SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 5. decembra 2017(*)
„Ničnostna tožba – Zunanje delovanje Evropske unije – Člen 216(1) PDEU – Člen 218(9) PDEU – Določitev stališča, ki naj se v imenu Unije zastopa v organu, ustanovljenem z mednarodnim sporazumom – Revizijski odbor Medvladne organizacije za mednarodni železniški promet (OTIF) – Sprememba Konvencije o mednarodnem železniškem prometu (COTIF) in dodatkov k navedeni konvenciji – Deljena pristojnost Unije in držav članic – Zunanja pristojnost Unije na področju, na katerem Unija doslej še ni sprejela skupnih pravil – Veljavnost Sklepa 2014/699/EU – Obveznost obrazložitve – Načelo lojalnega sodelovanja“
V zadevi C‑600/14,
zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU, vložene 22. decembra 2014,
Zvezna republika Nemčija, ki jo zastopata T. Henze in J. Möller, agenta,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Francoske republike, ki so jo sprva zastopali D. Colas, G. de Bergues in M. Hours, agenti, nato D. Colas in M.‑L. Kitamura, agenta,
Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, ki ga zastopajo C. Brodie, M. Holt in D. Robertson, agenti, skupaj z J. Holmesom, QC,
intervenienta,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopajo E. Finnegan, Z. Kupčová in J.‑P. Hix, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Evropske komisije, ki jo zastopajo F. Erlbacher, W. Mölls in J. Hottiaux, agenti,
intervenientka,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, A. Tizzano, podpredsednik, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça, J. Malenovský in C. Vajda (poročevalec), predsedniki senatov, A. Borg Barthet, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, S. Rodin, F. Biltgen, sodniki, K. Jürimäe, sodnica, C. Lycourgos in M. Vilaras, sodnika,
generalni pravobranilec: M. Szpunar,
sodni tajnik: K. Malacek, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 25. oktobra 2016,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 24. aprila 2017
izreka naslednjo
Sodbo
1 Zvezna republika Nemčija s tožbo predlaga razglasitev delne ničnosti Sklepa Sveta 2014/699/EU z dne 24. junija 2014 o oblikovanju stališča, ki ga Evropska unija sprejme na 25. zasedanju Revizijskega odbora OTIF, glede določenih sprememb Konvencije o mednarodnem železniškem prometu (COTIF) in dodatkov k navedeni konvenciji (UL 2014, L 293, str. 26, v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
Pravni okvir
Mednarodno pravo
COTIF
2 Konvencija o mednarodnem železniškem prometu (COTIF) z dne 9. maja 1980, kakor je bila spremenjena z Vilenskim protokolom z dne 3. junija 1999 (v nadaljevanju: COTIF), je začela veljati 1. julija 2006. 49 držav, ki so pogodbenice COTIF in med katerimi so vse države članice Evropske unije razen Republike Ciper in Republike Malte, tvori Medvladno organizacijo za mednarodni železniški promet (OTIF).
3 Na podlagi člena 2(1) COTIF je cilj OTIF v vsakem pogledu pospeševati, izboljševati in olajševati mednarodni železniški promet, še zlasti z uvajanjem enotne zakonodaje na različnih pravnih področjih, povezanih z mednarodnim železniškim prometom.
4 Člen 6 COTIF, naslovljen „Enotna pravila“, določa:
„1. Če niso dane izjave ali pridržki iz prvega stavka [člena 42(1)], urejajo mednarodni železniški promet in tehnično odobritev železniškega materiala za uporabo v mednarodnem prometu:
[…]
(b) Enotna pravila za pogodbo o mednarodnem železniškem prevozu blaga (CIM), ki so [D]odatek B h [COTIF];
[…]
(d) Enotna pravila za pogodbe o uporabi vagonov v mednarodnem železniškem prometu (CUV), ki so [D]odatek D h [COTIF];
(e) Enotna pravila za pogodbo o uporabi infrastrukture v mednarodnem železniškem prometu (CUI), ki so [D]odatek E h [COTIF];
[…]
2. Enotna pravila, pravilnik in ureditve iz [odstavka 1] so skupaj s svojimi prilogami sestavni del [COTIF].“
5 Člen 12(5) COTIF določa:
„Železniška vozila se lahko zasežejo na območju zunaj območja države članice, v kateri ima imetnik svoj sedež, samo s sodbo sodne oblasti te države. Izraz ‚imetnik‘ pomeni osebo, ki kot lastnik ali imetnik razpolagalne pravice stalno gospodarsko uporablja železniško vozilo kot prevozno sredstvo.“
6 Revizijski odbor OTIF je načeloma sestavljen iz vseh pogodbenic COTIF.
7 V skladu s členom 17(1)(a) in (b) COTIF revizijski odbor v okviru svojih pristojnosti odloča o predlogih za spremembo konvencije in poleg tega proučuje predloge, ki jih je treba predložiti generalni skupščini OTIF v odločanje. Pristojnosti teh dveh organov OTIF na področju spremembe COTIF so določene v členu 33 te konvencije.
Sporazum o pristopu
8 Sporazum med Evropsko unijo in Medvladno organizacijo za mednarodni železniški promet o pristopu Evropske unije h Konvenciji o mednarodnem železniškem prometu (COTIF) z dne 9. maja 1980, kakor je bila spremenjena z Vilenskim protokolom z dne 3. junija 1999 (UL 2013, L 51, str. 8, v nadaljevanju: Sporazum o pristopu), podpisan 23. junija 2011 v Bernu, je v skladu s svojim členom 9 začel veljati 1. julija 2011.
9 Člen 2 Sporazuma o pristopu določa:
„Pogodbenice [COTIF], ki so države članice Unije, v svojih medsebojnih odnosih uporabljajo pravila Unije in ne pravila, ki izhajajo iz [COTIF], razen če ni pravila Unije, ki ureja posebej določeno področje, ne glede na cilj in namen [COTIF] o pospeševanju, izboljševanju in olajševanju mednarodnega železniškega prometa ter uporabo [COTIF] v celoti v drugih pogodbenicah [COTIF].“
10 Člen 6 tega sporazuma določa:
„1. Za odločanje o zadevah, v katerih ima Unija izključno pristojnost, Unija uveljavlja pravico do glasovanja svojih držav članic v okviru [COTIF].
2. Za odločanje o zadevah, v katerih si Unija deli pristojnost s svojimi državami članicami, glasuje bodisi samo Unija bodisi samo njene države članice.
3. Ob upoštevanju člena 26, odstavka 7, [COTIF] ima Unija število glasov, enako številu glasov njenih držav članic, ki so hkrati tudi pogodbenice [COTIF]. Kadar glasuje Unija, njene države članice ne glasujejo.
4. Unija za vsak posamezen primer posebej obvesti druge pogodbenice [COTIF], kdaj bo pri različnih točkah dnevnega reda Generalne skupščine in drugih organov odločanja uveljavljala pravico do glasovanja iz odstavkov 1 do 3. Ta obveznost velja tudi za dopisno sprejemanje odločitev. Generalni sekretar OTIF je o tem obveščen dovolj zgodaj, da lahko zadevne informacije razpošlje skupaj z gradivom za zasedanje ali da se odločitve lahko sprejmejo dopisno.“
11 Člen 7 Sporazuma o pristopu določa:
„Obseg pristojnosti Unije se na splošno navede v pisni izjavi, ki jo poda Unija ob sklenitvi tega sporazuma. Navedena izjava se lahko po potrebi spremeni z uradnim obvestilom, ki ga Unija pošlje OTIF. Izjava ne nadomešča ali v nobenem primeru ne omejuje zadev, ki so lahko vključene v obvestilo o obsegu pristojnosti Unije, preden OTIF odloča s formalnim glasovanjem ali drugače.“
Pravo Unije
12 Sporazum o pristopu je bil v imenu Unije odobren s Sklepom Sveta 2013/103/EU z dne 16. junija 2011 o podpisu in sklenitvi Sporazuma med Evropsko unijo in Medvladno organizacijo za mednarodni železniški promet o pristopu Evropske unije h Konvenciji o mednarodnem železniškem prometu (COTIF) z dne 9. maja 1980, kakor je bila spremenjena z Vilenskim protokolom z dne 3. junija 1999 (UL 2013, L 51, str. 1).
13 Priloga I k temu sklepu vsebuje izjavo Unije, podano ob podpisu Sporazuma o pristopu, o uveljavljanju pristojnosti.
14 V tej izjavi je navedeno:
„V železniškem sektorju si Evropska unija […] deli pristojnost z državami članicami Unije […] v skladu s členoma 90 in 91, v povezavi s členom 100(1), ter členoma 171 in 172 [PDEU].
[…]
Na podlagi [členov 91 in 171 PDEU] je Unija sprejela večje število pravnih instrumentov, ki se uporabljajo za železniški promet.
Po pravu Unije ima Unija izključno pristojnost na področju železniškega prometa, kjer [COTIF] ali pravni instrumenti, sprejeti na njeni podlagi, lahko vplivajo ali spremenijo področje uporabe veljavnih predpisov Unije.
Države članice nimajo pristojnosti na področjih, ki jih ureja [COTIF] in so v izključni pristojnosti Unije.
Kadar predpisi Unije obstajajo, vendar [COTIF] ali pravni instrumenti, sprejeti na njeni podlagi, nanje ne vplivajo, si Unija na področjih v zvezi s [COTIF] deli pristojnost z državami članicami.
Seznam ustreznih instrumentov Unije, veljavnih v času sklenitve Sporazuma, je naveden v dodatku k tej prilogi. Obseg pristojnosti Unije, ki izhajajo iz teh besedil, je treba presojati v zvezi s posebnimi določbami vsakega besedila, zlasti glede na to, ali te določbe vzpostavljajo skupna pravila. Pristojnost Unije se neprestano razvija. V okviru Pogodbe o Evropski uniji in [Pogodbe DEU] lahko pristojne institucije Unije sprejemajo odločitve, s katerimi se določijo pristojnosti Unije. Unija si torej pridržuje pravico, da ustrezno spremeni to izjavo, ne da bi bil to pogoj za izvajanje pristojnosti na področjih, ki jih ureja [COTIF].“
15 V Dodatku k Prilogi I k Sklepu 2013/103 so našteti instrumenti Unije, ki se nanašajo na zadeve, ki jih obravnava COTIF.
Dejansko stanje in izpodbijani sklep
16 Generalni sekretar OTIF je aprila 2014 države članice OTIF obvestil o predlogih za spremembe COTIF, ki naj bi bili predloženi Revizijskemu odboru OTIF na njegovem 25. zasedanju v Bernu med 25. in 27. junijem 2014. Ti predlogi sprememb so se zlasti nanašali na Dodatek B h COTIF glede enotnih pravil za pogodbo o mednarodnem železniškem prevozu blaga (CIM) (v nadaljevanju: Dodatek B (CIM)), na Dodatek D h COTIF glede enotnih pravil za pogodbe o uporabi vagonov v mednarodnem železniškem prometu (CUV) (v nadaljevanju: Dodatek D (CUV)) skupaj s členom 12 COTIF in na Dodatek E h COTIF glede enotnih pravil za pogodbo o uporabi infrastrukture v mednarodnem železniškem prometu (CUI) (v nadaljevanju: Dodatek E (CUI)). Revizijskemu odboru OTIF sta bila 25. aprila in 27. maja 2014 za to zasedanje predložena tudi predloga Francoske republike in Zvezne republike Nemčije, ki sta se nanašala na Dodatek D (CUV).
17 Evropska komisija je 26. maja 2014 delovni skupini Sveta Evropske unije za kopenski promet za pripravo na navedeno zasedanje predstavila delovni dokument glede nekaterih sprememb COTIF. Komisija je 5. junija 2014 Svetu predložila predlog Sklepa Sveta o oblikovanju stališča, ki ga Unija sprejme na 25. zasedanju Revizijskega odbora OTIF (COM(2014) 338 final, v nadaljevanju: predlog sklepa). Po zaključku delovnih sej v pripravljalnih telesih je Svet na svojem zasedanju 24. junija 2014 sprejel izpodbijani sklep o določitvi stališč, ki naj se v imenu Unije zastopajo zlasti v zvezi s predlogi za spremembo člena 12 COTIF ter dodatkov B (CIM), D (CUV) in E (CUI) k navedeni konvenciji (v nadaljevanju: skupaj: sporne spremembe).
18 Zvezna republika Nemčija je glasovala proti navedenemu predlogu in je ob sprejetju izpodbijanega sklepa podala to izjavo:
„Zvezna republika Nemčija meni, da [Evropska unija] nima pristojnosti v zvezi s spremembami Dodatka B ([…] CIM), Dodatka D ([…] CUV) in Dodatka E ([…] CUI) h [COTIF], zato meni, da usklajevanje stališča [Unije] za 25. zasedanje Revizijskega odbora OTIF, ki bo potekalo od 25. do 27. junija 2014, ni potrebno. [Unija] do zdaj ni uporabila svoje zakonodajne pristojnosti na področjih zasebnega prava glede prevoznih pogodb, ki jih urejajo ti dodatki. Države članice lahko zato še naprej izvajajo svoje pristojnosti v skladu z drugim stavkom člena 2(2) [PDEU]. Poleg tega je za primere deljene pristojnosti v členu 6(2) Sporazuma med OTIF in [Unijo] o pristopu [Unije] h [COTIF] izrecno določeno, da lahko države članice na teh področjih še naprej glasujejo neodvisno. [Zvezna republika Nemčija] zato že vnaprej iz previdnosti izjavlja, da nasprotuje temu, da bi Evropska komisija glasovala v njenem imenu.“
19 V uvodnih izjavah od 3 do 6, 9 in 11 izpodbijanega sklepa je navedeno:
„Svet Evropske unije je –
ob upoštevanju [Pogodbe DEU] in zlasti člena 91 v povezavi s členom 218(9) Pogodbe,
[…]
ob upoštevanju naslednjega:
[…]
(3) Pričakuje se, da bo Revizijski odbor, ustanovljen v skladu s točko (c) člena 13(1) [COTIF], na svojem 25. zasedanju od 25. do 27. junija 2014, sprejel odločitev o določenih spremembah [COTIF], pa tudi določenih dodatkov k navedeni konvenciji, in sicer dodatk[ov] B ([…] CIM), D ([…] CUV), E ([…] CUI) […].
(4) Cilj sprememb [COTIF] je posodobitev nalog Odbora strokovnjakov za tehnična vprašanja in opredelitev pojma ‚imetnik‘ v skladu s pravom Unije ter sprememba nekaterih pravil glede financiranja [OTIF] ter njenih pravil v zvezi z revizijo in poročanjem, pa tudi manjše administrativne spremembe.
(5) Cilj sprememb Dodatka B (CIM) je prednostna uporaba tovornega lista in spremnih dokumentov v elektronski obliki ter razjasnitev nekaterih določb pogodbe o prevozu.
(6) Cilj sprememb Dodatka D (CUV), ki jih je predstavil generalni sekretar OTIF, je razjasnitev vlog imetnika in subjekta, odgovornega za vzdrževanje, v pogodbah o uporabi vagonov v mednarodnem železniškem prometu. [Francoska republika] je predstavila ločen predlog glede odgovornosti za škodo, ki jo povzroči vagon. [Zvezna republika Nemčija] je tudi predstavila ločen predlog glede področja uporabe enotnih pravil CUV.
[…]
(9) Cilj sprememb Dodatka E (CUI), ki jih je predlagal Odbor za mednarodni železniški promet (CIT), je razširitev področja uporabe enotnih pravil za pogodbo o uporabi infrastrukture na domači železniški promet, oblikovanje pravne podlage za splošna pravila in pogoje uporabe železniške infrastrukture in razširitev odgovornosti upravljavca infrastrukture za škodo ali izgubo, ki jo povzroči infrastruktura.
[…]
(11) Večina predlaganih sprememb je v skladu s pravom in strateškimi cilji Unije, zato bi jih Unija morala podpreti. Določene spremembe ne vplivajo na pravo Unije in zanje ni treba sprejeti stališča na ravni Unije. Za nekatere spremembe je v Uniji potrebna dodatna razprava in bi jih zato bilo treba na tem zasedanju Revizijskega odbora zavrniti; če bi bile te spremembe sprejete brez popravkov, ki so sprejemljivi za Unijo, bi Unija morala pripraviti ugovor z uporabo postopka iz člena 35(4) [COTIF].“
20 Člen 1(1) izpodbijanega sklepa določa, da „[s]tališče, ki se sprejme v imenu Unije na 25. zasedanju Revizijskega odbora, ustanovljenega s [COTIF,] temelji na Prilogi k temu sklepu“.
21 V točki 3 Priloge k navedenemu sklepu je določena razdelitev pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami, uveljavljanje glasovalne pravice in priporočeno usklajeno stališče glede različnih točk dnevnega reda 25. zasedanja Revizijskega odbora OTIF. Točka 4 (delno) ter točke 5, 7, in 12 navedenega dnevnega reda se nanašajo na sporne spremembe.
22 Glede točke 4 dnevnega reda 25. zasedanja Revizijskega odbora OTIF o delni reviziji COTIF točka 3 Priloge k spornemu sklepu določa:
„[…]
Pristojnost: deljena.
Uveljavljanje glasovalne pravice: države članice.
Priporočeno usklajeno stališče:
[…]
Spremembe člena 12 (Izvrševanje sodb, zaseg) se podprejo, saj spreminjajo opredelitev pojma ‚imetnik‘ v skladu s pravom Unije.
[…]“
23 Glede točke 5 dnevnega reda 25. zasedanja Revizijskega odbora OTIF, ki se nanaša na delno revizijo Dodatka B (CIM), točka 3 Priloge k spornemu sklepu določa:
„[…]
Pristojnost: deljena.
Uveljavljanje glasovalne pravice: Unij[a] za člena 6 in 6a, države članice za druge člene.
Priporočeno usklajeno stališče:
Spremembe člena 6 in člen 6a se nanašajo na pravo Unije zaradi uporabe tovornega lista in spremnih dokumentov za carinske, sanitarne in fitosanitarne (SPS) postopke. Unija se strinja z namero OTIF glede prednostne uporabe tovornih listov v elektronski obliki. Trenutno lahko sprejetje teh sprememb povzroči nepredvidene posledice. Sedanji poenostavljeni postopek za carinski tranzit po železnici je mogoč samo s papirnatimi dokumenti. Če se železnice odločijo za elektronski tovorni list, morajo uporabiti standardni tranzitni postopek in nov informacijsko podprti tranzitni sistem (NCTS).
Komisija je začela s pripravljalnim delom za delovno skupino, ki bo razpravljala o uporabi elektronskih prometnih dokumentov za tranzit v okviru Uredbe (EU) št. 952/2013 Evropskega parlamenta in Sveta [z dne 9. oktobra 2013 o carinskem zakoniku Unije (UL 2013, L 269, str. 1)]. Ta delovna skupina se bo prvič sestala 4. in 5. junija 2014. Unija se strinja tudi z namero, da se spremni dokumenti zagotovijo v elektronski obliki. V sedanjem pravu Unije pa ni nobene pravne podlage, da se dokumenti (npr. skupni vstopni veterinarski dokument, skupni vstopni dokument), ki spremljajo blago, zajeto v SPS, zagotovijo v elektronski obliki, zato jih je treba zagotoviti v papirnati obliki. Komisija je pripravila osnutek uredbe, ki obravnava elektronske dokumente in o katerem trenutno razpravljata Evropski Parlament in Svet. Navedena uredba (uredba o uradnem nadzoru) bo predvidoma sprejeta konec leta 2015/v začetku leta 2016, vendar bo za njeno izvrševanje obstajalo prehodno obdobje.
Unija zato predlaga, da se na tem zasedanju Revizijskega odbora o teh zadevah ne sprejme nobena odločitev in da OTIF na tem področju še naprej sodeluje z Unijo, da se dobro pripravi rešitev za prihodnjo revizijo dodatka CIM, ki bi bila v najboljšem primeru časovno usklajena z Uredbo (EU) št. 952/2013 in njenimi izvedbenimi določbami, ki morajo začeti veljati 1. maja 2016. Določeni elektronski postopki se lahko uvedejo prehodno med letoma 2016 in 2020 v skladu s členom 278 Uredbe (EU) št. 952/2013.
[…]“
24 Glede točke 7 dnevnega reda 25. zasedanja Revizijskega odbora OTIF o delni reviziji Dodatka D (CUV) točka 3 Priloge k spornemu sklepu določa:
„[…]
Pristojnost: deljena.
Uveljavljanje glasovalne pravice: Unija.
Priporočeno stališče Unije: Spremembe členov 2 in 9 se podprejo, saj pojasnjujejo vlogo imetnika in subjekta, odgovornega za vzdrževanje, v skladu s pravom Unije (Direktiva 2008/110/ES Evropskega parlamenta in Sveta [z dne 16. decembra 2008 o spremembah Direktive 2004/49/ES o varnosti na železnicah Skupnosti (Direktiva o varnosti na železnicah) (UL 2008, L 345, str. 62)]). V zvezi s predlagano spremembo člena 7, ki jo je predložila [Francoska republika] glede odgovornosti osebe, ki je zagotovila vagon za uporabo kot prevozno sredstvo, v primeru škode zaradi napake na vagonu, pa je potrebna dodatna analiza znotraj Unije, preden se v okviru OTIF sprejme odločitev. Unija zato te spremembe predloga [tega predloga za spremembo] ne more podpreti na tem zasedanju Revizijskega odbora [OTIF] in predlaga, da se sprejem odločitve preloži do naslednjega zasedanja generalne skupščine, da bi se lahko to vprašanje dodatno analiziralo. V zvezi s predlogom [Zvezne republike] Nemčije za nov člen 1a, ki je bil OTIF predstavljen med usklajevanjem Unije, Unija zavzema enako stališče, to je da se odločitev preloži do naslednjega zasedanja generalne skupščine, da bi se lahko to vprašanje dodatno analiziralo.
Dodatno priporočeno stališče Unije: V dokumentu CR 25/7 ADD 1 se na koncu odstavka 8a na strani 6 doda naslednje besedilo: ‚The amendment to Article 9, paragraph 3, first indent, does not affect the existing allocation of liabilities between [entity in charge of maintenance] and the keeper of the vehicles‘.“
25 Glede točke 12 dnevnega reda 25. zasedanja Revizijskega odbora OTIF o delni reviziji Dodatka E (CUI) točka 3 Priloge k spornemu sklepu določa:
„[…]
Pristojnost: deljena.
Uveljavljanje glasovalne pravice: Unija.
Priporočeno usklajeno stališče: spremembe se zavrnejo. Te spremembe, ki jih predlaga [Odbor za mednarodni železniški promet], vključujejo razširitev področja uporabe [Dodatka E (CUI)] na domače prevoze, uvedbo pogodbeno zavezujočih splošnih pravil in pogojev ter razširitev odgovornosti, ki jo ima upravljavec infrastrukture za škodo. Zaslužijo si sicer lahko dodatno razpravo, toda ker o njih ni bilo razprave na nobenem notranjem forumu OTIF pred zasedanjem Revizijskega odbora [OTIF], njihovega učinka ni bilo mogoče dovolj podrobno oceniti. Zdi se, da je prenagljeno spremeniti [Dodatek E (CUI)] (ki je trenutno usklajena s pravom Unije) na tem zasedanju Revizijskega odbora brez ustrezne priprave.“
Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
26 Zvezna republika Nemčija Sodišču predlaga, naj:
– za ničen razglasi člen 1 izpodbijanega sklepa v povezani s točko 3 Priloge k temu sklepu v delu, v katerem se ta točka na eni strani nanaša na točko 4 dnevnega reda 25. zasedanja Revizijskega odbora OTIF v delu, v katerem ta točka 4 zadeva spremembo člena 12 COTIF, in na drugi strani na točke 5, 7 in 12 tega dnevnega reda o spremembah dodatkov B (CIM), D (CUV) in E (CUI), in
– Svetu naloži plačilo stroškov.
27 Svet Sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– podredno, če bo izpodbijani sklep razglašen za ničen, ohrani njegove učinke;
– Zvezni republiki Nemčiji naloži plačilo stroškov.
28 S sklepom predsednika Sodišča z dne 29. maja 2015 je bila Francoski republiki in Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska dovoljena intervencija v podporo predlogom Zvezne republike Nemčije, Komisiji pa je bila dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta.
Tožba
29 Zvezna republika Nemčija v utemeljitev tožbe navaja tri razloge.
30 Prvi tožbeni razlog se nanaša na nepristojnost Unije in na kršitev načela prenosa pristojnosti iz člena 5(2), prvi stavek, PEU. Drugi tožbeni razlog se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve iz člena 296 PDEU. Tretji tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela lojalnega sodelovanja v povezavi z načelom učinkovitega sodnega varstva.
Prvi tožbeni razlog: nepristojnost Unije in kršitev načela prenosa pristojnosti iz člena 5(2), prvi stavek, PEU
Trditve strank
31 Zvezna republika Nemčija s prvim tožbenim razlogom ob podpori Francoske republike trdi, da Unija na podlagi člena 91 PDEU in člena 218(9) PDEU ni imela pristojnosti, da sprejme izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na sporne spremembe, in da je zato Svet ta sklep sprejel s kršitvijo načela prenosa pristojnosti iz člena 5(2), prvi stavek, PEU.
32 Zvezna republika Nemčija poudarja, da imajo Unija in države članice na področju prevoza, kamor spadata COTIF na splošno in posebej sporne spremembe, tako na notranji ravni kot načeloma tudi na zunanji ravni deljeno pristojnost na podlagi člena 4(2)(g) PDEU.
33 Za zagotovitev, da ima Svet pristojnost, da v skladu s členom 218(9) PDEU sprejme stališče, ki naj se v imenu Unije zastopa v mednarodnem organu, kadar se z aktom, ki ga sprejme tak organ, spreminja mešani sporazum, je po mnenju Zvezne republike Nemčije treba preveriti, ali se predlagane spremembe nanašajo na določbe sporazuma, ki spadajo v pristojnost Unije. Če ni tako, naj sklepa o določitvi stališča Unije ne bi bilo mogoče sprejeti.
34 Za to preverjanje bi bilo treba ugotoviti, ali ima odločitev zadevnega mednarodnega organa neposredne učinke na pravni red Unije, kot so pojasnjeni v točki 64 sodbe z dne 7. oktobra 2014, Nemčija/Svet (C‑399/12, EU:C:2014:2258), v smislu, da obstajajo skupna pravila Unije, na katera lahko zadevna odločitev vpliva ali katerih področje uporabe se lahko zaradi nje spremeni v smislu sodne prakse od sodbe z dne 31. marca 1971, Komisija/Svet (22/70, EU:C:1971:32), dalje. Obstoj take možnosti zato po mnenju Zvezne republike Nemčije pomeni, da spremembe določb mednarodnega sporazuma spadajo na področje, na katerem je Unija že sprejela skupna pravila.
35 Zvezna republika Nemčija poudarja, da Svet, ki mora v obravnavani zadevi dokazati, da se sporne spremembe nanašajo na področje, na katerem se uporabljajo obstoječe določbe prava Unije, v izpodbijanem sklepu ni izvedel takega dokaza. Vsekakor naj na področju zasebnega prava glede pogodb o čezmejnem železniškem prevozu blaga in oseb Unija doslej ne bi uporabila svoje notranje pristojnosti s sprejetjem skupnih pravil. Francoska republika dodaja, da na področjih, na katera se sporne spremembe nanašajo, ni predvidena nobena pobuda Unije.
36 Zvezna republika Nemčija priznava, da se na področju, ki spada v pristojnost držav članic, lahko v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU usklajujejo stališča, ki naj se sprejmejo v okviru mednarodnega organa. Vendar naj sklepa Sveta, sprejetega na podlagi člena 218(9) PDEU, v tem okviru ne bi bilo mogoče sprejeti.
37 Zvezna republika Nemčija poleg tega meni, da naj Unija na področju zasebnega prava glede prevozih pogodb, ki spada v deljeno pristojnost, na zunanji ravni ne bi mogla izvajati pristojnosti, ker ni uporabila svoje pristojnosti na notranji ravni, sicer bi se obšel redni zakonodajni postopek in kršile pravice Evropskega parlamenta. Tudi ob upoštevanju „klavzule o neposeganju“ iz člena 2 Sporazuma o pristopu naj bi namreč akti Revizijskega odbora OTIF v pravu Unije imeli enake učinke kot uredbe in direktive.
38 Zvezna republika Nemčija ob podpori Francoske republike trdi tudi, da so na področju prevoza, ki spada v deljeno pristojnost Unije in njenih držav članic, primeri iz člena 3(2) PDEU, to je primeri, v katerih ima Unija izključno zunanjo pristojnost, edini položaji, v katerih lahko Unija sklene mednarodni sporazum. V obravnavanem primeru pa naj izključna zunanja pristojnost ne bi izhajala iz nobenega primera iz člena 3(2) PDEU. Ta država članica dodaja, da Unija razen navedenih primerov nima zunanje pristojnosti.
39 Natančneje, glede sodbe z dne 30. maja 2006, Komisija/Irska (C‑459/03, EU:C:2006:345), na katero se sklicuje Svet, Zvezna republika Nemčija trdi, da je Sodišče njen obseg omejilo s sodbo z dne 8. marca 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125). Francoska republika meni, da v obravnavani zadevi na podlagi prve od teh sodb ni mogoče sklepati ničesar, ker je Sodišče v tej sodbi upoštevalo posebnost področja okolja, na katerem je bila Uniji s Pogodbama podeljena izrecna zunanja pristojnost. Za razliko od tega področja pa naj razvoj mednarodne politike ne bi spadal med cilje prometne politike.
40 Svet primarno trdi, da ima Unija na podlagi člena 3(2), zadnji del stavka, PDEU in sodne prakse Sodišča iz sodbe z dne 31. marca 1971, Komisija/Svet (22/70, EU:C:1971:32), izključno pristojnost za določitev stališča glede spornih sprememb, ki so bile predložene na 25. zasedanju Revizijskega odbora OTIF.
41 Svet se ob podpori Komisije podredno sklicuje na mnenje 2/00 (Kartagenski protokol o biološki varnosti) z dne 6. decembra 2001 (EU:C:2001:664, točke od 44 do 47) in na sodbi z dne 7. oktobra 2004, Komisija/Francija (C‑239/03, EU:C:2004:598, točka 30), in z dne 30. maja 2006, Komisija/Irska (C‑459/03, EU:C:2006:345, točka 95), ter meni, da je Unija na podlagi pristojnosti, ki si jo deli s svojimi državami članicami, v skladu s členom 218(9) PDEU za sprejetje takega stališča pristojna tudi, če ni pravil Unije na področju zasebnega prava glede prevoznih pogodb. Po mnenju teh institucij delovanje Unije na zunanji ravni v nasprotju s trditvami Zvezne republike Nemčije ni omejeno na področja, ki so že predmet notranjih določb Unije, temveč naj bi se raztezalo tudi na področja, ki še niso ali so zgolj deloma predmet predpisov na ravni Unije in na katere zato ni mogoče vplivati. Tudi v zadnjenavedenem primeru naj bi bila Unija pristojna za sprejetje sklepa na podlagi člena 218(9) PDEU na podlagi deljene zunanje pristojnosti, pri čemer je ta pristojnost v skladu s Protokolom (št. 25) o izvajanju deljenih pristojnosti, priloženim Pogodbama EU in DEU, omejena na točno določene vidike, ki so zajeti z zadevnim sklepom Unije.
42 Komisija dodaja, da obstoj deljene zunanje pristojnosti ni odvisen od izvajanja te pristojnosti na notranji ravni, ampak izhaja neposredno iz Pogodb, natančneje iz člena 2(2), prvi stavek, in člena 4(2)(g) PDEU. Nobena določba Pogodb o deljeni pristojnosti naj namreč ne bi določala, da lahko ta pristojnost, kadar se izvaja prvič, vodi zgolj k sprejetju aktov Unije, ki se ne nanašajo na zunanje odnose.
Presoja Sodišča
43 Zvezna republika Nemčija s prvim tožbenim razlogom v bistvu trdi, da točka 4 dnevnega reda 25. zasedanja Revizijskega odbora OTIF v delu, v katerem se nanaša na spremembo člena 12 COTIF, ter točke 5, 7 in 12 navedenega dnevnega reda glede sprememb dodatkov B (CIM), D (CUV) in E (CUI) h COTIF, v katerih so bila z izpodbijanim sklepom določena stališča, ki naj se zastopajo v imenu Unije, ne spadajo v zunanjo pristojnost Unije, ker ta predhodno ni sprejela skupnih pravil, na katera lahko navedene spremembe vplivajo, zato Svet na podlagi člena 218(9) PDEU ni bil pristojen, da določi navedena stališča. Svet naj bi s tem kršil načelo prenosa pristojnosti iz člena 5(2), prvi stavek, PEU.
44 Uvodoma je treba opozoriti, da na podlagi člena 5(1), prvi stavek, PEU „[z]a razmejitev pristojnosti Unije velja načelo prenosa pristojnosti“. Člen 5(2) PEU na eni strani določa, da „[v] skladu z [navedenim] načelom […] Unija deluje le v mejah pristojnosti, ki so jih s Pogodbama nanjo prenesle države članice za uresničevanje ciljev, določenih v Pogodbah“, in na drugi, da „[d]ržave članice ohranijo vse pristojnosti, ki niso s Pogodbama dodeljene Uniji“. Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je treba to načelo upoštevati pri notranjem in mednarodnem delovanju Unije (mnenje 2/94 (Pristop Skupnosti k EKČP) z dne 28. marca 1996, EU:C:1996:140, točka 24).
45 Kot je Sodišče opozorilo med drugim v mnenju 1/03 (Nova Luganska konvencija) z dne 7. februarja 2006 (EU:C:2006:81, točka 114), je lahko pristojnost Unije za sklepanje mednarodnih sporazumov posledica izrecne dodelitve Pogodb, lahko pa implicitno izhaja iz drugih določb Pogodb in aktov, ki so jih institucije Unije sprejele v okviru teh določb. Natančneje, če so v pravu Unije navedenim institucijam podeljene notranje pristojnosti zaradi uresničitve nekega cilja, je Unija pristojna za sprejetje mednarodnih zavez, potrebnih za uresničitev tega cilja, čeprav glede tega ni izrecne določbe. Zadnjenavedeni primer je zdaj opredeljen v členu 216(1) PDEU (mnenje 1/13 (Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji) z dne 14. oktobra 2014, EU:C:2014:2303, točka 67 in navedena sodna praksa).
46 Poleg tega iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je treba razlikovati med obstojem zunanje pristojnosti Unije in izključno ali deljeno naravo te morebitne pristojnosti (mnenje 1/76 (Sporazum o ustanovitvi Evropskega sklada za izločitev plovil, ki plujejo po celinskih plovnih poteh) z dne 26. aprila 1977, EU:C:1977:63, točki 3 in 4; mnenje 2/91 (Konvencija MOD št. 170) z dne 19. marca 1993, EU:C:1993:106, točke od 13 do 18; mnenje 1/03 (Nova Luganska konvencija) z dne 7. februarja 2006, EU:C:2006:81, točki 114 in 115, ter sodba z dne 30. maja 2006, Komisija/Irska, C‑459/03, EU:C:2006:345, točki 93 in 94; glej v tem smislu tudi mnenje 2/00 (Kartagenski protokol o biološki varnosti) z dne 6. decembra 2001, EU:C:2001:664, točke od 44 do 47).
47 To razlikovanje med obstojem zunanje pristojnosti Unije in izključno ali neizključno naravo te pristojnosti je preneseno v Pogodbo DEU.
48 V skladu s členom 216(1) PDEU lahko „Unija […] sklene sporazum z eno ali več tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami, kadar je tako določeno v Pogodbah ali kadar je v okviru politik Unije sklenitev sporazuma potrebna bodisi za doseganje enega od ciljev iz Pogodb, bodisi kadar je tako določeno v pravno zavezujočem aktu Unije, bodisi kadar sporazum lahko vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe“.
49 Že iz besedila te določbe, ki ne razlikuje med izključno ali deljeno naravo zunanje pristojnosti Unije, je razvidno, da je taka pristojnost Uniji podeljena v štirih primerih. V nasprotju s trditvami Zvezne republike Nemčije je primer, kadar lahko sklenitev sporazuma vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe – ki je primer, v katerem je pristojnost Unije na podlagi člena 3(2) PDEU izključna – zgolj eden od teh primerov.
50 Poleg tega iz primerjave besedila členov 216(1) PDEU in 3(2) PDEU izhaja, da primeri, v katerih ima Unija zunanjo pristojnost v skladu s prvo od teh določb, niso omejeni na različne primere iz druge od teh določb, v katerih ima Unija izključno zunanjo pristojnost.
51 Iz tega izhaja, da je v nasprotju s trditvami Zvezne republike Nemčije zunanja pristojnost Unije lahko podana tudi zunaj primerov iz člena 3(2) PDEU.
52 V teh okoliščinah zunanja pristojnost Unije, ki spada pod drugi primer iz člena 216(1) PDEU, ki ustreza primeru, v katerem je sklenitev sporazuma „potrebna […] za doseganje enega od ciljev iz Pogodb“, odraža sodno prakso Sodišča, navedeno v točki 45 te sodbe. Zunanja pristojnost Unije v tem primeru za razliko od četrtega primera iz te določbe ni pogojena s predhodnim sprejetjem pravil Unije, na katera bi se lahko vplivalo.
53 Zato je treba v obravnavanem primeru preveriti, ali je za Unijo sprejetje mednarodnih zavez glede spornih sprememb „v okviru politik Unije […] potrebn[o] za doseganje enega od ciljev iz Pogodb“ v smislu člena 216(1) PDEU. Če bi bilo tako, bi Unija potrebno zunanjo pristojnost za določitev stališč glede spornih sprememb imela neodvisno od tega, ali je na zadevnih področjih predhodno sprejela skupna pravila, na katera bi lahko navedene spremembe vplivale.
54 V zvezi s tem je treba navesti, da je cilj izpodbijanega sklepa določiti stališče, ki naj se zastopa v imenu Unije na 25. zasedanju Revizijskega odbora OTIF glede nekaterih sprememb COTIF. Kot izhaja iz člena 2 COTIF, je cilj organizacije OTIF „v vsakem pogledu pospeševati, izboljševati in olajševati mednarodni železniški promet“, še zlasti z uvajanjem enotnih pravnih pravil na različnih področjih navedenega prometa.
55 Sporne spremembe se na eni strani nanašajo na enotna pravila za pogodbo o mednarodnem železniškem prevozu blaga, pogodbe o uporabi vagonov v mednarodnem železniškem prometu in pogodbo o uporabi infrastrukture v mednarodnem železniškem prometu, na drugi pa na določbo COTIF o izvrševanju sodb, ki se izrečejo na podlagi določb te konvencije, in na zaseg železniških vozil.
56 Zato se te spremembe nanašajo na zasebno pravo glede pogodb o čezmejnem železniškem prevozu, ki je področje, ki – kot so priznale vse stranke – spada v okvir politike Unije, in sicer skupne prometne politike, ki je urejena v naslovu VI, „Prevoz“, tretjega dela Pogodbe DEU z naslovom „Notranje politike in ukrepi Unije“, in za katerega je zato treba šteti, da ustreza enemu od ciljev Pogodbe DEU.
57 V naslov VI tretjega dela Pogodbe DEU je med drugim vključen člen 91(1) PDEU, ki določa, da za izvajanje skupne prometne politike in ob upoštevanju posebnosti prometa Evropski parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Ekonomsko-socialnim odborom in Odborom regij med drugim določita „(a) skupna pravila, ki se uporabljajo za mednarodni prevoz na ozemlje ali z ozemlja države članice ali za prevoz prek ozemlja ene ali več držav članic“, in „(d) vse druge ustrezne predpise“. Ta naslov zajema tudi člen 100 PDEU, ki v odstavku 1 določa, da se določbe navedenega naslova med drugim uporabljajo za železniški promet.
58 Zato je treba, tako kot je storil generalni pravobranilec v točki 103 sklepnih predlogov, navesti, da sporne spremembe spadajo pod uresničevanje ciljev Pogodbe DEU v okviru skupne prometne politike.
59 Natančneje, skupna pravila iz člena 91(1)(a) PDEU se uporabljajo „za mednarodni prevoz na ozemlje ali z ozemlja države članice ali za prevoz prek ozemlja ene ali več držav članic“. Sodišče je v sodbi z dne 31. marca 1971, Komisija/Svet (22/70, EU:C:1971:32, točki 26 in 27), prav na tem področju poudarilo, da ta določba, ki se za del poti, ki je na področju Unije, nanaša tudi na prevoze, ki se začnejo ali končajo v tretji državi, in ki torej predvideva, da se pristojnost Unije razširi na odnose s področja mednarodnega prava, posledično na obravnavanem področju zahteva sklenitev sporazumov z zainteresiranimi tretjimi državami.
60 Ker se želijo z določbami COTIF in dodatkov k navedeni konvenciji, na katere se nanašajo sporne spremembe, za stranke prevoza, ki so zunaj ozemlja Unije, in načeloma tudi za stranke navedenega prevoza, ki so na ozemlju Unije, uvesti harmonizirane norme na mednarodni ravni, vključno z mednarodnimi prevozi z ozemlja ali na ozemlje države članice oziroma s prevozom prek ozemlja ene ali več držav članic, je treba to, da Unija sprejme stališče o navedenih spremembah, šteti za prispevek k doseganju ciljev skupne prometne politike v okviru pristojnosti, ki je Uniji podeljena s členom 91(1) PDEU in ki ima tudi zunanji vidik, kot je bilo poudarjeno v točki 59 te sodbe. Sprejetje tega stališča je zato potrebno za doseganje enega od ciljev iz Pogodb v okviru politik Unije v smislu člena 216(1) PDEU.
61 Ob upoštevanju zgornjih preudarkov je treba, prvič, zavrniti trditev Zvezne republike Nemčije in Francoske republike, da na področju, ki spada v deljeno pristojnost Unije in njenih držav članic, zunanja pristojnost Unije ne more obstajati zunaj primerov iz člena 3(2) PDEU.
62 Drugič, če je treba trditev Zvezne republike Nemčije in Francoske republike, s katero želita ti izpodbijati obstoj zunanje pristojnosti Unije v obravnavanem primeru, razumeti tako, da na področju prevoza, ki na podlagi člena 4(2)(g) PDEU spada v deljeno pristojnost Unije in njenih držav članic, Unija na zunanji ravni ne more delovati, preden s sprejetjem skupnih pravil na področjih, na katerih so bile sklenjene mednarodne zaveze, ni delovala na notranji ravni, te trditve ni mogoče sprejeti.
63 Sodišče je namreč v sodbi z dne 30. maja 2006, Komisija/Irska (C‑459/03, EU:C:2006:345, točka 95 in navedena sodna praksa), glede vprašanja, ali je določba mešanega sporazuma na področju varstva okolja, na katerem Unija deli pristojnost z državami članicami, v pristojnosti Unije, razsodilo, da Unija lahko sklene sporazum na navedenem področju, tudi če posebna področja, ki so pokrita s temi sporazumi, še niso ali so zgolj deloma predmet predpisov na notranji ravni, ki zaradi tega ne morejo biti prizadeti.
64 V nasprotju s trditvami Zvezne republike Nemčije Sodišče v sodbi z dne 8. marca 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125), ni omejilo obsega te sodne prakse. Kot izhaja iz njenih točk 34 in 35, se namreč vprašanje iz zadeve, v kateri je bila izdana ta sodba, ni nanašalo na zunanjo pristojnost Unije na področju okolja, ampak na to, ali je Unija na posebnem področju, ki je zajeto z določbo mešanega sporazuma, izvajala svojo pristojnost in sprejela določbe, s katerimi se izvajajo obveznosti, ki izhajajo iz tega področja.
65 Sodna praksa, navedena v točkah 63 in 64 te sodbe, se sicer nanaša na področje okolja, na katerem ima Unija za razliko od področja prometa izrecno zunanjo pristojnost na podlagi člena 191(1), četrta alinea, PDEU.
66 Vendar je treba poudariti, da iz člena 2(2), prvi stavek, PDEU o deljenih pristojnostih zdaj izhaja, da „[č]e ima Unija po Pogodbah na določenem področju deljeno pristojnost z državami članicami, lahko Unija in države članice na tem področju izdajajo zakonodajne in sprejemajo pravno zavezujoče akte“. Ta določba obstoja deljene zunanje pristojnosti z državami članicami za Unijo ne pogojuje z obstojem določbe v Pogodbah, ki bi Uniji izrecno podeljevala tako zunanjo pristojnost.
67 To, da obstoj zunanje pristojnosti Unije nikakor ni odvisen od tega, da Unija na zadevnem področju predhodno izvaja notranjo zakonodajno pristojnost, izhaja tudi iz točke 243 mnenja 2/15 (Prostotrgovinski sporazum s Singapurjem) z dne 16. maja 2017 (EU:C:2017:376), iz katerega je razvidno, da določbe zadevnega sporazuma, ki se nanašajo na tuje naložbe, ki niso neposredne, spadajo v pristojnost, ki si jo delijo Unija in države članice, čeprav med strankama, kot izhaja iz točk 229 in 230 navedenega mnenja, ni bilo sporno, da Unija na tem področju nikakor ni ravnala na notranji ravni s sprejetjem pravil sekundarne zakonodaje.
68 Sodišče je sicer v točki 244 navedenega mnenja ugotovilo, da upoštevnih določb zadevnega sporazuma, ki se nanašajo na tuje naložbe, ki niso neposredne, in spadajo v pristojnost, ki si jo delijo Unija in države članice, ne more odobriti Unija sama. Vendar se je Sodišče s to ugotovitvijo zgolj seznanilo z nemožnostjo, ki jo je med postopkom glede tega mnenja izpostavil Svet, da se znotraj njega doseže večina, ki se zahteva za to, da lahko Unija sama izvaja zunanjo pristojnost, ki si jo na tem področju deli z državami članicami.
69 Zvezna republika Nemčija se ne more sklicevati niti na sodbo z dne 7. oktobra 2014, Nemčija/Svet (C‑399/12, EU:C:2014:2258). Kot je razvidno iz točk 51 in 52 te sodbe, je Sodišče upoštevalo okoliščino, da področje skupne kmetijske politike, natančneje, skupno ureditev trgov za vino, v velikem obsegu ureja zakonodajalec Unije iz naslova pristojnosti, ki temelji na členu 43 PDEU, da bi ugotovilo, ali je lahko Unija uporabila člen 218(9) PDEU, čeprav ni bila pogodbenica mednarodnega sporazuma, ki je bil predmet zadeve, v kateri je bila izdana navedena sodba. Vendar se v tej zadevi to vprašanje ne postavlja, ker je Unija k COTIF pristopila z učinkom od 1. julija 2011.
70 Tretjič, sprejeti ni mogoče niti trditve Zvezne republike Nemčije, ki se nanaša na obid rednega zakonodajnega postopka in kršitev posebnih pravic Evropskega parlamenta, ker je Svet člen 218(9) PDEU uporabil na področjih, na katerih Unija dotlej ni sprejela notranjih pravil v skladu s tem postopkom.
71 Poleg preudarkov, navedenih v točkah od 63 do 69 te sodbe, je treba to trditev zavrniti tudi zaradi besedila člena 218(9) PDEU, ki Svet pooblašča, da na predlog Komisije ali visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko sprejme sklep o „določitvi stališč, ki naj se v imenu Unije zastopajo v organu, ustanovljenem s sporazumom, kadar ta organ sprejema akte s pravnim učinkom, razen aktov o spremembah ali dopolnitvah institucionalnega okvira sporazuma“. Člen 218(9) PDEU namreč delovanja Unije ne omejuje na primere, v katerih je ta predhodno sprejela notranja pravila v skladu z rednim zakonodajnim postopkom.
72 Na podlagi zgornjih preudarkov je treba skleniti, da točke, ki so uvrščene na dnevni red 25. zasedanja Revizijskega odbora OTIF in ki se nanašajo na sporne spremembe, glede katerih je Svet z izpodbijanim sklepom določil stališča, ki naj se zastopajo v imenu Unije, spadajo v zunanjo pristojnost Unije. Svet zato s sprejetjem tega sklepa ni kršil načela prenosa pristojnosti iz člena 5(2), prvi stavek, PEU.
73 Iz tega izhaja, da je treba prvi tožbeni razlog Zvezne republike Nemčije zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve iz člena 296 PDEU
Trditve strank
74 Zvezna republika Nemčija v okviru drugega tožbenega razloga trdi, da izpodbijani sklep ni obrazložen, ker Svet v tem sklepu nikakor ni navedel, da točke, ki so predmet stališča Unije, zadevajo področje, ki je že obširno urejeno v pravu Unije. Jasna razmejitev pristojnosti naj bi se zahtevala zlasti v primeru mešanih sporazumov, ker se določbe navedenih sporazumov uporabljajo tako v pravu Unije kot v nacionalnem pravu in zato da se določijo pristojnosti različnih akterjev v organih mednarodnih organizacij. V obravnavanem primeru pa naj Svet ne bi navedel nobenega instrumenta prava Unije na zadevnem področju in naj bi se skliceval le na instrumente, povezane z javnim pravom, čeprav naj bi sporne spremembe spadale v zasebno pravo glede prevoznih pogodb.
75 Poleg tega naj Svet v izpodbijanem sklepu ne bi navedel nobene materialnopravne podlage, na kateri naj bi temeljila materialna zunanja pristojnost Unije, ker člen 91 PDEU, na katerega se sklicuje, Uniji podeljuje le notranjo pristojnost.
76 Na obravnavi je Zvezna republika Nemčija Svetu tudi očitala, da je na tej obravnavi obstoj zunanje pristojnosti Unije utemeljeval s sklicevanjem na drugi primer iz člena 216(1) PDEU, čeprav te določbe v izpodbijanem sklepu ni navedel.
77 Svet ob podpori Komisije trdi, da je obrazložitev, ki utemeljuje pristojnost Unije, jasno razvidna iz izpodbijanega sklepa. Predlogi sprememb COTIF in dodatkov k navedeni konvenciji, ki se nanašajo na pravo Unije, in določbe Unije, na katere lahko sporne spremembe vplivajo, naj bi bili navedeni v navedenem sklepu. Poleg tega naj bi bilo treba upoštevati tudi obrazložitev iz delovnih dokumentov OTIF. To, da so navedene določbe prava Unije po mnenju Zvezne republike Nemčije neustrezne, naj ne bi moglo povzročiti dvoma o zadostnosti obrazložitve izpodbijanega sklepa. Vsekakor naj bi Svet na področju, za katero velja vsaj deljena pristojnost med Unijo in državami članicami, svojo obveznost obrazložitve izpolnil že s sklicevanjem na ustrezno pravno podlago in z opisom svojega stališča.
Presoja Sodišča
78 Iz preučitve v zvezi s prvim tožbenim razlogom Zvezne republike Nemčije izhaja, da točke dnevnega reda 25. zasedanja Revizijskega odbora OTIF, ki se nanašajo na sporne spremembe, spadajo v zunanjo pristojnost Unije, ne da bi bilo treba v ta namen preveriti, ali na zadevnem področju obstajajo notranji predpisi Unije, na katere bi lahko navedene spremembe vplivale. Zato je treba zavrniti trditev Zvezne republike Nemčije, s katero ta Svetu očita, da v izpodbijanem sklepu ni utemeljil, da se te spremembe nanašajo na področje, ki ga Unija že obširno ureja.
79 V zvezi z domnevno potrebo, da se poleg člena 91(1) PDEU v sporni odločbi navede tudi drugi primer iz člena 216(1) PDEU, je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso obveznost obrazložitve, določena v členu 296 ES, zahteva, da so v vseh zadevnih aktih navedeni razlogi, zaradi katerih jih je institucija sprejela, tako da se Sodišču omogoči izvajanje naloge nadzora in da se s tem države članice in zainteresirane stranke seznanijo s pogoji, v katerih so institucije Unije uporabile Pogodbo DEU (sodba z dne 1. oktobra 2009, Komisija/Svet, C‑370/07, EU:C:2009:590, točka 37 in navedena sodna praksa).
80 Navedba pravne podlage se zahteva ob upoštevanju načela prenosa pristojnosti iz člena 5(2) PEU, v skladu s katerim Unija deluje le v mejah pristojnosti, ki so jih s Pogodbama nanjo prenesle države članice za uresničevanje ciljev, določenih v Pogodbah za notranje in mednarodno delovanje Unije. Izbira ustrezne pravne podlage je namreč ustavnopravnega pomena, saj mora Unija, ker ima le dodeljene pristojnosti, akte, ki jih sprejme, navezati na določbe Pogodbe DEU, ki jo dejansko za to pooblaščajo (sodba z dne 25. oktobra 2017, Komisija/Svet (CMR‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, točki 48 in 49).
81 Navedba pravne podlage ima poseben pomen tudi za ohranitev prerogativ institucij Unije, ki jih zadeva postopek sprejemanja akta (sodba z dne 25. oktobra 2017, Komisija/Svet (CMR‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, točka 50).
82 Poleg tega se ta navedba zahteva glede na obveznost obrazložitve, ki izhaja iz člena 296 PDEU. Ta obveznost, ki je utemeljena zlasti s sodnim nadzorom, katerega izvajanje je treba omogočiti Sodišču, mora načeloma veljati za vsak akt Unije, ki ima pravne učinke (sodba z dne 25. oktobra 2017, Komisija/Svet (CMR‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, točka 52).
83 Sodišče je tudi presodilo, da mora zavezujoča narava vsakega akta, katerega namen je imeti pravni učinek, zaradi pravne varnosti izvirati iz določbe prava Unije, ki določa pravno obliko akta in je izrecno navedena kot njegova pravna podlaga (sodbi z dne 1. oktobra 2009, Komisija/Svet, C‑370/07, EU:C:2009:590, točka 39, in z dne 25. oktobra 2017, Komisija/Svet (CMR‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, točka 53).
84 Poleg tega iz prav tako ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da zatrjevana opustitev navedbe ustrezne določbe Pogodbe, kot je v obravnavanem primeru člen 216(1) PDEU, na katerega napotuje Zvezna republika Nemčija, ne pomeni bistvene kršitve, če se lahko pravna podlaga zadevnega akta določi na podlagi njegovih drugih elementov, pod pogojem da zadevne osebe in Sodišče ne ostanejo v negotovosti glede natančne pravne podlage (glej v tem smislu sodbo z dne 25. oktobra 2017, Komisija/Svet (CMR‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, točka 55 in navedena sodna praksa).
85 V obravnavani zadevi je tako, ker je mogoče materialno- in procesnopravno podlago izpodbijanega sklepa jasno določiti.
86 Treba je namreč poudariti, prvič, da je, ker se izpodbijani sklep izrecno sklicuje na člen 91 PDEU, Svet v tem sklepu pravilno navedel njegovo materialnopravno podlago. Ker se Zvezna republika Nemčija sklicuje na to, da navedeni člen 91 PDEU Uniji ne more podeliti zunanje pristojnosti, je dovolj navesti, da je ta trditev povezana s samim obstojem pristojnosti in se zato nanjo ni mogoče uspešno sklicevati za utemeljitev tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve.
87 Drugič, ugotoviti je treba, da je Svet glede na merilo potrebnosti, določeno v drugem primeru iz člena 216(1) PDEU, in tudi glede na to, da se obveznost obrazložitve, ki se zahteva v tem drugem primeru, razlikuje od tiste, ki se zahteva v členu 3(2) PDEU, izpodbijani sklep dovolj obrazložil.
88 V prvem in tretjem stavku uvodne izjave 11 izpodbijanega sklepa je namreč v povezavi z razlogi, navedenimi v točkah od 22 do 25 te sodbe, ki utemeljujejo stališča, ki jih je Unija v Prilogi k navedenemu sklepu sprejela glede točk 4, 5, 7 in 12 dnevnega reda 25. zasedanja Revizijskega odbora OTIF, opozorjeno na to, da je treba zagotoviti skladnost med pravili mednarodnega prava na področju mednarodnega železniškega prometa in pravom Unije, ter posledično na potrebnost zunanjega delovanja Unije v ta namen.
89 Poleg tega so v členu 216(1) PDEU sicer navedeni različni primeri, v katerih lahko Unija sklene mednarodni sporazum, vendar za razliko od člena 352 PDEU v ta namen v njem ni postavljena nobena zahteva glede oblike ali postopka. Obliko akta in postopek, ki se mora uporabljati, je zato treba določiti glede na druge določbe Pogodb.
90 Poudariti je treba, tretjič, da člen 218(9) PDEU, ki je naveden kot procesnopravna podlaga, določa postopek, ki se mora uporabljati ob sprejemanju sklepa.
91 V teh okoliščinah je treba, četrtič, poudariti, da se obravnavana zadeva razlikuje od tiste, v kateri je bila izdana sodba z dne 25. oktobra 2017, Komisija/Svet (CMR‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803). V zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba, je namreč Svet opustil navedbo materialnopravne in procesnopravne podlage izpodbijanega akta, ki je ni bilo mogoče določiti na podlagi nobenega elementa tega akta.
92 Glede na zgornje preudarke zato neobstoj izrecne navedbe drugega primera iz člena 216(1) PDEU v izpodbijanem sklepu ne povzroča nobene zmede glede narave in pravnih posledic navedenega sklepa in tudi ne glede postopka, ki se mora uporabiti za njegovo sprejetje, in zato ne more povzročiti njegove delne ničnosti.
93 Zato je treba drugi tožbeni razlog Zvezne republike Nemčije zavrniti kot neutemeljen.
Tretji tožbeni razlog: kršitev načela lojalnega sodelovanja v povezavi z načelom učinkovitega sodnega varstva
Trditve strank
94 Zvezna republika Nemčija v okviru tretjega tožbenega razloga opozarja, da načelo lojalnega sodelovanja iz člena 4(3), prvi pododstavek, PEU ne nalaga samo državam članicam, naj sprejmejo vse ustrezne ukrepe za zagotovitev dosega in učinkovitosti prava Unije, temveč tudi institucijam Unije nalaga vzajemne naloge lojalnega sodelovanja z državami članicami.
95 Tesno sodelovanje naj bi se zlasti zahtevalo, kadar Unija in njene države članice svoje pravice izvršujejo kot članice mednarodne organizacije. V primeru nesoglasja med državami članicami in Unijo glede razmejitve pristojnosti v okviru uveljavljanja pravic bi namreč institucije Unije morale sodelovati v dobri veri, da bi se razjasnilo stanje in odpravile težave. Te institucije bi zato morale postopek za sprejetje pravnega akta organizirati tako, da zagotovijo, da lahko država članica, ki ugovarja pristojnosti Unije, zadevo dovolj zgodaj predloži Sodišču, da doseže razjasnitev vprašanja glede pristojnosti.
96 Zvezna republika Nemčija dodaja, da načelo učinkovitega sodnega varstva, na katero se lahko sklicujejo tudi države članice, zahteva tudi, da se postopek za sprejetje pravnega akta organizira tako, da imajo države članice med datumom sprejetja tega akta in datumom, od katerega ta ustvarja nepovratne učinke, dovolj časa, da se obrnejo na sodišča Unije in po potrebi predlagajo odlog izvršitve zadevnega akta.
97 Zvezna republika Nemčija meni, da člen 263 PDEU, ki državam članicam podeljuje posebno pravico do pritožbe, polnega učinka nima niti, kadar je rok med datumom sprejetja pravnega akta in datumom, ko ta ustvarja nepovratne učinke, tako kratek, da onemogoča pravočasno vložitev tožbe pri sodiščih Unije.
98 Čeprav je v obravnavanem primeru Zvezna republika Nemčija navedla svoje pridržke glede pristojnosti Unije takoj po tem, ko je Komisija 5. junija 2014 predložila predlog sklepa, naj bi Svet s sprejetjem izpodbijanega sklepa počakal do 24. junija 2014, to je do dneva pred začetkom 25. zasedanja Revizijskega odbora OTIF, in je tako Zvezni republiki Nemčijo pustil manj kot 24 ur, da se obrne na Sodišče. Ta država članica poudarja, da v tem času ni mogla izvesti notranjih postopkov za vložitev tožbe in predloga za odlog izvršitve pri Sodišču.
99 Zvezna republika Nemčija naj bi zaradi neobstoja sodnega varstva morala glasovati tako, da se je zaradi ohranitve svojih pristojnosti oddaljila od stališča Unije, in to naj bi bil razlog, da je Komisija proti njej začela postopek „EU Pilot“, ki bi mu lahko kadar koli sledil postopek zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU.
100 Svet ob podpori Komisije trdi, da dela ni mogel začeti ali končati prej. Večino delovnih dokumentov, ki so vsebovali predloge sprememb, ki so bili uvrščeni na dnevni red 25. zasedanja Revizijskega odbora OTIF, naj bi namreč generalni sekretar OTIF predložil 25. aprila 2014. Nekatere dokumente naj bi prejel 6. in 12. maja 2014, predlog Zvezne republike Nemčije, ki se je nanašal na Dodatek D (CUV), pa naj bi prejel 3. junija 2014. Komisija naj bi 26. maja 2014 pristojni delovni skupini Sveta predstavila prvi delovni dokument, ki je že vključeval predvidene rešitve za usklajeno stališče Unije. Dejavnosti, ki so se začele v tej delovni skupini, naj bi se 5. in 16. junija 2014 nadaljevale na podlagi predloga sklepa, ki naj bi ga v vmesnem času posredovala Komisija. Ta predlog naj bi po odobritvi v Odboru stalnih predstavnikov 17. junija 2014 Svet sprejel 24. junija 2014, to je pravočasno, pred začetkom 25. zasedanja Revizijskega odbora OTIF 25. junija 2014.
101 Svet poudarja, da je rok enega meseca, v katerem je končal postopek odločanja, izjemno kratek rok za obravnavanje zapletenih tehničnih in pravnih vprašanj. Med tem postopkom naj bi o svojem stališču s pomočjo Komisije kar najbolj natančno razpravljal z delegacijami, med drugim zato, da bi Zvezno republiko Nemčijo prepričal, da ima Unija glede točk dnevnega reda 25. zasedanja Revizijskega odbora OTIF, glede katerih je ta država članica izrazila dvom, potrebno pristojnost. Svet naj bi tako storil vse, da se stališče Unije sprejme ob spoštovanju načela lojalnega sodelovanja.
102 Zahteva Zvezne republike Nemčije, da bi bilo treba stališče Unije sprejeti dovolj zgodaj, da bi lahko pri Sodišču predlagala odlog izvršitve, naj bi bila tudi pretirana in nerealistična. Prav to, da je Zvezna republika Nemčija ta postopek začela, naj bi dokazovalo, da je bilo načelo učinkovitega sodnega varstva spoštovano.
103 Svet poleg tega poudarja, da ni mogoče ugotoviti nobenega nepovratnega učinka izpodbijanega sklepa glede Zvezne republike Nemčije, ker spremembe, ki so bile preučene na 25. zasedanju Revizijskega odbora OTIF, v skladu z veljavnimi pravili bodisi niso bile dokončno sprejete na tem zasedanju bodisi so bile sprejete, vendar še niso začele veljati. Poleg tega naj bi v skladu s temi pravili ugovor četrtine držav članic OTIF lahko preprečil začetek veljavnosti teh sprememb. Vsekakor naj bi moral Svet, če bi Sodišče izpodbijani sklep razglasilo za ničen, na podlagi člena 266(1) PDEU sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča. Taka izvršitev naj bi bila mogoča, ker ima Unija večino glasov v OTIF.
Presoja Sodišča
104 Zvezna republika Nemčija s tretjim tožbenim razlogom Svetu očita, da je kršil dolžnost lojalnega sodelovanja pri organizaciji postopka odločanja za sprejetje izpodbijanega sklepa, ker ji ni pustil dovolj časa za izpodbijanje navedenega sklepa pred Sodiščem, preden bi ta sklep ustvaril nepovratne učinke. Svet naj bi s tem kršil načelo učinkovitega sodnega varstva.
105 Opozoriti je treba, da se v skladu s členom 4(3) PEU, ki določa načelo lojalnega sodelovanja, Unija in države članice medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz Pogodb.
106 Zato je treba ob upoštevanju poteka postopka odločanja, kakor ga je opisal Svet in ki ga Zvezna republika Nemčija ne prereka, preveriti, ali navedena institucija ni izpolnila svoje dolžnosti lojalnega sodelovanja.
107 V obravnavani zadevi se zdi, da so se razprave znotraj delovne skupine Sveta za določitev stališča Unije začele 26. aprila 2014, to je dan po tem, ko je generalni sekretar OTIF predložil večino dokumentov, in so se na podlagi predloga sklepa Komisije nadaljevale na dveh naslednjih zasedanjih. Iz poteka postopka, kakor ga je opisal Svet in je povzet v točki 100 te sodbe, poleg tega izhaja, da je ta institucija za sprejetje stališča Unije začela predhodne razprave, ne da bi čakala na to, da se ji predložijo vsi delovni dokumenti za 25. zasedanje Revizijskega odbora OTIF. Štiri zasedanja pristojne delovne skupine Sveta in Odbora stalnih predstavnikov so bila namreč namenjena razjasnitvi razdelitve pristojnosti Unije in držav članic glede točk, ki so bile uvrščene na dnevni red 25. zasedanja Revizijskega odbora OTIF in glede katerih je Zvezna republika Nemčija izrazila pomisleke. Nazadnje, Zvezna republika Nemčija ni dokazala, da je rok enega tedna, ki je potekel med odobritvijo predloga sklepa v Odboru stalnih predstavnikov in sprejetjem izpodbijanega sklepa v Svetu, tako pretiran, da vzbuja dvom, ali ta institucija spoštuje svojo dolžnost lojalnega sodelovanja z državami članicami.
108 Trditev v zvezi s kršitvijo načela učinkovitega sodnega varstva temelji na predpostavki, da Zvezna republika Nemčija pri Sodišču ni mogla vložiti tožbe zoper izpodbijani sklep in ob tem predlagati odlog izvršitve tega sklepa, preden bi ta sklep ustvaril nepovratne učinke na 25. zasedanju Revizijskega odbora OTIF. Vendar je treba poudariti, da ta trditev vsekakor temelji na napačni predpostavki. Ta država članica namreč ni dokazala, da je izpodbijani sklep po tem zasedanju povzročil take učinke, in tudi ni ovrgla trditev, ki jih je glede tega v obrambo navedel Svet, kot so povzete v točki 103 te sodbe. Zato je treba trditev navedene države članice, ki se nanaša na kršitev načela učinkovitega sodnega varstva, zavrniti.
109 Zato je treba tretji tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
110 Na podlagi vseh navedenih preudarkov je treba tožbo Zvezne republike Nemčije zavrniti.
Stroški
111 V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov. Svet je predlagal, naj se Zvezni republiki Nemčiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
112 V skladu s členom 140(1) Poslovnika, v skladu s katerim države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške, Francoska republika, Združeno kraljestvo in Komisija nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Zvezni republiki Nemčiji se naloži plačilo stroškov.
3. Francoska republika, Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska ter Evropska komisija nosijo svoje stroške.
Podpisi