SODBA SODIŠČA (šesti senat)
z dne 30. marca 2017(1)
„Predhodno odločanje – Okolje – Odpadki – Direktiva 2008/98/ES – Povračilo stroškov ravnanja z odpadki – Načelo, da plača povzročitelj obremenitve – Pojem ‚imetniki odpadkov‘ – Cena, ki se zahteva za ravnanje z odpadki – Posebno nadomestilo za financiranje kapitalskih naložb“
V zadevi C‑335/16,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Općinski sud u Velikoj Gorici (okrajno sodišče v Veliki Gorici, Hrvaška) z odločbo z dne 3. junija 2016, ki je na Sodišče prispela 15. junija 2016, v postopku
VG Čistoća d.o.o.
proti
Đuru Vladiki,
Ljubici Vladika,
SODIŠČE (šesti senat),
v sestavi E. Regan, predsednik senata, J.‑C. Bonichot (poročevalec) in S. Rodin, sodniki,
generalni pravobranilec: M. Szpunar,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za VG Čistoća d.o.o. Ž. Galeković, direktor,
– za hrvaško vlado T. Galli, agent,
– za Evropsko komisijo E. Sanfrutos Cano in M. Mataija, agenta,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago načela, da plača povzročitelj obremenitve, iz člena 14(1) Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL 2008, L 312, str. 3).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med VG Čistoća d.o.o., občinskim podjetjem za ravnanje z odpadki, ter Đ. Vladiko in L. Vladika, uporabnikoma storitve ravnanja z odpadki, glede plačila računov za zbiranje komunalnih odpadkov in ravnanje z njimi za obdobje od oktobra 2013 do septembra 2014.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 V uvodni izjavi 1 Direktive 2008/98 je navedeno:
„Direktiva 2006/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2006 o odpadkih [UL 2006, L 114, str. 9] vzpostavlja zakonodajni okvir za ravnanje z odpadki znotraj Skupnosti. Opredeljuje ključne pojme, kot so odpadek, predelava in odstranjevanje, ter vzpostavlja temeljne zahteve za ravnanje z odpadki, zlasti obveznost za ustanovo ali podjetje, ki izvaja postopke ravnanja z odpadki, da mora imeti dovoljenje oziroma se mora registrirati, in obveznost za države članice, da morajo izdelati načrte ravnanja z odpadki. Poleg tega vzpostavlja glavna načela, kot je obveznost ravnanja z odpadki brez negativnega vpliva na okolje ali zdravje ljudi, spodbujanje upoštevanja hierarhije ravnanja z odpadki ter načelo, da plača povzročitelj obremenitve, v skladu s katerim mora stroške odstranjevanja odpadkov kriti imetnik odpadkov ali prejšnji imetniki ali proizvajalci proizvodov, od katerih odpadki izvirajo.“
4 V uvodni izjavi 8 Direktive 2008/98 je navedeno:
„Treba je torej revidirati Direktivo [2006/12] zaradi pojasnitve ključnih pojmov, kot so opredelitve odpadka, predelave in odstranjevanja, zaradi poostritve ukrepov, ki jih je treba sprejeti za preprečevanje nastajanja odpadkov, uvedbe pristopa, ki upošteva celoten življenjski krog proizvodov in materialov in ne samo fazo odpadkov, ter osredotočenja na zmanjšanje vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi na okolje, s tem pa bi se okrepila ekonomska vrednost odpadkov. Poleg tega bi bilo treba zaradi ohranjanja naravnih virov spodbujati predelavo odpadkov in uporabo predelanih materialov. Zaradi jasnosti in razumljivosti bi bilo treba Direktivo [2006/12] razveljaviti in nadomestiti z novo direktivo.“
5 V uvodnih izjavah 25 in 26 Direktive 2008/98 je navedeno:
„(25) Primerno je, da se stroški razporedijo tako, da odražajo dejanske stroške, ki bremenijo okolje zaradi nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi.
(26) Načelo, da plača povzročitelj obremenitve, je vodilno načelo na evropski in mednarodni ravni. Povzročitelj in imetnik odpadkov bi morala z odpadki ravnati na način, ki zagotavlja visoko raven varstva okolja in zdravja ljudi.“
6 Člen 3 te direktive določa:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
5. ,povzročitelj odpadkov‘ pomeni vsakogar, katerega delovanje povzroča nastajanje odpadkov (izvirni povzročitelj odpadkov) ali vsakogar, ki izvaja predobdelavo, mešanje ali druge postopke, ki spreminjajo lastnosti ali sestavo teh odpadkov;
6. ,imetnik odpadkov‘ pomeni povzročitelja odpadkov ali fizično ali pravno osebo, ki ima odpadke v posesti;
[…]
9. ,ravnanje z odpadki‘ pomeni zbiranje, prevoz, predelavo in odstranjevanje odpadkov, vključno z nadzorom takšnih postopkov in dejavnostmi po prenehanju obratovanja naprav za odstranjevanje odpadkov, ter vključno z dejavnostmi trgovca ali posrednika;
10. ‚zbiranje‘ pomeni pobiranje odpadkov, vključno s predhodnim razvrščanjem in predhodnim skladiščenjem odpadkov za namene prevoza do naprave za obdelavo odpadkov;
11. ‚ločeno zbiranje‘ pomeni zbiranje, pri katerem se tokove odpadkov ločuje glede na vrsto in naravo odpadkov z namenom olajšati posebno obdelavo;
[…]
14. ‚obdelava‘ pomeni postopke predelave ali odstranjevanja, ki vključujejo pripravo za predelavo ali odstranjevanje;
[…]
17. ‚recikliranje‘ pomeni vsak postopek predelave, pri katerem se odpadne snovi ponovno predelajo v proizvode, materiale ali snovi za prvotni namen ali druge namene. Opredelitev vključuje ponovno predelavo organskih snovi, ne vključuje pa energetske predelave in ponovne predelave v materiale, ki se bodo uporabili kot gorivo ali za zasipanje;
[…]“
7 Člen 11(1) Direktive 2008/98 določa:
„Države članice sprejmejo ukrepe, potrebne za spodbujanje ponovne uporabe proizvodov in priprave za ponovno uporabo, predvsem s spodbujanjem vzpostavitve in podpore omrežij za ponovno uporabo in popravila, uporabe gospodarskih inštrumentov, meril za naročila, kvantitativnih ciljev ali drugih ukrepov.
Države članice uvedejo ukrepe za spodbujanje visoko kakovostnega recikliranja in v ta namen sprejmejo sisteme ločenega zbiranja odpadkov, če je to tehnično, okoljsko in ekonomsko izvedljivo ter če je primerno za doseganje potrebnih standardov kakovosti za zadevne sektorje recikliranja.
[…]“
8 Člen 14 te direktive določa:
„1. V skladu z načelom, da plača povzročitelj obremenitve, stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov ali trenutni ali predhodni imetniki odpadkov.
2. Države članice lahko določijo, da stroške ravnanja z odpadki delno ali v celoti krije proizvajalec proizvoda, od katerega odpadki izvirajo, in da si lahko distributerji takšnega proizvoda te stroške delijo.“
9 Člen 15(1) Direktive 2008/98 določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da v skladu s členoma 4 in 13 vsak izvirni povzročitelj ali drug imetnik odpadkov sam obdela odpadke ali da zanj obdelavo izvaja trgovec ali ustanova ali podjetje, ki obdeluje odpadke, ali da zanj obdelavo uredi zasebni ali javni zbiralec odpadkov.“
Hrvaško pravo
10 Člen 20(1) Zakon o komunalnom gospodarstvu (zakon o gospodarskih javnih službah) v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari, določa:
„Iz cene komunalne službe se zagotavljajo sredstva za opravljanje teh komunalnih dejavnosti:
[…]
4. vzdrževanje čistoče v delu, ki se nanaša na zbiranje in odvoz komunalnih odpadkov,
5. odstranjevanje komunalnih odpadkov
[…]“
11 Člen 4 Zakon o održivom gospodarenju otpadom (zakon o trajnostnem upravljanju z odpadki) določa:
1. Za namene tega zakona se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
10. ‚dejavnost zbiranja odpadkov‘ zajema postopke rednega in intervencijskega zbiranja odpadkov ter postopek zbiranja odpadkov v parku za predelavo;
[…]
39. ,imetnik odpadkov‘ pomeni povzročitelja odpadkov ali fizično ali pravno osebo, ki ima odpadke v posesti;
[…]
48. ,povzročitelj odpadkov‘ pomeni vsakogar, katerega delovanje povzroča nastajanje odpadkov in/ali vsakogar, ki izvaja predobdelavo, mešanje ali druge postopke, ki spreminjajo sestavo ali naravo teh odpadkov;
[…]“
12 Člen 6(1) tega zakona določa, da ravnanje z odpadki temelji na spoštovanju okoljevarstvenih načel, predpisanih z nacionalnim pravom, pravnim redom Unije in mednarodnim pravom s področja varstva okolja, ter zlasti načela, da plača povzročitelj obremenitve, v skladu s katerim „povzročitelj odpadkov, predhodni imetnik odpadkov oziroma imetnik odpadkov nosi stroške ukrepov ravnanja z odpadki in je finančno odgovoren za izvajanje sanacijskih ukrepov za odpravo škode, ki jo je oziroma bi jo lahko povzročil“.
13 Člen 6(2) navedenega zakona določa:
„Proizvajalec proizvoda, iz katerega nastajajo odpadki, oziroma povzročitelj odpadkov nosi stroške ravnanja s temi odpadki.“
14 Člen 28 tega zakona določa:
„1. Enota lokalne samouprave je na svojem ozemlju dolžna zagotoviti:
[…]
2. ločeno zbiranje odpadnega papirja, kovine, stekla, plastike in tekstila ter kosovnih (masovnih) odpadkov;
[…]“
15 Člen 30 zakona o trajnostnem upravljanju z odpadki, naslovljen „Javna služba zbiranja mešanih in biorazgradljivih odpadkov“, določa:
„1. Javna služba zbiranja mešanih in biorazgradljivih odpadkov zajema zbiranje teh odpadkov od posameznih uporabnikov s pomočjo zabojnikov na zadevnem območju opravljanja službe ter prevoz teh odpadkov do pooblaščene osebe za njihovo obdelavo.
[…]
6. Uporabnik storitev javne službe iz odstavka 4 tega člena je dolžan:
[…]
3. nositi stroške ravnanja s komunalnimi odpadki v sorazmerju s količino odpadkov, ki jih je predal izvajalcu službe.“
16 Člen 33 tega zakona določa:
„1. Izvajalec službe mora ceno javne službe iz člena 30(1) v skladu z določbami tega zakona izračunati tako, da se zagotovi uporaba načela ‚plača povzročitelj obremenitve‘, ekonomsko trajnostno poslovanje ter varnost, rednost in kakovost zagotavljanja te službe […]
2. Izvajalec službe mora uporabniku v skladu z odločbo iz člena 30(7) tega zakona storitev javne službe iz člena 30(1) tega zakona zaračunavati v sorazmerju s količino odpadkov, predanih v obračunskem obdobju, pri čemer je merilo količine masa predanih odpadkov ali prostornina zabojnikov za odpadke in število praznjenj teh zabojnikov.
[…]
4. Izvajalec službe mora v ceno javne službe iz člena 30(1) tega zakona všteti naslednje stroške: stroške nakupa in vzdrževanja opreme za zbiranje odpadkov, stroške prevoza odpadkov, stroške obdelave odpadkov in druge stroške, predpisane z uredbo iz člena 29(10) tega zakona.
[…]“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
17 Spor o glavni stvari se nanaša na plačilo računov, ki ga je podjetje VG Čistoća zahtevalo od Đ. in L. Vladika, za ravnanje z gospodinjskimi odpadki za obdobje od oktobra 2013 do septembra 2014, ki so mesečno znašali 78,61 hrvaških kun (HRK) (približno 10,54 EUR).
18 Toženi stranki iz postopka v glavni stvari nasprotujeta plačilu dela računov, ki se nanaša na ločeno zbiranje, recikliranje ter odstranjevanje nedovoljeno odloženih odpadkov v okolje, in plačilu posebnega nadomestila za kapitalska vlaganja, ki jih je izvedlo podjetje za ravnanje z odpadki za postopke recikliranja. Ne nasprotujeta pa plačilu dela računov, dolgovanega iz naslova odvoza in odstranjevanja dejansko ustvarjenih in odpeljanih odpadkov.
19 Podjetje VG Čistoća je pri Općinski sud u Velikoj Gorici (okrajno sodišče v Veliki Gorici, Hrvaška) vložilo tožbo, da bi izterjalo plačilo zneskov, ki mu jih dolgujeta Đ. in L. Vladika.
20 Predložitveno sodišče pojasnjuje, da imata navedeni osebi na voljo le zabojnik za 120 litrov in da podjetje VG Čistoća za zaračunavanje storitev ravnanja z odpadki opravlja mesečni obračun glede na velikost uporabljenih zabojnikov. To podjetje je torej izdalo račune na podlagi prostornine izpraznjenih zabojnikov in ne na podlagi teže odpadkov, ki sta ju toženi stranki iz postopka v glavni stvari dejansko ustvarili.
21 To sodišče meni, da bi morala tožeča stranka iz postopka v glavni stvari za zagotovitev spoštovanja načela enakosti določiti opremo za zbiranje, ki bi omogočala zaračunavanje zgolj odpadkov, ki jih uporabniki dejansko ustvarijo. Predložitveno sodišče poleg tega meni, da bi uporabnikom morali biti dani na voljo posebni zabojniki za pobiranje odpadkov, ki se zbirajo ločeno (papir, plastika, mešani odpadki). Predložitveno sodišče dodaja, da uporabniki ne bi smeli biti dolžni plačati za odstranjevanje odpadkov z recikliranjem. Sprašuje se torej, ali so uporabniki zavezani za plačilo vseh postavk na računih, izdanih za ravnanje s komunalnimi odpadki.
22 V teh okoliščinah je Općinski sud u Velikoj Gorici (okrajno sodišče v Veliki Gorici) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Kako se v skladu s pravom Unije obračuna nadomestilo za zbiranje in odvoz komunalnih odpadkov? Kako državljani Unije plačujejo zbiranje in odvoz komunalnih odpadkov, in sicer, ali plačajo po prostornini izpraznjenega zabojnika oziroma posode ali po prostornini odpeljanih odpadkov ter ali poleg tega plačajo še katera druga nadomestila?“
Vprašanje za predhodno odločanje
23 Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člena 14 in 15(1) Direktive 2008/98 razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki določa, prvič, da uporabniki storitve obdelave odpadkov plačajo ceno, izračunano na podlagi prostornine zabojnika, ki jim je dan na voljo, in ne na podlagi teže dejansko odpeljanih odpadkov, in drugič, da ti uporabniki plačajo dodatno nadomestilo, katerega prihodek je namenjen financiranju naložb, potrebnih za obdelavo zbranih odpadkov.
24 Na podlagi člena 14 Direktive 2008/98 in v skladu z načelom, da plača povzročitelj obremenitve, stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov ali trenutni ali predhodni imetniki odpadkov. To finančno obveznost imajo ti imetniki zaradi svojega prispevka k nastanku navedenih odpadkov (glej po analogiji sodbi z dne 24. junija 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359, točka 77, in z dne 16. julija 2009, Futura Immobiliare in drugi, C‑254/08, EU:C:2009:479, točka 45).
25 Glede financiranja stroška upravljanja in odstranjevanja komunalnih odpadkov je treba ugotoviti, da gre za storitev, ki se zagotavlja skupno za celoto „imetnikov“, zato morajo države članice na podlagi člena 15 Direktive 2008/98 zagotoviti, da načeloma vsi uporabniki te storitve kot „imetniki“ v smislu člena 3 te direktive skupaj nosijo skupni strošek odstranjevanja odpadkov (glej po analogiji sodbo z dne 16. julija 2009, Futura Immobiliare in drugi, C‑254/08, EU:C:2009:479, točka 46).
26 Trenutno stanje prava Unije je tako, da ni bil sprejet noben predpis na podlagi člena 192 PDEU, ki bi državam članicam v zvezi s financiranjem stroškov odstranjevanja komunalnih odpadkov nalagal neko natančno določeno metodo, tako da se to financiranje, odvisno od izbire zadevne države članice, lahko zagotavlja z dajatvijo, pristojbino ali kako drugače. V teh okoliščinah lahko uporaba meril, ki temeljijo na prostornini zabojnikov, ki so dani na voljo uporabnikom, predvsem glede na površino nepremičnin, ki jo zavzemajo, in glede na njihovo namembnost, omogoči izračun stroškov odstranjevanja teh odpadkov in njihovo razdelitev med različne imetnike, ker so ta merila po svoji naravi taka, da neposredno vplivajo na višino navedenih stroškov (glej v tem smislu sodbo z dne 16. julija 2009, Futura Immobiliare in drugi, C‑254/08, EU:C:2009:479, točki 48 in 50).
27 Zato za nacionalno ureditev, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki za financiranje ravnanja s komunalnimi odpadki in njihovega odstranjevanja določa ceno, izračunano na podlagi ocenjene ustvarjene količine odpadkov in ne na podlagi količine dejansko ustvarjenih in za odvoz predanih odpadkov, glede na trenutno stanje prava Unije ni mogoče šteti, da je v nasprotju s členom 14 in členom 15(1) Direktive 2008/98 (glej po analogiji sodbo z dne 16. julija 2009, Futura Immobiliare in drugi, C‑254/08, EU:C:2009:479, točka 51).
28 Enako velja glede vzpostavitve dodatnega nadomestila za financiranje naložb, potrebnih za obdelavo odpadkov, vključno z njihovim recikliranjem.
29 V skladu s členom 15(1) Direktive 2008/98 namreč države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da povzročitelji odpadkov zaradi svojega prispevka k nastanku odpadkov kolektivno sodelujejo pri naložbah, potrebnih za uresničitev ciljev, določenih v členu 11(1), členu 14 in členu 15(1) Direktive 2008/98 (glej po analogiji sodbi z dne 24. junija 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359, točka 77, in z dne 16. julija 2009, Futura Immobiliare in drugi, C‑254/08, EU:C:2009:479, točka 46).
30 Čeprav imajo pristojni nacionalni organi na tem področju in glede na trenutno stanje prava Unije široko diskrecijsko pravico pri določitvi načina za izračun cen, kot so stroški ravnanja z odpadki in dodatno nadomestilo iz postopka v glavni stvari, je predložitveno sodišče kljub vsemu tisto, ki mora na podlagi dejanskih in pravnih elementov, ki so mu predloženi, preveriti, ali zahtevana cena in to dodatno nadomestilo ne povzročita, da se nekaterim „imetnikom“ naložijo stroški, ki so očitno nesorazmerni glede na količine ali naravo odpadkov, ki jih lahko ustvarijo (glej po analogiji sodbo z dne 16. julija 2009, Futura Immobiliare in drugi, C‑254/08, EU:C:2009:479, točki 55 in 56).
31 Za to je treba upoštevati predvsem merila, povezana z vrsto nepremičnin, ki jih zasedajo uporabniki, s površino in namembnostjo teh nepremičnin, s sposobnostjo „imetnikov“ za ustvarjanje odpadkov, s prostornino zabojnikov, danih na voljo uporabnikom, ter s pogostostjo pobiranja, ker lahko ti dejavniki neposredno vplivajo na znesek stroškov ravnanja z odpadki in njihovega odstranjevanja.
32 Glede na zgoraj navedene razmisleke je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 14 in člen 15(1) Direktive 2008/98 razlagati tako, da glede na trenutno stanje prava Unije ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki za financiranje storitve ravnanja s komunalnimi odpadki in njihovega odstranjevanja določa ceno, ki se izračuna na podlagi ocenjene količine odpadkov uporabnikov te storitve, in ne na podlagi količine odpadkov, ki so jo ti dejansko ustvarili in predali za odvoz, ter plačilo – od uporabnikov kot imetnikov odpadkov – dodatnega nadomestila, katerega prihodek je namenjen financiranju kapitalskih naložb, potrebnih za obdelavo odpadkov, vključno z njihovim recikliranjem. Vendar pa mora predložitveno sodišče na podlagi dejanskih in pravnih elementov, ki so mu bili predloženi, preveriti, ali to ne povzroči, da se nekaterim „imetnikom“ naložijo stroški, ki so očitno nesorazmerni glede na količine ali naravo odpadkov, ki jih lahko ustvarijo. Za to lahko nacionalno sodišče med drugim upošteva merila, povezana z vrsto nepremičnin, ki jih zasedajo uporabniki, s površino in namembnostjo teh nepremičnin, s sposobnostjo „imetnikov“ za ustvarjanje odpadkov, s prostornino zabojnikov, danih na voljo uporabnikom, ter s pogostostjo pobiranja, ker lahko ti dejavniki neposredno vplivajo na znesek stroškov ravnanja z odpadki.
Stroški
33 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (šesti senat) razsodilo:
Člen 14 in člen 15(1) Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv je treba razlagati tako, da glede na trenutno stanje prava Unije ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki za financiranje storitve ravnanja s komunalnimi odpadki in njihovega odstranjevanja določa ceno, ki se izračuna na podlagi ocenjene količine odpadkov uporabnikov te storitve, in ne na podlagi količine odpadkov, ki so jo ti dejansko ustvarili in predali za odvoz, ter plačilo – od uporabnikov kot imetnikov odpadkov – dodatnega nadomestila, katerega prihodek je namenjen financiranju kapitalskih naložb, potrebnih za obdelavo odpadkov, vključno z njihovim recikliranjem. Vendar pa mora predložitveno sodišče na podlagi dejanskih in pravnih elementov, ki so mu bili predloženi, preveriti, ali to ne povzroči, da se nekaterim „imetnikom“ naložijo stroški, ki so očitno nesorazmerni glede na količine ali naravo odpadkov, ki jih lahko ustvarijo. Za to lahko nacionalno sodišče med drugim upošteva merila, povezana z vrsto nepremičnin, ki jih zasedajo uporabniki, s površino in namembnostjo teh nepremičnin, s sposobnostjo „imetnikov“ za ustvarjanje odpadkov, s prostornino zabojnikov, danih na voljo uporabnikom, ter s pogostostjo pobiranja, ker lahko ti dejavniki neposredno vplivajo na znesek stroškov ravnanja z odpadki.
Podpisi