Zadeva C‑600/14

Zvezna republika Nemčija

proti

Svetu Evropske unije

„Ničnostna tožba – Zunanje delovanje Evropske unije – Člen 216(1) PDEU – Člen 218(9) PDEU – Določitev stališča, ki naj se v imenu Unije zastopa v organu, ustanovljenem z mednarodnim sporazumom – Revizijski odbor Medvladne organizacije za mednarodni železniški promet (OTIF) – Sprememba Konvencije o mednarodnem železniškem prometu (COTIF) in dodatkov k navedeni konvenciji – Deljena pristojnost Unije in držav članic – Zunanja pristojnost Unije na področju, na katerem Unija doslej še ni sprejela skupnih pravil – Veljavnost Sklepa 2014/699/EU – Obveznost obrazložitve – Načelo lojalnega sodelovanja“

Povzetek – Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 5. decembra 2017

1.        Evropska unija – Prenesene pristojnosti – Notranje in zunanje pristojnosti – Spoštovanje načela prenosa pristojnosti

(člen 5(2) PEU)

2.        Mednarodni sporazumi – Sklenitev – Pristojnost Unije – Izrecen ali impliciten prenos pristojnosti – Izključna ali deljena narava

(člena 3(2) in 216(1) PDEU)

3.        Mednarodni sporazumi – Sklenitev – Pristojnost Unije – Pristojnost z vidika nujnosti sklenitve sporazuma za uresničitev cilja Pogodb – Obseg – Sprememba Konvencije o mednarodnem železniškem prometu – Vključitev – Deljena pristojnost Unije in držav članic – Nujnost, da je Unija že izvrševala svojo notranjo normativno pristojnost, preden deluje na zunanji ravni – Neobstoj

(člen 5(2) PEU; členi 2(2), 4(2)(g), 91(1) in 216(1) PDEU; Sklep Sveta 2014/699)

4.        Akti institucij – Navedba pravne podlage – Obveznost – Obseg – Opustitev, ki ne pomeni bistvene kršitve – Meje – Izrecno napotovanje, nujno za izvajanje sodnega nadzora

(člen 296 PDEU)

5.        Mednarodni sporazumi – Sklenitev – Pristojnost Unije – Pristojnost z vidika nujnosti sklenitve sporazuma za uresničitev cilja Pogodb – Zahteve glede oblike ali postopka v zvezi z aktom, ki ga je treba sprejeti

(člena 216(1) in 352 PDEU)

1.      Načelo prenosa pristojnosti, določeno v členu 5(2), prvi stavek, PEU, je treba upoštevati pri notranjem in mednarodnem delovanju Unije.

(Glej točko 44.)

2.      Zunanja pristojnost Unije je lahko podana tudi zunaj primerov iz člena 3(2) PDEU. Pristojnost Unije za sklepanje mednarodnih sporazumov je lahko posledica izrecne dodelitve Pogodb, lahko pa implicitno izhaja iz drugih določb Pogodb in aktov, ki so jih institucije Unije sprejele v okviru teh določb. Natančneje, če so v pravu Unije navedenim institucijam podeljene notranje pristojnosti zaradi uresničitve nekega cilja, je Unija pristojna za sprejetje mednarodnih zavez, potrebnih za uresničitev tega cilja, čeprav glede tega ni izrecne določbe. Zadnjenavedeni primer je zdaj opredeljen v členu 216(1) PDEU.

Poleg tega je treba razlikovati med obstojem zunanje pristojnosti Unije in izključno ali deljeno naravo te morebitne pristojnosti. To razlikovanje je preneseno v Pogodbo DEU. V zvezi s tem je iz besedila člena 216(1) PDEU, ki ne razlikuje med izključno ali deljeno naravo pristojnosti Unije, razvidno, da je taka pristojnost Uniji podeljena v štirih primerih. Primer, kadar lahko sklenitev sporazuma vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe – ki je primer, v katerem je pristojnost Unije na podlagi člena 3(2) PDEU izključna – je zgolj eden od teh primerov. Poleg tega iz primerjave besedila členov 216(1) PDEU in 3(2) PDEU izhaja, da primeri, v katerih ima Unija zunanjo pristojnost v skladu s prvo od teh določb, niso omejeni na različne primere iz druge od teh določb, v katerih ima Unija izključno zunanjo pristojnost.

(Glej točke od 45 do 47 in od 49 do 51.)

3.      Točke, ki so uvrščene na dnevni red 25. zasedanja Revizijskega odbora Medvladne organizacije za mednarodni železniški promet v zvezi z predlaganimi spremembami Konvencije o mednarodnih železniških prevozih z dne 9. maja 1980, glede katerih je Svet z izpodbijanim sklepom določil stališča, ki naj se zastopajo v imenu Unije, spadajo v zunanjo pristojnost Unije. Svet zato s sprejetjem tega sklepa ni kršil načela prenosa pristojnosti iz člena 5(2), prvi stavek, PEU.

Zadevne spremembe se namreč nanašajo na zasebno pravo glede pogodb o čezmejnem železniškem prevozu, ki je področje, ki – kot so priznale vse stranke – spada v okvir politike Unije, in sicer skupne prometne politike, ki je urejena v naslovu VI, „Prevoz“, tretjega dela Pogodbe DEU z naslovom „Notranje politike in ukrepi Unije“, in za katerega je zato treba šteti, da ustreza enemu od ciljev Pogodbe DEU. Ker se želijo z določbami Konvencije o mednarodnih železniških prevozih in dodatkov k navedeni konvenciji, na katere se nanašajo te spremembe, za stranke prevoza, ki so zunaj ozemlja Unije, in načeloma tudi za stranke navedenega prevoza, ki so na ozemlju Unije, uvesti harmonizirane norme na mednarodni ravni, vključno z mednarodnimi prevozi z ozemlja ali na ozemlje države članice oziroma s prevozom prek ozemlja ene ali več držav članic, je treba to, da Unija sprejme stališče o navedenih spremembah, šteti za prispevek k doseganju ciljev skupne prometne politike v okviru pristojnosti, ki je Uniji podeljena s členom 91(1) PDEU in ki ima tudi zunanji vidik. Sprejetje tega stališča je zato potrebno za doseganje enega od ciljev iz Pogodb v okviru politik Unije v smislu člena 216(1) PDEU.

Poleg tega ni mogoče sprejeti trditve, da ker področje prevoza na podlagi člena 4(2)(g) PDEU spada v deljeno pristojnost Unije in njenih držav članic, Unija na zunanji ravni ne more delovati, preden s sprejetjem skupnih pravil na področjih, na katerih so bile sklenjene mednarodne zaveze, ni delovala na notranji ravni. Obstoj zunanje pristojnosti Unije namreč nikakor ni odvisen od tega, da Unija na zadevnem področju predhodno izvaja notranjo zakonodajno pristojnost. Tako člen 2(2), prvi stavek, PDEU o deljenih pristojnostih obstoja deljene zunanje pristojnosti z državami članicami za Unijo ne pogojuje z obstojem določbe v Pogodbah, ki bi Uniji izrecno podeljevala tako zunanjo pristojnost.

(Glej točke 56, 60, 62, 66, 67 in 72.)

4.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točke od 80 do 84.)

5.      Čeprav so v členu 216(1) PDEU sicer res navedeni različni primeri, v katerih lahko Unija sklene mednarodni sporazum, pa v nasprotju s členom 352 PDEU v ta namen v njem ni postavljena nobena zahteva glede oblike ali postopka. Obliko akta in postopek, ki se mora uporabljati, je zato treba določiti glede na druge določbe Pogodb.

(Glej točko 89.)