DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 5 december 2017(*)
”Talan om ogiltigförklaring – Unionens yttre åtgärder – Artikel 216.1 FEUF – Artikel 218.9 FEUF – Fastställande av den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar i ett organ som inrättas genom ett internationellt avtal – Revisionsutskottet inom Mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik (Otif) – Ändring i fördraget om internationell järnvägstrafik (Cotif) och dess bihang – Delad befogenhet mellan unionen och dess medlemsstater – Unionens externa befogenhet på ett område där unionen tidigare inte antagit gemensamma regler – Giltigheten av beslut 2014/699/EU – Motiveringsskyldighet – Principen om lojalt samarbete”
I mål C‑600/14,
angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, som väckts den 22 december 2014,
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av T. Henze och J. Möller, båda i egenskap av ombud,
sökande,
med stöd av
Republiken Frankrike, inledningsvis företrädd av D. Colas, G. de Bergues och M. Hours, samtliga i egenskap av ombud, därefter av D. Colas och M.‑L. Kitamura, båda i egenskap av ombud,
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av C. Brodie, M. Holt och D. Robertson, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av J. Holmes, QC,
intervenienter,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av E. Finnegan, Z. Kupčová och J.‑P. Hix, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Europeiska kommissionen, företrädd av F. Erlbacher, W. Mölls och J. Hottiaux, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, vice ordföranden A. Tizzano, avdelningsordförandena L. Bay Larsen, T. von Danwitz, J.L. da Cruz Vilaça, J. Malenovský och C. Vajda (referent) samt domarna A. Borg Barthet, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos och M. Vilaras,
generaladvokat: M. Szpunar,
justitiesekreterare: handläggaren K. Malacek,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 25 oktober 2016,
och efter att den 24 april 2017 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat delvis ogiltigförklaring av rådets beslut 2014/699/EU av den 24 juni 2014 om fastställande av den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid det 25:e mötet i Otifs översynskommitté [revisionsutskott] när det gäller vissa ändringar av fördraget om internationell järnvägstrafik (Cotif) och dess bihang (EUT L 293, 2014, s. 26) (nedan kallat det angripna beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
Cotif
2 Fördraget om internationell järnvägstrafik av den 9 maj 1980, i dess lydelse enligt Vilniusprotokollet av den 3 juni 1999, (nedan kallat Cotif) trädde i kraft den 1 juli 2006. De 49 stater som är parter i Cotif, däribland alla medlemsstater i Europeiska unionen, med undantag av Republiken Cypern och Republiken Malta, ska bilda Mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik (Otif).
3 Otifs ändamål ska, enligt artikel 2 § 1 Cotif, vara att i alla avseenden främja, förbättra och underlätta internationell järnvägstrafik, i synnerhet genom att skapa enhetliga rättsregler inom olika rättsområden som har samband med internationell järnvägstrafik.
4 Artikel 6 Cotif, med rubriken ”Enhetliga rättsregler”, har följande lydelse:
”§ 1 Den internationella järnvägstrafiken och godkännandet av järnvägsmateriel för nyttjande i internationell trafik skall regleras genom följande instrument, om inte förklaringar eller förbehåll meddelats enligt artikel 42 § 1 första meningen:
…
b) ’Enhetliga rättsregler för avtal om internationell transport av gods på järnväg (CIM)’, som utgör Bihang B till [Cotif],
…
d) ’Enhetliga rättsregler för avtal om nyttjande av järnvägsfordon i internationell järnvägstrafik (CUV)’, som utgör Bihang D till [Cotif],
e) ’Enhetliga rättsregler för avtal om nyttjande av infrastruktur i internationell järnvägstrafik (CUI)’, som utgör Bihang E till [Cotif],
…
§ 2 De enhetliga rättsreglerna, reglementet och de regelsystem som anges i § 1, inbegripet bilagorna till dessa, skall utgöra en integrerad del av [Cotif].”
5 I artikel 12 § 5 Cotif föreskrivs följande:
”Järnvägsfordon får beläggas med kvarstad eller utmätas inom en annan medlemsstat än den där innehavaren har sitt säte endast på grund av ett avgörande av en judiciell myndighet i den sistnämnda staten. Med ordet innehavare avses den som varaktigt nyttjar ett järnvägsfordon som transportmedel, vare sig han är ägare eller har nyttjanderätt till detta fordon.”
6 Otifs revisionsutskott består i princip av samtliga parter i Cotif.
7 Enligt artikel 17 § 1 a och b ska Cotifs revisionsutskott, inom ramen för sin behörighet, besluta om förslag som syftar till ändring av Cotif och granska förslag som ska inges till generalförsamlingen för beslut. Den behörighet som dessa båda instanser har i fråga om ändring av Cotif fastställs i artikel 33 i detta fördrag.
Anslutningsavtalet
8 Avtalet mellan Europeiska unionen och den mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik om Europeiska unionens anslutning till fördraget om internationell järnvägstrafik (Cotif) av den 9 maj 1980, i dess ändrade lydelse enligt Vilniusprotokollet av den 3 juni 1999 (EUT L 51, 2013, s. 8), undertecknat den 23 juni 2011 i Bern (nedan kallat anslutningsavtalet), trädde, i enlighet med artikel 9 i avtalet, i kraft den 1 juli 2011.
9 I artikel 2 i anslutningsavtalet anges följande:
”Utan att det påverkar [Cotifs] mål och syfte att främja, förbättra och underlätta internationell järnvägstrafik och utan att det påverkar dess fullständiga tillämpning med andra parter i [Cotif] i deras ömsesidiga förbindelser, ska de parter i [Cotif] som är unionsmedlemsstater tillämpa unionsbestämmelserna och därför inte tillämpa de bestämmelser som härrör från [Cotif], utom i den mån som det inte finns någon unionsbestämmelse som reglerar det berörda ämnesområdet.”
10 Artikel 6 i avtalet har följande lydelse:
”1. För beslut i frågor där unionen har exklusiv behörighet ska unionen inneha sina medlemsstaters rösträtt enligt [Cotif].
2. För beslut i frågor där unionen delar behörighet med sina medlemsstater ska antingen unionen eller dess medlemsstater rösta.
3. Om inte annat föreskrivs i artikel 26[§]7 i [Cotif], ska unionen förfoga över det antal röster som motsvarar dem som innehas av de medlemsstater som även är parter i [Cotif]. När unionen röstar, får dess medlemsstater inte rösta.
4. Unionen ska i de enskilda fallen informera de övriga parterna om i vilka fall den kommer att utöva sin rösträtt enligt punkterna 1–3, för de olika punkterna på dagordningarna för generalförsamlingen och andra beredande organ. Den skyldigheten ska också gälla när beslut fattas per korrespondens. Den informationen måste tillhandahållas Otifs generalsekreterare tillräckligt tidigt för att möjliggöra spridning av den tillsammans med mötesdokument eller ett beslut per korrespondens.”
11 I artikel 7 i anslutningsavtalet anges följande:
”Omfattningen av unionens behörighet ska anges i allmänna termer i en skriftlig förklaring, som ska göras av unionen vid tidpunkten för slutandet av detta avtal. Den förklaringen får vid behov ändras genom en anmälan från unionen till Otif. Den får inte ersätta eller på något sätt begränsa de frågor som kan omfattas av de anmälningar om unionsbehörighet som ska göras innan beslut fattas i Otif genom formell omröstning eller på annat sätt.”
Unionsrätt
12 Anslutningsavtalet godkändes på unionens vägnar genom rådets beslut 2013/103/EU av den 16 juni 2011 om undertecknande och ingående av avtalet mellan Europeiska unionen och den mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik om Europeiska unionens anslutning till fördraget om internationell järnvägstrafik (Cotif) av den 9 maj 1980, i dess ändrade lydelse enligt Vilniusprotokollet av den 3 juni 1999 (EUT L 51, 2013, s. 1).
13 I bilaga I till detta beslut finns en förklaring från unionen om utövandet av dess behörighet, vilken avgavs i samband med att anslutningsavtalet undertecknades.
14 Denna förklaring har följande lydelse:
”Inom järnvägssektorn utövar Europeiska unionen … behörighet tillsammans med unionsmedlemsstaterna … enligt artiklarna 90 och 91 [FEUF] jämförda med artiklarna 100.1, 171 och 172 [FEUF].
…
På grundval av [artiklarna 91 och 171 FEUF] har unionen antagit ett stort antal rättsakter som är tillämpliga på järnvägstransport.
Enligt unionslagstiftningen har unionen erhållit exklusiv behörighet i frågor som avser järnvägstransport där [Cotif] eller rättsakter som antas enligt [Cotif] kan påverka eller ändra räckvidden för befintliga unionsbestämmelser.
Medlemsstaterna har ingen behörighet i ämnen som regleras i [Cotif] där unionen har exklusiv behörighet.
När det finns unionsregler som inte påverkas av [Cotif] eller rättsakter som antas med tillämpning av [Cotif], delar unionen behörighet i frågor som rör [Cotif] med medlemsstaterna.
I tillägget till denna bilaga finns en förteckning över de relevanta unionsinstrument som är gällande vid tidpunkten för ingående av detta avtal. Omfattningen av den unionsbehörighet som följer av dessa texter måste bedömas på grundval av de specifika bestämmelserna i varje text, framför allt i vilken utsträckning som det fastställs gemensamma regler i bestämmelserna. Unionens behörighet är föremål för ständig utveckling. Inom ramen för fördraget om Europeiska unionen och EUF-fördraget får behöriga institutioner fatta beslut där man fastställer räckvidden för unionens behörighet. Unionen förbehåller sig därför rätten att ändra denna förklaring i enlighet med detta, utan att detta ska utgöra en nödvändig förutsättning för utövande av dess behörighet i frågor som omfattas av [Cotif].”
15 I tillägget till bilaga I till beslut 2013/103 finns en förteckning över de unionsakter som avser frågor som behandlas i Cotif.
Bakgrund till tvisten och det angripna beslutet
16 I april 2014 underrättade Otifs generalsekreterare medlemsstaterna i Cotif om de förslag till ändring av Cotif som Otifs revisionsutskott skulle föreläggas vid dess 25:e möte, vilket skulle äga rum den 25–27 juni 2014 i Bern. Ändringsförslagen avsåg bland annat följande bihang till Cotif: bihang B om enhetliga rättsregler för avtal om internationell järnvägsbefordran av gods (CIM) (nedan kallat bihang B (CIM)), bihang D om enhetliga regler för användningsavtal för fordon i internationell järnvägstrafik (CUV) (nedan kallat bihang D (CUV)), samt artikel 12 Cotif, och bihang E om enhetliga rättsregler för avtal om nyttjande av
infrastruktur i internationell järnvägstrafik (CUI) (nedan kallat bihang E (CUI)). Inför nämnda möte förelades Otifs revisionsutskott, den 25 april respektive den 27 maj 2014, även två förslag från Republiken Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland om ändring av bihang D (CUV).
17 Den 26 maj 2014 lade Europeiska kommissionen fram ett arbetsdokument rörande vissa ändringar av Cotif för arbetsgruppen ”Landtransporter” inom Europeiska unionens råd som ett led i förberedelserna inför nämnda möte. Den 5 juni 2014 översände kommissionen till rådet ett förslag till rådets beslut om fastställande av den ståndpunkt som skulle intas av unionen vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott (COM(2014) 338 final) (nedan kallat förslaget till beslut). Efter det att arbetsmöten hållits i rådets förberedande organ antog rådet, vid sitt sammanträde den 24 juni 2014, det angripna beslutet om vilka ståndpunkter som skulle intas på unionens vägnar beträffande bland annat förslagen till ändring av artikel 12 Cotif samt bihangen B (CIM), D (CUV) och E (CUI) till Cotif (nedan kallade de omtvistade ändringarna).
18 Förbundsrepubliken Tyskland röstade mot det ovannämnda förslaget och förklarade i samband med antagandet av det angripna beslutet följande:
”Förbundsrepubliken Tyskland anser att [Europeiska unionen] saknar befogenheter när det gäller ändringarna i bihang B (… CIM), bihang D (… CUV) och bihang E (… CUI) till [Cotif] och således finns inget behov av att samordna den [unions]ståndpunkt som ska intas vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott den 25–27 juni 2014. [Unionen] har hitintills inte utövat sin lagstiftningsbefogenhet på området för transportavtalsrätt som omfattas av nämnda bihang. Medlemsstaterna kan därför fortsätta att utöva sina befogenheter i enlighet med den andra meningen i artikel 2.2 [FEUF]. I artikel 6.2 i avtalet mellan Otif och [unionen] om [unionens] anslutning till [Cotif] anges dessutom uttryckligen att medlemsstaterna, i fall med delade befogenheter, får fortsätta att utöva sin rösträtt självständigt inom dessa områden. [Förbundsrepubliken Tyskland] förklarar härmed, såsom en försiktighetsåtgärd, att den motsätter sig att dess rösträtt utövas av Europeiska kommissionen.”
19 Skälen 3–6, 9 och 11 i det angripna beslutet har följande lydelse:
”Europeiska unionens råd …
med beaktande av [EUF-fördraget], särskilt artikel 91, jämförd med artikel 218.9,
…
av följande skäl:
…
(3) Översynskommittén [Revisionsutskottet] som inrättats i enlighet med artikel 13.1 c [Cotif] förväntas vid sitt 25:e möte, som ska äga rum den 25–27 juni 2014, besluta om vissa ändringar av [Cotif] och vissa av dess bihang, nämligen bihangen B (… (CIM)), D (… (CUV)), E (… (CUI)) …
(4) Ändringarna av [Cotif] syftar till att uppdatera arbetsuppgifterna för kommittén för tekniska experter och definitionen av innehavare i överensstämmelse med unionsrätten, och att ändra vissa regler om finansieringen av [Cotif], dess revision och rapportering, samt att införa mindre administrativa ändringar.
(5) Ändringarna av bihang B (CIM) syftar till att ge företräde till fraktsedlar och deras medföljande dokument i elektronisk form och att förtydliga vissa bestämmelser i avtal om godstransport.
(6) Ändringarna av bihang D (CUV) som läggs fram av generalsekreteraren i Otif syftar till att förtydliga rollerna för innehavaren och den enhet som ansvarar för underhåll i användningsavtal för fordon i internationell järnvägstrafik. Frankrike har lagt fram ett separat förslag om ansvar för skador som orsakats av ett fordon. Tyskland har lagt fram ett separat förslag om tillämpningsområdet för CUV:s enhetliga regler.
…
(9) Ändringarna av bihang E (CUI) som föreslås av Internationella järnvägstransportkommittén (CIT, Comité international des transports ferroviaires) syftar till att utvidga tillämpningsområdet för de enhetliga regler som rör avtal om nyttjande av infrastruktur för inrikes järnvägstransport, att skapa en rättslig grund för allmänna villkor för användning av järnvägsinfrastruktur och att utvidga infrastrukturförvaltarens ansvar för skador eller förluster som orsakas av infrastrukturen.
…
(11) De flesta av de föreslagna ändringarna överensstämmer med unionsrätten och unionens strategiska mål, och bör därför stödjas av unionen. Vissa ändringar har ingen inverkan på unionsrätten och behöver inte någon enad ståndpunkt på unionsnivå. Slutligen behöver vissa ändringar diskuteras mer inom unionen, och de bör avvisas vid detta möte i [revisionsutskottet]. Om de senare ändringarna godkänns utan justeringar som är godtagbara för unionen, bör unionen sammanställa en invändning enligt det förfarande som fastställs i artikel 35[§ 4] [Cotif].”
20 Det föreskrivs i artikel 1.1 i det angripna beslutet att ”[d]en ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar vid det 25:e mötet i [det revisionsutskott] som inrättats genom [Cotif] ska vara i enlighet med bilagan till detta beslut”.
21 Genom punkt 3 i bilagan till nämnda beslut anges, med avseende på de respektive punkterna på dagordningen för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, fördelning av befogenheter mellan unionen och medlemsstaterna, utövande av rösträtt samt rekommenderad samordnad ståndpunkt. De omtvistade ändringarna avser delvis punkt 4 samt punkterna 5, 7 och 12 på dagordningen.
22 I punkt 3 i bilagan till det angripna beslutet har punkt 4 på dagordningen för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, som avser partiell översyn av Cotif, följande lydelse:
”…
Behörighet: Delad.
Utövande av rösträtt: Medlemsstaterna.
Rekommenderad samordnad ståndpunkt:
…
Ändringar av artikel 12 (verkställande av domar, bilaga) ska stödjas eftersom de innebär att definitionen av ’innehavare’ anpassas till unionsrätten.
…”
23 I punkt 5 i bilagan till det angripna beslutet har punkt 5 på dagordningen för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, som avser partiell översyn av bihang B (CIM), följande lydelse:
”…
Behörighet: Delad.
Utövande av rösträtt: Unionen för artikel 6 och 6a, medlemsstaterna för övriga artiklar.
Rekommenderad samordnad ståndpunkt:
Ändringar av artikel 6 och artikel 6a rör unionsrätten eftersom fraktsedeln och dess medföljande dokument används vid förfaranden i samband med tullkontroller och sanitära och fytosanitära (SPS, Sanitary and Phytosanitary Measures) åtgärder. Unionen instämmer i Otifs avsikt att prioritera fraktsedlar i elektronisk form. För närvarande kan dock ett antagande av dessa ändringar få oavsiktliga effekter. Det nuvarande förenklade förfarandet för tulltransitering på järnväg är möjligt endast med pappersdokument. Om järnvägar väljer den elektroniska fraktsedeln måste de därför använda det normala transiteringsförfarandet och det nya datoriserade transiteringssystemet (NCTS).
Kommissionen har börjat förbereda en arbetsgrupp för att diskutera användningen av elektroniska transportdokument för transitering inom ramen för [parlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (EUT L 269, 2013, s. 1)]. Den arbetsgruppen kommer att ha sitt första möte den 4–5 juni 2014. Unionen instämmer också i avsikten att tillhandahålla medföljande dokument i elektronisk form. I den nuvarande unionsrätten finns det dock ingen rättslig grund för att tillhandahålla de dokument (t.ex. den gemensamma veterinärhandlingen vid införsel eller den gemensamma handlingen vid införsel) som måste åtfölja varor som omfattas av SPS-åtgärder, och dessa behöver därför tillhandahållas i pappersform. Kommissionen har utarbetat ett förslag till förordning som ska möjliggöra elektronisk certifiering, och förslaget diskuteras för närvarande i Europaparlamentet och rådet. Man avser att anta den förordningen (förordning om offentlig kontroll[)] i slutet av 2015 eller början av 2016, men den kommer dock att omfatta en övergångsperiod för dess genomförande.
Därför föreslår unionen att inget beslut bör fattas om dessa punkter vid detta möte i [revisionsutskottet], och att Otif fortsätter samarbeta med unionen i denna fråga för att ha en väl förberedd lösning vid en kommande översyn av CIM, som helst bör synkroniseras med förordning (EU) nr 952/2013 och dess tillämpningsföreskrifter som ska vara i kraft från och med den 1 maj 2016. Vissa elektroniska förfaranden kan införas successivt mellan 2016 och 2020 enligt artikel 278 i förordning (EU) nr 952/2013.
…”
24 I punkt 3 i bilagan till det angripna beslutet har punkt 7 på dagordningen för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, som avser partiell översyn av bihang D (CUV), följande lydelse:
”…
Behörighet: Delad.
Utövande av rösträtt: Unionen.
Rekommenderad unionsståndpunkt: Ändringar av artikel 2 och 9 ska stödjas eftersom de klargör rollerna för innehavaren och den enhet som ansvarar för underhåll i överensstämmelse med unionsrätten (Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/110/EG [av den 16 december 2008 om ändring av direktiv 2004/49/EG om säkerhet på gemenskapens järnvägar (järnvägssäkerhetsdirektivet) (EUT L 345, 2008, s. 62)]. Den föreslagna ändringen av artikel 7 som [Republiken Frankrike] lämnat in, om skyldigheter för den person som har tillhandahållit ett fordon som transportmedel i fråga om skador som uppkommer till följd av en defekt hos fordonet, behöver dock ytterligare analys inom unionen innan Otif fattar ett beslut. Därför är unionen inte i stånd att stödja detta ändringsförslag vid detta möte i [revisionsutskottet] [inom Otif], och föreslår att beslutet skjuts upp till nästa generalförsamling så att frågan kan utvärderas ytterligare. Unionen intar samma ståndpunkt, dvs. att beslutet ska skjutas upp till nästa generalförsamling så att frågan kan utvärderas ytterligare, när det gäller Tysklands förslag till ny artikel 1a, som lades fram för Otif under unionssamordningen.
Ytterligare rekommenderad unionsståndpunkt: I dokument CR 25/7 ADD 1, sidan 6, i slutet av punkt 8a, ska följande text läggas till: ’The amendment to Article 9, paragraph 3, first indent, does not affect the existing allocation of liabilities between ECM and the keeper of the vehicles.’.”
25 I punkt 3 i bilagan till det angripna beslutet har punkt 12 på dagordningen för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, som avser partiell översyn av bihang E (CUI), följande lydelse:
”…
Behörighet: Delad.
Utövande av rösträtt: Unionen.
Rekommenderad samordnad ståndpunkt: Ändringar ska avvisas. Dessa ändringar som föreslagits av Internationella järnvägstransportkommittén (CIT, Comité international des transports ferroviaires) omfattar ett utvidgat tillämpningsområde för [bihang E (CUI)] vid inrikes verksamhet, införande av avtalsenligt bindande allmänna villkor och ett utvidgat skadeansvar för infrastrukturförvaltaren. De kan förtjäna ytterligare övervägande, men eftersom de inte har diskuterats i något internt Otif-forum före [revisonsutskottet] [inom Otif] kan deras inverkan inte ha bedömts tillräckligt i detalj. Det förefaller alltför tidigt att ändra [bihang E (CUI)] (som för närvarande överensstämmer med unionsrätten) vid detta möte i [revisionsutskottet] [inom Otif] utan riktiga förberedelser.”
Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
26 Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att domstolen ska
– ogiltigförklara artikel 1 i det angripna beslutet samt punkt 3 i bilagan till beslutet, i den del nämnda punkt avser dels punkt 4 på dagordningen för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, i den del punkt 4 avser ändringen av artikel 12 Cotif, dels punkterna 5, 7 och 12 på denna dagordning, vilka rör ändringarna av bihangen B (CIM), D (CUV) och E (CUI), och
– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
27 Rådet har yrkat att domstolen ska
– i första hand ogilla talan,
– i andra hand, för det fall det angripna beslutet ogiltigförklaras, förklara att beslutets verkningar ska bestå, och
– förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
28 Domstolens ordförande har meddelat beslut av den 29 maj 2015 genom vilket Republiken Frankrike och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har tillåtits att intervenera till stöd för Förbundsrepubliken Tysklands yrkanden och kommissionen har tillåtits att intervenera till stöd för rådets yrkanden.
Prövning av talan
29 Till stöd för sin talan har Förbundsrepubliken Tyskland åberopat tre grunder.
30 Den första grunden avser bristande befogenhet för unionen och att denna har åsidosatt den i artikel 5.2 första meningen FEU föreskrivna principen om tilldelade befogenheter. Det har genom den andra grunden gjorts gällande att motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF har åsidosatts. Som tredje grund har det gjorts gällande att principen om lojalt samarbete, i förening med principen om ett effektivt domstolsskydd, har åsidosatts.
Den första grunden: Bristande befogenhet för unionen och åsidosättande av den i artikel 5.2 första meningen FEU föreskrivna principen om tilldelade befogenheter
Parternas argument
31 Förbundsrepubliken Tyskland, som stöds av Republiken Frankrike, har genom sin första grund gjort gällande att unionen saknade befogenhet, enligt artikel 91 FEUF och artikel 218.9 FEUF, att anta det omtvistade beslutet, i den del det avser de omtvistade ändringarna. Enligt denna medlemsstat antog rådet följaktligen beslutet genom att åsidosätta den i artikel 5.2 första meningen FEU angivna principen om tilldelade befogenheter.
32 Förbundsrepubliken Tyskland har understrukit att unionen och medlemsstaterna på transportområdet, som omfattar Cotif i allmänhet och de omtvistade ändringarna i synnerhet, har delad befogenhet enligt artikel 4.2 g FEUF, såväl internt som, i princip, externt.
33 För att försäkra sig om att unionen har befogenhet enligt artikel 218.9 FEUF att fastställa en ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar i ett internationellt organ, när den akt som ett sådant organ antar avser ändring av ett blandat avtal, såsom i förevarande fall, ska det enligt Förbundsrepubliken Tyskland prövas huruvida de ändringar som föreslagits avser bestämmelser i det avtal som omfattas av unionens befogenhet. Om så inte är fallet, kan ett beslut om fastställande av unionens ståndpunkt inte antas.
34 Det är vid denna prövning av vikt att känna till huruvida det internationella organets beslut har direkt inverkan på unionens regelverk, såsom detta anges i punkt 64 i domen av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet (C‑399/12, EU:C:2014:2258), i den meningen att det aktuella beslutet riskerar att påverka befintliga gemensamma unionsregler eller att ändra räckvidden för dessa, i den mening som avses i den rättspraxis som följer av domen av den 31 mars 1971, kommissionen/rådet (22/70, EU:C:1971:32). En förutsättning för att en sådan risk ska kunna föreligga är följaktligen, enligt Förbundsrepubliken Tyskland, att ändringarna av bestämmelserna i ett internationellt avtal avser ett område där unionen redan har antagit gemensamma regler.
35 Förbundsrepubliken Tyskland har understrukit att rådet, på vilket det ankommer att visa att de omtvistade ändringarna i detta fall avser ett område som omfattas av befintliga unionsbestämmelsers tillämpningsområde, inte har styrkt detta i det angripna beslutet. I vart fall har rådet hitintills inte utövat sin interna befogenhet genom att anta gemensamma regler angående avtalsrätt vid gränsöverskridande transport av varor och personer på järnväg, som de omtvistade ändringarna avser. Republiken Frankrike har tillagt att något unionsinitiativ inte planeras på de områden som de omtvistade ändringarna avser.
36 Förbundsrepubliken Tyskland har medgett att de ståndpunkter som ska intas i ett internationellt organ, på ett område som omfattas av medlemsstaternas befogenhet, kan samordnas enligt principen om lojalt samarbete, som föreskrivs i artikel 4.3 FEU. Ett rådsbeslut enligt artikel 218.9 FEUF kan emellertid inte antas inom nämnda ram.
37 Förbundsrepubliken Tyskland anser dessutom att unionen, på transportavtalsrättsområdet, på vilket delad befogenhet gäller, inte kan utöva befogenhet externt innan den har utövat sin befogenhet internt, med risk för att annars kringgå det ordinarie lagstiftningsförfarandet och kränka Europaparlamentets rättigheter. Med beaktande även av den ”frånskiljandeklausul” som avses i artikel 2 i anslutningsavtalet har de akter som antagits av Otifs revisionsutskott nämligen samma verkan, i unionsrätten, som förordningar och direktiv.
38 Förbundsrepubliken Tyskland har, med stöd av Republiken Frankrike, även gjort gällande att på transportområdet, där delad befogenhet gäller mellan unionen och dess medlemsstater, utgör de fall som avses i artikel 3.2 FEUF, nämligen där unionen har exklusiv extern befogenhet, de enda situationer där unionen kan ingå ett internationellt avtal. I förevarande fall följer extern befogenhet emellertid inte av något av de fall som avses i artikel 3.2 FEUF. Denna medlemsstat har tillagt att unionen inte har någon extern befogenhet i andra fall än de som där nämns.
39 Vad särskilt avser domen av den 30 maj 2006, kommissionen/Irland (C‑459/03, EU:C:2006:345), som åberopats av rådet, har Förbundsrepubliken Tyskland hävdat att domstolen har begränsat dess räckvidd genom sin dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125). Republiken Frankrike anser att någon lärdom av dessa domar inte kan dras i förevarande mål, eftersom domstolen i den domen beaktade de särskilda förhållandena på miljöområdet, på vilket unionen uttryckligen har tilldelats extern befogenhet. Till skillnad från vad som gäller på detta område innefattar målen på transportområdet inte utveckling av en internationell politik.
40 Rådet har i första hand hävdat att unionen, enligt artikel 3.2 in fine FEUF och den praxis från domstolen som följer av domen av den 31 mars 1971, kommissionen/rådet (22/70, EU:C:1971:32), har exklusiv befogenhet att inta en ståndpunkt när det gäller de omtvistade ändringarna, som lades fram vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott.
41 Rådet har, med stöd av kommissionen, i andra hand hänvisat till yttrande 2/00 (Cartagenaprotokollet om biosäkerhet) av den 6 december 2001 (EU:C:2001:664, punkterna 44–47), och till domen av den 7 oktober 2004, kommissionen/Frankrike, (C‑239/03, EU:C:2004:598, punkt 30), och domen av den 30 maj 2006, kommissionen/Irland (C‑459/03, EU:C:2006:345, punkt 95), och anser att unionen har befogenhet att inta en sådan ståndpunkt, enligt artikel 218.9 FEUF, på grundval av en befogenhet som den delar med sina medlemsstater, även i avsaknad av unionsregler om transportavtalsrätt. Enligt dessa institutioner är unionens yttre åtgärder, till skillnad från vad Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat, inte begränsade till områden som redan omfattas av unionens gemensamma regler, utan gäller även områden som ännu inte eller som till mycket liten del omfattas av unionslagstiftning, vilken därför inte kan påverkas. I sistnämnda fall har unionen även befogenhet att anta ett beslut med stöd av artikel 218.9 FEUF, och därmed utöva en extern delad befogenhet, eftersom nämnda befogenhet enligt protokoll (nr 25) om utövandet av delade befogenheter, som fogats till EU- och EUF-fördragen är begränsad till de särskilda delar som styrs av unionsbeslutet i fråga.
42 Kommissionen har tillagt att förekomsten av extern delad befogenhet inte är avhängig av att befogenheten utövas internt, utan följer direkt av fördragen, i synnerhet artikel 2.2 första meningen och artikel 4.2 g FEUF. Det finns nämligen ingen fördragsbestämmelse om delade befogenheter i vilken det föreskrivs att denna befogenhet, när den utövas för första gången, endast kan leda till att unionsakter som inte avser yttre förbindelser antas.
Domstolens bedömning
43 Till stöd för sin första grund har Förbundsrepubliken Tyskland hävdat att punkt 4 på dagordningen för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, i den del den avser ändringen av artikel 12 Cotif, samt punkterna 5, 7 och 12 på dagordningen, vilka rör ändringarna av bihangen B (CIM), D (CUV) och E (CUI) till Cotif, med avseende på vilka punkter det angripna beslutet innebär fastställande av de ståndpunkter som skulle intas på unionens vägnar, inte omfattas av unionens externa befogenhet. Unionen hade tidigare nämligen inte antagit några gemensamma regler som kunde påverkas av nämnda ändringar, varför det inte ankom på rådet, enligt artikel 218.9 FEUF, att anta nämnda ståndpunkter. Genom att göra så har unionen åsidosatt den i artikel 5.2 första meningen FEU föreskrivna principen om tilldelade befogenheter.
44 Domstolen erinrar inledningsvis om att det av lydelsen av artikel 5.1 första meningen FEU framgår att ”[p]rincipen om tilldelade befogenheter ska styra avgränsningen av unionens befogenheter”. I artikel 5.2 FEU anges dels att ”[e]nligt [nämnda princip]ska unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där”, dels att ”[v]arje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna”. Det framgår av domstolens praxis att denna princip gör sig gällande såväl vad gäller handlingar inom unionen som unionens internationella handlingar (yttrande 2/94 (gemenskapens anslutning till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna) av den 28 mars 1996, EU:C:1996:140, punkt 24).
45 Såsom domstolen bland annat har erinrat om i yttrande 1/03 (Nya Luganokonventionen) av den 7 februari 2006 (EU:C:2006:81, punkt 114) är inte nödvändigt att det i fördragen uttryckligen föreskrivs att unionen ska ha befogenhet att ingå ett internationellt avtal för att så ska vara fallet. En sådan befogenhet kan även följa implicit av andra bestämmelser i fördragen och av rättsakter som antagits av unionens institutioner med stöd av dessa bestämmelser. I synnerhet gäller att när institutionerna i unionsrätten har getts interna befogenheter för att förverkliga ett bestämt mål, har unionen befogenhet att göra de för detta ändamål nödvändiga internationella åtagandena, även i avsaknad av en uttrycklig bestämmelse härom. Sistnämnda fall avses numera i artikel 216.1 FEUF (yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014, EU:C:2014:2303, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
46 Det följer dessutom av fast praxis från domstolen att det måste göras åtskillnad mellan förekomsten av extern befogenhet för unionen och frågan huruvida denna eventuella befogenhet är exklusiv eller delad (yttrande 1/76 (Avtal om inrättandet av en europeisk uppläggningsfond för sjöfart på inre vattenvägar) av den 26 april 1977, EU:C:1977:63, punkterna 3 och 4, yttrande 2/91 (ILO-konvention nr 170) av den 19 mars 1993, EU:C:1993:106, punkterna 13–18, yttrande 1/03 (Nya Luganokonventionen) av den 7 februari 2006, EU:C:2006:81, punkterna 114 och 115, och dom av den 30 maj 2006, kommissionen/Irland, C‑459/03, EU:C:2006:345, punkterna 93 och 94, se, för ett liknande resonemang, även yttrande 2/00 (Cartagenaprotokollet om biosäkerhet) av den 6 december 2001, EU:C:2001:664, punkterna 44–47).
47 Denna åtskillnad mellan förekomsten av extern befogenhet för unionen och frågan huruvida denna eventuella befogenhet är exklusiv kommer till uttryck i EUF-fördraget.
48 Enligt artikel 216.1 FEUF ”… får [unionen] ingå avtal med ett eller flera tredjeländer eller internationella organisationer, om fördragen föreskriver att sådana avtal ska ingås eller om ingåendet av ett avtal är nödvändigt antingen för att inom ramen för unionens politik förverkliga något av de mål som avses i fördragen, eller föreskrivs i någon av unionens rättsligt bindande akter eller kan komma att inverka på gemensamma regler eller räckvidden för dessa”.
49 Det följer av själva lydelsen av denna bestämmelse, i vilken det inte görs någon åtskillnad beroende på huruvida unionens externa befogenhet är exklusiv eller delad, att unionen har sådan befogenhet i fyra typfall. Till skillnad från Förbundsrepubliken Tysklands argument utgör det fall där ingåendet av ett avtal kan komma att inverka på gemensamma regler eller räckvidden för dessa – i vilket fall unionens befogenhet är exklusiv, enligt artikel 3.2 FEUF – endast ett av dessa typfall.
50 Det följer även av en jämförelse av respektive ordalydelse i artikel 216.1 FEUF och artikel 3.2 FEUF att de fall där unionen har extern befogenhet, enligt den första av dessa bestämmelser, inte begränsas till de typfall som avses i den andra av dessa bestämmelser och där unionen har exklusiv extern befogenhet.
51 Av detta följer, till skillnad från Förbundsrepubliken Tysklands argument, att unionen kan ha extern befogenhet i andra fall än i de typfall som är föreskrivna i artikel 3.2 FEUF.
52 I detta sammanhang återspeglar det andra typfallet för unionens externa befogenhet som är föreskrivet i artikel 216.1 FEUF, nämligen det fall där ingåendet av ett avtal är ”nödvändigt för att inom ramen för unionens politik förverkliga något av de mål som avses i fördragen”, den praxis från domstolen som anges i punkt 45ovan. Unionens externa befogenhet i det andra typfallet är, till skillnad från det fjärde typfallet i bestämmelsen, inte förenat med ett villkor om att det tidigare har antagits unionsregler som kan påverkas.
53 Det ska i detta fall således prövas huruvida den omständigheten att unionen gör internationella åtaganden när det gäller de omtvistade ändringarna är ”nödvändigt för att inom ramen för unionens politik förverkliga något av de mål som avses i fördragen”, i den mening som avses i artikel 216.1 FEUF. Om så var fallet skulle unionen ha den externa befogenhet som är nödvändig för att fastställa ståndpunkter när det gäller de omtvistade ändringarna, oavsett huruvida den tidigare på de aktuella områdena har antagit gemensamma regler som kan påverkas av nämnda ändringar.
54 Syftet med det angripna beslutet är att fastställa den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott när det gäller vissa ändringar av Cotif. Såsom följer av artikel 2 Cotif ”… [är] Otifs ändamål … att i alla avseenden främja, förbättra och underlätta internationell järnvägstrafik”, i synnerhet genom att skapa enhetliga rättsregler inom olika rättsområden som har samband med nämnda trafik.
55 De omtvistade ändringarna avser dels enhetliga regler för avtal om internationell järnvägsbefordran av gods, användningsavtal för fordon i internationell järnvägstrafik samt avtal om nyttjande av infrastruktur i internationell järnvägstrafik, dels den bestämmelse i Cotif som avser verkställande av domar som har meddelats till följd av bestämmelserna i detta fördrag samt kvarstad och utmätning av järnvägsfordon.
56 Nämnda ändringar rör således avtalsrätt avseende internationell järnvägstransport, ett område som, vilket medgetts av samtliga rättegångsdeltagare, omfattas av en unionspolitik, nämligen den gemensamma transportpolitiken, som behandlas i avdelning VI, med rubriken ”Transporter”, i tredje delen, med rubriken ”Unionens politik och inre åtgärder”, i EUF-fördraget, och som följaktligen ska anses vara ett av EUF-fördragets mål.
57 Avdelning VI i tredje delen i EUF-fördraget består bland annat av artikel 91.1 FEUF, i vilken det föreskrivs att för att genomföra en gemensam transportpolitik, och med beaktande av transportfrågornas särskilda karaktär, ska Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén fastställa bland annat ”a) gemensamma regler för internationella transporter till eller från en medlemsstats territorium eller genom en eller flera medlemsstaters territorier” och ”d) alla andra lämpliga bestämmelser”. Denna avdelning består även av artikel 100 FEUF. I punkt 1 i den artikeln anges att bestämmelserna i nämnda avdelning bland annat ska gälla transporter på järnväg.
58 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 103 i förslaget till avgörande utgör de omtvistade ändringarna ett led i förverkligandet av EUF-fördragets mål avseende den gemensamma transportpolitiken.
59 I synnerhet ska de gemensamma regler som avses i artikel 91.1 a FEUF gälla ”internationella transporter till eller från en medlemsstats territorium eller genom en eller flera medlemsstaters territorier”. I sin dom av den 31 mars 1971, kommissionen/rådet, (22/70, EU:C:1971:32, punkterna 26 och 27), slog domstolen fast, på detta bestämda område, att denna bestämmelse, såvitt avser den sträcka av transporten som äger rum inom unionens territorium, även avser transporter till och från tredjeland och den förutsätter således att unionens befogenhet omfattar förbindelser som lyder under internationell rätt, vilket innebär att det på det aktuella området finns behov av avtal med berörda tredjeländer.
60 Syftet med bestämmelserna i Cotif och dess bihang, som de omtvistade ändringarna avser, är att införa harmoniserade bestämmelser på internationell nivå – däribland för internationella transporter till eller från en medlemsstats territorium eller genom en eller flera medlemsstaters territorier – för de sträckor av en transport som äger rum utanför unionens territorium och, i princip, även för de sträckor av transporter som äger rum inom unionens territorium. Den omständigheten att unionen intar en ståndpunkt när det gäller nämnda ändringar ska följaktligen anses bidra till att förverkliga den gemensamma transportpolitikens mål inom ramen för den befogenhet som unionen har enligt artikel 91.1 FEUF, vilken såsom det har erinrats om i punkt 59 ovan även inbegriper en extern aspekt. Intagandet av en sådan ståndpunkt är följaktligen nödvändigt för att inom ramen för unionens politik förverkliga något av de mål som avses i fördragen, i den mening som avses i artikel 216.1 FEUF.
61 Av vad som anförts ovan följer att Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Frankrike för det första inte kan vinna framgång med sina argument enligt vilka unionen, på ett område där delad befogenhet gäller mellan unionen och dess medlemsstater, inte kan ha extern befogenhet i andra fall än de som avses i artikel 3.2 FEUF.
62 Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Frankrike kan för det andra inte vinna framgång med det argument genom vilket det bestrids att unionen har extern befogenhet i förevarande fall, om det argumentet ska förstås på så sätt att unionen på transportområdet, där befogenheten enligt artikel 4.2 FEUF är delad mellan unionen och dess medlemsstater, inte kan handla externt innan den har handlat internt genom att anta gemensamma regler på de områden där det gjorts internationella åtaganden.
63 Domstolen har nämligen slagit fast, i domen av den 30 maj 2006, kommissionen/Irland (C‑459/03, EU:C:2006:345, punkt 95 och där angiven rättspraxis), angående frågan huruvida en bestämmelse i ett blandat avtal på miljöskyddsområdet, ett område där unionen och dess medlemsstater har delad befogenhet, omfattades av unionens befogenhet, att unionen kan ingå avtal på nämnda område även om de specifika frågor som dessa avtal omfattar ännu inte eller endast till en mycket liten del omfattas av intern lagstiftning, vilken därför inte kan påverkas.
64 Till skillnad från vad Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat har domstolen inte begränsat räckvidden av denna praxis i domen av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125). Den fråga som ställdes i det mål där den domen meddelades avsåg, såsom framgår av punkterna 34 och 35 i domen, nämligen inte förekomsten av extern befogenhet för unionen på miljöområdet, utan huruvida unionen, i en specifik fråga som omfattas av en bestämmelse i ett blandat avtal, hade utövat sina befogenheter och antagit bestämmelser om fullgörande av de skyldigheter som följde därav.
65 Den rättspraxis som anges i punkterna 63 och 64 ovan avser visserligen miljöområdet, där unionen, till skillnad från transportområdet, uttryckligen har tilldelats extern befogenhet, enligt artikel 191.1 fjärde strecksatsen FEUF.
66 Det framgår emellertid numera av artikel 2.2 första meningen FEUF, vilken avser delade befogenheter, att ”[n]är fördragen tilldelar unionen en befogenhet som ska delas med medlemsstaterna på ett visst område, får unionen och medlemsstaterna lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område”. Denna bestämmelse gör inte förekomsten av extern befogenhet för unionen som är delad med medlemsstaterna avhängig av att det i fördragen finns en bestämmelse som uttryckligen tilldelar unionen en sådan extern befogenhet.
67 Den omständigheten att extern befogenhet för unionen inte i något fall är avhängig av att unionen tidigare har utövat sin interna normgivningskompetens på det aktuella området framgår även av punkt 243 i yttrande 2/15 (Frihandelsavtalet med Republiken Singapore) av den 16 maj 2017 (EU:C:2017:376), enligt vilken det aktuella avtalets relevanta bestämmelser om utländska investeringar som inte är direktinvesteringar omfattas av den delade befogenheten mellan unionen och dess medlemsstater, trots att parterna, såsom följer av punkterna 229 och 230 i yttrandet, var ense om att unionen inte i något avseende hade handlat internt genom att anta sekundärrättsliga bestämmelser på detta område.
68 Domstolen konstaterade visserligen, i punkt 244 i nämnda yttrande, att det aktuella avtalets relevanta bestämmelser om utländska investeringar som inte är direktinvesteringar, som omfattas av den delade befogenheten mellan unionen och dess medlemsstater, inte kunde godkännas av unionen ensam. Genom detta konstaterande noterade domstolen emellertid endast att rådet i förfarandet för detta yttrande hade förklarat att det inte hade varit möjligt att uppnå den erforderliga majoriteten i rådet för att unionen ensam skulle kunna utöva den externa befogenhet som den delar med medlemsstaterna på området.
69 Förbundsrepubliken Tyskland kan inte heller grunda sina argument på domen av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet (C‑399/12, EU:C:2014:2258). Såsom följer av punkterna 51 och 52 i nämnda dom beaktade domstolen – för att avgöra huruvida unionen kunde tillämpa artikel 218.9 FEUF, trots att den inte var part i det internationella avtal som var aktuellt i det målet – den omständigheten att den gemensamma jordbrukspolitiken, i synnerhet den gemensamma organisationen av marknaden för vin, i mycket stor utsträckning hade reglerats av unionslagstiftaren med stöd av befogenheten enligt artikel 43 FEUF. Denna fråga uppkommer emellertid inte i förevarande mål, eftersom unionen anslöt sig till Cotif med verkan från och med den 1 juli 2011.
70 För det tredje kan Förbundsrepubliken Tyskland inte heller vinna framgång med det argument som avser att det ordinarie lagstiftningsförfarandet har kringgåtts och att Europaparlamentets rättigheter har åsidosatts, på grund av att rådet tillämpat artikel 218.9 FEUF på områden där unionen ditintills inte hade antagit interna regler enligt nämnda förfarande.
71 Förutom de överväganden som anges i punkterna 63–69 ovan medför även lydelsen av artikel 218.9 FEUF, enligt vilken rådet, på förslag av kommissionen eller unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, ges befogenhet att anta ett beslut ”om fastställande av vilka ståndpunkter som på unionens vägnar ska intas i ett organ som inrättas genom ett avtal, om detta organ ska anta akter med rättslig verkan”, att detta argument ska underkännas. Enligt artikel 218.9 FEUF är nämligen inte unionens vidtagande av åtgärder begränsat till de fall där unionen tidigare har antagit interna regler enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
72 Mot bakgrund av det ovan anförda drar domstolen slutsatsen att de punkter på dagordningen för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott som hänför sig till de omtvistade ändringarna, på grundval av vilka rådet fastställde de ståndpunkter som skulle intas på unionens vägnar, omfattas av unionens externa befogenhet. Rådet har följaktligen inte åsidosatt den i artikel 5.2 första meningen FEU angivna principen om tilldelade befogenheter genom att anta detta beslut.
73 Av detta följer att Förbundsrepubliken Tyskland inte kan vinna talan såvitt avser dess första grund.
Den andra grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF
Parternas argument
74 Förbundsrepubliken Tyskland har genom sin andra grund gjort gällande att det angripna beslutet är bristfälligt motiverat, eftersom rådet i beslutet över huvud taget inte angav att de punkter beträffande vilka unionen hade intagit en ståndpunkt avsåg ett område som redan i betydande omfattning hade reglerats i unionsrätten. En klar avgränsning av befogenheterna gör sig särskilt gällande i fall av blandade avtal, dels på grund av att bestämmelserna i nämnda avtal gäller såväl i unionsrätten som i nationell rätt, dels för att fastställa vilka befogenheter de olika aktörerna har i de internationella organisationernas organ. I det aktuella fallet hänvisade rådet inte till något unionsrättsligt instrument på det aktuella området utan endast till instrument med koppling till den offentliga rätten, trots att de omtvistade ändringarna avsåg transportavtalsrätt.
75 Rådet angav inte heller någon materiell rättslig grund i det angripna beslutet för unionens materiella externa befogenhet, eftersom artikel 91 som det hänvisas till endast ger unionen intern befogenhet.
76 Vid förhandlingen kritiserade Förbundsrepubliken Tyskland dessutom rådet för att det vid denna förhandling grundade extern befogenhet för unionen på det andra typfallet i artikel 216.1 FEUF, trots att det hade underlåtit att nämna denna bestämmelse i det angripna beslutet.
77 Rådet har, med stöd av kommissionen, gjort gällande att de skäl som motiverar unionens befogenhet tydligt framgår av det angripna beslutet. Förslagen till ändringar av Cotif och dess bihang, som rör unionsrätten, samt de unionsbestämmelser som de omtvistade ändringarna kan påverka anges i beslutet. Det finns anledning att även beakta motiveringen i Otifs arbetsdokument. Den omständigheten att de angivna unionsbestämmelserna enligt Förbundsrepubliken Tyskland saknar relevans föranleder inget tvivel om att det angripna beslutet är tillräckligt motiverat. På ett område där befogenheten åtminstone är delad mellan unionen och medlemsstaterna har rådet i vart fall fullgjort sin motiveringsskyldighet redan genom att hänvisa till lämplig rättslig grund och beskriva sin ståndpunkt.
Domstolens bedömning
78 Det följer av prövningen av Förbundsrepubliken Tysklands första grund att de punkter på dagordningen för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott som hänför sig till de omtvistade ändringarna omfattas av unionens externa befogenhet, utan att det härvidlag behöver prövas huruvida det på det aktuella området finns en intern unionslagstiftning som påverkas av nämnda ändringar. Förbundsrepubliken Tyskland kan följaktligen inte vinna framgång med sitt argument genom vilket den har kritiserat rådet för att i det angripna beslutet ha underlåtit att motivera den omständigheten att ändringarna avsåg ett område som unionen i betydande omfattning redan hade reglerat.
79 Vad beträffar påståendet att det är nödvändigt att i det angripna beslutet, utöver artikel 91.1 FEUF, även ange det andra typfallet i artikel 216.1 FEUF, ska det erinras om att enligt fast rättspraxis kräver motiveringsskyldigheten, som föreskrivs i artikel 296 FEUF, att alla rättsakter ska innehålla en redogörelse för de skäl som föranledde institutionen att anta rättsakterna, så att domstolen kan utföra sin prövning och så att såväl medlemsstaterna som berörda utomstående får kännedom om de villkor under vilka unionsinstitutionerna har tillämpat EUF-fördraget (dom av den 1 oktober 2009, kommissionen/rådet, C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
80 Skyldigheten att ange den aktuella rättsliga grunden följer av den i artikel 5.2 FEU föreskrivna principen om tilldelade befogenheter, enligt vilken unionen endast handlar inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där såväl vad gäller interna som internationella unionsåtgärder. Valet av korrekt rättslig grund är nämligen av konstitutionell betydelse, eftersom unionen enbart har tilldelade befogenheter och således måste knyta de rättsakter som den antar till de bestämmelser i EUF-fördraget som verkligen bemyndigar den för detta ändamål (dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/rådet (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, punkterna 48 och 49).
81 Angivandet av den rättsliga grunden har även en särskild betydelse för att garantera rättigheterna för de unionsinstitutioner som berörs av förfarandet för att anta en rättsakt (dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/rådet (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, punkt 50).
82 Att den rättsliga grunden ska anges följer även av motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF. Denna skyldighet, som motiveras bland annat av att domstolen ska kunna utöva sin kontroll, omfattar i princip alla unionsrättsakter som har rättsverkningar (dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/rådet (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, punkt 52).
83 Domstolen har även slagit fast att kravet på rättssäkerhet medför att varje rättsakt som är avsedd att ha rättsverkningar måste stödja sin bindande verkan på en bestämmelse i unionsrätten, vilken uttryckligen måste anges som rättslig grund och vari föreskrivs den rättsliga form som rättsakten måste ha (dom av den 1 oktober 2009, kommissionen/rådet, C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 39, och dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/rådet (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, punkt 53).
84 Det framgår även av fast praxis från domstolen att en underlåtenhet att hänvisa till en konkret bestämmelse i fördraget, såsom i detta fall en hänvisning till artikel 216.1 FEUF vilket har påståtts av Förbundsrepubliken Tyskland, inte utgör ett väsentligt formfel om den rättsliga grunden för den aktuella rättsakten kan fastställas med stöd av andra uppgifter i denna, under förutsättning att de som berörs och domstolen inte svävar i ovisshet om den exakta rättsliga grunden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/rådet (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, punkt 54 och där angiven rättspraxis).
85 Så är fallet i förevarande mål, eftersom den angripna rättsaktens materiella och processuella rättsliga grund klart kan fastställas.
86 För det första har rådet i det angripna beslutet korrekt angett dess materiella rättsliga grund, eftersom det däri uttryckligen hänvisas till artikel 91 FEUF. I den del Förbundsrepubliken Tysklands argument grundas på den omständigheten att nämnda artikel 91 inte kan ge unionen extern befogenhet, är det tillräckligt att notera att detta argument avser själva förekomsten av befogenhet. Det kan följaktligen inte med fog anföras till stöd för en grund som avser att motiveringsskyldigheten har åsidosatts.
87 För det andra har rådet tillräckligt motiverat det angripna beslutet i förhållande till kriteriet avseende nödvändighet enligt det andra typfallet i artikel 216.1 FEUF, även med beaktande av att den erforderliga motiveringen enligt detta andra typfall skiljer sig från den som krävs enligt artikel 3.2 FEUF.
88 Det framhålls i den första och den tredje meningen i skäl 11 i angripna beslutet, jämförda med de ovan i punkterna 22–25 återgivna motiveringarna i beslutets bilaga till de ståndpunkter som fastställts på Europeiska unionens vägnar avseende punkterna 4, 5, 7 och 12 på dagordningen för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, att det är nödvändigt att säkerställa överensstämmelsen mellan den internationella rättens regler om internationell järnvägstransport och unionsrätten, vilket följaktligen även påkallar att unionen vidtar yttre åtgärder.
89 Dessutom innehåller artikel 216.1 FEUF i detta syfte inget krav med avseende på form eller förfarande, till skillnad från artikel 352 FEUF, även om de olika fall där unionen är behörig att ingå ett internationellt avtal visserligen anges i förstnämnda bestämmelse. Rättsaktens form och det förfarande som ska följas ska följaktligen fastställas med hänvisning till andra bestämmelser i fördragen.
90 För det tredje innehåller artikel 218.9 FEUF, som angetts som processuell rättslig grund för det angripna beslutet, en beskrivning av det förfarande som ska följas vid beslutsfattande.
91 Det kan under dessa omständigheter för det fjärde konstateras att förevarande mål skiljer sig från det mål som avgjordes genom dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/rådet (CMR-15), (C‑687/15, EU:C:2017:803). I sistnämnda mål hade rådet nämligen underlåtit att ange den materiella och processuella rättsliga grunden för det angripna beslutet, och nämnda grund kunde inte heller fastställas med stöd av andra uppgifter i beslutet.
92 Av det ovan anförda följer således att avsaknaden av en uttrycklig hänvisning i det angripna beslutet till det andra typfallet i artikel 216.1 FEUF inte ger upphov till ovisshet om beslutets art eller rättsliga betydelse och inte heller om det förfarande som ska följas vid dess antagande. Nämnda avsaknad kan följaktligen inte leda till att beslutet delvis ska ogiltigförklaras.
93 Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser Förbundsrepubliken Tysklands andra grund.
Den tredje grunden: Åsidosättande av principen om lojalt samarbete i förening med principen om ett effektivt domstolsskydd
Parternas argument
94 Förbundsrepubliken Tyskland har genom sin tredje grund gjort gällande att principen om lojalt samarbete, som föreskrivs i artikel 4.3 första stycket FEU, inte bara innebär att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa unionsrättens tillämplighet och verkan utan även att unionsinstitutionerna ska ha motsvarande skyldighet att samarbeta lojalt med medlemsstaterna.
95 Ett nära samarbete gör sig särskilt gällande när unionen och dess medlemsstater utövar rättigheter i egenskap av medlemmar i en internationell organisation. Om medlemsstater i unionen och denna inte är överens om hur befogenheter ska avgränsas, bör unionens institutioner nämligen samarbeta med god vilja för att klarlägga situationen och övervinna svårigheterna. Dessa institutioner bör således organisera förfarandet för att anta en rättsakt, så att den medlemsstat som bestrider unionens befogenheter kan vända sig till domstolen i tillräckligt god tid för att få ett klargörande i frågan om befogenheter.
96 Förbundsrepubliken Tyskland har tillagt att principen om ett effektivt domstolsskydd, som även kan åberopas av medlemsstaterna, dessutom kräver att förfarandet för antagande av en rättsakt organiseras så, att medlemsstaterna förfogar över en tillräcklig frist, mellan dagen för antagande av denna rättsakt och dagen från och med vilken den får bestående verkningar, för att vända sig till unionens domstolar med en ansökan, i förekommande fall, om uppskov med verkställigheten av den aktuella rättsakten.
97 Förbundsrepubliken Tyskland anser således att artikel 263 FEUF, som ger medlemsstaterna en särskild talerätt, förlorar sin ändmålsenliga verkan om tiden mellan dagen för antagande av rättsakten och dagen då den får bestående verkningar är så kort att det blir omöjligt att väcka talan vid unionens domstolar i vederbörlig tid.
98 Trots att Förbundsrepubliken Tyskland i detta fall framförde sina reservationer i fråga om unionens befogenheter omedelbart efter det att kommissionen, den 5 juni 2014, hade lagt fram förslaget till beslut, väntade rådet ända till den 24 juni 2014, det vill säga dagen innan det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott skulle börja, med att anta det angripna beslutet, vilket innebar att Förbundsrepubliken Tyskland förfogade över mindre än 24 timmar för att väcka talan vid domstolen. Denna medlemsstat har understrukit att det inte var möjligt för den att inom denna tidrymd fullfölja de interna förfaranden som föreskrivs för att väcka talan och ge in en ansökan om uppskov med verkställighet till domstolen.
99 Förbundsrepubliken Tyskland har anfört att den på grund av avsaknaden av domstolsskydd hade varit tvungen att rösta genom att ange en från unionens ståndpunkt avvikande mening, för att behålla sina befogenheter. Det var enligt denna medlemsstat därför som kommissionen inledde ett EU-pilotförfarande mot medlemsstaten som när som helst kan följas av ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF.
100 Rådet har, med stöd av kommissionen, gjort gällande det inte var möjligt för det att inleda eller avsluta sina arbeten tidigare. De flesta av arbetsdokumenten med de förslag till ändringar som hade tagits upp på dagordningen för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott översändes nämligen av Otifs generalsekreterare den 25 april 2014. Vissa handlingar togs emot den 6 och den 12 maj 2014 och ett förslag från Förbundsrepubliken Tyskland angående bihang D (CUV) togs emot den 3 juni 2014. Den 26 maj 2014 lade kommissionen fram ett första arbetsdokument för den behöriga arbetsgruppen i rådet. Det hänvisades redan i detta dokument till tänkbara lösningar för att fastställa en samordnad unionsståndpunkt. De arbeten som hade inletts i denna arbetsgrupp återupptogs den 5 och den 16 juni 2014 på grundval av det förslag till beslut som under tiden hade översänts av kommissionen. Efter det att förslaget hade godkänts av Ständiga representanternas kommitté den 17 juni 2014, antogs detsamma av rådet den 24 juni 2014, det vill säga i vederbörlig tid, före inledandet av det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, som hölls den 25 juni 2014.
101 Rådet har understrukit att den tid, uppgående till en månad, inom vilken denna institution avslutade beslutsförfarandet är extremt kort för att behandla komplexa tekniska och rättsliga frågor. Rådet hade under detta förfarande, vid vilket kommissionen bistått rådet, så ingående som möjligt diskuterat sin ståndpunkt med delegationerna, bland annat för att övertyga Förbundsrepubliken Tyskland om att unionen hade den befogenhet som erfordrades för de punkter på dagordningen för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott beträffande vilka denna medlemsstat hade uttryckt tvivel. Rådet har således gjort allt det kunnat för att fastställa unionens ståndpunkt med iakttagande av principen om lojalt samarbete.
102 Förbundsrepubliken Tysklands krav på att unionens ståndpunkt borde ha fastställts i tillräckligt god tid för att medlemsstaten skulle kunna ansöka om uppskov med verkställigheten av det angripna beslutet vid domstolen är, enligt rådet, överdrivet och orealistiskt. Den omständigheten att denna medlemsstat har inlett förevarande förfarande visar faktiskt att principen om ett effektivt domstolsskydd har iakttagits.
103 Rådet har även påpekat att det inte kan konstateras att det angripna beslutet har haft någon bestående verkan för Förbundsrepubliken Tysklands del. Det är nämligen så, i enlighet med gällande regler, att de ändringar som granskats under det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott antingen inte antogs definitivt vid mötet eller att de antogs men ännu inte har trätt i kraft. Enligt samma regler kan ikraftträdandet av ändringarna dessutom hindras om en fjärdedel av medlemsstaterna i Cotif gör en invändning. Om domstolen skulle ogiltigförklara det angripna beslutet är rådet i var fall skyldigt, enligt artikel 266 första stycket FEUF, att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domstolens dom, vilket också är möjligt med tanke på att unionen har röstmajoritet i Otif.
Domstolens bedömning
104 Förbundsrepubliken Tyskland har genom sin tredje grund kritiserat rådet för att ha åsidosatt sin skyldighet att samarbeta lojalt när beslutsförfarandet för att anta det angripna beslutet organiserades. Medlemsstaten fick nämligen inte tillräckligt med tid för att bestrida beslutet vid domstolen innan det fick bestående verkningar. Rådet åsidosatte följaktligen principen om ett effektivt domstolsskydd.
105 Det ska erinras om att enligt artikel 4.3 FEU, i vilken principen om lojalt samarbete föreskrivs, ska unionen och medlemsstaterna respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen.
106 Det ska således prövas, med beaktande av beslutsförfarandets förlopp, såsom det beskrivits av rådet och som inte har ifrågasatts av Förbundsrepubliken Tyskland, huruvida nämnda institution har åsidosatt sin skyldighet att samarbeta lojalt.
107 Det har i detta fall framkommit att de diskussioner som fördes i rådets arbetsgrupp, för att fastställa unionens ståndpunkt, inleddes den 26 april 2014, det vill säga dagen efter det att de flesta av arbetsdokumenten hade översänts av Otifs generalsekreterare, och återupptogs vid de följande mötena, på grundval av kommissionens förslag till beslut. Det följer även av förfarandets förlopp, såsom det har beskrivits av rådet och sammanfattats i punkt 100 ovan, att rådet inledde de föregående diskussionerna för att anta en unionsståndpunkt innan det hade erhållit alla de arbetsdokument som upprättats inför det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott. Vid de fyra möten som hölls med den behöriga arbetsgruppen i rådet och Ständiga representanternas kommitté behandlades bland annat frågan om klarläggande av fördelningen av unionens och medlemsstaternas respektive befogenheter med avseende på de punkter på dagordningen för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott beträffande vilka Förbundsrepubliken Tyskland hade framfört reservationer. Slutligen har Förbundsrepubliken Tyskland inte visat att den tid av en vecka som förflöt mellan det att Ständiga representanternas kommitté godkände förslaget till beslut och det att rådet antog det angripna beslutet är så pass orimlig att det kan ifrågasättas om denna institution har iakttagit sin skyldighet att samarbeta lojalt med medlemsstaterna.
108 Vad beträffar det argument som avser att principen om ett effektivt domstolsskydd har åsidosatts, noterar domstolen att argumentet grundas på antagandet att det blev omöjligt för Förbundsrepubliken Tyskland att väcka talan mot det angripna beslutet vid domstolen och att samtidigt ansöka om uppskov med verkställigheten av beslutet innan det fick bestående verkningar när det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott hölls. Detta argument är under alla omständigheter grundat på en felaktig premiss. Denna medlemsstat har nämligen inte visat att det angripna beslutet hade fått sådana verkningar när mötet hölls och den har inte heller vederlagt de argument som rådet gjort gällande till sitt försvar i detta avseende, såsom dessa argument sammanfattas i punkt 103 ovan. Nämnda medlemsstat kan således inte vinna framgång med det argument som avser att principen om ett effektivt domstolsskydd har åsidosatts.
109 Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
110 Av vad som ovan anförts följer att Förbundsrepubliken Tysklands talan ska ogillas.
Rättegångskostnader
111 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.
112 Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen ska således bära sina kostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1) Talan ogillas.
2) Förbundsrepubliken Tyskland ska ersätta rättegångskostnaderna.
3) Republiken Frankrike, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter