Sprawa C‑600/14

Republika Federalna Niemiec

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Skarga o stwierdzenie nieważności – Działania zewnętrzne Unii Europejskiej – Artykuł 216 ust. 1 TFUE – Artykuł 218 ust. 9 TFUE – Ustalenie stanowiska reprezentowanego w imieniu Unii Europejskiej w ramach organu utworzonego przez umowę międzynarodową – Komisja Rewizyjna Międzyrządowej Organizacji Międzynarodowych Przewozów Kolejami (OTIF) – Zmiany Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami (COTIF) i załączników do niej – Kompetencja dzielona między Unią a jej państwami członkowskimi – Kompetencja zewnętrzna Unii w obszarze, w którym Unia nie przyjęła dotychczas wspólnych zasad – Ważność decyzji 2014/699/UE – Obowiązek uzasadnienia – Zasada lojalnej współpracy

Streszczenie – wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 5 grudnia 2017 r.

1.        Unia Europejska – Kompetencje powierzone – Kompetencje wewnętrzne i zewnętrzne – Poszanowanie zasady kompetencji powierzonych

(art. 5 ust. 2 TUE)

2.        Umowy międzynarodowe – Zawarcie – Kompetencja Unii – Wyraźne lub dorozumiane powierzenie – Charakter wyłączny lub dzielony

(art. 3 ust. 2 TFUE, art. 216 ust. 1 TFUE)

3.        Umowy międzynarodowe – Zawarcie – Kompetencja Unii – Kompetencja w świetle konieczności zawarcia umowy dla potrzeb realizacji celu, o którym mowa w traktatach – Zakres – Zmiana konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami – Włączenie – Kompetencja dzielona między Unią i państwami członkowskimi – Konieczność uprzedniego wykonania przez Unię jej wewnętrznych kompetencji normatywnych przed podjęciem działań na płaszczyźnie zewnętrznej – Brak

[art. 5 ust. 2 TUE; art. 2 ust. 2 TFUE, art. 4 ust. 2 lit. g) TFUE, art. 91 ust. 1 TFUE, art. 216 ust. 1 TFUE; decyzja Rady 2014/699]

4.        Akty instytucji – Wskazanie podstawy prawnej – Obowiązek – Zakres – Pominięcie niestanowiące naruszenia istotnych wymogów proceduralnych – Granice – Wyraźne odniesienie niezbędne do wykonywania kontroli sądowej

(art. 296 TFUE)

5.        Umowy międzynarodowe – Zawarcie – Kompetencja Unii – Kompetencja w świetle konieczności zawarcia umowy dla potrzeb realizacji celu, o którym mowa w traktatach – Wymogi formalne lub proceduralne w odniesieniu do aktu, który ma być przyjęty

(art. 216 ust. 1 TFUE, art. 352 TFUE)

1.      Poszanowanie zasady kompetencji powierzonych ustanowionej w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze TUE wymagane jest zarówno w działaniach wewnętrznych, jak i działaniach międzynarodowych Unii.

(zob. pkt 44)

2.      Kompetencja zewnętrzna Unii może istnieć poza przypadkami przewidzianymi w art. 3 ust. 2 TFUE. Kompetencja Unii do zawierania umów międzynarodowych może bowiem wynikać nie tylko z wyraźnego przyznania w traktatach, lecz również w sposób dorozumiany z innych postanowień traktatów i aktów wydanych na ich podstawie przez instytucje Unii. W szczególności w każdym przypadku gdy prawo Unii ustanawia na rzecz tych instytucji kompetencje na płaszczyźnie wewnętrznej dla realizacji określonego celu, Unia posiada kompetencję do zaciągania zobowiązań międzynarodowych koniecznych dla jego realizacji, nawet jeżeli brak jest wyraźnego przepisu w tym względzie. O tej ostatniej hipotezie mowa teraz w art. 216 ust. 1 TFUE.

Ponadto należy dokonać rozróżnienia między istnieniem kompetencji zewnętrznej Unii i ewentualnie wyłącznym lub dzielonym charakterem tej kompetencji. To rozróżnienie znajduje odzwierciedlenie w traktacie FUE. W tym względzie z samego brzmienia art. 216 ust. 1 TFUE, w którym nie ma żadnego rozróżnienia w zależności od wyłącznego lub dzielonego charakteru kompetencji Unii, wynika, że Unia posiada taką kompetencję w czterech przypadkach. Hipoteza, w której zawarcie umowy może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres i w której kompetencja Unii jest na podstawie art. 3 ust. 2 TFUE wyłączna, nie stanowi jednego z tych przypadków. Również z porównania sformułowań art. 216 ust. 1 TFUE i art. 3 ust. 2 TFUE wynika, że wypadki, w których Unia posiada kompetencję zewnętrzną zgodnie z pierwszym z tych postanowień, nie ograniczają się do różnych hipotez przewidzianych w drugim z tych postanowień, w których Unia posiada wyłączną kompetencję zewnętrzną.

(zob. pkt 45–47, 49–51)

3.      Punkty wpisane do porządku obrad 25. posiedzenia Komisji Rewizyjnej Międzyrządowej Organizacji Międzynarodowych Przewozów Kolejami, dotyczące propozycji zmian Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami z dnia 9 maja 1980 r., w odniesieniu do których Rada określiła stanowiska, które należy zająć w imieniu Unii, podlegają kompetencji zewnętrznej Unii. W konsekwencji Rada nie naruszyła zasady kompetencji powierzonych ustanowionej w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze TUE.

W istocie wspomniane zmiany dotyczą prawa prywatnego umów międzynarodowych przewozów kolejowych – obszaru, który wchodzi w zakres polityki Unii, a mianowicie wspólnej polityki transportowej, będącej przedmiotem tytułu VI, zatytułowanego „Transport”, części trzeciej TFUE, zatytułowanej „Polityki i działania wewnętrzne Unii”, i którą należy w konsekwencji uznać za odpowiadającą jednemu z celów TFUE. W tym względzie ponieważ postanowienia konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami i załączniki do tej konwencji, do których odnoszą się te zmiany, zmierzają do wprowadzenia zharmonizowanych norm międzynarodowych, w tym dotyczących międzynarodowego przewozu z lub na terytorium państwa członkowskiego lub przez terytorium jednego lub kilku państw członkowskich, w odniesieniu do części trasy poza terytorium Unii oraz, co do zasady, również do części tej trasy położonych na terytorium Unii, fakt, iż Unia zajmuje stanowisko w sprawie tych zmian, należy uznać za przyczyniający się do osiągnięcia celów wspólnej polityki transportowej w ramach kompetencji powierzonych Unii w art. 91 ust. 1 TFUE, które mają również aspekt zewnętrzny. To zajęcie stanowiska jest w konsekwencji niezbędne do osiągnięcia w ramach polityk Unii jednego z celów określonych w traktatach w rozumieniu art. 216 ust. 1 TFUE.

Ponadto nie można skutecznie twierdzić, że ponieważ w dziedzinie transportu, która zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. g) TFUE podlega kompetencji dzielonej między Unią i jej państwami członkowskimi, Unia nie może podejmować działań na płaszczyźnie zewnętrznej, zanim nie podejmie działań na płaszczyźnie wewnętrznej poprzez przyjęcie wspólnych zasad w obszarach, w których zostały podjęte zobowiązania międzynarodowe. Istnienie kompetencji zewnętrznej Unii w żaden sposób nie zależy bowiem od uprzedniego wykonania przez Unię jej wewnętrznych kompetencji normatywnych w danej dziedzinie. Zatem art. 2 ust. 2 zdanie pierwsze TFUE dotyczący kompetencji dzielonych nie uzależnia istnienia po stronie Unii kompetencji zewnętrznej dzielonej z jej państwami członkowskimi od istnienia w traktatach postanowienia przyznającego Unii wyraźnie taką kompetencję zewnętrzną.

(zob. pkt 56, 60, 62, 66, 67, 72)

4.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 80–84)

5.      Choć art. 216 ust. 1 TFUE wymienia co prawda różne przypadki, w których Unia jest uprawniona do zawarcia umowy międzynarodowej, nie narzuca jednak, w przeciwieństwie do art. 352 TFUE, żadnych wymogów formalnych lub proceduralnych w tym celu. Formę aktu i procedurę, którą należy zastosować, należy zatem określić poprzez odniesienie do innych postanowień traktatów.

(zob. pkt 89)