaltioille tiedoksi COTIFia koskevat muutosehdotukset, jotka oli määrä esittää OTIFin uudelleentarkastelukomitealle sen 25. kokouksessa Bernissä 25.–27.6.2014. Nämä muutosehdotukset koskivat erityisesti COTIFin lisäystä B, joka koskee yhtenäisiä säännöksiä sopimuksesta tavaran kansainvälisestä rautatiekuljetuksesta (CIM) (jäljempänä lisäys B (CIM)); COTIFin lisäystä D, joka koskee yhtenäisiä säännöksiä sopimuksista vaunujen käytöstä kansainvälisessä rautatieliikenteessä (CUV) (jäljempänä lisäys D (CUV)), yhdessä COTIFin 12 artiklan kanssa, ja COTIFin lisäystä E, joka koskee yhtenäisiä säännöksiä sopimuksesta infrastruktuurin käytöstä kansainvälisessä rautatieliikenteessä (CUI) (jäljempänä lisäys E (CUI)). Ranskan tasavalta toimitti 25.4.2014 ja Saksan liittotasavalta 27.5.2014 lisäystä D (CUV) koskeneet muutosehdotukset, jotka toimitettiin myös OTIFin uudelleentarkastelukomitealle tätä kokousta varten.
17 Euroopan komissio esitti 26.5.2014 tämän kokouksen valmistelemiseksi Euroopan unionin neuvoston maaliikennetyöryhmälle COTIFin eräisiin muutoksiin liittyvän työasiakirjan. Komissio toimitti neuvostolle 5.6.2014 ehdotuksen neuvoston päätökseksi unionin puolesta OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa esitettäväksi kannaksi (COM(2014) 338 final; jäljempänä päätösehdotus). Näissä valmisteluvaiheissa pidettyjen työkokousten päätteeksi neuvosto antoi 24.6.2014 pitämässään kokouksessa riidanalaisen päätöksen, jossa vahvistettiin unionin puolesta esitettävät kannat muun muassa COTIFin 12 artiklan ja sen lisäysten B (CIM), D (CUV) ja E (CUI) muutosehdotuksiin (jäljempänä yhdessä riidanalaiset muutokset).
18 Saksan liittotasavalta äänesti tätä ehdotusta vastaan ja teki riidanalaisen päätöksen antamisen yhteydessä seuraavan julistuksen:
”Saksan liittotasavalta katsoo, ettei [Euroopan unionilla] ole toimivaltaa siltä osin, kuin kyse on [COTIFin] lisäyksen B (– – CIM), lisäyksen D (– – CUV) ja lisäyksen E (– – CUI) muuttamisesta. Se katsoo, että tämän vuoksi [unionin] puolesta OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25.–27.6.2014 pidettävässä 25. kokouksessa esitettävää kantaa ei ole syytä sovittaa yhteen. [Unioni] ei ole tähän päivään mennessä käyttänyt lainsäädäntövaltaansa mainittujen lisäysten kattamalla liikennettä koskevia sopimuksia koskevilla yksityisoikeuden aloilla. Jäsenvaltiot voivat siten jatkaa oman toimivaltansa käyttämistä [SEUT] 2 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen mukaisesti. Lisäksi OTIFin ja [unionin] välisen [unionin] liittymistä [COTIFiin] koskevan sopimuksen 6 artiklan 2 kohdassa määrätään nimenomaisesti, että tilanteessa, joissa toimivalta on jaettu, jäsenvaltiot voivat käyttää kyseisillä aloilla edelleen itsenäisesti äänioikeuttaan. [Saksan liittotasavalta] julistaa täten ennakkovaroituksena kiistävänsä sen, että Euroopan komissio voisi käyttää sen äänioikeutta.”
19 Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 3–6, 9 ja 11 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Euroopan unionin neuvosto, joka
ottaa huomioon [EUT-sopimuksen] ja erityisesti sen 91 artiklan yhdessä sen 218 artiklan 9 kohdan kanssa,
– –
sekä katsoo seuraavaa:
– –
(3) [COTIFin] 13 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti perustetun uudelleentarkastelukomitean on määrä päättää 25 ja 27 päivän kesäkuuta 2014 välisenä aikana järjestettävässä 25. kokouksessaan tietyistä muutoksista, joita on tarkoitus tehdä [COTIFiin] ja tiettyihin sen lisäyksiin, nimittäin lisäykseen B (– – CIM), lisäykseen D (– – CUV), lisäykseen E (– – CUI) – –.
(4) [COTIFin] muutosten tavoitteena on päivittää teknisten asiantuntijoiden komitean tehtävät ja viittaus ’haltijan’ määritelmään, joka on unionin lainsäädännön mukainen, ja muuttaa eräitä [OTIFin] rahoitusta, tilintarkastusta ja raportointia koskevia sääntöjä sekä tehdä vähäisiä hallinnollisia muutoksia.
(5) Lisäyksen B (CIM) muutosten tarkoituksena on antaa etusija sähköiselle rahtikirjalle ja sen liitteenä oleville asiakirjoille sekä selkiyttää joitakin kuljetussopimuksen määräyksiä.
(6) OTIFin pääsihteerin lisäykseen D (CUV) esittämien muutosten tavoitteena on selventää haltijan ja kunnossapidosta vastaavan yksikön asemaa sopimuksissa, jotka koskevat vaunujen käyttöä kansainvälisessä rautatieliikenteessä. [Ranskan tasavalta] on tehnyt erillisen ehdotuksen vahinkovastuusta vaunujen aiheuttamissa vahingoissa. [Saksan liittotasavalta] on tehnyt erillisen ehdotuksen CUV:n yhtenäisten määräysten soveltamisalasta.
– –
(9) Kansainvälisen rautatieliikennekomitean (CIT) lisäykseen E (CUI) ehdottamien muutosten tavoitteena on laajentaa yhtenäiset määräykset infrastruktuurin käyttöä koskevasta sopimuksesta koskemaan kotimaan rautatieliikennettä, luoda oikeusperusta rautatieinfrastruktuurin käytön yleisille ehdoille ja laajentaa rataverkon haltijan vastuu koskemaan infrastruktuurista johtuvia vahinkoja tai menetyksiä.
– –
(11) Useimmat ehdotetuista muutoksista ovat unionin lainsäädännön ja strategisten tavoitteiden mukaisia, ja unionin olisi siksi tuettava niitä. Joillakin muutoksilla ei ole vaikutusta unionin lainsäädäntöön eikä niitä koskevaa kantaa sen vuoksi tarvitse vahvistaa unionin tasolla. Lisäksi joistain muutoksista on vielä käytävä lisäkeskusteluja unionissa, ja ne olisi sen vuoksi jätettävä hyväksymättä tässä uudelleentarkastelukomitean kokouksessa; jos viimeksi mainitut muutokset hyväksytään ilman unionin kannalta hyväksyttäviä muutoksia, unionin pitäisi esittää vastalause [COTIFin] 35 artiklan 4 kohdassa vahvistettua menettelyä noudattaen”.
20 Riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”[COTIFin] puitteissa toimivan uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa unionin puolesta esitettävä kanta on tämän päätöksen liitteen mukainen”.
21 Mainitun päätöksen liitteessä olevassa 3 kohdassa mainitaan OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistan eri kohdista unionin ja sen jäsenvaltioiden toimivallan jako, äänioikeudet ja suositeltu yhteensovitettu kanta. Kyseisen esityslistan 4 kohta osittain sekä 5, 7 ja 12 kohta koskevat riidanalaisia muutoksia.
22 OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistan 4 kohdan osalta, joka koskee COTIFin osittaista tarkistamista, riidanalaisen päätöksen lisäyksessä olevan 3 kohdan sanamuoto on seuraava:
”– –
Toimivalta: jaettu.
Äänioikeudet: Jäsenvaltiot.
Suositeltu yhteensovitettu kanta:
– –
Kannatetaan 12 artiklan muutoksia (tuomioiden täytäntöönpano). Lisäys on kannatettava, koska sillä muutetaan määritelmä ’haltija’ unionin lainsäädännön mukaiseksi.
– –”
23 OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistan 5 kohdan osalta, joka koskee lisäyksen B (CIM) osittaista tarkistamista, riidanalaisen päätöksen liitteessä olevan 3 kohdan sanamuoto on seuraava:
”– –
Toimivalta: jaettu.
Äänioikeudet: unioni, kun kyseessä 6 ja 6 a artikla, jäsenvaltiot muiden artiklojen osalta.
Suositeltu yhteensovitettu kanta:
6 artikla ja 6 a artikla liittyvät unionin lainsäädäntöön, koska rahtikirjaa ja sen liitteenä olevia asiakirjoja käytetään tulli- sekä terveys- ja kasvinsuojelumenettelyissä. Unioni kannattaa OTIFin aietta asettaa etusijalle sähköiset rahtikirjat. Tällaisenaan nämä muutokset voivat kuitenkin johtaa tahattomiin seurauksiin. Nykyinen yksinkertaistettu menettely rautateitse tapahtuvassa passituksessa on mahdollista ainoastaan paperiasiakirjoja käytettäessä. Jos rautatiet siis valitsevat sähköisen rahtikirjan, niiden on käytettävä tavanomaista passitusmenettelyä ja uutta tietokoneavusteista passitusjärjestelmää (NCTS – New Computerised Transit System).
Komissio on valmistelemassa työryhmää, joka pohtii sähköisten kuljetusasiakirjojen käyttöä [unionin tullikoodeksista 9.10.2013 annetun] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 952/2013 [(EUVL 2013, L 269, s. 1)] mukaisessa passituksessa. Työryhmän perustamiskokous pidettiin 4–5 päivänä kesäkuuta 2014. Unioni kannattaa myös aietta rahtikirjaan liittyvien asiakirjojen sähköistämisestä. Nykyisessä unionin lainsäädännössä ei kuitenkaan ole oikeusperustaa terveys- ja kasvinsuojelumenettelyihin liittyvien asiakirjojen (esim. yhteinen eläinlääkinnällinen tuloasiakirja ja yhteinen tuloasiakirja) toimittamiselle sähköisesti, ja ne on tämän vuoksi toimitettava paperilla. Komissio on laatinut asetusluonnoksen, joka kattaa sähköisen sertifioinnin, ja luonnos on parhaillaan Euroopan parlamentin ja neuvoston käsittelyssä. Kyseinen asetus (virallista valvontaa koskeva asetus) on tarkoitus hyväksyä loppuvuodesta 2015 tai alkuvuodesta 2016 niin, että sen täytäntöönpanolle on siirtymäkausi.
Tämän vuoksi unioni ehdottaa, ettei näistä seikoista päätettäisi tässä uudelleentarkastelukomitean kokouksessa vaan että OTIF jatkaa yhteistyötä unionin kanssa tässä asiassa, jotta saamme hyvin valmistellun ratkaisun CIM:n myöhempään tarkistukseen, joka olisi mieluiten sovitettava yhteen asetuksen (EU) N:o 952/2013 ja sen soveltamissäännösten kanssa: niiden on määrä tulla voimaan 1 päivästä toukokuuta 2016. Tiettyjä sähköisiä menettelyjä voidaan ottaa käyttöön asteittain vuodesta 2016 vuoteen 2020 asetuksen (EU) N:o 952/2013 278 artiklan mukaisesti.
– –”
24 Riidanalaisen päätöksen liitteessä olevassa 3 kohdassa todetaan OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistan 7 kohdan osalta, joka koskee lisäyksen D (CUV) osittaista tarkistamista, seuraavaa:
”– –
Toimivalta: jaettu.
Äänioikeudet: unioni.
Suositeltu unionin kanta: kannatetaan 2 ja 9 artiklan muutoksia, koska niillä selkiytetään haltijan ja kunnossapidosta vastaavan yksikön tehtäviä unionin lainsäädännön mukaisesti ([yhteisön rautateiden turvallisuudesta annetun direktiivin 2004/49/EY (rautatieturvallisuusdirektiivi) muuttamisesta 16.12.2008 annettu] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/110/EY [(EUVL 2008, L 345, s. 62)]). Ranskan [tasavallan] 7 artiklaan esittämää tarkistusta, joka koskee vaunun kuljetusvälineeksi antaman henkilön vastuuta silloin, kun vahinko johtuu vaunun viasta, on kuitenkin tarpeen analysoida tarkemmin unionissa ennen päätöksen tekemistä OTIFissa. Tästä syystä unioni ei voi kannattaa tätä muutosehdotusta uudelleentarkastelukomiteassa, ja se ehdottaa päätöksen lykkäämistä seuraavaan yleiskokoukseen asian arvioimiseksi tarkemmin. Unioni omaksuu saman kannan, eli päätöksen lykkäämi[s]en seuraavaan yleiskokoukseen asti asian arvioimiseksi tarkemmin, uutta 1 a artiklaa koskevaan Saksan [liittotasavallan] ehdotukseen, joka esitettiin OTIFille unionin koordinoinnin aikana.
Ylimääräinen suositeltu unionin kanta: Lisätään asiakirjan CR 25/7 ADD 1 sivulla 6 olevan 8 a kohdan loppuun virke seuraavasti: ”The amendment to Article 9, paragraph 3, first indent, does not affect the existing allocation of liabilities between ECM and the keeper of the vehicles.” [”9 artiklan 3 kappaleen ensimmäiseen luetelmakohtaan tehtävä muutos ei vaikuta voimassaolevaan vastuunjakoon huollosta vastaavan yksikön ja vaunujen haltijan välillä.”]
25 Riidanalaisen päätöksen liitteessä olevassa 3 kohdassa todetaan OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistan 12 kohdan osalta, joka koskee lisäyksen E (CUI) osittaista tarkistamista, seuraavaa:
”– –
Toimivalta: jaettu.
Äänioikeudet: unioni.
Suositeltu yhteensovitettu kanta: muutokset hylättävä. Näihin [kansainvälisestä rautatieliikennekomiteasta] juontuviin muutoksiin kuuluu [lisäyksen E (CUI)] soveltamisalan laajentaminen kotimaan liikenteeseen, sopimuksellisesti sitovien yleisten ehtojen käyttöönotto ja infrastruktuurin haltijan vahinkovastuun laajentaminen. Niitä voi olla aiheellista pohtia tarkemmin, mutta koska niistä ei ole keskusteltu millään OTIFin sisäisellä foorumilla ennen uudelleentarkastelukomiteaa, niiden vaikutuksia ei voitu arvioitu riittävän yksityiskohtaisesti. [Lisäyksen E CUI] (joka on tällä hetkellä unionin lainsäädännön mukainen) muuttaminen vaikuttaa ennenaikaiselta tässä uudelleentarkastelukomitean kokouksessa ilman asianmukaista valmistelua.”
Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
26 Saksan liittotasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen 1 artiklan yhdessä sen liitteessä olevan 3 kohdan kanssa siltä osin kuin viimeksi mainittu koskee yhtäältä OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistan 4 kohtaa siltä osin kuin tämä 4 kohta koskee COTIFin 12 artiklan muutosta sekä toisaalta tämän esityslistan 5, 7 ja 12 kohtaa, jotka koskevat lisäysten B (CIM), D (CUV) ja E (CUI) muutoksia, ja
– velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
27 Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin
– hylkää kanteen
– toissijaisesti siinä tapauksessa, että riidanalainen päätös kumotaan, pysyttää kyseisen päätöksen vaikutukset ja
– velvoittaa Saksan liittotasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
28 Unionin tuomioistuimen presidentti hyväksyi 29.5.2015 tekemillään päätöksillä Ranskan tasavallan ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan asiassa väliintulijoiksi tukemaan Saksan liittotasavallan vaatimuksia ja komission puolestaan väliintulijaksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
Kanne
29 Saksan liittotasavalta vetoaa kanteensa tueksi kolmeen kanneperusteeseen.
30 Ensimmäisen kanneperusteen mukaan unionilla ei ole toimivaltaa ja SEU 5 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettua annetun toimivallan periaatetta on loukattu. Toisen kanneperusteen mukaan SEUT 296 artiklassa määrätty perusteluvelvollisuus on laiminlyöty. Kolmannen kanneperusteen mukaan vilpittömän yhteistyön periaatetta yhdessä tehokkaan oikeussuojan periaatteen kanssa on loukattu.
Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan unionilla ei ole toimivaltaa ja SEU 5 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettua annetun toimivallan periaatetta on loukattu
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
31 Saksan liittotasavalta, jota Ranskan tasavalta tukee, väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan, että unionilla ei ole SEUT 91 artiklan ja SEUT 218 artiklan 9 kohdan nojalla toimivaltaa antaa riidanalaista päätöstä siltä osin kuin se koskee riidanalaisia muutoksia ja että neuvosto on siis antanut tämän päätöksen SEU 5 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä ilmaistua annetun toimivallan periaatetta loukaten.
32 Saksan liittotasavalta korostaa, että liikenteen alalla, johon COTIF yleisesti ja riidanalaiset muutokset erityisesti kuuluvat, unionilla ja jäsenvaltioilla on sekä sisäisellä että lähtökohtaisesti ulkoisella tasolla jaettu toimivalta SEUT 4 artiklan 2 kohdan g alakohdan nojalla.
33 Sen varmistamiseksi, onko neuvostolla toimivalta antaa SEUT 218 artiklan 9 kohdan perusteella päätös, jossa hyväksytään unionin puolesta kansainvälisessä elimessä esitettävä kanta silloin, kun tällaisen elimen toimen tarkoituksena on muuttaa sekasopimuksen määräyksiä, kuten käsillä olevassa asiassa, on Saksan liittotasavallan mukaan syytä tarkistaa, koskevatko ehdotetut muutokset unionin toimivaltaan kuuluvia sopimusmääräyksiä. Jos näin ei ole, päätöstä unionin kannan vahvistamisesta ei voida antaa.
34 Tämän tarkistamisen yhteydessä on tärkeää selvittää, onko kyseisen kansainvälisen elimen päätöksellä välitön vaikutus unionin säännöstöön 7.10.2014 annetun tuomion Saksa v. neuvosto (C‑399/12, EU:C:2014:2258) 64 kohdassa täsmennetyin tavoin siten, että on olemassa unionin yhteisiä sääntöjä, joille päätöksellä saatettaisiin aiheuttaa haittaa tai joiden ulottuvuutta sillä saatettaisiin muuttaa, siten kuin 31.3.1971 annetusta tuomiosta komissio v. neuvosto (22/70, EU:C:1971:32) lähtien kehitetyssä oikeuskäytännössä tarkoitetaan. Saksan liittotasavallan mukaan tällaisen riskin olemassaolo edellyttää sitä, että kansainvälisen sopimuksen määräyksiin tehtävät muutokset kuuluvat alaan, jolla unioni on jo antanut yhteisiä sääntöjä.
35 Saksan liittotasavalta korostaa, että neuvosto, jonka tehtävänä on käsiteltävässä asiassa näyttää toteen, että riidanalaiset muutokset koskevat alaa, joka kuuluu olemassa olevien unionin säännösten ja määräysten soveltamisalaan, ei ole riidanalaisessa päätöksessä esittänyt tällaista näyttöä. Joka tapauksessa tavaroiden ja henkilöiden rajat ylittäviä rautatiekuljetuksia koskevia sopimuksia sääntelevän yksityisoikeuden alalla, johon riidanalaiset muutokset kuuluvat, unioni ei ole tähän mennessä käyttänyt sisäistä toimivaltaansa antamalla yhteisiä sääntöjä. Ranskan tasavalta lisää, että aloilla, joita riidanalaiset muutokset koskevat, ei ole suunnitteilla mitään unionin aloitteita.
36 Saksan liittotasavalta myöntää, että jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvalla alalla kansainvälisessä elimessä otettava kanta voi olla yhteensovittamisen kohteena SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti. Neuvoston päätöstä, joka on tehty SEUT 218 artiklan 9 kohdan nojalla, ei kuitenkaan voida antaa näissä puitteissa.
37 Saksan liittotasavalta katsoo lisäksi, että liikennesopimuksia sääntelevällä yksityisoikeuden alalla, joka kuuluu jaettuun toimivaltaan, unioni ei voi käyttää ulkoista toimivaltaa, jollei se ole käyttänyt sisäistä toimivaltaansa, koska muussa tapauksessa se kiertäisi tavallista lainsäätämisjärjestystä ja loukkaisi Euroopan parlamentin oikeuksia. Kun otetaan huomioon myös liittymissopimuksen 2 artiklaan sisältyvä ”irtautumislauseke”, OTIFin uudelleentarkastelukomitean toimilla on unionin oikeudessa samat vaikutukset kuin asetuksilla ja direktiiveillä.
38 Saksan liittotasavalta, jota Ranskan tasavalta tukee, toteaa myös, että liikenteen alalla, joka kuuluu unionin ja sen jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan, SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut tapaukset eli ne, joissa unionilla on yksinomainen ulkoinen toimivalta, ovat ainoat tilanteet, joissa unioni voi tehdä kansainvälisen sopimuksen. Käsiteltävässä asiassa yksinomainen ulkoinen toimivalta ei kuitenkaan seuraa mistään SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista tapauksista. Tämä jäsenvaltio lisää, että unionilla ei ole ulkoista toimivaltaa muissa kuin näissä tapauksissa.
39 Saksan liittotasavalta toteaa erityisemmin 30.5.2006 annetusta tuomiosta komissio v. Irlanti (C‑459/03, EU:C:2006:345), johon neuvosto viittaa, että unionin tuomioistuin rajoitti sen ulottuvuutta 8.3.2011 antamallaan tuomiolla Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125). Ranskan tasavalta katsoo, että käsiteltävässä asiassa näistä tuomioista ensimmäisestä ei voida johtaa mitään ohjetta, koska unionin tuomioistuin otti kyseisessä tuomiossa huomioon ympäristön alan erityisyyden; kyseisellä alalla perussopimuksissa on annettu unionille nimenomainen ulkoinen toimivalta. Toisin kuin ympäristön alalla liikennepolitiikan tavoitteisiin ei kuulu kansainvälisen politiikan kehittäminen.
40 Neuvosto väittää ensisijaisesti, että unionilla on SEUT 3 artiklan 2 kohdan viimeisen osan ja unionin tuomioistuimen 31.3.1971 antamaan tuomioon komissio v. neuvosto (22/70, EU:C:1971:32) perustuvan oikeuskäytännön nojalla yksinomainen toimivalta vahvistaa kanta riidanalaisiin muutoksiin, jotka esitettiin OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa.
41 Neuvosto, jota komissio tukee, viittaa toissijaisesti 6.12.2001 annettuun lausuntoon 2/00 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja) (EU:C:2001:664, 44–47 kohta) sekä 7.10.2004 annettuun tuomioon komissio v. Ranska (C‑239/03, EU:C:2004:598, 30 kohta) ja 30.5.2006 annettuun tuomioon komissio v. Irlanti (C‑459/03, EU:C:2006:345, 95 kohta) ja katsoo, että unionilla on toimivalta hyväksyä tällainen kanta SEUT 218 artiklan 9 kohdan mukaan sen toimivallan perusteella, jonka se jakaa jäsenvaltioidensa kanssa, myös silloin, kun olemassa ei ole unionin sääntöjä liikennettä koskevia sopimuksia sääntelevällä yksityisoikeuden alalla. Näiden toimielinten mukaan unionin ulkoista toimintaa ei – toisin kuin Saksan liittotasavalta väittää – ole rajoitettu vain aloille, jotka ovat jo unionin yhteisten sääntöjen kohteena, vaan se ulottuu myös aloille, jotka eivät vielä ole tai ovat vain vähäisiltä osin unionin tason sääntelyn kohteena, joten viimeksi mainittuun ei tämän vuoksi voida vaikuttaa. Unionilla on myös tässä viimeisessä tapauksessa toimivalta antaa päätös SEUT 218 artiklan 9 kohdan nojalla jaetun ulkoisen toimivallan nojalla. Kyseinen toimivalta rajoittuu EU- ja EUT-sopimusten liitteenä olevan jaetun toimivallan käytöstä tehdyn pöytäkirjan (N:o 25) mukaisesti kyseessä olevassa unionin päätöksessä säädeltyihin asioihin.
42 Komissio lisää, että jaetun ulkoisen toimivallan olemassaolo ei riipu tämän toimivallan käytöstä sisäisellä tasolla, vaan se johtuu suoraan perussopimuksista, erityisemmin SEUT 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisestä virkkeestä ja SEUT 4 artiklan 2 kohdan g alakohdasta. Missään jaettua toimivaltaa koskevissa perussopimusten määräyksissä ei näet määrätä, että kun tätä toimivaltaa on ensimmäisen kerran käytetty, se voi ainoastaan johtaa sellaisten unionin toimien antamiseen, jotka eivät koske ulkosuhteita.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
43 Saksan liittotasavalta väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan ennen kaikkea, että OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistan 4 kohta, siltä osin kuin se koskee COTIFin 12 artiklan muuttamista, ja mainitun esityslistan 5, 7 ja 12 kohta, jotka koskevat COTIFin lisäysten B (CIM), D (CUV) ja E (CUI) muutoksia, joihin riidanalaisessa päätöksessä on vahvistettu unionin puolesta esitettävät kannat, eivät kuulu unionin ulkoiseen toimivaltaan, koska viimeksi mainittu ei ole ennalta antanut yhteisiä sääntöjä, joihin nämä muutokset voivat vaikuttaa, joten neuvoston tehtävänä ei ole vahvistaa SEUT 218 artiklan 9 kohdan nojalla näitä kantoja. Näin tehdessään neuvosto on loukannut SEU 5 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä ilmaistua annetun toimivallan periaatetta.
44 Ensiksi on muistutettava, että SEU 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan ”unionin toimivalta määräytyy annetun toimivallan periaatteen mukaisesti”. SEU 5 artiklan 2 kohdassa määrätään yhtäältä, että ”[kyseisen periaatteen] mukaisesti unioni toimii ainoastaan jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja kyseisissä sopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi”, ja toisaalta, että ”toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille”. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että tätä periaatetta on noudatettava niin unionin sisäisessä kuin kansainvälisessäkin toiminnassa (lausunto 2/94 (yhteisön liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 28.3.1996, EU:C:1996:140, 24 kohta).
45 Kuten unionin tuomioistuin erityisesti muistutti 7.2.2006 antamassaan lausunnossa 1/03 (uusi Luganon yleissopimus) (EU:C:2006:81, 114 kohta), unionin toimivalta tehdä kansainvälisiä sopimuksia saattaa paitsi perustua perussopimuksilla nimenomaisesti annettuun toimivaltaan myös olla johdettavissa implisiittisesti muista perussopimusten määräyksistä ja unionin toimielinten näiden määräysten perusteella antamista toimista. Kun näille toimielimille on unionin oikeudessa vahvistettu toimivalta unionin sisäisissä asioissa jonkin tietyn tavoitteen toteuttamiseksi, unioni on tällöin aina toimivaltainen tekemään tarvittavat kansainväliset sitoumukset kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi, vaikka tästä ei olisi annettu nimenomaista säännöstä tai määräystä. Viimeksi mainittua tilannetta koskee lisäksi SEUT 216 artiklan 1 kohta (lausunto 1/13 (kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014, EU:C:2014:2303, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
46 Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa lisäksi, että on tehtävä ero unionin ulkoisen toimivallan olemassaolon ja sen välillä, onko tämä mahdollinen toimivalta luonteeltaan yksinomaista vai jaettua (lausunto 1/76 (Euroopan sisävesiliikenteen seisontarahaston perustamista koskeva sopimusluonnos), 26.4.1977, EU:C:1977:63, 3 ja 4 kohta; lausunto 2/91 (Kansainvälisen työjärjestön yleissopimus nro 170), 19.3.1993, EU:C:1993:106, 13–18 kohta; lausunto 1/03 (uusi Luganon yleissopimus), 7.2.2006, EU:C:2006:81, 114 ja 115 kohta ja tuomio 30.5.2006, komissio v. Irlanti, C‑459/03, EU:C:2006:345, 93 ja 94 kohta; ks. vastaavasti myös lausunto 2/00 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja), 6.12.2001, EU:C:2001:664, 44–47 kohta).
47 Tämä ero unionin ulkoisen toimivallan olemassaolon ja sen välillä, onko toimivalta luonteeltaan yksinomaista vai ei, saa ilmauksensa EUT-sopimuksessa.
48 SEUT 216 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”unioni voi tehdä sopimuksen yhden tai useamman kolmannen valtion tai kansainvälisen järjestön kanssa, kun perussopimuksissa on asiaa koskeva määräys taikka kun sopimuksen tekeminen on välttämätöntä jonkin unionin politiikalle perussopimuksissa vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi tai sopimuksen tekemisestä säädetään oikeudellisesti sitovassa unionin säädöksessä tai sopimuksen tekeminen voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta”.
49 Jo tämän määräyksen sanamuodosta, jossa ei tehdä mitään eroa unionin ulkoisen toimivallan yksinomaisen tai jaetun luonteen perusteella, seuraa, että unionilla on tällainen toimivalta mainituissa neljässä tapauksessa. Toisin kuin Saksan liittotasavalta väittää, tilanne, jossa sopimuksen tekeminen voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta – tilanne, jossa unionin toimivalta on SEUT 3 artiklan 2 kohdan nojalla yksinomainen –, on vain yksi näistä tapauksista.
50 SEUT 216 artiklan 1 kohdan ja SEUT 3 artiklan 2 kohdan sanamuotojen vertailusta seuraa lisäksi, että tapaukset, joissa unionilla on ulkoinen toimivalta näistä määräyksistä ensimmäisen mukaan, eivät rajoitu näistä määräyksistä toisessa tarkoitettuihin eri tilanteisiin, joissa unionilla on yksinomainen ulkoinen toimivalta.
51 Tästä seuraa, että toisin kuin Saksan liittotasavalta on väittänyt, unionin ulkoinen toimivalta voi olla olemassa myös muissa kuin SEUT 3 artiklan 2 kohdassa määrätyissä tapauksissa.
52 Tässä yhteydessä unionin ulkoinen toimivalta toisessa SEUT 216 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa, jossa ”sopimuksen tekeminen on välttämätöntä jonkin unionin politiikalle perussopimuksissa vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi”, heijastaa unionin tuomioistuimen edellä 45 kohdassa mainittua oikeuskäytäntöä. Unionin ulkoiseen toimivaltaan tässä toisessa tapauksessa ei liity, toisin kuin kyseisessä määräyksessä tarkoitetussa neljännessä tapauksessa, edellytystä siitä, että aiemmin on annettu unionin sääntöjä, joihin voidaan vaikuttaa.
53 On siis tarkistettava käsiteltävässä asiassa, onko se, että unioni tekee kansainvälisiä sitoumuksia riidanalaisten muutosten osalta, SEUT 216 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin ”välttämätöntä jonkin unionin politiikalle perussopimuksissa vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi”. Jos näin on, unionilla on tarvittava ulkoinen toimivalta vahvistaa riidanalaisia muutoksia koskevat kannat riippumatta siitä, onko se aiemmin antanut asianomaisilla aloilla yhteisiä sääntöjä, joihin mainitut muutokset voivat vaikuttaa.
54 Tältä osin on todettava, että riidanalaisen päätöksen tarkoituksena on vahvistaa OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa unionin puolesta esitettävä kanta siltä osin kuin kyse on eräistä COTIFin muutoksista. COTIFin 2 artiklan mukaan OTIFin tavoitteena on ”joka suhteessa edistää, parantaa ja helpottaa kansainvälistä rautatieliikennettä” erityisesti laatimalla yhtenäiset oikeussäännöt kyseisen liikenteen eri aloille.
55 Riidanalaiset muutokset liittyvät yhtäältä yhtenäisiin määräyksiin, jotka koskevat tavaran kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevaa sopimusta, vaunujen käyttöä kansainvälisessä rautatieliikenteessä koskevia sopimuksia ja sopimusta infrastruktuurin käytöstä kansainvälisessä rautatieliikenteessä, ja toisaalta tämän yleissopimuksen määräysten nojalla annettujen tuomioiden täytäntöönpanoa ja rautatiekulkuneuvojen takavarikkoa koskevaan COTIFin sääntelyyn.
56 Ne koskevat siis kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevia sopimuksia sääntelevää yksityisoikeuden alaa, joka – kuten kaikki osapuolet ovat myöntäneet – kuuluu unionin politiikan eli yhteisen liikennepolitiikan piiriin, joka on EUT-sopimuksen kolmannen osan, jonka otsikko on ”Unionin sisäiset politiikat ja toimet”, VI osaston, jonka otsikko on ”Liikenne”, kohteena. Kyseisen alan on siis katsottava vastaavan yhtä EUT-sopimuksen tavoitteista.
57 EUT-sopimuksen kolmannen osan VI osastoon sisältyy muun muassa SEUT 91 artiklan 1 kohta, jossa määrätään, että yhteisen liikennepolitiikan toteuttamiseksi ja liikenteen erityispiirteet huomioon ottaen Euroopan parlamentti ja neuvosto, tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja talous- ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa kuultuaan, antavat muun muassa ”a) yhteisiä sääntöjä, joita sovelletaan kansainväliseen liikenteeseen jäsenvaltion alueelle tai sen alueelta taikka yhden tai useamman jäsenvaltion alueen kautta” ja ”d) antavat muut aiheelliset säännökset”. Tähän osastoon sisältyy myös SEUT 100 artikla, jonka 1 kohdassa määrätään, että tämän osaston määräyksiä sovelletaan muun muassa rautatieliikenteeseen.
58 On siis todettava – kuten julkisasiamies ratkaisuehdotuksensa 103 kohdassa –, että riidanalaiset muutokset ovat yhteisen liikennepolitiikan yhteydessä osa EUT-sopimuksessa vahvistettujen tavoitteiden toteuttamista.
59 Erityisesti SEUT 91 artiklan 1 kohdan a alakohdassa määrättyjä yhteisiä sääntöjä sovelletaan ”kansainväliseen liikenteeseen jäsenvaltion alueelle tai sen alueelta taikka yhden tai useamman jäsenvaltion alueen kautta”. Yhteisöjen tuomioistuin totesi 31.3.1971 antamassaan tuomiossa komissio v. neuvosto (22/70, EU:C:1971:32, 26 ja 27 kohta) nimenomaan tällä alalla, että kyseinen määräys, joka koskee unionin alueella tapahtuvan matkan osalta myös liikennettä kolmansista valtioista tai kolmansiin valtioihin ja jossa siis oletetaan, että unionin toimivalta ulottuu kansainvälisoikeudellisiin suhteisiin, merkitsee näin ollen, että kyseisellä alalla on tarpeen tehdä sopimuksia niiden kolmansien valtioiden kanssa, joita asia koskee.
60 Koska COTIFin määräyksillä ja lisäyksillä, joita riidanalaiset muutokset koskevat, pyritään ottamaan käyttöön yhdenmukaistetut normit kansainvälisellä tasolla, mukaan lukien kansainväliselle liikenteelle jäsenvaltion alueelle tai sen alueelta taikka yhden tai useamman jäsenvaltion alueen kautta, unionin ulkopuolella tapahtuvalle matkalle ja lähtökohtaisesti myös unionin alueella tapahtuvalle matkalle, sen, että unioni esittää kannan näistä muutoksista, on katsottava myötävaikuttavan yhteisen liikennepolitiikan tavoitteiden toteuttamiseen unionille SEUT 91 artiklan 1 kohdassa annetun toimivallan puitteissa; tähän toimivaltaan sisältyy myös ulkoinen näkökohta, kuten edellä 59 kohdassa on todettu. Tämä kanta on näin ollen välttämätön jonkin unionin politiikalle perussopimuksissa vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi SEUT 216 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin.
61 Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen on ensiksi hylättävä Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan argumentaatio, jonka mukaan unionin ja sen jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan kuuluvalla alalla unionilla ei voi olla ulkoista toimivaltaa muissa kuin SEUT 3 artiklan 2 kohdassa määrätyissä tapauksissa.
62 Toiseksi on niin, että jos Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan väite, jolla pyritään kiistämään unionin ulkoisen toimivallan olemassaolo käsiteltävässä asiassa, on ymmärrettävä siten, että liikenteen alalla, joka SEUT 4 artiklan 2 kohdan g alakohdan mukaan kuuluu unionin ja sen jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan, unioni ei voi toimia ulkoisella tasolla ennen kuin se on toiminut sisäisellä tasolla antamalla yhteisiä sääntöjä aloilla, joilla on tehty kansainvälisiä sitoumuksia, tämä väite ei voi menestyä.
63 Unionin tuomioistuin katsoi 30.5.2006 antamassaan tuomiossa komissio v. Irlanti (C‑459/03, EU:C:2006:345, 95 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), jossa oli kyse siitä, kuuluiko ympäristönsuojelun alaa, jolla unionilla ja sen jäsenvaltioilla on jaettu toimivalta, koskevan sekasopimuksen määräys unionin toimivaltaan, että unioni voi tehdä tätä alaa koskevia sopimuksia, vaikka näiden sopimusten alaan kuuluvista nimenomaisista asioista ei vielä säädettäisikään tai säädettäisiin vain hyvin rajoitetusti unionin sisäisessä lainsäädännössä, johon kyseiset sopimukset eivät siten voi vaikuttaa.
64 Toisin kuin Saksan liittotasavalta väittää, unionin tuomioistuin ei ole rajoittanut tämän oikeuskäytännön ulottuvuutta 8.3.2011 antamassaan tuomiossa Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125). Kyseiseen tuomioon johtaneessa asiassa esiin tullut kysymys ei näet koskenut – kuten tuomion 34 ja 35 kohdasta käy ilmi – sitä, onko unionilla ulkoinen toimivalta ympäristön alalla, vaan sitä, oliko unioni käyttänyt toimivaltaansa sillä erityisellä alalla, jota eräs sekasopimuksen määräys koski, ja antanut lainsäädäntöä kyseisestä määräyksestä johtuvien velvoitteiden panemiseksi täytäntöön.
65 Edellä 63 ja 64 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö tosin liittyy ympäristön alaan, jolla unionilla on, toisin kuin liikenteen alalla, nimenomainen ulkoinen toimivalta SEUT 191 artiklan 1 kohdan neljännen luetelmakohdan nojalla.
66 On kuitenkin todettava, että SEUT 2 artiklan 2 kohdan, joka koskee jaettua toimivaltaa, ensimmäisessä virkkeessä määrätään nykyisin, että ”kun perussopimuksissa annetaan unionille jäsenvaltioiden kanssa jaettu toimivalta tietyllä alalla, unioni ja jäsenvaltiot voivat toimia lainsäätäjänä ja antaa oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä kyseisellä alalla”. Tässä määräyksessä ei aseteta sen edellytykseksi, että unionilla on jaettu ulkoinen toimivalta jäsenvaltioidensa kanssa, sellaisen perussopimusten määräyksen olemassaoloa, jossa nimenomaisesti annetaan tällainen ulkoinen toimivalta unionille.
67 Se, että unionin ulkoisen toimivallan olemassaolo ei missään tapauksessa ole riippuvaista siitä, että unioni on aiemmin käyttänyt sisäistä lainsäädäntövaltaansa asianomaisella alalla, käy ilmi myös 16.5.2017 annetun lausunnon 2/15 (vapaakauppasopimus Singaporen kanssa) (EU:C:2017:376) 243 kohdasta, josta seuraa, että asianomaisen sopimuksen asian kannalta merkitykselliset määräykset, jotka koskevat muita kuin suoria ulkomaisia sijoituksia, kuuluvat unionin ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan, vaikka asianosaisten kesken oli riidatonta – kuten mainitun lausunnon 229 ja 230 kohdasta käy ilmi –, että unioni ei ollut tällä alalla millään tavoin toiminut sisäisellä tasolla antamalla johdetun oikeuden sääntöjä.
68 Unionin tuomioistuin tosin totesi mainitun lausunnon 244 kohdassa, että unioni ei voi yksin hyväksyä kyseisen sopimuksen asian kannalta merkityksellisiä määräyksiä, jotka koskevat muita kuin suoria ulkomaisia sijoituksia ja kuuluvat unionin ja sen jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan. Tällä toteamuksella unionin tuomioistuin kuitenkin vain kirjaa ylös neuvoston kyseistä lausuntoa koskevassa menettelyssä esiin tuoman mahdottomuuden saada kokoon vaadittavaa enemmistöä, jotta unioni voisi käyttää yksin ulkoista toimivaltaa, jonka se jakaa alalla jäsenvaltioiden kanssa.
69 Saksan liittotasavalta ei voi myöskään käyttää argumenttina 7.10.2014 annettua tuomiota Saksa v. neuvosto (C‑399/12, EU:C:2014:2258). Kuten kyseisen tuomion 51 ja 52 kohdasta käy ilmi, unionin tuomioistuin otti huomioon sen, että unionin lainsäätäjä on hyvin laajasti säännellyt SEUT 43 artiklaan perustuvan toimivaltansa nojalla yhteisen maatalouspolitiikan alaa ja erityisesti viinialan yhteistä markkinajärjestelyä, ratkaistessaan, voiko unioni soveltaa SEUT 218 artiklan 9 kohtaa, vaikka unioni ei ollut mainittuun tuomioon johtaneessa asiassa kyseessä olleen kansainvälisen sopimuksen sopimuspuoli. Tämä kysymys ei kuitenkaan tule esiin käsiteltävässä asiassa, koska unioni liittyi COTIFiin 1.7.2011 lukien.
70 Kolmanneksi menestyä ei voi myöskään Saksan liittotasavallan väite, jonka mukaan tavallista lainsäätämisjärjestystä on kierretty ja Euroopan parlamentin etuoikeuksia loukattu siitä syystä, että neuvosto sovelsi 218 artiklan 9 kohtaa aloilla, joilla unioni ei vielä ollut antanut sisäisiä sääntöjä tämän menettelyn mukaisesti.
71 Edellä 63–69 kohdassa esitettyjen seikkojen lisäksi SEUT 218 artiklan 9 kohdan sanamuodon, jonka mukaan neuvosto tekee komission tai unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ehdotuksesta päätöksen ”sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävien kantojen vahvistamisesta, silloin kun tämän elimen on annettava säädöksiä, joilla on oikeusvaikutuksia”, on myös johdettava tämän väitteen hylkäämiseen. SEUT 218 artiklan 9 kohdassa ei nimittäin rajoiteta unionin toimintaa tapauksiin, joissa unioni on aiemmin antanut sisäisiä sääntöjä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
72 Edellä esitetyn perusteella on pääteltävä, että OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistaan merkityt kohdat, jotka koskevat riidanalaisia muutoksia ja joihin neuvosto riidanalaisessa päätöksessä vahvisti unionin puolesta esitettävät kannat, kuuluvat unionin ulkoiseen toimivaltaan. Neuvosto ei siis ole tämän päätöksen antaessaan loukannut SEU 5 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä ilmaistua annetun toimivallan periaatetta.
73 Tästä seuraa, että Saksan liittotasavallan esittämä ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
Toinen kanneperuste, jonka mukaan SEUT 296 artiklaan perustuva perusteluvelvollisuus on laiminlyöty
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
74 Saksan liittotasavalta väittää toisessa kanneperusteessaan, ettei riidanalaista päätöstä ollut perusteltu riittävästi, koska neuvosto ei kyseisessä päätöksessä millään tavoin osoittanut, että unionin kannan kohteena olevat seikat kuuluisivat alaan, jota unionin oikeudessa on jo laajasti säännelty. Saksan liittotasavallan mukaan toimivaltojen selkeä rajaaminen on erityisen tärkeätä sekasopimusten yhteydessä yhtäältä siitä syystä, että näiden sopimusten määräyksiä sovelletaan sekä unionin oikeudessa että kansallisessa oikeudessa, ja toisaalta siitä syystä, että eri toimijoiden toimivalta kansainvälisten järjestöjen elimissä saadaan määritettyä. Neuvosto ei käsiteltävässä asiassa maininnut yhtäkään unionin oikeudellista välinettä kyseisellä alalla ja se viittasi vain julkisoikeuteen liittyviin välineisiin, vaikka riidanalaiset muutokset kuuluvat pelkästään liikennettä koskevia sopimuksia sääntelevän yksityisoikeuden alaan.
75 Neuvosto ei myöskään ole riidanalaisessa päätöksessä ilmoittanut mitään aineellista oikeudellista perustaa, johon unionin aineellinen ulkoinen toimivalta perustuisi; SEUT 91 artiklassa, johon viitataan, annetaan unionille vain sisäinen toimivalta.
76 Saksan liittotasavalta arvosteli lisäksi istunnossa neuvostoa siitä, että neuvosto oli istunnossa perustellut unionin ulkoisen toimivallan olemassaoloa viittaamalla SEUT 216 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun toiseen tapaukseen, vaikka se ei ollut maininnut kyseistä määräystä riidanalaisessa päätöksessä.
77 Neuvosto, jota komissio tukee, väittää, että perustelut, joilla unionin toimivalta voidaan oikeuttaa, ilmenevät riidanalaisesta päätöksestä selvästi. COTIFin ja sen lisäysten muutosehdotukset, jotka koskevat unionin oikeutta, sekä unionin säännökset ja määräykset, joihin riidanalaiset muutokset voivat vaikuttaa, mainitaan kyseisessä päätöksessä. Neuvoston mukaan on lisäksi otettava huomioon OTIFin työasiakirjoihin sisältyvät perustelut. Sillä seikalla, että nämä unionin oikeuden säännökset ja määräykset, joihin on vedottu, eivät Saksan liittotasavallan mielestä ole asiassa merkityksellisiä, ei voida saattaa epäilyksen alaiseksi riidanalaisen päätöksen perustelujen riittävyyttä. Alalla, joka kuuluu joka tapauksessa ainakin unionin ja jäsenvaltioiden jaetun toimivallan piiriin, neuvosto on noudattanut perusteluvelvollisuuttaan yksinkertaisesti viittaamalla asianmukaiseen oikeudelliseen perustaan ja kuvailemalla kantansa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
78 Saksan liittotasavallan esittämän ensimmäisen kanneperusteen tarkastelusta seuraa, että OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistaan merkityt kohdat, jotka koskevat riidanalaisia muutoksia, kuuluvat unionin toimivaltaan ilman että tätä varten olisi tarpeen tutkia, onko asianomaisella alalla olemassa unionin sisäistä lainsäädäntöä, johon nämä muutokset vaikuttaisivat. Niinpä on hylättävä Saksan liittotasavallan väite, jossa se arvostelee neuvostoa siitä, että tämä ei ole riidanalaisessa päätöksessä perustellut sitä, että nämä muutokset liittyvät alaan, jota unioni on jo laajalti säännellyt.
79 Väitteestä, jonka mukaan riidanalaisessa päätöksessä pitäisi SEUT 91 artiklan 1 kohdan lisäksi mainita SEUT 216 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu toinen tapaus, on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklassa vahvistettu perusteluvelvollisuus edellyttää, että kaikissa toimielimen toteuttamissa toimissa on mainittava ne syyt, joiden vuoksi se on toteuttanut ne, jotta unionin tuomioistuin voisi tutkia niiden laillisuuden ja jotta jäsenvaltiot ja ne kolmannet, joita asia koskee, saisivat tietoonsa ne olosuhteet, joissa unionin toimielimet ovat soveltaneet EUT-sopimusta (tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto, C‑370/07, EU:C:2009:590, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
80 Oikeudellisen perustan ilmoittamista edellyttää SEU 5 artiklan 2 kohdassa vahvistettu annetun toimivallan periaate, jonka mukaan unioni toimii ainoastaan jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja kyseisissä sopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi niin unionin sisäisessä kuin kansainvälisessäkin toiminnassa. Asianmukaisen oikeudellisen perustan valinnalla on perustuslaillinen merkitys, sillä koska unionilla on vain annettua toimivaltaa, unionin on liitettävä antamansa toimet EUT-sopimuksen määräyksiin, joissa sille todellakin annetaan toimivalta tähän tarkoitukseen (tuomio 25.10.2017, komissio v. neuvosto (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, 48 ja 49 kohta).
81 Oikeudellisen perustan ilmoittamisella on erityinen merkitys myös unionin niiden toimielinten, joita toimen hyväksymismenettely koskee, oikeuksien säilyttämiseksi (tuomio 25.10.2017, komissio v. neuvosto (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, 50 kohta).
82 Sitä edellyttää myös SEUT 296 artiklasta johtuva perusteluvelvollisuus. Tätä velvollisuutta, joka on perusteltu muun muassa tuomioistuinvalvonnan vuoksi, jota unionin tuomioistuimen on voitava harjoittaa, on sovellettava lähtökohtaisesti kaikkiin unionin toimiin, joilla on oikeusvaikutuksia (tuomio 25.10.2017, komissio v. neuvosto (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, 52 kohta).
83 Unionin tuomioistuin on myös katsonut, että oikeusvarmuuden vaatimus edellyttää, että kaikkien sellaisten toimien, joilla on tarkoitus olla oikeusvaikutuksia, sitovuus johtuu jostain unionin oikeuden määräyksestä tai säännöksestä, joka on nimenomaisesti ilmaistava toimen oikeudellisena perustana ja jonka mukaan toimen oikeudellinen muoto määräytyy (tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto, C‑370/07, EU:C:2009:590, 39 kohta ja tuomio 25.10.2017, komissio v. neuvosto (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, 53 kohta).
84 Unionin tuomioistuimen niin ikään vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy ilmi, että se, ettei viitata perussopimuksen johonkin tiettyyn määräykseen, kuten käsiteltävässä asiassa SEUT 216 artiklan 1 kohtaan, johon Saksan liittotasavalta viittaa, ei ole olennainen virhe, jos asianomaisen toimen oikeudellinen perusta voidaan määrittää toimen muiden osien perusteella, edellyttäen, että täsmällinen oikeudellinen perusta ei jää epäselväksi niille, joita asia koskee, eikä unionin tuomioistuimelle (ks. tuomio 25.10.2017, komissio v. neuvosto (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
85 Käsiteltävässä asiassa tilanne on tällainen, koska riidanalaisen päätöksen aineellinen ja menettelyllinen oikeudellinen perusta voidaan selvästi määrittää.
86 On ensiksi todettava, että koska riidanalaisessa päätöksessä viitataan nimenomaisesti SEUT 91 artiklaan, neuvosto on ilmaissut kyseisessä päätöksessä asianmukaisesti sen aineellisen oikeudellisen perustan. Siltä osin kuin Saksan liittotasavalta perustaa väitteensä siihen, että mainitussa 91 artiklassa ei voida antaa unionille ulkoista toimivaltaa, on riittävää todeta, että tämä väite koski itse toimivallan olemassaoloa, eikä siihen siis voida tehokkaasti vedota sellaisen perusteen tueksi, joka koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä.
87 Toiseksi on todettava, että neuvoston riidanalaisen päätöksen perustelut ovat riittävät SEUT 216 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun toisen tapauksen välttämättömyyskriteeriin nähden, kun otetaan huomioon myös se, että toisessa tapauksessa perusteluvaatimus on erilainen kuin SEUT 3 artiklan 2 kohdassa.
88 Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 11 perustelukappaleen ensimmäinen ja kolmas virke, kun ne luetaan yhdessä niiden perusteiden kanssa, jotka on toistettu edellä tämän tuomion 22–25 kohdassa ja jotka koskevat mainitun päätöksen liitteessä olevan, unionin puolesta vahvistettavien kantojen muotoilua OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa koskevan esityslistan 4, 5, 7 ja 12 kohtaa, osoittavat, että on välttämätöntä huolehtia siitä, että kansainvälistä rautatieliikennettä koskevien kansainvälisen oikeuden sääntöjen ja unionin oikeuden välillä vallitsee johdonmukaisuus, ja näin ollen osoittavat siis sen, että unionin ulkoinen toiminta on välttämätöntä tässä tarkoituksessa.
89 Lisäksi on niin, että vaikka SEUT 216 artiklan 1 kohdassa tosin luetellaan eri tapaukset, joissa unionilla on toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus, siinä ei – toisin kuin SEUT 352 artiklassa – määrätä mitään tätä koskevia muoto- tai menettelyvaatimuksia. Toimen muoto ja menettely, jota on noudatettava, on näin ollen määritettävä muiden perussopimusten määräysten perusteella.
90 On kolmanneksi todettava, että SEUT 218 artiklan 9 kohdassa, joka mainitaan riidanalaisen päätöksen menettelyllisenä oikeudellisena perustana, määritellään päätöksen tekemisessä noudatettava menettely.
91 Näin ollen neljänneksi on todettava, että käsiteltävä asia on erilainen kuin se, joka johti 25.10.2017 annettuun tuomioon komissio v. neuvosto (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803). Mainittuun tuomioon johtaneessa asiassa neuvosto ei nimittäin ollut ilmoittanut riidanalaisen toimen aineellista ja menettelyllistä oikeudellista perustaa, eikä sitä voitu määrittää kyseisen toimen minkään osatekijän perusteella.
92 Kun otetaan huomioon edellä esitetyt seikat, se, että riidanalaisessa päätöksessä ei nimenomaisesti mainita SEUT 216 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua toista tapausta, ei aiheuta minkäänlaista epäselvyyttä mainitun päätöksen luonteesta ja oikeudellisesta ulottuvuudesta eikä myöskään sen antamisessa noudatettavasta menettelystä, eikä se tämän vuoksi voi johtaa päätöksen osittaiseen kumoamiseen.
93 Saksan liittotasavallan esittämä toinen kanneperuste on siis hylättävä perusteettomana.
Kolmas kanneperuste, jonka mukaan vilpittömän yhteistyön periaatetta luettuna yhdessä tehokkaan oikeussuojan periaatteen kanssa on loukattu
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
94 Saksan liittotasavalta muistuttaa kolmannessa kanneperusteessaan, että SEU 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä kohdassa vahvistettu vilpittömän yhteistyön periaate ei ainoastaan velvoita jäsenvaltioita toteuttamaan kaikkia toimenpiteitä, joilla voidaan taata unionin oikeuden ulottuvuus ja tehokkuus, vaan asettaa myös unionin toimielimille vastavuoroisia velvoitteita toimia vilpittömässä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa.
95 Tiivis yhteistyö on erityisen välttämätöntä silloin, kun unioni ja sen jäsenvaltiot käyttävät oikeuksia kansainvälisen järjestön jäseninä. Jos unionin jäsenvaltiot ja unioni ovat erimielisiä toimivallan rajoista, unionin toimielinten on tehtävä yhteistyötä vilpittömässä mielessä tilanteen selvittämiseksi ja esiin tulleista vaikeuksista selviämiseksi. Kyseisten toimielinten on siis järjestettävä menettely oikeudellisen toimen antamiseksi siten, että varmistetaan, että unionin toimivallan kiistävä jäsenvaltio voi saattaa asian riittävän ajoissa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi kyetäkseen saamaan toimivaltakysymykseen selvennyksen.
96 Saksan liittotasavalta lisää, että tehokkaan oikeussuojan periaate, johon myös jäsenvaltiot voivat vedota, edellyttää myös, että oikeudellisen toimen antamismenettely järjestetään siten, että jäsenvaltioilla on sen antamisajankohdan ja sen ajankohdan välillä, josta lähtien viimeksi mainitusta aiheutuu peruuttamattomia vaikutuksia, riittävästi aikaa kääntyä unionin tuomioistuinten puoleen ja vaatia tarvittaessa kyseessä olevan toimen täytäntöönpanon lykkäämistä.
97 Saksan liittotasavalta katsoo, että SEUT 263 artiklalta, jossa jäsenvaltioille annetaan etuoikeutettu kanneoikeus, viedään siis myös tehokas vaikutus, jos oikeudellisen toimen antamisajankohdan ja sen ajankohdan, josta lähtien viimeksi mainitusta aiheutuu peruuttamattomia vaikutuksia, välinen aika on niin lyhyt, että kanteen nostaminen unionin tuomioistuimissa riittävän ajoissa on mahdotonta.
98 Vaikka Saksan liittotasavalta ilmoitti varauksellisesta kannastaan unionin toimivaltaan käsiteltävässä asiassa välittömästi sen jälkeen, kun komissio oli esittänyt päätösehdotuksen 5.6.2014, neuvosto viivytti 24.6.2014 asti – eli OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen alkamista edeltävään päivään saakka – riidanalaisen päätöksen antamista ja jätti siten Saksan liittotasavallalle vähemmän kuin 24 tuntia aikaa saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Tämä jäsenvaltio korostaa, että sen oli mahdotonta mainitussa ajassa saattaa päätökseen sisäiset menettelyt kanteen nostamiseksi ja täytäntöönpanon lykkäämistä koskevan vaatimuksen esittämiseksi unionin tuomioistuimessa.
99 Puuttuvan oikeussuojan vuoksi Saksan liittotasavallan oli toimivaltansa säilyttämiseksi äänestettävä unionin kannasta poiketen, ja tämän vuoksi komissio aloitti sitä vastaan EU Pilot ‑menettelyn, jota voi milloin hyvänsä seurata jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely SEUT 258 artiklan nojalla.
100 Neuvosto, jota komissio tukee, väittää, että sen ei olisi ollut mahdollista aloittaa tai päättää töitään aikaisemmin. OTIFin pääsihteeri lähetti 25.4.2014 suurimman osan työasiakirjoista, jotka sisälsivät OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistaan sisältyviä muutosehdotuksia. Eräät asiakirjat vastaanotettiin 6.5. ja 12.5.2014 ja Saksan liittotasavallan lisäystä D (CUV) koskeva ehdotus vastaanotettiin 3.6.2014. Komissio esitti 26.5.2014 neuvoston toimivaltaiselle työryhmälle ensimmäisen työasiakirjan, jossa jo esitettiin ajateltavissa olevia ratkaisuja unionin yhteensovitettua kantaa silmällä pitäen. Työryhmän töitä jatkettiin 5.6. ja 16.6.2014 komission tällä välin esittämän päätösehdotuksen pohjalta. Pysyvien edustajien komitean hyväksyttyä tämän ehdotuksen 17.6.2014 neuvosto hyväksyi sen 24.6.2014 eli riittävän ajoissa ennen OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen alkua 25.6.2014.
101 Neuvosto korostaa, että kuukauden pituinen aika, jossa se saattoi päätöksentekomenettelyn loppuun, on äärimmäisen lyhyt monitahoisten teknisten ja oikeudellisten kysymysten käsittelylle. Tämän menettelyn kuluessa neuvosto keskusteli komission avustuksella mahdollisimman tarkasti kannastaan valtuuskuntien kanssa muun muassa Saksan liittotasavallan vakuuttamiseksi siitä, että unionilla oli vaadittava toimivalta OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistan niiden kohtien osalta, joista tämä jäsenvaltio oli esittänyt epäilyksiä. Neuvosto katsoo siis tehneensä kaikkensa, jotta unionin kanta hyväksyttäisiin vilpittömän yhteistyön periaatetta noudattaen.
102 Saksan liittotasavallan vaatimus siitä, että unionin kanta olisi pitänyt hyväksyä riittävän aikaisin, jotta Saksan liittotasavalta olisi voinut pyytää unionin tuomioistuimelta riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäystä, on kohtuuton ja epärealistinen. Se, että tämä jäsenvaltio on käynnistänyt käsillä olevan menettelyn, osoittaa nimenomaan, että tehokasta oikeussuojaa koskevaa periaatetta on noudatettu.
103 Neuvosto toteaa lisäksi, että ei ole todettavissa mitään riidanalaisen päätöksen peruuttamatonta vaikutusta siltä osin kuin kyse on Saksan liittotasavallasta, koska sovellettavien sääntöjen mukaisesti OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa tarkasteltuja muutoksia joko ei hyväksytty lopullisesti kyseisessä kokouksessa tai ne hyväksyttiin mutta ne eivät ole vielä tulleet voimaan. Lisäksi samojen sääntöjen mukaan on niin, että jos neljäsosa OTIFin jäsenvaltioista vastustaa muutoksia, ne eivät tule voimaan. Neuvosto lisää, että jos unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen, neuvostolla on joka tapauksessa SEUT 266 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla velvollisuus toteuttaa toimenpiteet, joita unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöön paneminen edellyttää. Tuomion täytäntöön paneminen olisi mahdollista, sillä unionilla on OTIFissa äänten enemmistö.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
104 Saksan liittotasavalta arvostelee kolmannessa kanneperusteessaan neuvostoa siitä, että tämä ei ole noudattanut vilpitöntä yhteistyötä koskevaa velvoitettaan riidanalaisen päätöksen antamista koskevan päätöksentekomenettelyn organisoinnissa, koska neuvosto ei antanut sille riittävästi aikaa päätöksen riitauttamiseen unionin tuomioistuimessa ennen kuin päätöksestä aiheutuu peruuttamattomia vaikutuksia. Näin ollen neuvosto on loukannut tehokkaan oikeussuojan periaatetta.
105 On muistettava, että SEU 4 artiklan 3 kohdassa, jossa vahvistetaan vilpittömän yhteistyön periaate, määrätään, että unioni ja jäsenvaltiot kunnioittavat ja avustavat toisiaan perussopimuksista johtuvia tehtäviä täyttäessään.
106 Päätöksentekomenettelyn kulku, sellaisena kuin neuvosto on sitä kuvannut tavalla, jota Saksan liittotasavalta ei ole kiistänyt, huomioon ottaen on siis tutkittava, laiminlöikö mainittu toimielin vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvoitteensa.
107 Tässä tapauksessa neuvoston työryhmässä käydyt keskustelut unionin kannan vahvistamiseksi alkoivat 26.4.2014 eli sitä päivää seuraavana päivänä, jolloin OTIFin pääsihteeri lähetti suurimman osan asiakirjoista, ja jatkuivat kahdessa seuraavassa kokouksessa komission päätösehdotuksen pohjalta. Menettelyn kulusta, sellaisena kuin neuvosto on sitä kuvannut ja se on esitetty tiivistettynä edellä 100 kohdassa, käy lisäksi ilmi, että kyseinen toimielin kävi alustavia keskusteluja unionin kannan hyväksymiseksi odottamatta, että kaikki OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokousta varten laaditut työasiakirjat olisi lähetetty sille. Neuvoston ja pysyvien edustajien komitean toimivaltaisen työryhmän neljä kokousta käytettiin muun muassa unionin ja jäsenvaltioiden välisen toimivallan jaon selventämiseen siltä osin kuin kyse on OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistan kohdista, joista Saksan liittotasavalta oli ilmaissut varauksensa. Lopulta Saksan liittotasavalta ei ole osoittanut, että viikon pituinen aika, joka kului siitä, kun pysyvien edustajien komitea hyväksyi päätösehdotuksen, siihen, kun neuvosto antoi riidanalaisen päätöksen, olisi kohtuuton siten, että heräisi epäily siitä, noudattiko tämä toimielin vilpitöntä yhteistyötä koskevaa velvoitettaan jäsenvaltioihin nähden.
108 Tehokasta oikeussuojaa koskevan periaatteen loukkaamista koskeva väite perustuu olettamaan siitä, että Saksan liittotasavallan oli mahdotonta nostaa unionin tuomioistuimessa kanne riidanalaisesta päätöksestä ja vaatia tässä yhteydessä kyseisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäämistä ennen kuin päätös aiheutti peruuttamattomia vaikutuksia OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa. On kuitenkin todettava, että tämä väite perustuu joka tapauksessa virheelliseen olettamaan. Tämä jäsenvaltio ei ole osoittanut, että riidanalaisella päätöksellä olisi ollut kyseisessä kokouksessa tällaisia vaikutuksia, eikä se ole myöskään osoittanut vääriksi neuvoston tältä osin puolustuksekseen esittämiä väitteitä, jotka on esitetty tiivistettyinä edellä 103 kohdassa. Mainitun jäsenvaltion väite, jonka mukaan tehokasta oikeussuojaa tuomioistuimissa koskevaa periaatetta on loukattu, ei siis voi menestyä.
109 Kolmas kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.
110 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että Saksan liittotasavallan kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
111 Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska neuvosto on vaatinut Saksan liittotasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
112 Kyseisen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan, jonka mukaan jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, nojalla on päätettävä, että Ranskan tasavalta, Yhdistynyt kuningaskunta ja komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Saksan liittotasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
3) Ranskan tasavalta, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset