PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
5. prosinca 2017.(*)
„Tužba za poništenje – Vanjsko djelovanje Europske unije – Članak 216. stavak 1. UFEU‑a – Članak 218. stavak 9. UFEU‑a – Utvrđivanje stajališta koje u ime Unije treba zauzeti tijelo osnovano na temelju međunarodnog sporazuma – Odbor za reviziju Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz (OTIF) – Izmjena Konvencije o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) i njezinih dodataka – Nadležnost podijeljena između Unije i njezinih država članica – Vanjska nadležnost Unije u području u kojem ona još nije donosila zajednička pravila – Valjanost Odluke 2014/699/EU – Obveza obrazlaganja – Načelo lojalne suradnje”
U predmetu C‑600/14,
povodom tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, podnesene 22. prosinca 2014.,
Savezna Republika Njemačka, koju zastupaju T. Henze i J. Möller, u svojstvu agenata,
tužitelj,
koju podupiru:
Francuska Republika, koju su zastupali D. Colas, G. de Bergues i M. Hours, u svojstvu agenata, a zatim D. Colas i M.-L. Kitamura, u svojstvu agenata,
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske, koju zastupaju C. Brodie, M. Holt i D. Robertson, u svojstvu agenata, uz asistenciju J. Holmesa, QC,
intervenijenti,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju E. Finnegan, Z. Kupčová i J.-P. Hix, u svojstvu agenata,
tuženika,
koje podupire:
Europska komisija, koju zastupaju F. Erlbacher, W. Mölls i J. Hottiaux, u svojstvu agenata,
intervenijent,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, A. Tizzano, potpredsjednik, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça, J. Malenovský i C. Vajda (izvjestitelj), predsjednici vijeća, A. Borg Barthet, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos i M. Vilaras, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
tajnik: K. Malacek, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 25. listopada 2016.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 24. travnja 2017.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Savezna Republika Njemačka tužbom zahtijeva djelomično poništenje Odluke Vijeća 2014/699/EU od 24. lipnja 2014. o utvrđivanju stajališta koje treba usvojiti u ime Europske unije na 25. sjednici Odbora za reviziju OTIF‑a u pogledu određenih izmjena Konvencije o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) i njezinih dodataka (SL 2014., L 293, str. 26., u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Pravni okvir
Međunarodno pravo
COTIF
2 Konvencija o međunarodnom željezničkom prijevozu od 9. svibnja 1980., kako je izmijenjena Protokolom iz Vilniusa od 3. lipnja 1999. (u daljnjem tekstu: COTIF), stupila je na snagu 1. srpnja 2006. Četrdeset devet država stranaka COTIF‑a, među kojima su sve države članice Europske unije, osim Republike Cipra i Republike Malte, čine Međuvladinu organizaciju za međunarodni željeznički prijevoz (OTIF).
3 Na temelju članka 2. stavka 1. COTIF‑a, cilj je OTIF‑a promicati, poboljšati i olakšati u svakom pogledu međunarodni željeznički promet, osobito utvrđivanjem sustava jedinstvenog prava u različitim područjima prava o međunarodnom željezničkom prometu.
4 U skladu s člankom 6. COTIF‑a, naslovljenim „Jedinstvena pravila”:
„1. Ukoliko deklaracije nisu donesene sukladno s člankom 42., stavkom 1., prva rečenica, međunarodni željeznički promet i odobrenje za korištenje željezničkih sredstava u međunarodnom prometu ravna se prema:
[…]
(b) ‚Jedinstvenim pravilima o Ugovoru o međunarodnom željezničkom prijevozu robe (CIM)’, Dodatak B [COTIF‑u];
[…]
(d) ‚Jedinstvenim pravilima o ugovorima za korištenje vozila u međunarodnom željezničkom prometu (CUV)’, Dodatak D [COTIF‑u];
(e) ‚Jedinstvenim pravilima o ugovorima o korištenju infrastrukture u međunarodnom željezničkom prometu (CUI)’, Dodatak E [COTIF‑u];
[…]
2. Jedinstvena pravila, propis i sustavi navedeni u stavku 1., uključujući i anekse, integralni su dio [COTIF‑a].”
5 Člankom 12. stavkom 5. COTIF‑a predviđa se:
„Nad željezničkim vozilima može se izvršiti ovrha […] na teritoriju koji je izvan teritorija države članice u kojoj vlasnik (upravitelj) (keeper) ima registriran ured [samo] na temelju presude koju donesu sudske vlasti države. Izraz keeper znači osobu koja kao vlasnik ili upravitelj, [trajno gospodarski] koristi […] željezničko vozilo kao prijevozno sredstvo.”
6 Odbor za reviziju OTIF‑a u načelu je sastavljen od svih stranaka COTIF‑a.
7 U skladu s člankom 17. stavkom 1. točkama (a) i (b) COTIF‑a, Odbor za reviziju OTIF‑a donosi, u okviru svojih ovlasti, odluke o prijedlozima čiji je cilj izmijeniti Konvenciju i razmatra prijedloge odluka koje se podnose Općoj skupštini OTIF‑a. Ovlasti spomenutih dvaju tijela OTIF‑a u području izmjena COTIF‑a utvrđene su u članku 33. te konvencije.
Sporazum o pristupanju
8 Sporazum između Europske unije i Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz o pristupanju Europske unije Konvenciji o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) od 9. svibnja 1980., kako je izmijenjena Protokolom iz Vilniusa od 3. lipnja 1999. (SL 2013., L 51, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 123., str. 293.; u daljnjem tekstu: Sporazum o pristupanju), potpisan je 23. lipnja 2011. u Bernu te je, u skladu sa svojim člankom 9., stupio na snagu 1. srpnja 2011.
9 Člankom 2. Sporazuma o pristupanju određuje se:
„Ne dovodeći u pitanje predmet i svrhu [COTIF‑a] da promiče, poboljšava i omogućuje međunarodni željeznički promet i ne dovodeći u pitanje [njegovu] punu primjenu u odnosu na druge stranke Konvencije, u njihovim međusobnim odnosima, stranke [COTIF‑a] koje su države članice Unije primjenjuju pravila Unije i, stoga, ne primjenjuju pravila koja proizlaze iz [COTIF‑a], osim ako ne postoji pravilo Unije kojim se uređuje određeni dotični predmet.”
10 U skladu s člankom 6. tog sporazuma:
„1. Za odluke o pitanjima u kojima Unija ima isključivu nadležnost, Unija ostvaruje pravo glasa svojih država članica na temelju [COTIF‑a].
2. Za odluke o pitanjima u kojima Unija dijeli nadležnost sa svojim državama članicama, glasuju ili Unija ili njezine države članice.
3. Podložno članku 26. stavku 7. [COTIF‑a], Unija ima broj glasova koji je jednak broju glasova njezinih država članica koje su također i stranke [COTIF‑a]. Kada Unija glasuje, njezine države članice ne glasuju.
4. Unija za svaki pojedini slučaj obavješćuje druge stranke [COTIF‑a] o slučajevima kada će, u pogledu raznih točaka dnevnog reda Opće skupštine i drugih tijela za odlučivanje, ostvariti prava glasa predviđena stavcima 1. do 3. Ta se obveza primjenjuje i na dopisno donošenje odluka. Taj se podatak dovoljno rano dostavlja glavnom tajniku OTIF‑a kako bi se omogućilo njegovo slanje zajedno s dokumentima za zasjedanje ili dopisno donošenje odluke.”
11 Člankom 7. Sporazuma o pristupanju određuje se:
„Opseg nadležnosti Unije navodi se u općim uvjetima [općenito] u pisanoj izjavi koju Unija daje u trenutku sklapanja ovog sporazuma. Ta se izjava prema potrebi može izmijeniti putem obavijesti koju Unija šalje OTIF‑u. Njome se ne zamjenjuju niti na bilo koji način ograničavaju pitanja koja se mogu uključiti u obavijesti o nadležnosti Unije koje se trebaju dati prije odlučivanja OTIF‑a formalnim glasovanjem ili drukčije.”
Pravo Unije
12 Sporazum o pristupanju odobren je u ime Unije Odlukom Vijeća 2013/103/EU od 16. lipnja 2011. o potpisivanju i sklapanju Sporazuma između Europske unije i Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz o pristupanju Europske unije Konvenciji o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) od 9. svibnja 1980., kako je izmijenjena Protokolom iz Vilniusa od 3. lipnja 1999. (SL 2013., L 51, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 123., str. 286.).
13 U Prilogu I. toj odluci nalazi se izjava Unije o ostvarivanju nadležnosti, sastavljena prilikom potpisivanja Sporazuma o pristupanju.
14 Ta izjava glasi kako slijedi:
„U željezničkom sektoru Europska unija dijeli nadležnost s državama članicama Unije u skladu s člancima 90. i 91. [UFEU‑a], u vezi s člankom 100. stavkom 1., i člancima 171. i 172. [UFEU‑a].
[…]
Unija je na temelju [članaka 91. i 171. UFEU‑a] donijela velik broj pravnih instrumenata primjenljivih na željeznički promet.
Unija je na temelju prava Unije stekla isključivu nadležnost u pitanjima željezničkog prometa kada [COTIF] ili pravni instrumenti doneseni u skladu s nj[i]me mogu utjecati na ili izmijeniti područje primjene tih postojećih pravila Unije.
Države članice nemaju nikakvu nadležnost nad predmetima koji su uređeni [COTIF‑om] i nad kojima Unija ima isključivu nadležnost.
Kada pravila Unije postoje, ali na njih ne utječu [COTIF] ili pravni instrumenti doneseni u skladu s nj[i]me, Unija s državama članica[ma] dijeli nadležnost nad pitanjima u vezi s [COTIF‑om].
Popis odgovarajućih instrumenata Unije koji su na snazi u trenutku sklapanja Sporazuma sadržan je u Dodatku ovom prilogu. Područje primjene nadležnosti Unije, koja proizlazi iz tih tekstova, mora se ocijeniti u vezi s posebnim odredbama svakog teksta, posebno u pogledu toga uspostavljaju li se tim odredbama zajednička pravila. Nadležnost Unije podliježe neprestanom razvoju. U okviru Ugovora o Europskoj uniji i UFEU‑a, nadležne institucije Unije mogu donositi odluke kojima se određuje nadležnost Unije. Unija stoga zadržava pravo izmijeniti ovu izjavu na odgovarajući način, a da to ne predstavlja preduvjet za ostvarivanje njezine nadležnosti u pitanjima obuhvaćenim [COTIF‑om].”
15 U Dodatku Prilogu I. Odluci 2013/103 navode se akti Unije koji se odnose na pitanja obuhvaćena COTIF‑om.
Okolnosti spora i pobijana odluka
16 Tijekom travnja 2014. glavni tajnik OTIF‑a obavijestio je njegove države članice o prijedlozima izmjena COTIF‑a koje valja podnijeti Odboru za reviziju OTIF‑a na njegovoj 25. sjednici koja se trebala održati u Bernu od 25. do 27. lipnja 2014. Ti prijedlozi izmjena odnosili su se, među ostalim, na Dodatak B COTIF‑u o jedinstvenim pravilima o Ugovoru o međunarodnom željezničkom prijevozu robe (CIM; u daljnjem tekstu: Dodatak B (CIM)), na Dodatak D COTIF‑u o jedinstvenim pravilima o ugovorima za korištenje vozila u međunarodnom željezničkom prometu (CUV; u daljnjem tekstu: Dodatak D (CUV)) u vezi s člankom 12. COTIF‑a te na Dodatak E COTIF‑u o jedinstvenim pravilima o ugovorima o korištenju infrastrukture u međunarodnom željezničkom prometu (CUI; u daljnjem tekstu: Dodatak E (CUI)). U pripremi te sjednice Francuska Republika i Savezna Republika Njemačka pojedinačno su 25. travnja odnosno 27. svibnja 2014. dostavile Odboru za reviziju OTIF‑a još dva prijedloga koji se odnose na dodatak D (CUV).
17 Za potrebe pripreme spomenute sjednice Europska komisija Radnoj skupini za kopneni promet Vijeća Europske unije 26. svibnja 2014. predstavila je radni dokument u pogledu određenih izmjena COTIF‑a. Komisija je 5. lipnja 2014. Vijeću uputila Prijedlog odluke Vijeća o utvrđivanju stajališta koje Unija treba usvojiti na 25. sjednici Odbora za reviziju OTIF‑a (COM(2014) 338 final, u daljnjem tekstu: prijedlog odluke). Nakon radnih sjednica u okviru pripremnih tijela, Vijeće je na sastanku održanom 24. lipnja 2014. donijelo pobijanu odluku, utvrđujući stajalište koje u ime Unije treba zauzeti, među ostalim, u pogledu prijedloga izmjena članka 12. COTIF‑a te njegovih dodataka B (CIM), D (CUV) i E (CUI) (u daljnjem tekstu zajedno: sporne izmjene).
18 Savezna Republika Njemačka glasovala je protiv navedenog prijedloga te je tijekom donošenja pobijane odluke izjavila sljedeće:
„Savezna Republika Njemačka smatra da [Europska unija] nije nadležna za izmjene Dodatka B ([…] CIM), Dodatka D ([…] CUV) i Dodatka E ([…] CUI) [COTIF‑a] te je stoga mišljenja da nije potrebno usklađivati stajalište koje [Unija] treba zauzeti na 25. sjednici Odbora za reviziju OTIF‑a, koja će se održati od 25. do 27. lipnja 2014. Do danas [Unija] nije izvršavala svoju zakonodavnu ovlast u područjima privatnopravnih ugovora o prijevozu uređenih prethodno navedenim dodacima. Države članice stoga mogu nastaviti izvršavati svoju nadležnost u skladu s drugom rečenicom članka 2. stavka 2. [UFEU‑a]. Osim toga, u slučajevima podijeljene nadležnosti, člankom 6. stavkom 2. Sporazuma između OTIF‑a i [Unije] o pristupanju [Unije] [COTIF‑u] izričito se predviđa da države članice mogu nastaviti neovisno izvršavati svoje glasačko pravo u tim područjima. [Savezna Republika Njemačka] ovim putem iz opreznosti izjavljuje da u potpunosti odbija mogućnost da Europska komisija izvršava njezino glasačko pravo.”
19 U skladu s uvodnim izjavama 3. do 6., 9. i 11. pobijane odluke:
„Vijeće Europske unije,
uzimajući u obzir [UFEU], a osobito njegov članak 91., u vezi s njegovim člankom 218. stavkom 9.,
[…]
budući da:
[…]
(3) Očekuje se da će Odbor za reviziju, osnovan u skladu s člankom 13. stavkom 1. točkom (c) [COTIF‑a], na svojoj 25. sjednici koja se treba održati od 25. do 27. lipnja 2014. odlučiti o određenim izmjenama [COTIF‑a] i određenih njegovih dodataka, i to dodataka B ([…] CIM), D ([…] CUV), E ([…] CUI) […].
(4) Ciljevi su izmjena [COTIF‑a] ažuriranje zadaća Odbora tehničkih stručnjaka i definiranje ‚vlasnika ili upravitelja’ (keeper) u skladu s pravom Unije te preinačavanje određenih pravila o financiranju [OTIF‑a], njegovoj reviziji i izvješćivanju, kao i manje administrativne izmjene.
(5) Cilj je izmjena Dodatka B (CIM) davanje prednosti elektroničkom obliku sprovodnog lista i njegovih pratećih dokumenata te pojašnjavanje određenih odredbi ugovora o prijevozu.
(6) Cilj izmjena Dodatka D (CUV) koje je predstavio glavni tajnik OTIF‑a je pojašnjavanje uloge vlasnika ili upravitelja i subjekta nadležnog za održavanje u ugovorima o korištenju vozila u međunarodnom željezničkom prometu. Francuska je podnijela odvojeni prijedlog u vezi s odgovornošću za štetu koju je izazvalo vozilo. Njemačka je također podnijela odvojeni prijedlog u vezi s područjem primjene jedinstvenih pravila CUV‑a.
[…]
(9) Cilj izmjena Dodatka E (CUI) koje je predložio Međunarodni odbor za željeznički promet (CIT) je proširenje područja primjene jedinstvenih pravila o Ugovoru o korištenju infrastrukturom za usluge domaćeg željezničkog prometa, stvaranje pravne osnove za opće uvjete korištenja željezničke infrastrukture i proširenje odgovornosti upravitelja infrastrukturom na štetu ili gubitke izazvane infrastrukturom.
[…]
(11) Većina je predloženih izmjena u skladu s pravom i strateškim ciljevima Unije te bi ih stoga Unija trebala podržati. Određene izmjene ne utječu na pravo Unije te stajalište o njima nije potrebno usuglasiti na razini Unije. Naposljetku, neke je izmjene potrebno dodatno razmotriti u okviru Unije i trebalo bi ih odbaciti na ovom sastanku Odbora za reviziju; budu li potonje izmjene odobrene bez preinake koja je prihvatljiva za Uniju, Unija bi trebala formulirati primjedbu u skladu s postupkom utvrđenim u članku 35. stavku 4. [COTIF‑a].”
20 Člankom 1. stavkom 1. pobijane odluke određuje se da je „[s]tajalište koje treba zauzeti u ime Unije na 25. sjednici Odbora za reviziju osnovanog [COTIF‑om] u skladu […] s prilogom [t]oj Odluci”.
21 U točki 3. Priloga spomenutoj odluci navode se – u pogledu različitih točaka dnevnog reda 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF‑a – podjela nadležnosti između Unije i njezinih država članica, ostvarivanje glasačkih prava te preporučeno usklađeno stajalište. Točke 4. (djelomično), 5., 7. i 12. navedenog dnevnog reda odnose se na sporne izmjene.
22 Što se tiče točke 4. dnevnog reda 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF‑a o djelomičnoj izmjeni COTIF‑a, u točki 3. Priloga pobijanoj odluci predviđa se sljedeće:
„[…]
Nadležnost: podijeljena.
Glasačka prava izvršavaju: države članice.
Preporučeno usklađeno stajalište:
[…]
Izmjene članka 12. (Izvršenje presuda. Prilog) treba podržati jer se njima izmjenjuje definicija ‚vlasnika ili upravitelja’ (keeper) u skladu s pravom Unije.
[…]”
23 Što se tiče točke 5. dnevnog reda 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF‑a o djelomičnoj izmjeni COTIF‑a, u točki 3. Priloga pobijanoj odluci predviđa se sljedeće:
„[…]
Nadležnost: podijeljena.
Glasačka prava izvršavaju: Unija za članke 6. i 6.a, države članice za ostale članke
Preporučeno usklađeno stajalište:
Izmjene članka 6. i članka 6.a odnose se na pravo Unije zbog upotrebe sprovodnog lista i pratećih dokumenata u carinskim te sanitarnim i fitosanitarnim (SPS) postupcima. Unija se slaže s namjerom OTIF‑a da se prednost da elektroničkom obliku sprovodnih listova. Međutim, u ovom trenutku donošenje tih izmjena može dovesti do neželjenih posljedica. Sadašnji pojednostavljeni postupak za carinski željeznički provoz moguć je samo uz dokumente u papirnatom obliku. Stoga, ako željeznice odaberu elektronički sprovodni list, morat će se koristiti standardnim postupkom provoza i novim, kompjuteriziranim provoznim sustavom (NCTS).
Komisija je započela s osnivanjem radne skupine zadužene za raspravljanje o upotrebi elektroničkih dokumenata za provoz na temelju Uredbe (EU) br. 952/2013 Europskog parlamenta i Vijeća [od 9. listopada 2013. o Carinskom zakoniku Unije (SL 2013., L 269, str. 1.)]. Uvodni sastanak te radne skupine održat će se 4. i 5. lipnja 2014. Unija se slaže i s namjerom da se prateći dokumenti dostavljaju u elektroničkom obliku. Međutim, prema važećem pravu Unije ne postoji pravna osnova za dostavljanje dokumenata (npr. Zajednički veterinarski dokument o ulasku, Zajednički ulazni dokument) u elektroničkom obliku koji se moraju nalaziti uz robu povezanu s SPS‑om, te se stoga njih mora dostaviti u papirnatom obliku. Komisija je pripremila nacrt uredbe kojom će se omogućiti elektroničko certificiranje i o njemu se trenutačno raspravlja u Europskom parlamentu i Vijeću. Predviđeno je da će ta uredba (Uredba o službenom nadzoru) biti donesena do kraja 2015./početka 2016., ali će postojati prijelazno razdoblje za njezinu provedbu.
Unija stoga predlaže da na ovoj sjednici Odbora za reviziju ne bi trebalo donositi odluku o tim točkama te da OTIF nastavi suradnju s Unijom o ovom pitanju kako bi se izradilo dobro pripremljeno rješenje za predstojeću reviziju CIM‑a koju bi prema mogućnosti trebalo uskladiti s Uredbom (EU) br. 952/2013 i njezinim provedbenim odredbama koje trebaju stupiti na snagu od 1. svibnja 2016. Određeni elektronički postupci mogu se postupno uvoditi u razdoblju od 2016. do 2020. u skladu s člankom 278. Uredbe (EU) br. 952/2013.
[…]”
24 Što se tiče točke 7. dnevnog reda 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF‑a o djelomičnoj izmjeni Dodatka D (CUV), u točki 3. Priloga pobijanoj odluci navodi se sljedeće:
„[…]
Nadležnost: podijeljena.
Glasačka prava izvršava: Unija.
Preporučeno stajalište Unije: Izmjene članaka 2. i 9. trebaju se podržati jer se njima pojašnjavaju uloge vlasnika ili upravitelja i subjekta nadležnog za održavanje u skladu s pravom Unije (Direktiva 2008/110/EZ Europskog parlamenta i Vijeća [od 16. prosinca 2008. o izmjeni Direktive 2004/49/EZ o sigurnosti željeznica Zajednice (Direktiva o sigurnosti željeznica) (SL 2008., L 345, str. 62.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 4., str. 93.)]. Međutim, prijedlog za izmjenu članka 7. koji je podnijela [Francuska Republika] u pogledu odgovornosti osobe koja je osigurala vozilo koje se koristi kao prijevozno sredstvo u slučaju štete uzrokovane kvarom vozila potrebno je dodatno analizirati u okviru Unije prije donošenja odluke u OTIF‑u. Stoga Unija ne može poduprijeti ovu izmjenu prijedloga na Odboru za reviziju i predlaže odgađanje odluke do sljedeće Glavne skupštine kako bi se dodatno procijenilo ovo pitanje. Unija u odnosu na prijedlog [Savezne Republike Njemačke] za novi članak 1.a predstavljen OTIF‑u tijekom koordinacije Unije zauzima isto stajalište, tj. da se odgodi odluka do sljedeće Glavne skupštine kako bi se dodatno procijenilo to pitanje.
Dodatno preporučeno stajalište Unije: U dokumentu CR 25/7 ADD 1, stranica 6., na kraju stavka 8.a, dodati: ‚The amendment to Article 9, paragraph 3, first indent, does not affect the existing allocation of liabilities between [entity in charge of maintenance] and the keeper of the vehicles’.”
25 Što se tiče točke 12. dnevnog reda 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF‑a o djelomičnoj izmjeni Dodatka E (CUI), u točki 3. Priloga pobijanoj odluci određeno je sljedeće:
„[…]
Nadležnost: podijeljena.
Glasačka prava izvršava: Unija.
Preporučeno usklađeno stajalište: izmjene treba odbiti. Izmjene koje je predložio [Međunarodni odbor za željeznički promet] uključuju proširenje područja primjene [Dodatka E (CUI)] na domaće operacije, uvođenje ugovorno obvezujućih općih uvjeta i proširenje odgovornosti upravitelja infrastrukture za štetu. Moguće je da one zaslužuju dodatno razmatranje, ali s obzirom na to da se o njima nije raspravljalo ni na jednom unutarnjem forumu OTIF‑a prije [sjednice njegova] Odbora za reviziju, njihov se utjecaj nije mogao detaljno procijeniti. Izmjena [Dodatka E (CUI)] (koji je trenutačno u skladu s pravom Unije) čini se preuranjenom na ovoj sjednici [OTIF‑ova] Odbora za reviziju bez odgovarajuće pripreme.”
Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
26 Savezna Republika Njemačka zahtijeva od Suda da:
– poništi članak 1. pobijane odluke u vezi s točkom 3. Priloga toj odluci u dijelu u kojem se potonji odnosi, s jedne strane, na točku 4. dnevnog reda 25. sjednice OTIF‑ova Odbora za reviziju, koja se bavi izmjenom članka 12. COTIF‑a, i, s druge strane, na točke 5., 7. i 12. tog dnevnog reda, koje se tiču izmjena dodataka B (CIM), D (CUV) i E (CUI) i
– naloži Vijeću snošenje troškova.
27 Vijeće od Suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– podredno, u slučaju poništenja pobijane odluke, održi na snazi njezine učinke i
– naloži snošenje troškova Saveznoj Republici Njemačkoj.
28 Odlukama predsjednika Suda od 29. svibnja 2015. Francuskoj Republici i Ujedinjenoj Kraljevini Velike Britanije i Sjeverne Irske odobrena je intervencija u potporu zahtjevu Savezne Republike Njemačke, a Komisiji je odobrena intervencija u potporu zahtjevu Vijeća.
O tužbi
29 U potporu osnovanosti tužbe Savezna Republika Njemačka ističe tri tužbena razloga.
30 Prvi tužbeni razlog temelji se na Unijinoj nenadležnosti i povredi načela dodjeljivanja, sadržanog u prvoj rečenici članka 5. stavka 2. UEU‑a. Drugi tužbeni razlog temelji se na povredi obveze obrazlaganja, koja je propisana u članku 296. UFEU‑a. Treći tužbeni razlog temelji se na povredi načela lojalne suradnje u vezi s načelom djelotvorne sudske zaštite.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na Unijinoj nenadležnosti i povredi načela dodjeljivanja, sadržanog u prvoj rečenici članka 5. stavka 2. UEU‑a
Argumentacija stranaka
31 U okviru prvog tužbenog razloga Savezna Republika Njemačka ističe – u čemu je podupire Francuska Republika – da Unija nije bila nadležna, na temelju članka 91. i članka 218. stavka 9. UFEU‑a, za donošenje pobijane odluke u dijelu koji se odnosi na sporne izmjene i da je, prema tome, Vijeće tu odluku donijelo povređujući načelo dodjeljivanja, navedeno u prvoj rečenici članka 5. stavka 2. UEU‑a.
32 Savezna Republika Njemačka naglašava da u području prometa, kojim su obuhvaćeni COTIF općenito i njegove izmjene posebno, Unija i države članice imaju – kako na unutarnjem tako i načelno na vanjskom planu – podijeljenu nadležnost, na temelju članka 4. stavka 2. točke (g) UFEU‑a.
33 Savezna Republika Njemačka smatra da – prilikom provjere ima li Vijeće nadležnost za to da u skladu s člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a utvrdi stajalište koje u ime Unije treba zauzeti pri međunarodnom tijelu, kada je cilj akta koji je donijelo takvo tijelo izmjena odredbi mješovitog sporazuma – valja ispitati odnose li se izmjene na odredbe sporazuma obuhvaćene nadležnošću Unije. Ako to nije slučaj, nije moguće donositi odluku kojom se utvrđuje stajalište Unije.
34 Za potrebe tog ispitivanja važno je znati utječe li odluka predmetnog međunarodnog tijela izravno na Unijinu pravnu stečevinu kako je precizirano u točki 64. presude od 7. listopada 2014., Njemačka/Vijeće (C‑399/12, EU:C:2014:2258), na način da postoje Unijina zajednička pravila koja predmetna odluka može ugroziti ili im izmijeniti doseg, u smislu sudske prakse koja se razvijala počevši od presude od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće (22/70, EU:C:1971:32). Prema mišljenju Savezne Republike Njemačke, postojanje takve mogućnosti podrazumijeva da su izmjene odredbi međunarodnog sporazuma obuhvaćene područjem u kojem je Unija već donijela zajednička pravila.
35 Savezna Republika Njemačka naglašava da Vijeće, unatoč obvezi da u predmetnom slučaju dokaže da se sporne izmjene tiču pitanja obuhvaćenih područjem primjene Unijinih postojećih pravnih pravila, u pobijanoj odluci to nije učinilo. Spomenuta država članica tvrdi da se Unija – u području privatnopravnih ugovora o prekograničnom željezničkom prijevozu robe i osoba, kojim su obuhvaćene sporne izmjene – do sada u svakom slučaju nije koristila unutarnjom nadležnošću za donošenje zajedničkih pravila. Francuska Republika dodaje da u područjima na koja se odnose sporne izmjene nije planirana nikakva Unijina inicijativa.
36 Savezna Republika Njemačka prihvaća da je u području koje ulazi u nadležnost država članica moguća koordinacija stajališta koje treba zauzeti u okviru međunarodnog tijela, u skladu s načelom lojalne suradnje, utvrđenim u članku 4. stavku 3. UEU‑a. Međutim, ona smatra da u tom kontekstu nije moguće donijeti odluku Vijeća na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a.
37 Savezna Republika Njemačka usto ocjenjuje da u području privatnopravnih ugovora o prijevozu, za koje je nadležnost podijeljena, Unija ne može izvršavati nadležnost na vanjskom planu ako se njome nije koristila na unutarnjem jer u suprotnom postoji opasnost od zaobilaženja redovnog zakonodavnog postupka i od povrede pravâ Europskog parlamenta. Naime, spomenuta država članica smatra da – uzimajući također u obzir „klauzulu o isključenju”, navedenu u članku 2. Sporazuma o pristupanju – akti OTIF‑ova Odbora za reviziju proizvode u pravu Unije iste učinke kao uredbe i direktive.
38 Savezna Republika Njemačka također ističe, u čemu je podupire Francuska Republika, da u području prometa, koje ulazi u nadležnost podijeljenu između Unije i njezinih država članica, samo u slučajevima navedenima u članku 3. stavku 2. UFEU‑a, to jest u onima u kojima Unija ima isključivu vanjsku nadležnost, potonja može sklopiti međunarodni sporazum. Međutim, u predmetnom slučaju isključiva vanjska nadležnost ne proizlazi ni iz jednog slučaja navedenog u članku 3. stavku 2. UFEU‑a. Ta država članica dodaje da Unija izvan navedenih slučajeva nema vanjsku nadležnost.
39 Kada je, konkretno, riječ o presudi od 30. svibnja 2006., Komisija/Irska (C‑459/03, EU:C:2006:345), na koju se poziva Vijeće, Savezna Republika Njemačka tvrdi da je njezin doseg Sud suzio svojom presudom od 8. ožujka 2011., Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125). Francuska Republika smatra da u ovom predmetu nije moguće izvesti nikakav zaključak iz prve od navedenih presuda jer je Sud u njoj vodio računa o posebnosti područja okoliša, u kojem je Uniji Ugovorima povjerena izričita vanjska nadležnost. Međutim, za razliku od tog područja, među ciljevima prometne politike ne nalazi se razvoj međunarodne politike.
40 Vijeće ponajprije tvrdi da na temelju posljednjeg dijela rečenice iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a i sudske prakse Suda proizišle iz presude od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće (22/70, EU:C:1971:32) Unija ima isključivu nadležnost za utvrđivanje stajališta o spornim izmjenama koje su predstavljene na 25. sjednici OTIF‑ova Odbora za reviziju.
41 Podredno, Vijeće upućuje, u čemu ga podupire Komisija, na mišljenje 2/00 (Kartagenski protokol o biološkoj sigurnosti) od 6. prosinca 2001. (EU:C:2001:664, t. 44. do 47.) i na presude od 7. listopada 2004., Komisija/Francuska (C‑239/03, EU:C:2004:598, t. 30.) i od 30. svibnja 2006., Komisija/Irska (C‑459/03, EU:C:2006:345, t. 95.) te smatra da je Unija nadležna za utvrđivanje takvog stajališta u skladu s člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a, a na temelju nadležnosti koju dijeli sa svojim državama članicama, čak i ako nema njezinih pravila u području privatnopravnih ugovora o prijevozu. Prema mišljenju tih institucija, Unijino djelovanje na vanjskom planu – suprotno onomu što tvrdi Savezna Republika Njemačka – nije ograničeno na područja koja su već uređena Unijinim zajedničkim pravilima, nego se proširuje i na ona područja koja još nisu ili su tek djelomično uređena propisima na razini Unije, zbog čega na njih nije moguće utjecati. Čak i u tom slučaju Unija je nadležna za donošenje odluke, na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a, postupajući u okviru podijeljene vanjske nadležnosti, pri čemu je potonja, u skladu s Protokolom (br. 25) o izvršavanju podijeljene nadležnosti, priloženim UEU‑u i UFEU‑u, ograničena na specifične elemente koji se uređuju predmetnom odlukom Unije.
42 Komisija dodaje da postojanje podijeljene vanjske nadležnosti ne ovisi o izvršavanju te nadležnosti na unutarnjem planu, nego proizlazi izravno iz Ugovorâ, konkretno iz prve rečenice u članku 2. stavku 2. i iz članka 4. stavka 2. točke (g) UFEU‑a. Naime, nijednom se odredbom Ugovorâ koja se odnosi na podijeljenu nadležnost ne propisuje to da, kad se prvi put izvršava, ta nadležnost može dovesti jedino do donošenja Unijinih akata koji se ne odnose na vanjske odnose.
Ocjena Suda
43 U okviru prvog tužbenog razloga Savezna Republika Njemačka u bitnome tvrdi da točka 4. dnevnog reda 25. sjednice OTIF‑ova Odbora za reviziju u dijelu u kojem se odnosi na izmjenu članka 12. COTIF‑a kao i točke 5., 7. i 12. spomenutog dnevnog reda, koje se tiču izmjena dodataka B (CIM), D (CUV) i E (CUI) COTIF‑u – u pogledu kojih je u pobijanoj odluci utvrđeno stajalište koje treba zauzeti u ime Unije – ne ulaze u Unijinu vanjsku nadležnost jer ona nije prethodno donijela zajednička pravila na koja bi navedene izmjene mogle utjecati, tako da nije na Vijeću da, na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a, utvrđuje spomenuto stajalište. Njegovim utvrđivanjem Vijeće je, prema njezinu mišljenju, povrijedilo načelo dodjeljivanja iz prve rečenice u članku 5. stavku 2. UEU‑a.
44 Prije svega valja podsjetiti da su, na temelju prve rečenice u članku 5. stavku 1. UEU‑a, „[g]ranice nadležnosti Unije uređene […] načelom dodjeljivanja”. Članak 5. stavak 2. UEU‑a propisuje, s jedne strane, da „[…] Unija djeluje samo u granicama nadležnosti koje su joj države članice dodijelile Ugovorima kako bi postigla njima određene ciljeve” i, s druge strane, da „nadležnosti koje Ugovorima nisu dodijeljene Uniji, zadržavaju države članice”. Iz sudske prakse Suda proizlazi da to načelo valja poštovati i u unutarnjem i u međunarodnom Unijinu djelovanju (mišljenje 2/94 (Pristupanje Zajednice EKLJP‑u) od 28. ožujka 1996., EU:C:1996:140, t. 24.).
45 Kao što je to Sud osobito istaknuo u mišljenju 1/03 (Nova luganska konvencija) od 7. veljače 2006. (EU:C:2006:81, t. 114.), Unijina nadležnost za sklapanje međunarodnih sporazuma može proizlaziti ne samo iz izričitog dodjeljivanja te nadležnosti u Ugovorima nego i prešutno iz drugih njihovih odredaba te iz akata koje su u tom okviru donijele Unijine institucije. Konkretno, svaki put kad pravo Unije dodjeljuje spomenutim institucijama ovlasti na unutarnjem planu kako bi ostvarile određeni cilj, Unija je nadležna za preuzimanje međunarodnih obveza koje su potrebne za njegovo postizanje, čak i ako ne postoji izričita odredba u tom smislu. Potonji slučaj trenutačno je uređen u članku 216. stavku 1. UFEU‑a (mišljenje 1/13 (Pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014., EU:C:2014:2303, t. 67. i navedena sudska praksa).
46 Nadalje, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da treba razlikovati postojanje Unijine vanjske nadležnosti od isključive ili podijeljene naravi te eventualne nadležnosti (mišljenje 1/76 (Sporazum o osnivanju Europskog fonda za raspremu u unutarnjoj plovidbi) od 26. travnja 1977., EU:C:1977:63, t. 3. i 4.; mišljenje 2/91 (Konvencija MOR‑a br. 170) od 19. ožujka 1993., EU:C:1993:106, t. 13. do 18.; mišljenje 1/03 (Nova luganska konvencija) od 7. veljače 2006., EU:C:2006:81, t. 114. i 115. kao i presuda od 30. svibnja 2006., Komisija/Irska, C‑459/03, EU:C:2006:345, t. 93. i 94.; vidjeti u tom smislu također mišljenje 2/00 (Kartagenski protokol o biološkoj sigurnosti) od 6. prosinca 2001., EU:C:2001:664, t. 44. do 47.).
47 To razlikovanje postojanja Unijine vanjske nadležnosti od isključive odnosno podijeljene naravi te nadležnosti preneseno je u UFEU.
48 Na temelju članka 216. stavka 1. UFEU‑a, „Unija može sklopiti sporazum s jednom ili više trećih zemalja ili međunarodnih organizacija ako se tako predviđa Ugovorima ili ako je sklapanje sporazuma potrebno radi postizanja nekog od ciljeva iz Ugovorâ, u okviru politika Unije, ili ako je to predviđeno nekim pravno obvezujućim aktom Unije ili bi moglo utjecati na zajednička pravila ili promijeniti njihovo područje primjene”.
49 Iz samog teksta te odredbe – u kojem se ne provodi nikakvo razlikovanje između isključive ili podijeljene naravi Unijine vanjske nadležnosti – proizlazi da potonja postoji u četirima slučajevima. Suprotno argumentima koje je istaknula Savezna Republika Njemačka, situacija u kojoj sklapanje sporazuma može utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov doseg i u kojoj Unija ima isključivu nadležnost na temelju članka 3. stavka 2. UFEU‑a samo je jedan on tih slučajeva.
50 Nadalje, iz usporedbe tekstova članka 216. stavka 1. i članka 3. stavka 2. UFEU‑a proizlazi da se slučajevi u kojima Unija ima vanjsku nadležnost, u skladu s prvonavedenom odredbom, ne ograničavaju na različite slučajeve koji su predviđeni u drugonavedenoj odredbi i u kojima ona ima isključivu vanjsku nadležnost.
51 Iz toga slijedi da – suprotno argumentima koje je istaknula Savezna Republika Njemačka – Unijina vanjska nadležnost može postojati izvan slučajeva navedenih u članku 3. stavku 2. UFEU‑a.
52 S tim u vezi, Unijina vanjska nadležnost obuhvaćena drugim slučajem iz članka 216. stavka 1. UFEU‑a, koji odgovara situaciji u kojoj je sklapanje sporazuma „potrebno radi postizanja nekog od ciljeva iz Ugovorâ, u okviru politika Unije”, odražava sudsku praksu Suda navedenu u točki 45.ove presude. Unijina vanjska nadležnost tada – za razliku od četvrtog slučaja navedenog u toj odredbi – nije uvjetovana prethodnim donošenjem njezinih pravila na koja bi bilo moguće utjecati.
53 Tako u predmetnom slučaju treba provjeriti je li Unijino preuzimanje međunarodnih obveza kada je riječ o spornim izmjenama „potrebno radi postizanja nekog od ciljeva iz Ugovorâ, u okviru politika Unije”, u smislu članka 216. stavka 1. UFEU‑a. U tom slučaju Unija bi imala vanjsku nadležnost potrebnu za utvrđivanje stajališta o spornim izmjenama, bez obzira na to je li prethodno donijela zajednička pravila u dotičnim područjima na koja bi spomenute izmjene mogle utjecati.
54 U tom pogledu valja istaknuti da je cilj pobijane odluke utvrđivanje stajališta koje u pogledu određenih izmjena COTIF‑a treba zauzeti u ime Unije na 25. sjednici OTIF‑ova Odbora za reviziju. Kao što to proizlazi iz članka 2. COTIF‑a, cilj je OTIF‑a „promicati, poboljšati i olakšati, u svakom pogledu, međunarodni željeznički promet”, osobito utvrđivanjem sustava jedinstvenog prava u različitim područjima prava o tom prometu.
55 Sporne izmjene odnose se, s jedne strane, na jedinstvena pravila o ugovoru o međunarodnom željezničkom prijevozu robe, jedinstvena pravila o ugovorima za korištenje vozila u međunarodnom željezničkom prometu i jedinstvena pravila o ugovorima o korištenju infrastrukture u međunarodnom željezničkom prometu i, s druge strane, na odredbu COTIF‑a koja se odnosi na izvršenje presuda donesenih na temelju odredaba te konvencije i na ovrhu nad željezničkim vozilima.
56 One se na taj način tiču privatnopravnih ugovora o međunarodnom željezničkom prijevozu, što je područje koje je – kako to priznaju sve stranke – obuhvaćeno Unijinom politikom, to jest zajedničkom prometnom politikom koja je uređena u glavi VI., naslovljenoj „Promet”, trećeg dijela UFEU‑a, koji nosi naslov „Politike i unutarnje djelovanje Unije”, i za koje stoga treba smatrati da odgovara jednom od ciljeva tog Ugovora.
57 Glava VI. trećeg dijela UFEU‑a obuhvaća, među ostalim, njegov članak 91. stavak 1., koji predviđa da za potrebe provedbe zajedničke prometne politike i uzimajući u obzir posebna obilježja prometa Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Gospodarskim i socijalnim odborom te Odborom regija, utvrđuju: „(a) zajednička pravila koja se primjenjuju na međunarodni promet prema državnom području države članice ili iz njega, odnosno, promet preko državnog područja jedne države članice ili više njih” i „(d) sve druge odgovarajuće odredbe”. Spomenuta glava također obuhvaća članak 100. UFEU‑a, koji u stavku 1. određuje da se njezine odredbe odnose, među ostalim, na željeznički promet.
58 Dakle, valja istaknuti, kao što je to učinio nezavisni odvjetnik u točki 103. svojeg mišljenja, da su sporne izmjene dio ostvarivanja ciljeva UFEU‑a u okviru zajedničke prometne politike.
59 Konkretno, zajednička pravila iz članka 91. stavka 1. točke (a) UFEU‑a primjenjuju se na „međunarodni promet prema državnom
području države članice ili iz njega, odnosno, promet preko državnog područja jedne države članice ili više njih”. U presudi od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće (22/70, EU:C:1971:32, t. 26. i 27.) Sud je upravo u tom području istaknuo da spomenuta odredba – koja se za dio puta smješten na teritoriju Unije tiče prijevoza iz trećih zemalja ili prema njima i koji stoga podrazumijeva širenje Unijine nadležnosti i na odnose uređene međunarodnim pravom – uključuje, prema tome, potrebu sklapanja sporazuma sa zainteresiranim trećim državama u području o kojem riječ.
60 Budući da je cilj odredaba COTIF‑a i njegovih dodataka na koje se odnose sporne izmjene uspostaviti usklađene norme na međunarodnoj razini, uključujući za međunarodni promet prema državnom
području države članice ili iz njega, odnosno promet preko državnog područja jedne države članice ili više njih, za dijelove puta smještene izvan Unijina područja i također, načelno, za dijelove spomenutog puta smještene na tom području, treba smatrati da Unijino zauzimanje stajališta o navedenim izmjenama pridonosi ostvarenju ciljeva zajedničke prometne politike u okviru nadležnosti koja joj je dodijeljena člankom 91. stavkom 1. UFEU‑a i koja uključuje vanjski aspekt, kako je to napomenuto u točki 59. ove presude. Prema tome, navedeno zauzimanje stajališta potrebno je radi postizanja nekog od ciljeva iz Ugovorâ, u okviru politika Unije, u smislu članka 216. stavka 1. UFEU‑a.
61 S obzirom na prethodna razmatranja, kao prvo valja odbiti argumentaciju Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike prema kojoj u području koje ulazi u nadležnost podijeljenu između Unije i država članica Unijina vanjska nadležnost ne može postojati izvan slučajeva navedenih u članku 3. stavku 2. UFEU‑a.
62 Kao drugo, pod pretpostavkom da argument Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike – kojemu je cilj osporiti postojanje Unijine vanjske nadležnosti u predmetnom slučaju – treba razumjeti na način da u području prometa, koje na temelju članka 4. stavka 2. točke (g) UFEU‑a ulazi u nadležnost podijeljenu između Unije i njezinih država članica, Unija ne može djelovati na vanjskom planu prije no što je djelovala na unutarnjem, donoseći zajednička pravila u pitanjima o kojima su sklapani međunarodni sporazumi, taj argument nije moguće prihvatiti.
63 Naime, odlučujući o pitanju je li nadležnošću Unije obuhvaćena odredba međunarodnog sporazuma o zaštiti okoliša, području u kojem Unija i njezine države članice imaju podijeljenu nadležnost, Sud je u presudi od 30. svibnja 2006., Komisija/Irska (C‑459/03, EU:C:2006:345, t. 95. i navedena sudska praksa) presudio da Unija može sklapati sporazume u spomenutom području čak i ako njima obuhvaćena posebna pitanja još nisu ili su tek djelomično uređena propisima na unutarnjem planu, zbog čega na te propise nije moguće utjecati.
64 Suprotno onomu što tvrdi Savezna Republika Njemačka, Sud u presudi od 8. ožujka 2011., Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125) nije suzio doseg te sudske prakse. Naime, u predmetu u kojem je donesena ta presuda postavljeno se pitanje, kako to proizlazi iz njezinih točaka 34. i 35., nije odnosilo na postojanje Unijine vanjske nadležnosti u području okoliša, nego na to je li Unija u specifičnom području koje je obuhvaćeno odredbama mješovitog sporazuma izvršavala svoju nadležnost i donijela odredbe koje se odnose na ispunjenje obveza koje iz njega proizlaze.
65 Nema sumnje, sudska praksa navedena u točkama 63. i 64. ove presude tiče se područja okoliša, u kojem je Uniji, za razliku od područja prometa, dodijeljena izričita vanjska nadležnost, na temelju članka 191. stavka 1. četvrte alineje UFEU‑a.
66 Međutim, valja istaknuti da iz prve rečenice u članku 2. stavku 2. UFEU‑a, koja se tiče podijeljene nadležnosti, sada proizlazi da, „[k]ada je Ugovorima Uniji u određenom području dodijeljena nadležnost koju ona dijeli s državama članicama, pravno obvezujuće akte u tom području mogu donositi i usvajati Unija i države članice”. Ta odredba ne uvjetuje postojanje Unijine vanjske nadležnosti koju ona dijeli sa svojim državama članicama postojanjem odredbe Ugovorâ kojom joj je izričito dodijeljena takva vanjska nadležnost.
67 To da postojanje Unijine vanjske nadležnosti ni u kojem slučaju nije uvjetovano prethodnim postojanjem njezine normativne nadležnosti na unutarnjem planu u predmetnom području vidljivo je i u točki 243. mišljenja 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini sa Singapurom) od 16. svibnja 2017. (EU:C:2017:376), iz koje proizlazi da su relevantne odredbe predmetnog sporazuma, koje se odnose na neizravna strana ulaganja, obuhvaćene nadležnošću koju Unija dijeli sa svojim državama članicama, iako među strankama nije bilo sporno, kako je to vidljivo iz točaka 229. i 230. spomenutog mišljenja, da Unija uopće nije postupala na unutarnjem planu, donošenjem pravila sekundarnog prava u tom području.
68 Točno je da je Sud u točki 244. navedenog mišljenja utvrdio da relevantne odredbe predmetnog sporazuma, koje se odnose na neizravna strana ulaganja i koje su obuhvaćene nadležnošću koja je podijeljena između Unije i njezinih država članica, Unija nije mogla odobriti sama. Međutim, Sud je tim zaključkom samo želio upozoriti na nemogućnost da se unutar Vijeća postigne potrebna većina – na što je ta institucija upozorila u postupku koji je prethodio iznošenju mišljenja – kako bi Unija sama mogla izvršavati vanjsku nadležnost koju u tom području dijeli s državama članicama.
69 Nadalje, Savezna Republika Njemačka ne može svoju argumentaciju temeljiti na presudi od 7. listopada 2014., Njemačka/Vijeće (C‑399/12, EU:C:2014:2258). Kao što to proizlazi iz točaka 51. i 52. te presude, Sud je uzeo u obzir okolnost da je Unijin zakonodavac – na osnovi nadležnosti utemeljene na članku 43. UFEU‑a – u vrlo velikoj mjeri uredio područje zajedničke poljoprivredne politike, konkretno zajedničku organizaciju tržišta vinom, kako bi utvrdio je li Unija smjela primijeniti članak 218. stavak 9. UFEU‑a, iako nije stranka međunarodnog sporazuma o kojem se raspravljalo u predmetu u kojem je donesena spomenuta presuda. Međutim, to se pitanje ne postavlja u ovom predmetu, s obzirom na to da je Unija pristupila COTIF‑u s učinkom od 1. srpnja 2011.
70 Kao treće, ne može se prihvatiti ni argument Savezne Republike Njemačke koji se temelji na zaobilaženju redovnog zakonodavnog postupka i povredi isključivih ovlasti Europskog parlamenta zato što je Vijeće primjenjivalo članak 218. stavak 9. UFEU‑a u područjima u kojima Unija u navedenom postupku do tog trenutka nije donijela unutarnja pravila.
71 Osim razmatranja iz točaka 63. do 69. ove presude, izneseni argument treba odbiti i na temelju teksta članka 218. stavka 9. UFEU‑a prema kojem je Vijeće ovlašteno – na prijedlog Komisije ili visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku – donositi odluku „kojom se utvrđuju stajališta koja u ime Unije treba donijeti tijelo osnovano na temelju sporazuma kada je to tijelo pozvano donositi akte koji proizvode pravne učinke”. Naime, članak 218. stavak 9. UFEU‑a ne ograničava Unijino djelovanje na slučajeve u kojima je ona prethodno donijela interna pravila u redovnom zakonodavnom postupku.
72 S obzirom na prethodna razmatranja, valja zaključiti da su točke dnevnog reda 25. sjednice OTIF‑ova Odbora za reviziju koje se odnose na sporne izmjene i u pogledu kojih je Vijeće u pobijanoj odluci utvrdilo stajalište koje valja zauzeti u ime Unije obuhvaćene njezinom vanjskom nadležnošću. Prema tome, donošenjem te odluke Vijeće nije povrijedilo načelo dodjeljivanja iz prve rečenice u članku 5. stavku 2. UEU‑a.
73 Iz toga slijedi da prvi tužbeni razlog koji je istaknula Savezna Republika Njemačka treba odbiti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja na temelju članka 296. UFEU‑a
Argumentacija stranaka
74 U okviru svojeg drugog tužbenog razloga Savezna Republika Njemačka ističe da pobijana odluka nije dovoljno obrazložena jer u njoj Vijeće uopće nije naznačilo da se točke o kojima Unija zauzima stajalište odnose na područje koje je već opsežno uređeno pravom Unije. Prema njezinu mišljenju, strogo razgraničenje nadležnosti osobito je važno u slučaju mješovitih sporazuma, kao prvo, zbog činjenice da se njihove odredbe primjenjuju i u pravu Unije i u nacionalnom pravu i, kao drugo, kako bi se utvrdile ovlasti različitih sudionika u tijelima međunarodnih organizacija. Međutim, u ovom slučaju Vijeće nije navelo nijedan instrument prava Unije u dotičnom području te se pozvalo isključivo na instrumente povezane s javnim pravom, dok se sporne izmjene odnose na privatnopravne ugovore o prijevozu.
75 Štoviše, Vijeće u pobijanoj odluci nije navelo nikakvu materijalnopravnu osnovu na kojoj bi se temeljila materijalna vanjska nadležnost Unije, s obzirom na to da se člankom 91. UFEU‑a, na koji je ono uputilo, Uniji dodjeljuje isključivo unutarnja nadležnost.
76 K tome, Savezna Republika Njemačka na raspravi je prigovorila Vijeću to što je tijekom nje opravdalo postojanje Unijine vanjske nadležnosti upućivanjem na drugi slučaj naveden u članku 216. stavku 1. UFEU‑a, iako tu odredbu nije spominjalo u pobijanoj odluci.
77 Vijeće, koje podupire Komisija, tvrdi da obrazloženje kojim se opravdava nadležnost Unije jasno proizlazi iz pobijane odluke. Ono napominje da su u spomenutoj odluci navedeni prijedlozi izmjena COTIF‑a i njegovih dodataka koji se odnose na pravo Unije kao i odredbe tog prava na koje bi sporne izmjene mogle utjecati. Nadalje, Vijeće smatra da u obzir valja uzeti i obrazloženje iz OTIF‑ovih radnih dokumenata. To što, prema mišljenju Savezne Republike Njemačke, navedene odredbe prava Unije nisu relevantne ne može dovesti u pitanje dostatnost obrazloženja pobijane odluke. U svakom slučaju, Vijeće smatra da je – u području koje je obuhvaćeno barem podijeljenom nadležnošću Unije i država članica – ispunilo svoju obvezu obrazlaganja jednostavnim pozivanjem na prikladnu pravnu osnovu i opisom svojeg stajališta.
Ocjena Suda
78 Iz analize provedene u okviru prvog tužbenog razloga koji je istaknula Savezna Republika Njemačka proizlazi da su točke dnevnog reda 25. sjednice OTIF‑ova odbora za reviziju koje se odnose na sporne izmjene obuhvaćene Unijinom nadležnošću, pri čemu u tu svrhu nije potrebno provjeravati postoje li u predmetnom području unutarnja Unijina pravila na koja bi spomenute izmjene utjecale. Stoga treba odbiti argument Savezne Republike Njemačke kojim ona Vijeću prigovara da u pobijanoj odluci nije opravdalo činjenicu da se te izmjene odnose na područje koje je prethodno u velikoj mjeri uredila Unija.
79 Kada je riječ o navodnoj potrebi da se u pobijanoj odluci uz članak 91. stavak 1. UFEU‑a navede drugi slučaj iz članka 216. stavka 1. UFEU‑a, valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, obveza obrazlaganja, utvrđena u članku 296 UFEU‑a, nalaže da svi predmetni akti moraju sadržavati prikaz razloga na temelju kojih ih je institucija donijela, tako da Sud može izvršavati svoj nadzor, a države članice i zainteresirane treće strane biti upoznate s uvjetima u kojima su institucije Unije primijenile UFEU (presuda od 1. listopada 2009., Komisija/Vijeće, C‑370/07, EU:C:2009:590, t. 37. i navedena sudska praksa).
80 Navođenje pravne osnove nameće se s obzirom na načelo dodjeljivanja nadležnosti, utvrđeno člankom 5. stavkom 2. UEU‑a, prema kojem Unija djeluje samo u granicama nadležnosti koje su joj države članice dodijelile Ugovorima kako bi postigla ciljeve koje ti Ugovori utvrđuju i za unutarnje i za međunarodno djelovanje Unije. Doista, odabir odgovarajuće pravne osnove od ustavnopravne je važnosti jer Unija, s obzirom na to da raspolaže samo dodijeljenim ovlastima, akte koje donosi mora vezati uz odredbe UFEU‑a koje je za to stvarno ovlašćuju (presuda od 25. listopada 2017., Komisija/Vijeće (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, t. 48 i 49.).
81 Navođenje pravne osnove osobito je važno za zadržavanje isključivih ovlasti institucija Unije kojih se tiče postupak donošenja akta (presuda od 25. listopada 2017., Komisija/Vijeće (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, t. 50.).
82 Ono se nameće i s obzirom na obvezu obrazlaganja koja proizlazi iz članka 296. UFEU‑a. Tu obvezu, koja je opravdana osobito sudskim nadzorom koji Sud mora moći izvršiti, u načelu treba primijeniti na sve akte Unije koji proizvode pravne učinke (presuda od 25. listopada 2017., Komisija/Vijeće (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, t. 52.)
83 Sud je također presudio da se zahtjevom pravne sigurnosti nalaže da svaki akt koji stvara pravne učinke crpi svoju obvezujuću snagu iz odredbe prava Unije koju treba izričito navesti kao pravnu osnovu i kojom se propisuje pravni oblik akta (presude od 1. listopada 2009., Komisija/Vijeće, C‑370/07, EU:C:2009:590, t. 39. i od 25. listopada 2017., Komisija/Vijeće (CMR-15), C 687/15, EU:C:2017:803, t. 53.)
84 Nadalje, iz ustaljene sudske prakse Suda također proizlazi da navodno neupućivanje na točnu odredbu Ugovora – što je u predmetnom slučaju članak 216. stavak 1. UFEU‑a, na koji upućuje Savezna Republika Njemačka – ne čini bitnu povredu kada se pravna osnova predmetnog akta može utvrditi na temelju njegovih drugih elemenata, pod uvjetom da zainteresirani subjekti i Sud nisu u neizvjesnosti u pogledu točne pravne osnove (vidjeti u tom smislu presudu od 25. listopada 2017., Komisija/Vijeće (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, t. 55. i navedenu sudsku praksu).
85 To je tako u ovom predmetu jer se materijalna i postupovna pravna osnova pobijane odluke mogu jasno utvrditi.
86 Naime, kao prvo valja istaknuti da je Vijeće u pobijanoj odluci – izričito upućujući na članak 91. UFEU‑a – pravilno navelo njezinu materijalnopravnu osnovu. U mjeri u kojoj Savezna Republika Njemačka svoju argumentaciju temelji na činjenici da se spomenutim člankom 91. UFEU‑a Uniji ne može dodijeliti vanjska nadležnost, dostatno je istaknuti da se ta argumentacija odnosi na sâmo postojanje nadležnosti i da se stoga ne može korisno upotrijebiti u potporu tužbenom razlogu koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja.
87 Kao drugo, važno je napomenuti da je Vijeće dostatno obrazložilo pobijanu odluku u odnosu na kriterij potrebe predviđen u drugom slučaju iz članka 216. stavka 1. UFEU‑a, imajući pritom u vidu činjenicu da se obrazloženje koje se zahtijeva u tom slučaju razlikuje od onoga koje traži članak 3. stavak 2. UFEU‑a.
88 Naime, prva i treća rečenica u uvodnoj izjavi 11. pobijane odluke – u vezi s razlozima ponovljenima u točkama 22. do 25. ove presude, kojima se opravdava stajalište utvrđeno u ime Unije o točkama 4., 5., 7. i 12. dnevnog reda 25. sjednice OTIF‑ova Odbora za reviziju i sadržano u prilogu spomenutoj odluci – svjedoče o potrebi osiguravanja dosljednosti između pravila međunarodnog prava u području međunarodnog željezničkog prijevoza i prava Unije i, prema tome, o potrebi Unijina vanjskog djelovanja u tu svrhu.
89 Nadalje, iako je točno da su u članku 216. stavku 1. taksativno navedeni različiti slučajevi u kojima je Unija ovlaštena sklapati međunarodne sporazume, ta odredba, za razliku od članka 352. UFEU‑a, ne postavlja u tom smislu nikakav zahtjev u pogledu oblika ili postupka. Oblik akta i postupak koji valja provesti trebaju se, prema tome, utvrditi na temelju ostalih odredbi Ugovorâ.
90 Kao treće, valja istaknuti da se člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a – koji je naveden kao postupovna pravna osnova pobijane odluke – definira postupak koji treba provesti prilikom donošenja odluke.
91 U tim okolnostima, kao četvrto, valja istaknuti da se ovaj predmet razlikuje od onoga u kojem je donesena presuda od 25. listopada 2017., Komisija/Vijeće (CMR-15) (C‑687/15, EU:C:2017:803). Naime, u predmetu u kojem je donesena spomenuta presuda Vijeće nije navelo materijalnu i postupovnu pravnu osnovu pobijanog akta, a nijedan njegov element nije omogućavao njezino utvrđenje.
92 Prema tome, s obzirom na prethodna razmatranja, to što u pobijanoj odluci ne postoji izričit navod o drugom slučaju iz članka 216. stavka 1. UFEU‑a ne dovodi ni do kakve zablude u pogledu naravi i pravnog dosega spomenute odluke ili u pogledu postupka potrebnog za njezino donošenje te stoga ne može uzrokovati njezino djelomično poništenje.
93 Slijedom navedenoga, drugi tužbeni razlog koji je istaknula Savezna Republika Njemačka valja odbiti kao neosnovan.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela lojalne suradnje u vezi s načelom djelotvorne sudske zaštite
Argumentacija stranaka
94 U okviru trećeg tužbenog razloga Savezna Republika Njemačka podsjeća na to da načelo lojalne suradnje, koje je utvrđeno u članku 4. stavku 3. prvom podstavku UEU‑a, ne samo da obvezuje države članice na poduzimanje svih mjera prikladnih za osiguranje primjene i djelotvornosti prava Unije već i njezinim institucijama propisuje uzajamne obveze lojalne suradnje s državama članicama.
95 Bliska suradnja osobito se nameće kada Unija i njezine države članice ostvaruju svoja prava kao članovi međunarodne organizacije. Spomenuta država članica smatra da, u slučaju neslaganja između država članica i Unije u pogledu razgraničenja nadležnosti, Unijine institucije trebaju surađivati u dobroj vjeri, kako bi se situacija razjasnila i postojeće prepreke svladale. Tako su spomenute institucije dužne postupak donošenja pravnog akta organizirati na način da omoguće državi članici koja ne priznaje nadležnost Unije da dovoljno rano pokrene postupak pred Sudom, kako bi se ishodilo pojašnjenje o pitanju nadležnosti.
96 Savezna Republika Njemačka dodaje da načelo djelotvorne sudske zaštite, na koje se mogu pozvati i države članice, također zahtijeva da se postupak donošenja pravnog akta organizira tako da države članice imaju dovoljno vremena – od dana donošenja tog akta do dana kada on počinje proizvoditi nepovratne učinke – da se obrate sudovima Unije kako bi prema potrebi zatražile suspenziju primjene akta o kojem je riječ.
97 Savezna Republika Njemačka smatra da se članku 263. UFEU‑a, koji državama članicama daje privilegirano pravo na podnošenje tužbe, također oduzima koristan učinak kada je vrijeme od dana donošenja pravnog akta do dana kada on proizvodi nepovratne učinke tako kratko da pravodobno podnošenje tužbe sudovima Unije čini nemogućim.
98 U ovom slučaju, iako je Savezna Republika Njemačka istaknula rezerve u pogledu Unijine nadležnosti odmah nakon Komisijina podnošenja prijedloga odluke 5. lipnja 2014., Vijeće je s donošenjem pobijane odluke čekalo sve do 24. lipnja 2014., odnosno do dana uoči otvaranja 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF‑a, ostavljajući time Saveznoj Republici Njemačkoj manje od 24 sata za pokretanje postupka pred Sudom. Spomenuta država članica naglašava da u tako kratkom vremenu nije mogla provesti propisane interne postupke kako bi Sudu podnijela tužbu i zahtjev za suspenziju primjene.
99 Zbog nepostojanja sudske zaštite, Savezna Republika Njemačka morala je glasovati protivno stajalištu Unije kako bi očuvala svoju nadležnost, zbog čega je Komisija protiv nje pokrenula postupak „EU Pilot”, nakon kojega u svakom trenutku može uslijediti postupak zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a.
100 Vijeće ističe, u čemu ga podupire Komisija, da nije moglo ranije započeti odnosno završiti svoj rad. Ono također navodi da je, naime, glavni tajnik OTIF‑a 25. travnja 2014. dostavio većinu radnih dokumenata s prijedlozima izmjena koje su unesene na dnevni red 25. sjednice OTIF‑ova Odbora za reviziju. Neki od tih dokumenata zaprimljeni su 6. odnosno 12. svibnja 2014., dok je prijedlog Savezne Republike Njemačke koji se odnosi na Dodatak D (CUV) zaprimljen 3. lipnja 2014. Komisija je 26. svibnja 2014. nadležnoj radnoj skupini Vijeća predstavila prvi radni dokument u kojem se navode moguća rješenja u pogledu Unijina usklađenog stajališta. Rad u okviru te radne skupine nastavljen je 5. odnosno 16. lipnja, na temelju prijedloga odluke koji je Komisija u međuvremenu dostavila. Nakon što je Odbor stalnih predstavnika 17. lipnja 2014. odobrio taj prijedlog, Vijeće ga je usvojilo 24. lipnja 2014., odnosno pravodobno, prije otvaranja 25. sjednice OTIF‑ova Odbora za reviziju 25. lipnja 2014.
101 Vijeće naglašava da je jednomjesečni rok u kojem je okončalo postupak donošenja odluke iznimno kratak za obradu složenih tehničkih i pravnih pitanja. Tijekom tog postupka ono je, uz Komisijinu pomoć, na najprecizniji mogući način s izaslanstvima raspravilo svoje stajalište, osobito kako bi uvjerilo Saveznu Republiku Njemačku da je Unija nadležna za točke dnevnog reda 25. sjednice OTIF‑ova Odbora za reviziju u pogledu kojih je ta država članica iznijela dvojbe. Vijeće stoga smatra da je učinilo sve da se Unijino stajalište utvrdi uz poštovanje načela lojalne suradnje.
102 Nadalje, ono smatra pretjeranim i nerealnim zahtjev Savezne Republike Njemačke prema kojem je stajalište Unije trebalo utvrditi dovoljno rano da bi ona od Suda mogla zatražiti suspenziju primjene pobijane odluke. Upravo činjenica da je spomenuta država članica pokrenula predmetni postupak, prema mišljenju Vijeća, svjedoči o tome da je poštovano načelo djelotvorne sudske zaštite.
103 S druge strane, Vijeće ističe da nije moguće utvrditi nikakav nepovratan učinak pobijane odluke u odnosu na Saveznu Republiku Njemačku jer, u skladu s primjenjivim pravilima, izmjene koje su razmatrane tijekom 25. sjednice OTIF‑ova Odbora za reviziju na toj sjednici ili nisu konačno donesene ili su donesene, ali još nisu stupile na snagu. Nadalje, prema tim istim pravilima, stupanje na snagu spomenutih izmjena može se spriječiti tako da četvrtina država članica OTIF‑a uloži prigovor. U svakom slučaju, Vijeće dodaje da će, ako Sud poništi pobijanu odluku, biti dužno na temelju članka 266. stavka 1. UFEU‑a poduzeti mjere kako bi postupilo u skladu s presudom Suda. Takvo je postupanje nedvojbeno moguće s obzirom na to da Unija ima većinu glasova u OTIF‑u.
Ocjena Suda
104 U okviru trećeg tužbenog razloga Savezna Republika Njemačka Vijeću prigovara da je povrijedilo obvezu lojalne suradnje prilikom organiziranja postupka koji je prethodio donošenju pobijane odluke jer joj nije ostavilo dovoljno vremena da tu odluku pobija pred Sudom prije nego što ona proizvede nepovratne učinke. Navedena država članica smatra da je Vijeće time povrijedilo načelo djelotvorne sudske zaštite.
105 Valja podsjetiti da se na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a, kojim se utvrđuje načelo lojalne suradnje, Unija i države članice poštuju i međusobno si pomažu pri obavljanju zadaća koje proizlaze iz Ugovorâ.
106 Prema tome, valja provjeriti je li Vijeće povrijedilo obvezu lojalne suradnje uzimajući u obzir način odvijanja postupka donošenja odluke, kako ga je opisalo Vijeće, a koji opis Savezna Republika Njemačka ne osporava.
107 Očito je da su u predmetnom slučaju rasprave koje su se održale u okviru radne skupine Vijeća s ciljem utvrđivanja Unijina stajališta započele 26. travnja 2014., to jest dan nakon što je glavni tajnik OTIF‑a dostavio većinu dokumenata, i da su se nastavile na sljedećim dvama sastancima, na temelju Komisijina prijedloga odluke. Nadalje, iz načina odvijanja postupka – kako ga je opisalo Vijeće i kako je sažeto prikazan u točki 100. ove presude – proizlazi da je ta institucija započela prethodne rasprave s ciljem utvrđivanja Unijina stajališta prije nego što su joj dostavljeni svi radni dokumenti pripremljeni za 25. sjednicu OTIF‑ova Odbora za reviziju. Četiri sastanka nadležne radne skupine Vijeća i Odbora stalnih predstavnika bila su, među ostalim, posvećena pojašnjavanju pitanja podjele nadležnosti između Unije i država članica kada je riječ o točkama dnevnog reda 25. sjednice OTIF‑ova Odbora za reviziju u pogledu kojih je Savezna Republika Njemačka izrazila rezerve. Naposljetku, Savezna Republika Njemačka nije dokazala da je tjedan dana od dana kada je Odbor stalnih predstavnika odobrio prijedlog odluke do dana donošenja pobijane odluke u Vijeću pretjerano kratko razdoblje koje može izazvati sumnju poštuje li spomenuta institucija obvezu lojalne suradnje koju ima u odnosu prema državama članicama.
108 Kada je riječ o argumentu koji se temelji na povredi načela djelotvorne sudske zaštite, on počiva na premisi da je Saveznoj Republici Njemačkoj onemogućeno da Sudu podnese tužbu protiv pobijane odluke i da tom prilikom zatraži suspenziju njezine primjene, prije nego što ona proizvede nepovratne učinke tijekom održavanja 25. sjednice OTIF‑ova Odbora za reviziju. Međutim, valja napomenuti da je taj argument u svakom slučaju utemeljen na pogrešnoj premisi. Naime, navedena država članica nije dokazala da je tijekom održavanja te sjednice pobijana odluka proizvela takve učinke niti je opovrgnula argumente koje je u tom smislu u svoju obranu iznijelo Vijeće, a koji su sažeto prikazani u točki 103. ove presude. Prema tome, ne može se prihvatiti argument spomenute države članice utemeljen na povredi načela djelotvorne sudske zaštite.
109 Treći tužbeni razlog stoga valja odbiti kao neosnovan.
110 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da tužbu Savezne Republike Njemačke valja odbiti.
Troškovi
111 Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Vijeće postavilo zahtjev da se Saveznoj Republici Njemačkoj naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, nalaže joj se snošenje troškova.
112 U skladu s člankom 140. stavkom 1. navedenog Poslovnika, na temelju kojeg države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove, Francuska Republika, Ujedinjena Kraljevina i Komisija snosit će vlastite troškove.
Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Saveznoj Republici Njemačkoj nalaže se snošenje troškova.
3. Francuska Republika, Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske i Europska komisija snose vlastite troškove.
Potpisi