SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 8. maja 2019(*)
„Damping – Uvoz nekaterih hladno valjanih ploščatih izdelkov iz jekla s poreklom iz Kitajske in Rusije – Dokončna protidampinška dajatev – Registracija uvoza – Retroaktivna uporaba dokončne protidampinške dajatve – Izvedbena uredba (EU) 2016/1329 – Seznanitev uvoznika z dampinško prakso in škodo – Nadaljnja znatna rast uvoza, ki lahko resno ogrozi popravljalne učinke dokončne protidampinške dajatve – Člen 10(4)(c) in (d) Uredbe (EU) 2016/1036“
V zadevi T‑749/16,
Stemcor London Ltd s sedežem v Londonu (Združeno kraljestvo),
Samac Steel Supplies Ltd s sedežem v Londonu,
ki ju zastopata F. Di Gianni in C. Van Hemelrijck, odvetnika,
tožeči stranki,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo J.-F. Brakeland, N. Kuplewatzky, T. Maxian Rusche in E. Schmidt, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Eurofer, Association européenne de l’acier, ASBL, s sedežem v Luxembourgu (Luksemburg), ki ga zastopajo O. Prost, A. Coelho Dias in S. Seeuws, odvetniki,
intervenient,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev delne ničnosti Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2016/1329 z dne 29. julija 2016 o uvedbi dokončne protidampinške dajatve na registrirani uvoz nekaterih hladno valjanih ploščatih izdelkov iz jekla s poreklom iz Ljudske republike Kitajske in Ruske federacije (UL 2016, L 210, str. 27),
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi M. Prek, predsednik, E. Buttigieg (poročevalec) in B. Berke, sodnika,
sodni tajnik: P. Cullen, administrator,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 23. oktobra 2018
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Tožeči stranki, Stemcor London Ltd in Samac Steel Supplies Ltd, sta družbi angleškega prava, ki v Evropsko unijo uvažata in v njej med drugim tržita hladno valjane ploščate izdelke iz jekla, kot so izdelki, navedeni v členu 1(1) Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2016/1329 z dne 29. julija 2016 o uvedbi dokončne protidampinške dajatve na registrirani uvoz nekaterih hladno valjanih ploščatih izdelkov iz jekla s poreklom iz Ljudske republike Kitajske in Ruske federacije (UL 2016, L 210, str. 27, v nadaljevanju: izpodbijana uredba).
2 Na podlagi pritožbe, ki jo je 1. aprila 2015 vložil Eurofer, Association européenne de l’acier, ASBL (v nadaljevanju: združenje Eurofer), je Evropska komisija 14. maja 2015 objavila Obvestilo o začetku protidampinškega postopka za uvoz nekaterih hladno valjanih ploščatih izdelkov iz jekla s poreklom iz Ljudske republike Kitajske in Ruske federacije (UL 2015, C 161, str. 9, v nadaljevanju: obvestilo o začetku preiskave) v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1225/2009 z dne 30. novembra 2009 o zaščiti proti dampinškemu uvozu iz držav, ki niso članice Evropske skupnosti (UL 2009, L 343, str. 51, popravek v UL 2010, L 7, str. 22), ki je bila nadomeščena z Uredbo (EU) 2016/1036 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 8. junija 2016 o zaščiti proti dampinškemu uvozu iz držav, ki niso članice Evropske unije (UL 2016, L 176, str. 21, v nadaljevanju: osnovna uredba).
3 Preiskava dampinga in škode je zajemala obdobje od 1. aprila 2014 do 31. marca 2015 (v nadaljevanju: obdobje preiskave), medtem ko je preučitev trendov, pomembnih za oceno škode, zajemala obdobje od 1. januarja 2011 do konca obdobja preiskave.
4 Na podlagi zahtevka, ki ga je vložilo združenje Eurofer, je Komisija v skladu s členom 14(5) Uredbe št. 1225/2009 sprejela Izvedbeno uredbo (EU) 2015/2325 z dne 11. decembra 2015 o obvezni registraciji uvoza nekaterih hladno valjanih ploščatih izdelkov iz jekla s poreklom iz Ljudske republike Kitajske in Ruske federacije (UL 2015, L 328, str. 104), ki je začela veljati 13. decembra 2015.
5 Tožeči stranki sta 11. januarja 2016 Komisiji predložili pisna stališča o Izvedbeni uredbi 2015/2325. Trdili sta, da pogoji za retroaktivno uvedbo protidampinških dajatev na zadevne proizvode niso bili izpolnjeni ter da sta registracija uvoza in retroaktivna uvedba teh dajatev uvoznikom in uporabnikom zadevnih izdelkov v Uniji povzročili veliko škodo. Tožeči stranki sta ustne navedbe podali 14. januarja 2016 na zaslišanju, ki ga je na njun predlog organizirala Komisija.
6 Komisija je z Izvedbeno uredbo (EU) 2016/181 z dne 10. februarja 2016 o uvedbi začasne protidampinške dajatve na uvoz nekaterih hladno valjanih ploščatih izdelkov iz jekla s poreklom iz Ljudske republike Kitajske in Ruske federacije (UL 2016, L 37, str. 1) uvedla začasno protidampinško dajatev na zadevne izdelke od 13. februarja 2016 in carinskim organom odredila, naj ustavijo registracijo uvoza zadevnih izdelkov.
7 Komisija je 17. februarja 2016 tožečima strankama in drugim uvoznikom poslala zahtevo za pojasnila o zadevnih izdelkih, uvoženih med 1. aprilom 2015 in 31. januarjem 2016. Tožeči stranki sta z dopisoma z dne 9. in 17. marca 2016 predložili odgovore na zahtevo Komisije za pojasnila.
8 Tožeči stranki sta ustne navedbe znova podali 26. februarja 2016 na zaslišanju, ki ga je na njun predlog organizirala Komisija, in ponovili trditev, da pogoji za retroaktivno uvedbo protidampinških dajatev niso bili izpolnjeni.
9 Komisija je 8. junija 2016 tožečima strankama sporočila končne ugotovitve, v katerih je predvidela retroaktivno pobiranje dokončne protidampinške dajatve na registrirani uvoz.
10 Tožeči stranki sta 15. junija 2016 na zaslišanju pred pooblaščencem za zaslišanje podali ustne navedbe in nasprotovali ugotovitvam iz sporočila o končnih ugotovitvah Komisije.
11 Komisija je z Izvedbeno uredbo (EU) 2016/1328 z dne 29. julija 2016 o uvedbi dokončne protidampinške dajatve in dokončnem pobiranju začasne dajatve, uvedene na uvoz nekaterih hladno valjanih ploščatih izdelkov iz jekla s poreklom iz Ljudske republike Kitajske in Ruske federacije (UL 2016, L 210, str. 1), uvedla dokončno protidampinško dajatev na zadevne izdelke in odločila, naj se dokončno pobere začasna dajatev, uvedena na te izdelke. Istega dne je Komisija na podlagi člena 10(4) osnovne uredbe sprejela izpodbijano uredbo, ki določa, naj se retroaktivno obračuna dokončna protidampinška dajatev na uvoz, ki je bil registriran v skladu z Izvedbeno uredbo 2015/2325.
Postopek in predlogi strank
12 Tožeči stranki sta 28. oktobra 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili to tožbo.
13 Združenje Eurofer je 1. marca 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložilo predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Komisije.
14 Tožeči stranki sta 30. marca 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili predlog, naj se nekaterim informacijam v tožbi in njenih prilogah zagotovi zaupna obravnava v zvezi z dostopom združenja Eurofer do njih, če bi bila njegova intervencija dovoljena. Predlogu sta priložili nezaupno različico teh dokumentov.
15 Tožeči stranki sta 21. aprila 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili predlog, naj se nekaterim informacijam v odgovoru na tožbo in njegovih prilogah zagotovi zaupna obravnava v zvezi z dostopom združenja Eurofer do njih, če bi bila njegova intervencija dovoljena.
16 Predsednik drugega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 3. maja 2017 združenju Eurofer dovolil intervencijo v podporo predlogom Komisije in odredil, naj se mu pošljejo nezaupne različice zadevnih dokumentov.
17 Tožeči stranki sta 15. maja 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili predlog, naj se nekaterim informacijam v repliki in njenih prilogah zagotovi zaupna obravnava v zvezi z dostopom združenja Eurofer do njih. Navedenemu predlogu sta priložili nezaupno različico teh dokumentov.
18 Tožeči stranki sta 16. avgusta 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili obrazložen predlog na podlagi člena 106 Poslovnika Splošnega sodišča, da bi navedbe podali v okviru ustnega dela postopka.
19 Tožeči stranki Splošnemu sodišču predlagata, naj:
– izpodbijano uredbo razglasi za nično v delu, v katerem se nanaša nanju;
– Komisiji naloži plačilo stroškov postopka.
20 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
21 Intervenient Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
Pravo
22 Tožeči stranki v utemeljitev tožbe navajata tri tožbene razloge. Prvi se nanaša na napačno razlago in uporabo pogoja, da se uvoznik „zaveda“ obsega dampinga, iz člena 10(4)(c) osnovne uredbe. Drugi tožbeni razlog se nanaša na presojo pogoja „nadaljnje znatne rasti uvoza“ iz člena 10(4)(d) osnovne uredbe, ki naj bi napačno temeljila na obdobju, ki se je začelo s prvim polnim mesecem po objavi začetka preiskave v Uradnem listu Evropske unije in končalo z zadnjim polnim mesecem pred uvedbo začasnih ukrepov. Nazadnje se tretji tožbeni razlog nanaša na napačno razlago pogoja, da bo nadaljnja rast uvoza „verjetno resno ogrozila popravljalni učinek“ v smislu člena 10(4)(d) osnovne uredbe.
Prvi tožbeni razlog: napačna razlaga in uporaba pogoja, da se uvoznik „zaveda“ dampinga in njegovega obsega, iz člena 10(4)(c) osnovne uredbe
Prvi del prvega tožbenega razloga
23 Tožeči stranki s prvim delom prvega tožbenega razloga trdita, da je Komisija kršila člen 10(4)(c) osnovne uredbe z ugotovitvijo, da so se uvozniki zavedali ali pa bi se „moral[i] zavedati dampinga, kar zadeva obseg dampinga in domnevno ali ugotovljeno škodo,“ v smislu navedene določbe zaradi posredovanja nezaupne različice pritožbe združenja Eurofer in objave obvestila o začetku preiskave.
24 Prvič, tožeči stranki na podlagi primerjalne analize več jezikovnih različic navedene določbe namreč trdita, da se beseda „domnevna“ nanaša samo na besedo „škoda“, ne pa tudi na besedo „damping“. Zato bi Komisija v zvezi s spornim dampingom morala dokazati, da se je uvoznik zavedal njegovega „dejanskega“ obstoja in obsega, česar pa naj ne bi storila.
25 Drugič, ugotovitev, da se uvoznik zaradi objavljenega obvestila o začetku preiskave in dostopa do nezaupne različice pritožbe zaveda dampinga in njegovega obsega, bi pomenila, da se vsakič „neovrgljivo“ domneva, da se uvoznik, ker se je kot zainteresirana stran vključil v preiskavo, tega zaveda samo zato, ker se je preiskava začela, in bi torej členu 10(4)(c) osnovne uredbe odvzela polni učinek. Poleg tega naj bi bila retroaktivna uporaba dokončnih protidampinških dajatev očitno izjemen ukrep, kot naj bi izhajalo zlasti iz člena 10(1) osnovne uredbe, v skladu z ustaljeno sodno prakso pa naj bi se izjeme in določbe, ki imajo neugodne posledice za posameznike, razlagale ozko.
26 Tretjič, preprostih nekontradiktornih trditev iz pritožbe in elementov, za katere se na prvi pogled zdi, da dokazujejo obstoj dampinga, iz obvestila o začetku preiskave ni mogoče šteti za informacije, na podlagi katerih se uvoznik lahko zave obsega dampinga ter ki bi morale vsebovati kompleksne ekonomske presoje in posledično pričakovano raven protidampinške dajatve, ki bi se pozneje lahko obračunala. Dokazi v pritožbi ali obvestilu o začetku preiskave naj namreč ne bi bili reprezentativni in zanesljivi, temveč naj bi bili zelo nejasen opis domnevnega dampinga, zato ne morejo zagotavljati objektivne podlage za dokazovanje zavedanja o obsegu dampinga, in to tudi ob predpostavki, da zadošča, da je damping lahko samo domneven. Taki reprezentativni in zanesljivi elementi bi se lahko zagotovili v obliki nezaupnih povzetkov odgovorov, ki so jih proizvajalci izvozniki navedli v vprašalnikih ter na podlagi katerih bi uvoznik razumel, da obstaja damping, in ocenil njegov obseg.
27 Tožeči stranki v zvezi s pritožbo združenja Eurofer dodajata, da indici niso bili zadostni, glede na to, da so bili nereprezentativni, nejasni in večinoma zaupni. Po mnenju tožečih strank je izračun stopnje dampinga za ruski uvoz temeljil na nepopolnih dokazih za določitev normalne vrednosti in izvozne cene. Navedena pritožba naj prav tako ne bi vsebovala informacij o obsegu domnevnega dampinga za določenega ruskega proizvajalca izvoznika, pri katerem naj bi v obdobju registracije kupovali zadevne izdelke. Vendar bi morali uvozniki imeti zanesljive informacije o obsegu dampinga, ki ga izvaja vsak sodelujoči proizvajalec izvoznik, da bi bil izpolnjen pogoj iz člena 10(4)(c) osnovne uredbe, da se zavedajo dampinga in njegovega obsega. Čeprav bi izračuni v pritožbi, ki nikdar ne temeljijo na podrobnih informacijah, lahko zadoščali za začetek preiskave, pa naj ne bi zadoščali za dokazovanje zavedanja glede obsega dampinga, da se uporabi izjemni mehanizem retroaktivne uporabe dokončnih protidampinških dajatev. Poleg tega naj nezaupne različice odgovorov na vprašalnike, podanih v imenu proizvajalcev izvoznikov, ne bi vsebovale resnih informacij, ki bi jih bilo mogoče uporabiti za določitev njihovih stopenj dampinga, takih informacij pa naj ne bi bilo niti v spisu. Nasprotno, proizvajalci izvozniki naj bi vedno odločno nasprotovali uvedbi preiskave.
28 Komisija ob podpori intervenienta izpodbija trditve tožečih strank.
29 Člen 10(4)(c) osnovne uredbe določa, da se lahko dokončna protidampinška dajatev zaračuna za izdelke, ki so vstopili za potrošnjo ne več kot 90 dni pred dnevom začetka uporabe začasnih ukrepov, vendar ne pred začetkom preiskave, med drugim pod pogojem, da je bilo v zvezi z zadevnim izdelkom opaziti damping v daljšem obdobju ali pa se je „uvoznik zavedal ali pa bi se bil moral zavedati dampinga, kar zadeva obseg dampinga in domnevno ali ugotovljeno škodo“.
30 Navesti je treba, da se v nemški različici osnovne uredbe ta zadnji pogoj glasi: „der Einführer nach dem Ausmaß des Dumpings und der angeblichen oder festgestellten Schädigung von dem Dumping Kenntnis hatte oder hätte haben müssen“. V portugalski različici je navedeno: „o importador tivesse ou devesse ter tido conhecimento dessas práticas no que respeita à importância do dumping e do prejuízo alegados ou verificados“, v angleški pa: „the importer was aware of, or should have been aware of, the dumping as regards the extent of the dumping and the injury alleged or found“.
31 Iz preučitve teh jezikovnih različic navedene določbe izhaja, da med njimi obstajajo razlike. Tako sta zlasti v nemški in francoski različici besedi „domnevna“ in „ugotovljena“ v ednini, kar bi pomenilo, da se nanašata samo na škodo, ne pa tudi na damping ali njegov obseg. V portugalski različici pa sta besedi „domnevna“ in „ugotovljena“ v množini, kar bi pomenilo, da se nanašata na obseg škode in dampinga. Nazadnje, angleško različico je mogoče razumeti tako, da se besedi „alleged“ in „found“ nanašata samo na škodo, kot tudi tako, da se nanašata na škodo, damping ali celo na njun obseg.
32 V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba, če so med jezikovnimi različicami besedila Unije razlike, zadevno določbo razlagati glede na splošno sistematiko in namen ureditve, katere del je (glej sodbo z dne 18. septembra 2014, Vueling Airlines, C‑487/12, EU:C:2014:2232, točka 31 in navedena sodna praksa).
33 Iz namena in sistematike osnovne uredbe, zlasti uvodne izjave 17 in člena 10(4)(d) navedene uredbe, izhaja, da je cilj retroaktivne uporabe dokončnih protidampinških dajatev preprečiti, da bi se ogrozil popravljalni učinek dokončnih ukrepov in bi se ti ukrepi oslabili, tako da so uvozniki, ki so kopičili zaloge blaga po carinjenju, prisiljeni, da blago, ki je bilo uvoženo v obdobju registracije, prodajo po neškodljivih cenah (glej v tem smislu in po analogiji sodbi z dne 6. junija 2013, Paltrade, C‑667/11, EU:C:2013:368, točki 28 in 29, in z dne 17. decembra 2015, APEX, C‑371/14, EU:C:2015:828, točka 50). Ob upoštevanju tega cilja je treba ugotoviti, da bi razlaga tožečih strank, v skladu s katero je treba dokazati, da se uvozniki zavedajo „dejanskega“ in ne le „domnevnega“ dampinga, da je izpolnjen pogoj iz člena 10(4)(c) osnovne uredbe, členu 10(4) navedene uredbe odvzela polni učinek.
34 Kot je Komisija upravičeno navedla, se „dejanski“ obstoj dampinga ugotovi šele na koncu preiskave, to je ko se sprejmejo dokončni ukrepi. Tako bi se ob razlagi, ki jo predlagata tožeči stranki, zavedanje uvoznikov praviloma dokazalo šele po sprejetju dokončnih ukrepov.
35 Vendar je treba navesti, da je čas, ustrezen za presojo „zavedanja“ uvoznikov v smislu člena 10(4)(c) osnovne uredbe, čas pred sprejetjem dokončnih ukrepov, saj je navedeno zavedanje potrebno za določitev trenutka, od katerega je mogoče presojati obstoj nadaljnje znatne rasti uvoza, ki bo verjetno resno ogrozila popravljalni učinek dokončnih ukrepov, ki se bodo pozneje uporabili.
36 Zdi se tudi, da bi se z upoštevanjem nadaljnje znatne rasti uvoza samo od uvedbe dokončnih dajatev preprečila vsaka možnost retroaktivne uporabe dokončnih dajatev in taka razlaga bi bila posledično nesmiselna.
37 Na podlagi navedenega je treba ugotoviti, da trditve tožečih strank v podporo restriktivni razlagi zadevne določbe, zaradi katere bi se upošteval samo položaj, v katerem se je uvoznik zavedal ali bi se moral zavedati samo „dejanskega“ dampinga, ni mogoče sprejeti in da je treba šteti, da se za zagotovitev polnega učinka navedene določbe besedi „domnevna“ ali „ugotovljena“ nanašata tako na obseg dampinga kot na obseg škode.
38 To razlago podpira tudi zgodovina nastanka zadevne določbe, uvedene v Uredbi Sveta (ES) št. 3283/94 z dne 22. decembra 1994 o zaščiti proti dampinškemu uvozu iz držav, ki niso članice Evropske skupnosti (UL 1994, L 349, str. 1), kot izhaja iz dokumenta Komisije COM(94) 414 final z dne 5. oktobra 1994 z naslovom „Zakonodaja za izvajanje urugvajskega cikla“. Tako Komisija na strani 170 tega dokumenta ugotavlja, da „se predlaga (člen 10(4) predloga), naj se šteje, da […] se uvoznik zaveda tega [dampinga], kadar so ‚domnevne ali utemeljene‘ stopnje visoke“.
39 V odgovor na očitek tožečih strank, da bi ugotovitev, da se uvoznik na podlagi nezaupne različice pritožbe in obvestila o začetku preiskave zaveda obsega dampinga, pomenila, da se enako zavedanje sistematično in „neovrgljivo“ predpostavlja, čeprav bi bilo treba člen 10(4) osnovne uredbe razlagati ozko kot izjemo od načela prepovedi retroaktivnosti protidampinških dajatev, je treba najprej spomniti, da mora preiskovalni organ pravno zadostno dokazati objektivne elemente, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da se je uvoznik zavedal ali bi se moral zavedati obsega dampinga in domnevne ali ugotovljene škode, in da mora torej sodišče Unije preveriti, ali je preiskovalni organ dokazal obstoj takih objektivnih elementov (glej v tem smislu in po analogiji sklep z dne 16. maja 2013, Hardimpex, C‑444/12, neobjavljen, EU:C:2013:318, točki 28 in 29).
40 Vendar se v obravnavanem primeru izkaže, da obvestilo o začetku preiskave, objavljeno v Uradnem listu 14. maja 2015, in nezaupna različica pritožbe, ki je bila tožečima strankama poslana 18. maja 2015, kot je Komisija potrdila v odgovoru na vprašanje Splošnega sodišča na obravnavi, vsebujeta nekaj trditev in dokazov, s katerimi se poudarja in opisuje obseg domnevnega dampinga in škode.
41 Najprej, v zvezi z izvozom iz Kitajske zlasti iz odstavkov 58 in 59 nezaupne različice pritožbe izhaja, da je po pritožnikovih izračunih povprečna ponderirana stopnja dampinga znašala 28 % ter da je posledično stopnja dampinga visoka in precej nad pragom de minimis, opredeljenim v osnovni uredbi.
42 V zvezi z izvozom iz Rusije iz odstavkov 89 in 90 nezaupne različice pritožbe izhaja, da je po pritožnikovih izračunih stopnja dampinga znašala med 10–15 % in 20–25 % ter da je posledično stopnja dampinga visoka in precej nad pragom de minimis, opredeljenim v osnovni uredbi.
43 Nato v zvezi s škodo, ki je predmet točke 5 pritožbe, zlasti iz odstavkov 82, 83, 128, 133, 134 in 147 nezaupne različice pritožbe izhaja, da obstajajo elementi, ki na prvi pogled dokazujejo obstoj dampinga, ki ga izvajajo ruski in kitajski proizvajalci izvozniki nekaterih hladno valjanih ploščatih izdelkov iz jekla, ki so povzročili škodo industriji Unije, zaradi česar bi torej Komisija lahko upravičeno začela protidampinško preiskavo in v najkrajšem možnem času naložila protidampinške dajatve.
44 Iz točk 3 in 4 obvestila o začetku preiskave izhaja tudi, da „so izračunane stopnje dampinga za zadevni državi znatne“ in da je „[i]z dokazov prima facie, ki jih je predložil pritožnik, […] razvidno, da so obseg in cene uvoženega izdelka v preiskavi med drugim negativno vplivali na prodane količine, raven zaračunanih cen in tržni delež industrije Unije, kar znatno škodi celotnemu poslovanju, finančnemu stanju in stanju na področju zaposlovanja industrije Unije“.
45 Zato je lahko Komisija upravičeno sklepala, da sta se tožeči stranki, ki sta izkušena trgovca, zavedali ali bi se morali zavedati obsega domnevnega dampinga in škode, ko sta se seznanili s pritožbo in obvestilom o začetku preiskave, ne da bi bila ta domneva zato „neovrgljiva“, saj je o zavedanju tožečih strank sklepala na podlagi objektivnih elementov, kot izhaja tudi iz točk 53 in 55 spodaj, in ga med drugim ne bi mogla dokazati, če bi bile domnevne stopnje škode nizke, če bi spis temeljil samo na tveganju škode ali če pritožba ne bi izpolnjevala pogojev iz osnovne uredbe, zaradi česar bi lahko uvoznik izpodbijal uvedbo preiskave in trdil, da pogoj zavedanja ni izpolnjen, kot je Komisija upravičeno navedla.
46 Poleg tega je treba spomniti, da člen 10(4) osnovne uredbe za retroaktivni obračun dokončnih dajatev, ki je zasnovan kot odstopanje od načela prepovedi retroaktivnosti protidampinških dajatev, določa več kumulativnih pogojev. Zahteva se namreč, prvič, da je bil uvoz predhodno registriran, kar pomeni, da mora zahteva za registracijo že v tej fazi vsebovati zadostne dokaze, ki upravičujejo takšno ukrepanje, drugič, da je Komisija dala prizadetim uvoznikom priložnost, da podajo svoje pripombe, tretjič, da je bilo v zvezi z zadevnim izdelkom opaziti damping v daljšem obdobju ali pa se je uvoznik zavedal ali pa bi se bil moral zavedati dampinga, kar zadeva obseg dampinga in domnevno ali ugotovljeno škodo, in, četrtič, da poleg ravni uvoza, ki je povzročal škodo v teku obdobja preiskave, obstaja nadaljnja znatna rast uvoza, ki bo zaradi svoje časovne opredeljenosti in obsega in drugih okoliščin verjetno resno ogrozil popravljalni učinek dokončne protidampinške dajatve, ki se bo uporabila.
47 Kot je navedeno v uvodni izjavi 41 izpodbijane uredbe, bi bilo zato napačno trditi, da bi bilo ob predpostavki, da se je domnevnega obsega dampinga in škode mogoče zavedati na podlagi objave obvestila o začetku preiskave in dostopa do pritožbe, protidampinške dajatve mogoče uvesti v vseh protidampinških preiskavah.
48 Poleg tega bi lahko tako ozka razlaga, kot jo predlagata tožeči stranki, pretirano otežila retroaktivno uporabo dokončnih protidampinških dajatev in torej ne bi mogla zagotavljati učinkovite uporabe dokončnih ukrepov. Tako bi bilo zlasti, če bi sprejeli trditev tožečih strank, da dokazi v pritožbi ali obvestilu o začetku preiskave vsekakor niso „ne reprezentativni ne zanesljivi“ dokazi o zavedanju obsega dampinga.
49 Najprej, ne v osnovni uredbi ne v Sporazumu o izvajanju člena VI splošnega sporazuma o carinah in trgovini iz leta 1994 (GATT) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 21, str. 189, v nadaljevanju: protidampinški sporazum) iz Priloge 1A k Sporazumu o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije (STO) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 21, str. 82) se ne zahtevajo „zanesljivi in reprezentativni dokazi“ za zavedanje uvoznikov.
50 Nato, dokazov, ki so potrebni, da je pogoj glede zavedanja iz člena 10(4)(c) osnovne uredbe izpolnjen, je nujno manj in so manj kakovostni kot dokazi, potrebni za predhodno ali dokončno določitev dampinga, škode ali vzročne zveze med uvozom, za katerega se trdi, da je dampinški, in domnevno škodo.
51 Poleg tega mora v skladu s členom 5(2) osnovne uredbe vsaka pritožba, naslovljena na Komisijo, vsebovati dokaze o dampingu, škodi in vzročni zvezi med domnevno dampinškim uvozom in domnevno škodo.
52 Nazadnje, v skladu s členom 5(3) osnovne uredbe Komisija, kolikor je to le mogoče, razišče točnost in primernost v pritožbi dostavljenih dokazov, da ugotovi, ali obstaja dovolj dokazov, ki upravičujejo začetek preiskave. Če pa meni, da predloženi dokazi ne zadoščajo za nadaljevanje postopka, se pritožba v skladu s členom 5(7) iste uredbe zavrne.
53 V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da, prvič, nezaupna različica pritožbe vsebuje podatke, ki se zahtevajo v skladu s členom 5(2) osnovne uredbe, to je podatke o zadevnih izdelkih, ki naj bi bili dampinški, o škodi zaradi njih in vzročni zvezi med domnevno dampinškim uvozom in domnevno škodo. Poleg tega so, kot je navedeno v točkah 41 in 42 zgoraj, v nezaupni različici pritožbe navedene visoke stopnje dampinga, ocenjene na 28 % za uvoz iz Kitajske in na do 20–25 % za uvoz iz Rusije.
54 Drugič, iz obvestila o začetku preiskave izhaja, da je Komisija v skladu s členom 5(3) osnovne uredbe preučila točnost in primernost dokazov iz pritožbe, da bi ugotovila, ali obstaja dovolj dokazov, ki upravičujejo začetek preiskave. Na podlagi te preučitve je ugotovila, da so dokazi zadostni.
55 Tretjič, v obvestilu o začetku preiskave je navedeno tudi, da „so izračunane stopnje dampinga za zadevni državi znatne“ in da je „[i]z dokazov prima facie, ki jih je predložil pritožnik, […] razvidno, da so obseg in cene uvoženega izdelka v preiskavi med drugim negativno vplivali na prodane količine, raven zaračunanih cen in tržni delež industrije Unije, kar znatno škodi celotnemu poslovanju, finančnemu stanju in stanju na področju zaposlovanja industrije Unije“.
56 Ob upoštevanj navedenega je treba ugotoviti, da je v nasprotju s trditvami tožečih strank v nezaupni različici pritožbe in obvestilu o začetku preiskave v obravnavanem primeru dovolj dokazov, da sta se uvoznika, ki sta izkušena trgovca, ob začetku postopka zavedala obsega domnevnega dampinga v smislu člena 10(4) osnovne uredbe, in da je treba trditve tožečih strank, ki temeljijo na nezadostnosti indicev v nezaupni različici odgovorov na vprašalnik, podanih v imenu proizvajalcev izvoznikov, in ki so bile poleg tega prvič navedene v fazi replike, zavrniti kot brezpredmetne.
57 Te ugotovitve ne ovrže splošna trditev tožečih strank, da iz upoštevanja številčnih podatkov, ki sta jih predložili Splošnemu sodišču in ki so vzeti iz pritožb, na podlagi katerih so bile nedavno uvedene protidampinške preiskave, izhaja, da se lahko domnevne stopnje dampinga, prvotno navedene v pritožbah, znatno razlikujejo od dokončnih stopenj, dokazanih na koncu navedenih preiskav, tako da domnevna stopnja dampinga iz pritožbe nikakor ne more biti zanesljiva podlaga za to, da se uvozniki zavedajo obsega dampinga.
58 Ne da bi bilo treba preučiti predlog Komisije za izločitev teh številčnih podatkov iz spisa, ker tožeči stranki nista zadostno pojasnili zakonitosti predložitve teh podatkov, zadostuje namreč navedba, po eni strani, kot je Komisija upravičeno navedla, da je običajno, da se izračuni v pritožbi ne ujemajo nujno z izračuni, ki jih Komisija opravi po veliko mesecih podrobne preiskave, in po drugi strani, kot je navedeno v točkah od 50 do 52 zgoraj, da je dokazov, ki so potrebni, da je pogoj glede zavedanja iz člena 10(4)(c) osnovne uredbe izpolnjen, nujno manj in so manj kakovostni kot dokazi, potrebni za predhodno ali dokončno določitev dampinga, škode ali vzročne zveze, čeprav mora vsaka pritožba vsebovati dokaze, katerih točnost in primernost Komisija preuči, kolikor je mogoče, da ugotovi, ali obstaja dovolj dokazov, ki upravičujejo začetek preiskave.
59 Ob upoštevanju vsega navedenega je treba prvi del prvega tožbenega razloga zavrniti.
Drugi del prvega tožbenega razloga
60 Z drugim delom prvega tožbenega razloga tožeči stranki trdita, da iz dobesedne in sistematične razlage člena 10(4)(c) osnovne uredbe, razlage te določbe glede na splošno sistematiko in kontekst osnovne uredbe ter upoštevanja protidampinškega sporazuma izhaja, da bi morala Komisija dokazati, da se je vsak uvoznik dejansko zavedal ali bi se moral dejansko zavedati, da je bil uvoz dampinški, in njegovega obsega, namesto da se je v zvezi s tem samo sklicevala na „neovrgljivo“ domnevo, ki se je nanašala na vse zadevne uvoznike.
61 Tožeči stranki trdita tudi, da poznavanje preprostih hipotetičnih navedb očitno ne zadošča za dokaz, da je pogoj iz člena 10(4)(c) osnovne uredbe izpolnjen, glede na to, da je namen tega merila zagotoviti upoštevanje načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj. Vendar naj ti načeli ne bi bili upoštevani, če uvoznik nima zanesljivih informacij in podatkov o stopnji dampinga, kajti ko uvozi izdelke, za katere je uvedena registracija, ne more predvideti zneska dokončne dajatve, ki jo bo morda moral plačati več mesecev pozneje, in posledično sprejeti premišljene odločitve. Še več, ker do razkritja začasnih ugotovitev ni bilo znano, kakšna bo „največja izpostavljenost“ uvoznika poznejšim dajatvam, naj bi bilo to tudi v nasprotju z načelom pravne varnosti.
62 V zvezi z domnevnimi povezavami tožečih strank z največjim kitajskim proizvajalcem izvoznikom zadevnih izdelkov, zajetih v vzorec, ki naj bi po mnenju Komisije pomenile, da se za tožeči stranki vprašanje, ali sta se zavedali dampinga in njegovega obsega, sploh ne postavlja, tožeči stranki trdita, da te povezave niso upoštevne, ker po eni strani v obdobju registracije nista uvažali zadevnih izdelkov iz Kitajske in ker po drugi strani Komisija svoje trditve, da imata zaradi takih povezav „informacije iz prve roke“, ni utemeljila.
63 Komisija ob podpori intervenienta izpodbija trditve tožečih strank.
64 V zvezi s trditvijo tožečih strank, da bi morala Komisija dokazati, da se je vsak uvoznik „dejansko“ zavedal ali bi se moral „dejansko“ zavedati obstoja dampinga in njegovega obsega, je dovolj spomniti, da člen 10(4)(c) osnovne uredbe za uvoznika izrecno določa, da „bi se bil moral zavedati“ obsega domnevnega dampinga in škode, zato „dejanskega“ zavedanja ni treba dokazati. V tem primeru, kot je bilo dokazano v točkah od 40 do 58 zgoraj, je namreč Komisija lahko upravičeno menila, da sta se tožeči stranki zavedali ali bi se morali zavedati obsega domnevnega dampinga in škode zaradi poslane nezaupne različice pritožbe in objave obvestila o začetku preiskave, ne da bi bilo treba preučiti trditev Komisije, da sta v obravnavanem primeru tožeči stranki vsekakor imeli na voljo vse informacije, potrebne za dokaz, da sta se zavedali domnevnega dampinga, že samo zaradi obstoja povezav, ki jih imata z največjim kitajskim proizvajalcem izvoznikom.
65 V odgovor na trditev tožečih strank, da nezaupne različice pritožbe in obvestila o začetku preiskave, ki naj bi vsebovala le „preproste nekontradiktorne trditve“, ni mogoče šteti za informacije, na podlagi katerih se uvozniki zavedajo obsega dampinga in posledično pričakovane ravni protidampinške dajatve, ki se pozneje lahko obračuna, kar naj bi bilo v nasprotju z načeloma pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, je treba najprej napotiti na presojo v točkah od 40 do 58 zgoraj v zvezi z dokazi v nezaupni različici pritožbe in obvestilu o začetku preiskave, iz katere izhaja, da so ti elementi zadoščali za dokaz, da sta se tožeči stranki kot izkušena trgovca zavedali ali bi se morali zavedati obsega domnevnega dampinga v smislu člena 10(4)(c) osnovne uredbe.
66 Natančneje, v zvezi z očitkom, ki se nanaša na neupoštevanje načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, je treba spomniti, da so uvozniki z uredbo o obvezni registraciji formalno opozorjeni na možnost retroaktivne uporabe dokončnih protidampinških dajatev za registrirani uvoz in da ni mogoče določiti najvišjega zneska protidampinške dajatve, ki se lahko retroaktivno uporabi za obdobje pred začasnimi ukrepi, kajti dokončna protidampinška dajatev ne more biti višja od začasne protidampinške dajatve, kot izhaja iz člena 10(3) osnovne uredbe. Poleg tega je v Izvedbeni uredbi 2015/2325, kot izhaja iz uvodne izjave 15 te uredbe, naveden ocenjeni znesek dajatev, ki jih bo v prihodnosti morda treba plačati. V teh okoliščinah se tožeči stranki ne moreta sklicevati na nobeno kršitev načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj samo zato, ker nista imeli dovolj zanesljivih informacij in podatkov o stopnji dampinga, ko sta v obdobju registracije uvažali izdelke, in zato nista mogli oceniti zneska dokončne dajatve, ki jo bosta morda morali retroaktivno plačati.
67 Ob upoštevanju navedenega je treba drugi del prvega tožbenega razloga in s tem celoten prvi tožbeni razlog zavrniti, ker je lahko Komisija, ne da bi storila napako, v uvodni izjavi 40 izpodbijane uredbe ugotovila, da so se uvozniki zavedali ali bi se morali zavedati domnevnega dampinga in škode od trenutka pošiljanja nezaupne različice pritožbe in objave obvestila o začetku preiskave v Uradnem listu.
Drugi tožbeni razlog: napačna presoja pogoja glede „nadaljnje znatne rasti uvoza“ iz člena 10(4)(d) osnovne uredbe
68 Z drugim tožbenim razlogom tožeči stranki trdita, da je Komisija kršila člen 10(4)(d) osnovne uredbe, ker je za namene uporabe te določbe uvoz v obdobju preiskave, to je od aprila 2014 do marca 2015, primerjala z uvozom v obdobju od prvega polnega meseca po objavi obvestila o začetku preiskave v Uradnem listu do zadnjega polnega meseca pred uvedbo začasnih ukrepov, to je od junija 2015 do januarja 2016, medtem ko bi morala uvoz v obdobju preiskave primerjati samo z uvozom v obdobju registracije, to je od decembra 2015 do februarja 2016, v skladu z dvofaznim sistemom, ki najprej predvideva registracijo in nato retroaktivni obračun dajatev samo, če registracija ni omogočila znatnega zmanjšanja uvoza in ohranila popravljalnega učinka dokončnih dajatev.
69 Po mnenju tožečih strank člen 10(4)(d) osnovne uredbe, razumljen glede na njegov namen, namreč zahteva močno vzročno zvezo med registriranim uvozom in uvozom, ki lahko resno ogrozi popravljalni učinek dokončne protidampinške dajatve, ki se bo uporabila. Vendar naj bi odločitev, da se dajatve retroaktivno obračunajo na podlagi gibanja uvoza pred obdobjem registracije, prekinila to zvezo. Zato bi bilo ustrezno primerjati raven uvoza v obdobju preiskave in raven uvoza v obdobju registracije, kar naj bi tudi potrjevala prejšnja praksa Komisije. Če v obdobju registracije ni znatne rasti uvoza, naj retroaktivna uvedba dokončnih dajatev ne bi omogočala uresničitve cilja, da se prepreči resna ogrozitev popravljalnega učinka dokončnih dajatev. Poleg tega bi v obravnavanem primeru taka primerjava razkrila, da se uvoz ni znatno povečal in da posledično pogoj iz člena 10(4)(d) osnovne uredbe ni bil izpolnjen.
70 Tožeči stranki izpodbijata tudi trditev intervenienta, da sta zadevna uvoznika v devetih mesecih po začetku preiskave spektakularno povečala uvoz, glede katerega se je povečala potrošnja v Uniji. Tožeči stranki dodajata, da intervenient ne upošteva časa, ki poteče med naročilom izdelkov in njihovim dejanskim carinjenjem za namene sprostitve v prosti promet v Uniji, zaradi česar so zadevni proizvodi prišli na trg Unije v prvih mesecih po objavi obvestila o začetku preiskave, čeprav so bili naročeni precej pred navedeno objavo.
71 Komisija ob podpori intervenienta izpodbija trditve tožečih strank.
72 Člen 10(4)(d) osnovne uredbe za retroaktivno uporabo dokončne protidampinške dajatve določa, da „[p]oleg ravni uvoza, ki je povzročal škodo v teku obdobja preiskave, obstaja nadaljnja znatna rast uvoza“, ki bo „zaradi svoje časovne opredeljenosti“ in obsega in drugih okoliščin verjetno resno ogrozil popravljalni učinek dokončne protidampinške dajatve, ki se bo uporabila.
73 Najprej je treba navesti, da v navedeni določbi posebno obdobje za določitev obstoja „nadaljnje znatne rasti uvoza“ ni natančno opredeljeno, navedena je le „časovna opredeljenost“. Vendar je treba ugotoviti, da je zakonodajalec uporabil prislov „poleg“, ki se nanaša na uvoz, ki je povzročal škodo v teku obdobja preiskave, in pridevnik „nadaljnja“ za znatno rast uvoza, kar kaže, da je treba raven uvoza v obdobju preiskave primerjati z ravnjo uvoza v obdobju po navedenem obdobju preiskave, ne da bi ta določba kakor koli omejevala obdobje, ki ga je treba upoštevati, na obdobje registracije uvoza.
74 Kot je Komisija upravičeno navedla, mora obdobje, upoštevno za presojo „nadaljnje znatne rasti uvoza“ v smislu člena 10(4)(d) osnovne uredbe, omogočati, da se vključi čas po objavi obvestila o začetku preiskave, kajti to je trenutek, od katerega so se uvozniki zavedali možnosti poznejše retroaktivne uporabe dajatve na registrirani uvoz in so zato zaradi predvidene prihodnje uvedbe teh dajatev lahko poskušali uvoziti velike količine zadevnih izdelkov. Zato je Komisija v obravnavanem primeru uvoz v obdobju preiskave upravičeno primerjala z uvozom v obdobju od prvega polnega meseca po objavi začetka preiskave do zadnjega polnega meseca pred uvedbo začasnih ukrepov.
75 Poleg tega učinkov uvoza v obdobju registracije ni mogoče z gotovostjo ločiti od učinkov uvoza pred navedenim obdobjem, ker se lahko uvozu izdelkov po nizkih cenah v Unijo v obdobju registracije pridruži povečana zaloga izdelkov, nakopičena že prej, v času, ko so se uvozniki že zavedali možnosti poznejše retroaktivne uporabe protidampinške dajatve na registrirani uvoz, s čimer je resno ogrožen popravljalni učinek dokončne protidampinške dajatve, ki se bo uporabila.
76 Poleg tega tudi člen 10.6 protidampinškega sporazuma ne določa posebnega obdobja za presojo obstoja „množičnega […] uvoza […] v relativno kratkem času“. Posebna skupina STO je v točki 7.167 poročila z dne 28. februarja 2001 v sporu „Združene države – Protidampinški ukrepi na nekatere vroče valjane izdelke iz jekla iz Japonske“ (WT/DS 184/R) v zvezi s členom 10.7 navedenega sporazuma, ki dovoljuje uvedbo nekaterih ukrepov kadar koli po začetku preiskave, navedla, da je „mogoče upoštevati množični uvoz, ki ni bil opravljen in tempore non suspectu, ampak v trenutku, ko je vsem postalo znano, da bo kmalu uvedena preiskava, da se oceni, ali je mogoče uvesti ukrepe na podlagi člena 10.7,“ in dodala, da ne obravnava „vprašanja, ali bi bilo to primerno za namene dokončne ugotovitve glede retroaktivne uporabe dajatev na podlagi člena 10.6“. Kot je Komisija upravičeno navedla, omenjeno poročilo potrjuje trditev, da je za namene uporabe člena 10(4)(c) osnovne uredbe odločilno, da je uvoznik seznanjen z začetkom preiskave, kar pomeni, da je uvoz pred obdobjem registracije upošteven za presojo obstoja „nadaljnje znatne rasti uvoza“ v smislu navedene določbe.
77 Poleg tega je treba v zvezi s trditvijo tožečih strank, da bi smela Komisija za namene presoje obstoja nadaljnje znatne rasti uvoza upoštevati samo uvoz, na katerega ima pravico naknadno uvesti dajatve z retroaktivnim učinkom, navesti, da je namen omejitve retroaktivnega učinka na uvoz, za katerega je bila uvedena registracija v skladu s členom 14(5) osnovne uredbe, ohraniti pravico uvoznikov do obrambe, tako da se Komisiji retroaktivna uvedba protidampinških dajatev na uvožene izdelke dovoli šele potem, ko so bili uvozniki obveščeni, da se to lahko zgodi za registrirane izdelke, in ko so v skladu s členom 10(4)(b) osnovne uredbe dobili priložnost podati pripombe, vendar pa to ne pomeni, da uvoz pred obdobjem registracije, na katerega ni mogoče uvesti protidampinških dajatev, ni povzročil škodljivih učinkov ali da na splošno ni upošteven za presojo obstoja nadaljnje znatne rasti uvoza.
78 Nazadnje, v zvezi s trditvijo tožečih strank, da čas, ki poteče med naročilom zadevnih izdelkov in njihovim dejanskim carinjenjem za namene sprostitve v prosti promet, vsekakor upravičuje prihod zadevnih proizvodov na trg Unije v prvih mesecih po objavi obvestila o začetku preiskave, zadošča navedba, da tožeči stranki te trditve nista podprli s konkretnimi in natančnimi dokazi, medtem ko ni sporno, kot izhaja zlasti iz uvodnih izjav 33, 50 in 51 izpodbijane uredbe, da je bilo več kot milijon ton zadevnih izdelkov sproščenih v prosti promet med obvestilom o začetku preiskave in začetkom obdobja registracije, v katerem je ta uvoz znašal približno 165.000 ton. Zato je treba tudi to trditev zavrniti.
79 Iz navedenega izhaja, da je treba drugi tožbeni razlog zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: napačna razlaga pogoja, da mora nadaljnja rast uvoza verjetno „resno ogroziti popravljalni učinek“ dokončne protidampinške dajatve, ki se bo uporabila, v smislu člena 10(4)(d) osnovne uredbe
Prvi del tretjega tožbenega razloga
80 Tožeči stranki v podporo prvemu delu tretjega tožbenega razloga trdita, da je Komisija napačno izvedla celovito presojo podatkov v zvezi z več uvozniki, da bi preverila, ali bo uvoz verjetno „resno ogrozil popravljalni učinek“ dokončne protidampinške dajatve, ki se bo uporabila, v smislu člena 10(4)(d) osnovne uredbe, medtem ko bi morala posamično analizirati ravnanje vsakega sodelujočega ali nesodelujočega uvoznika, da bi ugotovila, ali je nakopičil zaloge, in posledično, ali je uvoz lahko prispeval k domnevni „resni ogrozitvi“ popravljalnih učinkov dokončnih protidampinških dajatev. Ob upoštevanju odvračilnega učinka retroaktivnega obračuna protidampinških dajatev bi bilo treba dokazati osebno odgovornost vsakega uvoznika, in samo če bi zadevni uvozniki še imeli zaloge, bi se zastavljeni cilj lahko dosegel. Tožeči stranki namreč menita, da bi Komisija ob posamični presoji položaja vsakega uvoznika ugotovila, da si tožeči stranki pred obdobjem registracije in med njim nista kopičili zalog ter da so se njune zaloge celo znatno zmanjšale. Tožeči stranki naj bi preprodali skoraj vse izdelke, za katere je bila uvedena registracija, preden so bile sprejete dokončne protidampinške dajatve.
81 Komisija ob podpori intervenienta izpodbija trditve tožečih strank.
82 Člen 10(4)(d) osnovne uredbe za retroaktivno uporabo protidampinške dajatve določa pogoj, da obstaja „nadaljnja znatna rast uvoza, ki bo zaradi svoje časovne opredeljenosti in obsega in drugih okoliščin verjetno resno ogrozil popravljalni učinek dokončne protidampinške dajatve, ki se bo uporabila“.
83 Spomniti je treba, da je namen retroaktivne uporabe dokončne protidampinške dajatve zagotoviti, da popravljalni učinek te dajatve ni resno ogrožen, in posledično, da industrija Unije ne utrpi dodatne škode. Ob upoštevanju tega namena se zdi, da presoja pogoja v zvezi z ugotovitvijo, da bo nadaljnja rast uvoza verjetno „resno ogrozila popravljalni učinek“ dokončne protidampinške dajatve, sledi isti logiki kot presoja ocene škode, povzročene industriji Unije.
84 Sodišče je namreč odločilo, da je treba škodo, ki jo proizvodnja s sedežem v Uniji utrpi zaradi uvoza po dampinških cenah, presojati celovito, ne da bi bilo treba in mogoče določiti posamični delež škode, ki jo je treba pripisati vsaki od odgovornih družb (sodba z dne 7. maja 1987, Nachi Fujikoshi/Svet, 255/84, EU:C:1987:203, točka 46).
85 Sodišče je tudi odločilo, da je treba učinke uvoza iz različnih tretjih držav presojati celovito in da je upravičeno organom Unije omogočiti, da preučijo učinek tega celotnega uvoza na industrijo Unije, in posledično, da sprejmejo ustrezne ukrepe zoper vse izvoznike, čeprav obseg uvoza vsakega posameznega izvoznika ni velik (glej v tem smislu sodbo z dne 5. oktobra 1988, Technointorg/Komisija, 294/86 in 77/87, EU:C:1988:470, točki 40 in 41).
86 Zato je treba „nadaljnjo znatno rast uvoza“ v smislu člena 10(4)(d) osnovne uredbe presojati celovito, da se ugotovi, ali bo uvoz kot celota verjetno resno ogrozil popravljalni učinek dokončnih dajatev in torej industriji Unije povzročil dodatno škodo, ne da bi se upošteval posamični in subjektivni položaj zadevnih uvoznikov.
87 Nazadnje, v nasprotju s trditvami tožečih strank izpodbijana uredba nima „kaznovalnega“ namena. Kot trdita tožeči stranki, člen 10(1) osnovne uredbe res določa načelo prepovedi retroaktivnosti protidampinških ukrepov, vendar več določb osnovne uredbe odstopa od njega in pod določenimi pogoji dovoljuje uporabo protidampinških ukrepov za izdelke, ki so bili sproščeni v prosti promet, preden je začela veljati uredba, s katero so bili uvedeni, in ki so bili registrirani v skladu s členom 14(5) osnovne uredbe, in sicer zaradi preprečitve, da bi bil popravljalni učinek dokončnih ukrepov resno ogrožen in bi te določbe tako izgubile pomen (glej v tem smislu sodbi z dne 6. junija 2013, Paltrade, C‑667/11, EU:C:2013:368, točki 28 in 29, in z dne 17. decembra 2015, APEX, C‑371/14, EU:C:2015:828, točka 50). Taki retroaktivni ukrepi so stranski v razmerju do Izvedbene uredbe 2016/1328, sprejete na podlagi protidampinške preiskave, katere naravo imajo in ki nima „kaznovalnega“ ali kazenskega značaja (glej v zvezi z zadnjim sodbo z dne 12. oktobra 1999, Acme/Svet, T‑48/96, EU:T:1999:251, točka 30).
88 Glede na navedeno je treba prvi del tretjega tožbenega razloga zavrniti.
Drugi del tretjega tožbenega razloga
89 Tožeči stranki v podporo drugemu delu tretjega tožbenega razloga na prvem mestu trdita, da bi morala Komisija za ugotovitev, ali bi bil popravljalni učinek dokončnih protidampinških dajatev, ki se bodo uporabile, brez retroaktivnega obračuna navedenih protidampinških dajatev resno ogrožen, uvoz v obdobju preiskave primerjati z uvozom v obdobju registracije, ne pa z uvozom v obdobju med objavo obvestila o začetku preiskave in uvedbo začasnih ukrepov, kajti predmet retroaktivnega obračuna dajatev, kot sta navedli v okviru drugega tožbenega razloga, bi na koncu moral biti uvoz v obdobju registracije. Tožeči stranki v teh okoliščinah trdita, da bi Komisija, če bi naredila tako primerjavo, ugotovila, da uvoz v obdobju registracije ne bi mogel „resno“ ogroziti popravljalnega učinka dokončnih dajatev, ki se bodo uporabile, zlasti ker se je uvoz v primerjavi z uvozom v obdobju preiskave zmanjšal, ker ni bilo dokazov, da so zaloge zadevnih izdelkov nastale v obdobju registracije in ker sta tožeči stranki dokazali, da v resnici nista kopičili zalog, ker je uvoz znašal manj kot 0,5 % potrošnje zadevnih izdelkov v Uniji, ki se je v obdobju preiskave večala, in ker je bil obseg uvoza, ki je znašal 165.000 ton, zanemarljiv v primerjavi s trgom, ki je obsegal več kot 37.000.000 ton.
90 Na drugem mestu tožeči stranki vsekakor navajata, po eni strani, da je v obdobju od objave obvestila o začetku preiskave do uvedbe začasnih ukrepov povprečni mesečni obseg uvoza znašal le 31.761 ton več kot v obdobju preiskave, in, po drugi strani, da je bilo v enajstih mesecih po obdobju preiskave znižanje povprečnih mesečnih cen ob uvozu iz zadevnih držav upravičeno zaradi nižjih cen surovin. Poleg tega pojasnjujeta, da zadevni izdelki niso primerni za skladiščenje, kar pomeni, da so bili izdelki, uvoženi po objavi obvestila o začetku preiskave in v obdobju registracije, v glavnem preprodani še pred uvedbo dokončnih protidampinških dajatev. Nazadnje tožeči stranki navajata, da bi bilo treba za ugotovitev, da je bil popravljalni učinek dokončnih protidampinških dajatev resno ogrožen, dokazati, da uvedba takih dajatev za predvideno petletno obdobje ni bila zadostna za uresničitev cilja, ki ga imajo te dokončne protidampinške dajatve, to je da se znova vzpostavijo pošteni tržni pogoji.
91 Nazadnje, na tretjem mestu tožeči stranki Komisiji očitata po eni strani, da je pogoj, da mora nadaljnja znatna rast uvoza verjetno „resno ogroziti popravljalni učinek“ protidampinške dajatve, ki se bo uporabila, nadomestila z „merilom odlašanja“ tega učinka, ki naj bi imelo dosti nižji prag, ker naj bi šlo samo za vprašanje, ali bi se popravljalni učinek protidampinške dajatve brez retroaktivnega obračuna dajatev samo odložil, in po drugi strani, da ni pojasnila obsega, trajanja in posledic domnevnega odloga popravljalnega učinka.
92 Komisija ob podpori intervenienta izpodbija trditve tožečih strank.
93 Na prvem mestu v odgovor na trditev tožečih strank, da bi morala Komisija za ugotovitev, ali uvoz lahko resno ogrozi popravljalni učinek dokončnih dajatev, ki se bodo uporabile, upoštevati samo uvoz v obdobju registracije, je treba najprej spomniti, kot je navedeno v točki 77 zgoraj, da to, da se retroaktivni obračun dajatev uporablja samo za registrirani uvoz, da se upošteva pravica do obrambe, še ne pomeni, da morajo preiskovalni organi pri ugotavljanju, ali bi lahko bil popravljalni učinek dokončnih dajatev ogrožen, ignorirati uvoz pred obdobjem registracije.
94 Kot je navedeno v točkah od 72 do 78 zgoraj, je treba namreč „nadaljnjo znatno rast uvoza“ v smislu člena 10(4)(d) osnovne uredbe presojati od takrat, ko so se uvozniki zavedeli možnosti, da se pozneje lahko uvede protidampinška dajatev na registrirani uvoz, in so zato zaradi predvidene prihodnje uvedbe te dajatve lahko poskušali uvoziti velike količine zadevnih izdelkov, kar pomeni, da je treba vključiti uvoz od objave obvestila o začetku preiskave, da se ugotovi, ali bi lahko ta uvoz skupaj z uvozom, izvedenim v obdobju registracije, ogrozil popravljalni učinek dokončnih dajatev, ki se bodo uporabile. Zato je treba to trditev zavrniti.
95 Na drugem mestu je treba v zvezi s trditvijo tožečih strank, da je v obdobju od objave obvestila o začetku preiskave do uvedbe začasnih ukrepov povprečni mesečni obseg uvoza znašal le 31.761 ton več kot v obdobju preiskave, navesti, kot je navedeno v uvodni izjavi 27 izpodbijane uredbe, da se „znatnost“ rasti določa za vsak primer posebej, ne le s primerjanjem tehtanih mesečnih povprečij uvoza v obdobju preiskave in uvoza v obdobju od obvestila o začetku preiskave do uvedbe začasnih ukrepov, temveč tudi ob upoštevanju vseh drugih ustreznih elementov, kot so zlasti razvoj skupne potrošnje zadevnega izdelka v Uniji, gibanje zalog in razvoj tržnih deležev. Primerjava med navedenima mesečnima povprečjema je seveda pomembna, vendar ni nujno odločilen element pri ugotavljanju, ali je nadaljnja rast uvoza „znatna“. Zato tožeči stranki napačno trdita, da rasti uvoza nikakor ni bilo mogoče opredeliti kot znatne, ker je v primerjavi z uvozom v obdobju preiskave znašala samo 31.761 ton več, ne da bi se upoštevali drugi dejavniki, ki so upoštevni in nujni za to presojo.
96 Na tretjem mestu je treba v zvezi s trditvami tožečih strank, po eni strani, da je bilo v obdobju od obvestila o začetku preiskave do konca obdobja registracije znižanje povprečnih mesečnih cen ob uvozu iz zadevnih držav upravičeno zaradi nižjih cen surovin, in po drugi strani, da zadevni izdelki niso primerni za skladiščenje, najprej spomniti, da imata Svet in Komisija na področju ukrepov trgovinske zaščite široko diskrecijsko pravico zaradi zapletenosti gospodarskih, političnih in pravnih razmer, ki jih morata preučevati, tako da sta sodišči Unije poklicani za izvrševanje zgolj omejenega sodnega nadzora (glej sodbo z dne 17. marca 2015, RFA International/Komisija, T‑466/12, EU:T:2015:151, točki 37 in 43 ter navedena sodna praksa).
97 Po eni strani je bilo v zvezi z znižanjem cen surovin v uvodni izjavi 80 izpodbijane uredbe ugotovljeno, da znižanje cen surovin ni moglo upravičevati več kot 4‑odstotnega znižanja prodajnih cen. Splošna primerjava povprečne cene uvoza iz zadevnih držav s povprečno prodajno ceno iz industrije Unije v obdobju preiskave in v obdobju po njem privede do 7‑odstotnega nelojalnega znižanja prodajnih cen v obdobju preiskave, medtem ko se je po navedenem obdobju ta stopnja zvišala na 14 %. Zato tožeči stranki ne moreta trditi, da so se povprečne mesečne cene uvoza iz zadevnih držav znižale izključno zaradi nižjih cen surovin in da zadevni uvoz zato ne bi mogel resno ogroziti popravljalnega učinka protidampinške dajatve, ki se bo uporabila.
98 Po drugi strani je treba v zvezi z domnevno okoliščino, da zadevni izdelki niso primerni za skladiščenje, najprej navesti, da samo ta trditev ne more ovreči ugotovitve, da so se po začetku postopka dejansko kopičile zaloge. Kot je bilo ugotovljeno v uvodni izjavi 68 izpodbijane uredbe, da kopičenje zalog pogosto ni običajna praksa in da se zgodi, kadar na trgu obstajajo posebne okoliščine in/ali pričakovanja, na primer glede prihodnjih cen obravnavanega izdelka. Dejstvo, da se izdelek običajno ne skladišči, ne pomeni, da ne more priti do kopičenja zalog, ko nastanejo take okoliščine in pričakovanja. Poleg tega je bilo na podlagi številk, ki so jih predložili uvozniki in/ali uporabniki zadevnih izdelkov, v uvodni izjavi 52 izpodbijane uredbe za zadnje kot celoto ugotovljeno, da so bile zaloge ob koncu leta 2015 za 22 % večje kot ob koncu leta 2014. Zato tožeči stranki ob neobstoju dokazov zoper ugotovitev, da je lahko nadaljnja znatna rast uvoza znak velikega kopičenja zalog uvoženih izdelkov, na kar se je dalo sklepati tudi iz zgoraj omenjenega povečanja zalog, nista dokazali, da je Komisija naredila očitno napako pri presoji.
99 Na četrtem mestu je treba zavrniti tudi trditev tožečih strank, da bi Komisija morala dokazati, da uvedba dokončnih protidampinških dajatev za predvideno petletno obdobje ni bila zadostna, da bi se lahko znova vzpostavili pošteni tržni pogoji. Spomniti je namreč treba, da pet let, za kolikor se dokončni ukrepi načeloma uvedejo, ni dokončno obdobje, kajti v skladu s členom 11(2) osnovne uredbe so lahko dokončne dajatve predmet vmesnega pregleda najprej eno leto po uvedbi navedenih dokončnih ukrepov, zaradi katerega se torej lahko ukinejo, ker navedene dajatve ostanejo v veljavi samo tako dolgo in samo v takem obsegu, kot je treba, da se prepreči damping, ki povzroča škodo. Zato za retroaktivno uporabo dokončnih protidampinških dajatev taka zahteva ne more veljati.
100 Na petem mestu ne „merilo odlašanja“, ki ga je Komisija uporabila za ponazoritev kumulativnega učinka uvoza v obdobju od začetka preiskave do začetka obdobja registracije in uvoza v navedenem obdobju, ne domnevna okoliščina, da v izpodbijani uredbi niso pojasnjeni obseg, dolžina in posledice domnevnega odloga popravljalnega učinka, ki naj bi nastal zaradi retroaktivne neuporabe protidampinških dajatev za registrirani uvoz, ne more vplivati na zakonitost izpodbijane uredbe. Člen 10(4)(d) osnovne uredbe namreč samo določa, da Komisija ugotovi, da bo nadaljnja znatna rast uvoza zaradi svoje časovne opredeljenosti, obsega in drugih okoliščin verjetno resno ogrozila popravljalni učinek dokončne protidampinške dajatve, ki se bo uporabila. To so torej navedene okoliščine te nadaljnje znatne rasti uvoza, ki lahko resno ogrozijo navedeni popravljalni učinek.
101 Kajti kot izhaja zlasti iz uvodnih izjav 31, od 50 do 53, 75, 76, od 79 do 81 in 84 izpodbijane uredbe, je Komisija poleg dejavnikov, navedenih v členu 10(4)(d) osnovne uredbe, preučila zlasti cene uvoženih izdelkov in zaloge izdelkov, uvoženih pred registracijo.
102 Prvič, iz uvodne izjave 50 izpodbijane uredbe namreč izhaja, da se je v obdobju od prvega polnega meseca po objavi obvestila o začetku preiskave do zadnjega polnega meseca pred uvedbo začasnih ukrepov povprečni mesečni obseg uvoza iz zadevnih držav povečal za 37 % v primerjavi z uvozom v obdobju preiskave. Poleg tega iz uvodne izjave 51 izpodbijane uredbe izhaja, da se je v obdobju od prvega polnega meseca po začetku preiskave do vključno meseca, v katerem so bili uvedeni začasni ukrepi, povprečni mesečni obseg uvoza iz zadevnih držav povečal za 27 % v primerjavi z mesečnim povprečjem v obdobju preiskave. Komisija je iz tega v uvodni izjavi 53 izpodbijane uredbe sklepala, da se je obseg uvoza po začetku preiskave znatno povečal.
103 Drugič, ta uvoz je potekal po tem, ko so se uvozniki zavedeli možnosti, da se lahko pozneje retroaktivno uporabijo protidampinške dajatve, kar se je zgodilo v trenutku objave obvestila o začetku preiskave in pošiljanja nezaupne različice pritožbe, in se je nadaljeval do uvedbe začasnih ukrepov. Gre torej za obdobje, v katerem je potekal uvoz, čeprav so se uvozniki v celoti zavedali, da poteka protidampinška preiskava in da se lahko kmalu uporabijo protidampinške dajatve.
104 Tretjič, iz uvodne izjave 79 izpodbijane uredbe izhaja, da so se v enajstih mesecih po obdobju preiskave povprečne mesečne cene uvoza iz Kitajske in Rusije znižale za 13 % oziroma 12 % v primerjavi s povprečnimi mesečnimi uvoznimi cenami v obdobju preiskave. Kot izhaja iz točke 97 zgoraj in kot je navedeno v uvodni izjavi 80 izpodbijane uredbe, so se v tem obdobju znižale tudi cene surovin, vendar ta okoliščina vseeno ni mogla upravičevati več kot 4‑odstotnega znižanja prodajnih cen, tako da ta primerjava privede do 7‑odstotnega nelojalnega znižanja prodajnih cen v obdobju preiskave, medtem ko se je po navedenem obdobju ta stopnja zvišala na 14 %. Poleg tega zlasti iz uvodne izjave 81 izpodbijane uredbe izhaja, da so se v obdobju preiskave povprečne cene uvoza iz Kitajske in Rusije znižale za 19 % oziroma 24 % v primerjavi s povprečnimi uvoznimi cenami v obdobju preiskave. Komisija je v isti uvodni izjavi iz tega sklepala, da se je za obe državi skupaj nelojalno nižanje prodajnih cen v obdobju registracije v povprečju še dodatno povečalo za približno 20 %. Torej so se povprečne cene uvoza iz zadevnih držav dodatno znižale.
105 Četrtič, iz uvodne izjave 52 izpodbijane uredbe izhaja, da je uvoz 22 uvoznikov in/ali uporabnikov, ki so predložili informacije o uvozu v obdobju po začetku preiskave, pomenil 46 % celotnega uvoza iz zadevnih držav. Tako pridobljene informacije so za vse te sodelujoče uvoznike in/ali uporabnike skupaj pokazale 22‑odstotno povečanje zalog zadevnega izdelka ob koncu leta 2015 v primerjavi s koncem leta 2014. V uvodni izjavi 84 izpodbijane uredbe pa je navedeno, da so se zaloge nujno kopičile, ne le na podlagi tega, kar je bilo ugotovljeno v uvodni izjavi 52 navedene uredbe, temveč tudi zaradi znatnega povečanja uvoza po obdobju preiskave v primerjavi z ravnjo uvoza pred objavo obvestila o začetku preiskave.
106 Iz uvodnih izjav 75 in 76 izpodbijane uredbe izhaja, da se ta nadaljnja znatna rast uvoza po še nižjih cenah v obdobju preiskave ujema s povečanjem potrošnje Unije na prostem trgu za 14 % v obdobju od aprila 2015 do januarja 2016, medtem ko je obseg prodaje, ki so ga dosegli proizvajalci Unije, ostal stabilen z le majhnim 3‑odstotnim povečanjem. Posledično se je tržni delež industrije Unije nadalje zmanjšal za 7 odstotnih točk, z 71 % na 64 %.
107 Zato je lahko Komisija, zlasti v uvodnih izjavah 86 in 94 izpodbijane uredbe, upravičeno ugotovila, da je ta nadaljnja znatna rast uvoza zaradi svojega obsega, časovne opredeljenosti in drugih okoliščin, to je znižanja cen in velikega povečanja zalog, dodatno negativno vplivala na cene in tržni delež industrije Unije v Uniji in bo torej verjetno resno ogrozila popravljalni učinek dokončne protidampinške dajatve.
108 Ob upoštevanju navedenega je treba drugi del tretjega tožbenega razloga in posledično tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
109 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker tožeči stranki nista uspeli, se jima v skladu s predlogoma Komisije in intervenienta naloži, da poleg svojih stroškov nosita stroške, ki sta jih priglasila Komisija in intervenient.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Družbi Stemcor London Ltd in Samac Steel Supplies Ltd poleg svojih stroškov nosita stroške Evropske komisije in združenja Eurofer, Association européenne de l’acier, ASBL.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 8. maja 2019.
Podpisi