Causa C‑600/14

Repubblica federale di Germania

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Ricorso di annullamento – Azione esterna dell’Unione europea – Articolo 216, paragrafo 1, TFUE – Articolo 218, paragrafo 9, TFUE – Determinazione della posizione da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito con un accordo internazionale – Comitato di revisione dell’Organizzazione intergovernativa per il trasporto internazionale per ferrovia (OTIF) – Modifica della convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) e dei suoi allegati – Competenza concorrente tra l’Unione e gli Stati membri – Competenza esterna dell’Unione in una materia nella quale l’Unione non ha dettato norme comuni sino a quel momento – Validità della decisione 2014/699/UE – Obbligo di motivazione – Principio di leale cooperazione»

Massime – Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 5 dicembre 2017

1.        Unione europea – Competenze di attribuzione – Competenze interne ed esterne – Rispetto del principio di attribuzione

(Art. 5, § 2, TUE)

2.        Accordi internazionali – Conclusione – Competenza dell’Unione – Attribuzione esplicita o implicita – Carattere esclusivo o concorrente

(Artt. 3, § 2, TFUE e 216, § 1, TFUE)

3.        Accordi internazionali – Conclusione – Competenza dell’Unione – Competenza quanto alla necessità di concludere l’accordo per la realizzazione di un obiettivo previsto dai trattati – Portata – Modifica della convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia – Inclusione – Competenza concorrente tra l’Unione e gli Stati membri – Necessità per l’Unione di aver già esercitato la propria competenza normativa interna prima di agire sul piano esterno – Insussistenza

[Art. 5, § 2, TUE; artt. 2, § 2, TFUE, 4, § 2, g), TFUE, 91, § 1, TFUE e 216, § 1, TFUE; decisione del Consiglio 2014/699]

4.        Atti delle istituzioni – Indicazione della base giuridica – Obbligo – Portata – Omissione non costitutiva di un vizio sostanziale – Limiti – Riferimento esplicito indispensabile all’esercizio del controllo giurisdizionale

(Art. 296 TFUE)

5.        Accordi internazionali – Conclusione – Competenza dell’Unione – Competenza quanto alla necessità di concludere l’accordo per la realizzazione di un obiettivo previsto dai trattati  – Requisiti di forma o di procedura quanto all’atto da adottare

(Artt. 216, § 1, TFUE e 352 TFUE)

1.      Il rispetto del principio di attribuzione previsto dall’articolo 5, paragrafo 2, prima frase, TUE si impone sia per l’azione interna sia per l’azione internazionale dell’Unione.

(v. punto 44)

2.      Una competenza esterna dell’Unione può sussistere aldilà delle fattispecie previste dall’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. Infatti, la competenza dell’Unione ai fini della conclusione di accordi internazionali può non soltanto essere attribuita espressamente dai trattati, ma altresì derivare implicitamente da altre disposizioni dei trattati e da atti adottati, nell’ambito di tali disposizioni, dalle istituzioni dell’Unione. In particolare, ogniqualvolta il diritto dell’Unione abbia attribuito a tali istituzioni determinati poteri sul piano interno, onde realizzare un certo obiettivo, l’Unione è competente ad assumere gli impegni internazionali necessari per raggiungere tale obiettivo, anche in mancanza di espresse disposizioni al riguardo. Quest’ultima ipotesi è ormai contemplata dall’articolo 216, paragrafo 1, TFUE.

Inoltre, occorre operare una distinzione tra l’esistenza di una competenza esterna dell’Unione e la natura esclusiva o concorrente di questa eventuale competenza esterna. Tale distinzione è trasposta nel Trattato FUE. Al riguardo, risulta dallo stesso tenore letterale dell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, in cui non si opera alcuna distinzione a seconda della natura esclusiva o concorrente della competenza dell’Unione, che l’Unione è investita di una siffatta competenza in quattro ipotesi. L’ipotesi nella quale la conclusione di un accordo è tale da incidere sulle norme comuni o da alterarne la portata, ipotesi in cui la competenza dell’Unione è, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, esclusiva, costituisce solo una di tali fattispecie. Del pari, risulta dal raffronto dei rispettivi disposti dell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE che i casi nei quali l’Unione dispone di una competenza esterna, conformemente alla prima di tali disposizioni, non si limitano alle varie ipotesi previste dalla seconda di tali disposizioni, nelle quali l’Unione dispone di una competenza esterna esclusiva.

(v. punti 45‑47, 49‑51)

3.      Ricadono nella competenza esterna dell’Unione i punti iscritti all’ordine del giorno della 25a sessione del comitato di revisione dell’Organizzazione intergovernativa per il trasporto internazionale per ferrovia e relativi alle proposte di modifica della Convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia del 9 maggio 1980, suoi quali il Consiglio ha fissato le posizioni da prendere in nome dell’Unione. Pertanto, il Consiglio non ha violato il principio di attribuzione previsto dall’articolo 5, paragrafo 2, prima frase, TUE.

Infatti, le modifiche in questione vertono sul diritto privato dei contratti relativi al trasporto internazionale ferroviario, materia che ricade in una delle politiche dell’Unione, vale a dire la politica comune dei trasporti, che costituisce l’oggetto del titolo VI, rubricato «Trasporti», della terza parte, rubricata «Politiche e azioni interne dell’Unione», del Trattato FUE, e che deve, pertanto, essere considerata corrispondente a uno degli obiettivi del Trattato FUE. A tal riguardo, laddove le stipulazioni della convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia e delle sue appendici alle quali si riferiscono dette modifiche sono intese a instaurare norme armonizzate a livello internazionale, anche per i trasporti internazionali provenienti dal o destinati al territorio di uno Stato membro, o che attraversano il territorio di uno o più Stati membri, per le parti del tragitto situate al di fuori del territorio dell’Unione e, in linea di principio, anche per le parti di detto tragitto situate nel territorio dell’Unione, il fatto che l’Unione prenda posizione su dette modifiche deve essere considerato nel senso che contribuisce a realizzare gli obiettivi della politica comune dei trasporti, nel contesto della competenza di cui l’Unione è investita dall’articolo 91, paragrafo 1, TFUE, e che comporta anche un aspetto esterno. Tale presa di posizione, di conseguenza, è necessaria per realizzare, nel contesto delle politiche dell’Unione, uno degli obiettivi fissati dai Trattati, ai sensi dell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE.

Peraltro, non si può fondatamente sostenere che, dato che il settore dei trasporti ricade, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera g), TFUE, nella competenza concorrente tra l’Unione e i suoi Stati membri, l’Unione non potrebbe agire sul piano esterno prima di agire sul piano interno con l’adozione di norme comuni, nelle materie nelle quali sono stati conclusi accordi internazionali. Infatti, l’esistenza di una competenza esterna dell’Unione non è, in alcun caso, tributaria di un previo esercizio, da parte dell’Unione, della sua competenza normativa interna nel settore interessato. In tal senso, l’articolo 2, paragrafo 2, prima frase, TFUE, relativo alle competenze concorrenti, non subordina l’esistenza, in capo all’Unione, di una competenza esterna concorrente con i suoi Stati membri all’esistenza, nei Trattati, di una disposizione che conferisca esplicitamente una siffatta competenza esterna all’Unione.

(v. punti 56, 60, 62, 66, 67, 72)

4.      V. il testo della decisione.

(v. punti 80‑84)

5.      Se è pur vero che l’articolo 216, paragrafo 1, TFUE enumera le diverse ipotesi nelle quali l’Unione è abilitata a concludere un accordo internazionale, tale articolo non prescrive, a differenza dall’articolo 352 TFUE, alcuna esigenza formale o procedurale a tal fine. La forma dell’atto e la procedura da seguire, pertanto, devono essere determinate con riferimento alle altre disposizioni dei trattati.

(v. punto 89)