РЕШЕНИЕ НА СЪДА (шести състав)
30 март 2017 година(*)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Отпадъци — Директива 2008/98/ЕО — Възстановяване на разходи за управление на отпадъци — Принцип „замърсителят плаща“ — Понятие „притежатели на отпадъци“ — Искана цена за управление на отпадъци — Специална такса, предназначена за финансиране на капиталови инвестиции“
По дело C‑335/16
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Općinski sud u Velikoj Gorici (Общински съд Велика горица, Хърватия) с акт от 3 юни 2016 г., постъпил в Съда на 15 юни 2016 г., в рамките на производство по дело
VG Čistoća d.o.o.
срещу
Đuro Vladika,
Ljubica Vladika,
СЪДЪТ (шести състав),
състоящ се от: E. Regan, председател на състава, J.‑C. Bonichot (докладчик) и S. Rodin, съдии,
генерален адвокат: M. Szpunar,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за VG Čistoća d.o.o., от Ž. Galeković, direktor,
– за хърватското правителство, от T. Galli, в качеството на представител,
– за Европейската комисия, от E. Sanfrutos Cano и M. Mataija, в качеството на представители
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на принципа „замърсителят плаща“ и на член 14, параграф 1 от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви (ОВ L 312, 2008 г., стр. 3).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между, от една страна, общинското предприятие за управление на отпадъци VG Čistoća d.o.o., и от друга страна, г‑н Đuro Vladika и г‑жа Ljubica Vladika, ползватели на услуга по управление на отпадъци, по повод заплащането на фактури за събиране и управление на битови отпадъци за периода от октомври 2013 г. до септември 2014 г.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Съображение 1 от Директива 2008/98 гласи следното:
„Директива 2006/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2006 г. относно отпадъците [(ОВ L 114, 2006 г., стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 16, стр. 45)] установява законодателната рамка за обработката на отпадъци в Общността. Тя дава определения за ключови понятия като отпадък, оползотворяване и обезвреждане, въвежда основни изисквания към управлението на отпадъците, по-специално задължението за учреждение или предприятие, което извършва действия по управление на отпадъци, да притежава разрешение или да бъде регистрирано, както и задължението за държавите членки да изготвят планове за управление на отпадъците. Тя установява също така основни принципи като задължението отпадъците да бъдат третирани по начин, който няма отрицателно въздействие върху околната среда и здравето на човека, насърчаване прилагането на йерархия на отпадъците, и, в съответствие с принципа „замърсителят плаща“, изискването, че разходите за обезвреждане на отпадъците трябва да се поемат от настоящия притежател, предишните притежатели на отпадъците или от производителя на продукта, [от] който се образуват отпадъците“.
4 В съображение 8 от Директива 2008/98 се предвижда:
„Необходимо е, следователно, да се преразгледа Директива [2006/12], за да се изяснят ключови понятия като определенията за отпадъци, оползотворяване и обезвреждане, да се засилят мерките, които трябва да се вземат за предотвратяване на отпадъците, да се възприеме подход, отчитащ целия жизнен цикъл на продуктите и материалите, а не само отпадъчната фаза, и да се насочат усилията към намаляване на въздействието върху околната среда на образуването и управлението на отпадъци, като по този начин се повиши икономическата стойност на отпадъците. Освен това оползотворяването на отпадъци и употребата на оползотворени материали следва да се насърчава с оглед опазването на природните ресурси. В интерес на яснотата и четивността, Директива [2006/12] следва да се отмени и замени с нова директива“.
5 Съображения 25 и 26 от Директива 2008/98 гласят:
„(25) Целесъобразно е разходите да бъдат разпределени по такъв начин, че да отразяват реалните разходи за околната среда от образуването и управлението на отпадъците.
(26) „Замърсителят плаща“ е ръководен принцип на европейско и международно равнище. Причинителят на отпадъци и притежателят на отпадъци следва да ги управляват по начин, който гарантира висока степен на защита за околната среда и човешкото здраве“.
6 В член 3 от същата директива се предвижда:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
5) „причинител на отпадъци“ е лице, чиято дейност води до образуването на отпадъци (първичен причинител на отпадъци), или лице, което осъществява предварителна обработка, смесване или други действия, водещи до промяна на естеството или състава на отпадъка;
6) „притежател на отпадъци“ е причинителят на отпадъци или физическото или юридическото лице, което има фактическа власт върху отпадъците;
[…]
9) „управление на отпадъци“ означава събирането, превозването, оползотворяването и обезвреждането на отпадъци, включително надзорът върху тези дейности и следексплоатационните дейности по депата, както и действията, предприети в качеството на търговец или брокер;
10) „събиране“ е натрупването на отпадъци, включително предварителното им сортиране и предварителното съхраняване с цел превозването им до съоръжение за третиране на отпадъци;
11) „разделно събиране“ е събирането, при което поток от отпадъци се разделя по вид и естество на отпадъците с оглед улесняване на специфична обработка;
[…]
14) „третиране“ означава дейностите по оползотворяване или обезвреждане, включително подготовката преди оползотворяването или обезвреждането;
[…]
17) „рециклиране“ означава всяка дейност по оползотворяване, посредством която отпадъчните материали се преработват в продукти, материали или вещества, за първоначалната им цел или за други цели. То включва преработването на органични материали, но не включва оползотворяване за получаване на енергия и преработване в материали, които ще се използват като горива или за насипни дейности;
[…]“.
7 Член 11, параграф 1 от Директива 2008/98 гласи:
„Държавите членки предприемат мерки по целесъобразност за подпомагане на повторната употреба на продуктите и на дейности по подготовка за повторна употреба, по-специално чрез насърчаване създаването на мрежи за повторна употреба и поправки и подкрепата за тях, използването на икономически инструменти, критерии за доставка, количествени цели или други мерки.
Държавите членки предприемат мерки за насърчаване на висококачествено рециклиране и за тази цел въвеждат схеми за разделно събиране на отпадъци, когато това е технически, екологично и икономически приложимо, за да се гарантират необходимите стандарти за качество на съответните рециклиращи сектори.
[…]“.
8 Член 14 от същата директива гласи:
„1. В съответствие с принципа „замърсителят плаща“, разходите за управление на отпадъците се понасят от първоначалния причинител на отпадъците или от настоящите или предишните притежатели на отпадъците.
2. Държавите членки могат да решат, че разходите за управление на отпадъците се понасят частично или изцяло от производителя на продукта, от който произтичат отпадъците, както и че дистрибуторите на такъв продукт могат да поделят помежду си тези разходи“.
9 В член 15, параграф 1 от Директива 2008/98 се предвижда:
„Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че всеки първоначален причинител на отпадъци или друг притежател извършва самостоятелно третирането на отпадъците или поверява третирането на търговец, организация или предприятие, извършващи дейности по третиране на отпадъци, или третирането се организира от частна или обществена организация за събиране на отпадъци, в съответствие с членове 4 и 13“.
Хърватското право
10 Член 20, параграф 1 от Zakon o komunalnom gospodarstvu (Закон за комуналните услуги), в редакцията, действаща към момента на настъпване на разглежданите в главното производство факти, гласи:
„С цената на комуналните услуги се осигурява финансиране за извършването на следните комунални дейности:
[…]
4. поддържане на чистотата, що се отнася до събирането и извозването на битови отпадъци,
5. депонирането на битовите отпадъци
[…]“.
11 В член 4 от Zakon o održivom gospodarenju otpadom (Закон за устойчивото управление на отпадъците) се предвижда:
„(1) На използваните в настоящия закон понятия се придава следният смисъл:
[…]
10. „дейност по събиране на отпадъци“: процедурите по редовно и неотложно събиране на отпадъци, както и процедурата по събиране на отпадъците в депо за рециклиране;
[…]
39. „притежател на отпадъци“: причинителят на отпадъци или физическото или юридическото лице, което има фактическа власт върху отпадъците;
[…]
48. „причинител на отпадъци“: лице, чиято дейност води до образуването на отпадъци и/или което чрез предварителна обработка, смесване или други действия променя състава или естеството на тези отпадъци;
[…]“.
12 В член 6, параграф 1 от този закон се посочва, че в основата на управлението на отпадъците стои спазването на принципите, произтичащи от националното право, достиженията на правото на Съюза и международното право в областта на опазването на околната среда, и по специално принципът „замърсителят плаща“, съгласно който „причинителят на отпадъци, предишният притежател на отпадъците или притежателят на отпадъците поема разходите по мерките за управление на отпадъците и носи финансова отговорност за прилагането на мерките, предназначени за поправяне на вредите, които са били или може да бъдат причинени от отпадъците“.
13 Член 6, параграф 2 от същия закон гласи:
„Разходите, свързани с управлението на отпадъците, се поемат от производителя на стоката, от която произтичат отпадъците, или от причинителя на отпадъците“.
14 Съгласно член 28 от същия закон:
„(1) Местните административно-териториални единици осигуряват на територия си:
[…]
2. Разделното събиране на хартиените, металните, стъклените, пластмасовите и текстилните отпадъци, както и на големите (обемните) битови отпадъци;
[…]“.
15 Член 30 от Закона за устойчивото управление на отпадъците е озаглавен „Обществена услуга по събиране на смесени и биоразградими битови отпадъци“ и гласи:
„(1) Обществена услуга по събиране на смесени и биоразградими битови отпадъци включва събирането на тези отпадъци от различните ползватели посредством контейнери в съответния район на предоставяне на услугите и извозването им до лицето, оправомощено да извърши тяхното третиране.
[…]
(6) Ползвателят на посочената в параграф 4 от настоящия член услуга е длъжен:
[…]
3. да поеме разходите по управлението на битовите отпадъци пропорционално на количеството отпадъци, предадено на извършителя на услугата“.
16 В член 33 от същия закон се предвижда:
„(1) Извършителят на услугите изчислява цената на обществената услуга, посочена в член 30, параграф 1 от настоящия закон, по начин, осигуряващ прилагането на принципа „замърсителят плаща“, трайна от икономическа гледна точка експлоатация, безопасност, системност и качество на извършваната услуга в съответствие с разпоредбите на настоящия закон […]
(2) Извършителят на услугите фактурира на ползвателя обществената услуга, посочена в член 30, параграф 1 от настоящия закон, пропорционално на предаденото количество отпадъци в отчитания период, като в основата на количествения критерий стои масата на предадените отпадъци или обемът на контейнерите за отпадъци и броят на изпразванията на тези контейнери, в съответствие с решението по член 30, параграф 7 от настоящия закон.
[…]
(4) Извършителят на услугите включва следните разходи в цената на обществената услуга, посочена в член 30, параграф 1 от настоящия закон: разходите за придобиване и поддръжка на оборудването за събиране на отпадъците, разходите за извозване на отпадъците, разходите за третиране на отпадъците и другите разходи, предвидени в наредбата по член 29, параграф 10 от настоящия закон.
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
17 Спорът в главното производство е свързан с искането на VG Čistoća г‑н и г‑жа Vladika да му заплатят фактури за управление на битови отпадъци за периода от октомври 2013 г. до септември 2014 г. на стойност 78,61 HRK (хърватски куни) (около 10,54 EUR) на месец.
18 Ответниците в главното производство възразяват срещу заплащането на фактурите в частта им относно разделното събиране, рециклирането и депонирането на изхвърлените без разрешение в околната среда отпадъци, и срещу заплащането на специална такса за финансиране на капиталовите инвестиции, извършени от предприятието за управление на отпадъци във връзка с операции по рециклиране. Те обаче не възразяват срещу заплащането на фактурите в частта им относно извозването и депонирането на действително генерираните и извозени отпадъци.
19 VG Čistoća сезира Općinski sud u Velikoj Gorici (Общински съд Велика горица, Хърватия) с искане да му бъдат заплатени дължимите от г‑н и г‑жа Vladika суми.
20 Запитващата юрисдикция уточнява, че г‑н и г‑жа Vladika разполагат само с един контейнер от 120 литра и че за целите на фактурирането на своите услуги по управление на отпадъците VG Čistoća изчислява ежемесечно дължимата сума за извозване на отпадъците според размера на използваните контейнери. Това дружество съответно извършва фактурирането според обема на празните контейнери, а не според теглото на отпадъците, които ответниците в главното производство действително са генерирали.
21 Според запитващата юрисдикция, за да се осигури спазването на принципа на равенство, жалбоподателят в главното производство би трябвало да предвиди използването на уред за събиране, позволяващ да се фактурират само отпадъците, които действително са генерирани от ползвателите. Освен това запитващата юрисдикция счита, че на разположение на последните би трябвало да се предоставят отделни контейнери за събираните по специален начин отпадъци (хартии, пластмаси, смесени отпадъци). Запитващата юрисдикция добавя, че ползвателите не би трябвало да бъдат задължавани да заплащат за депонирането на отпадъците чрез рециклиране. Тя съответно се пита дали ползвателите дължат сумите по всички позиции в издадените фактури за управление на битови отпадъци.
22 При това положение Općinski sud u Velikoj Gorici (Общински съд, Велика горица) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Как се изчислява таксата за събиране и извозване на битови отпадъци съгласно правото на Съюза и как гражданите [на Съюза] плащат фактурите за събиране и извозване на битови отпадъци — според обема на изпразнените контейнери или според обема на извозените отпадъци, а също и заплащат ли някакви други такси?“.
По преюдициалния въпрос
23 С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 14 и член 15, параграф 1 от Директива 2008/98 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, в която се предвижда, от една страна, че ползвателите на услугата по третиране на отпадъците заплащат цена, изчислена според обема на предоставения им контейнер, а не според теглото на действително извозените отпадъци, и от друга страна, че тези ползватели заплащат допълнителна такса, която е предназначена за финансиране на инвестициите, необходими за третиране на събраните отпадъци.
24 Съгласно член 14 от Директива 2008/98 и в съответствие с принципа „замърсителят плаща“ разходите за управлението на отпадъци се понасят от първоначалния причинител на отпадъците или от настоящите или предишните притежатели на отпадъците. Притежателите на отпадъци са обвързани с това финансово задължение поради участието им в създаването на посочените отпадъци (вж. по аналогия решения от 24 юни 2008 г., Commune de Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359, т. 77 и от 16 юли 2009 г., Futura Immobiliare и др., C‑254/08, EU:C:2009:479, т. 45).
25 Що се отнася до финансирането на разходите за управление и обезвреждане на битовите отпадъци, доколкото това е колективно предоставяна на група „притежатели“ услуга, по силата на член 15 от Директива 2008/98 държавите членки са длъжни да гарантират, че по принцип всички ползватели на тази услуга в качеството им на „притежатели“ по смисъла на член 3 от същата директива понасят колективно общия размер на разходите за обезвреждането на отпадъците (вж. по аналогия решение от 16 юли 2009 г., Futura Immobiliare и др., C‑254/08, EU:C:2009:479, т. 46).
26 В действащото право на Съюза липсва правна уредба, приета на основание на член 192 ДФЕС, която да налага на държавите членки точно определен метод за финансиране на разходите за обезвреждане на битовите отпадъци, така че по избор на държавите членки то може да се осигури чрез такса, чрез друг вид насрещно задължение или по какъвто и да е друг начин. При това положение използването на критерии за фактуриране, които се основават на обема на предоставения на ползвателите контейнер, в зависимост по-специално от площта и предназначението на заеманите от тях недвижими имоти, може да позволи разходите за обезвреждане на тези отпадъци да се изчислят и разпределят между отделните притежатели, доколкото този показател може да се отрази пряко на размера на посочените разходи (вж. в този смисъл решение от 16 юли 2009 г., Futura Immobiliare и др., C‑254/08, EU:C:2009:479, т. 48 и 50).
27 Поради това при действащото право на Съюза национална правна уредба като разглежданата в главното производство — в която с оглед на финансирането на управлението и обезвреждането на битови отпадъци се предвижда заплащане на цена, изчислена въз основа на предполагаемия натрупан обем на отпадъците, а не въз основа на теглото на отпадъците, които действително са генерирани и оставени за събиране — не може да се счита за противоречаща на член 14 и член 15, параграф 1 от Директива 2008/98 (вж. по аналогия решение от 16 юли 2009 г., Futura Immobiliare и др., C‑254/08, EU:C:2009:479, т. 51).
28 Същото се отнася и за въвеждането на допълнителна такса, предназначена за финансиране на инвестициите, които са необходими за третирането на отпадъците, включително рециклирането им.
29 Всъщност съгласно член 15, параграф 1 от Директива 2008/98 държавите членки трябва да вземат необходимите мерки, за да гарантират, че причинителите на отпадъци участват колективно в набирането на инвестициите, които са необходими за изпълнение на целите, посочени в член 11, параграф 1, член 14 и член 15, параграф 1 от Директива 2008/98, поради участието им в създаването на отпадъците (вж. по аналогия решения от 24 юни 2008 г., Commune de Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359, т. 77 и от 16 юли 2009 г., Futura Immobiliare и др., C‑254/08, EU:C:2009:479, т. 46).
30 Макар в тази област при действащото право на Съюза компетентните национални органи да разполагат с широко право на преценка за определяне на реда и условията за изчисляване на цените, какъвто е случаят с разглежданите в главното производство разходи за управление на отпадъците и допълнителна такса, запитващата юрисдикция същевременно трябва да провери въз основа на изложените пред нея фактически и правни обстоятелства дали исканата цена и допълнителната такса не водят до начисляване на някои „притежатели“ на явно несъразмерни разходи спрямо обема или естеството на отпадъците, които те могат да генерират (вж. по аналогия решение от 16 юли 2009 г., Futura Immobiliare и др., C‑254/08, EU:C:2009:479, т. 55 и 56).
31 За тази цел по-специално трябва да се вземат предвид критерии, свързани с вида на заеманите от ползвателите недвижими имоти, площта и предназначението на тези имоти, възможността на „притежателите“ да генерират отпадъци, обема на предоставените на ползвателите контейнери и честотата на събиране, доколкото тези показатели могат да се отразят пряко на размера на разходите за управление и обезвреждане на отпадъците.
32 С оглед на гореизложеното на поставения въпрос следва да се отговори, че член 14 и член 15, параграф 1 от Директива 2008/98 трябва да се тълкуват в смисъл, че при действащото право на Съюза тези разпоредби допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, в която с оглед на финансирането на услуга по управление и обезвреждане на битови отпадъци се предвижда заплащане на цена, изчислена въз основа на предполагаемия натрупан обем на отпадъците от ползвателите на услугата, а не въз основа на действително генерираното и оставено за събиране от тях количество на отпадъците, и заплащане от ползвателите в качеството им на притежатели на отпадъците на допълнителна такса, предназначена за финансиране на необходими капиталови инвестиции за третирането на отпадъците, включително рециклирането им. Запитващата юрисдикция същевременно трябва да провери въз основа на изложените пред нея фактически и правни обстоятелства дали това не води до начисляване на някои „притежатели“ на явно несъразмерни разходи спрямо обема или естеството на отпадъците, които те могат да генерират. За тази цел националната юрисдикция по-специално може да вземе предвид критерии, свързани с вида на заеманите от ползвателите недвижими имоти, площта и предназначението на тези имоти, възможността на „притежателите“ да генерират отпадъци, обема на предоставените на ползвателите контейнери и честотата на събиране, доколкото тези показатели могат да се отразят пряко на размера на разходите за управление на отпадъците.
По съдебните разноски
33 С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (шести състав) реши:
Член 14 и член 15, параграф 1 от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви трябва да се тълкуват в смисъл, че при действащото право на Съюза тези разпоредби допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, в която с оглед на финансирането на услуга по управление и обезвреждане на битови отпадъци се предвижда заплащане на цена, изчислена въз основа на предполагаемия натрупан обем на отпадъците от ползвателите на услугата, а не въз основа на действително генерираното и оставено за събиране от тях количество на отпадъците, и заплащане от ползвателите в качеството им на притежатели на отпадъците на допълнителна такса, предназначена за финансиране на необходими капиталови инвестиции за третирането на отпадъците, включително рециклирането им. Запитващата юрисдикция същевременно трябва да провери въз основа на изложените пред нея фактически и правни обстоятелства дали това не води до начисляване на някои „притежатели“ на явно несъразмерни разходи спрямо обема или естеството на отпадъците, които те могат да генерират. За тази цел националната юрисдикция по-специално може да вземе предвид критерии, свързани с вида на заеманите от ползвателите недвижими имоти, площта и предназначението на тези имоти, възможността на „притежателите“ да генерират отпадъци, обема на предоставените на ползвателите контейнери и честотата на събиране, доколкото тези показатели могат да се отразят пряко на размера на разходите за управление на отпадъците.
Подписи