Zaak T‑383/11
Eyad Makhlouf
tegen
Raad van de Europese Unie
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Bevriezing van tegoeden en economische middelen – In‑ en doorreisbeperkingen voor grondgebied van Unie – Recht van verdediging – Motiveringsplicht – Kennelijk onjuiste beoordeling – Grondrechten”
Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Zesde kamer) van 13 september 2013
1. Gerechtelijke procedure – Besluit dat of verordening die hangende het geding bestreden handeling vervangt – Nieuw gegeven – Verruiming van aanvankelijke conclusies en middelen
2. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van verdediging – Recht om te worden gehoord – Recht op eerlijk proces en op effectieve rechterlijke bescherming – Uitvoeringsbesluit tot uitvoering van een besluit betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië – Verbod op in‑ en doorreis en bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor gewelddadige repressie van burgerbevolking – Geen mededeling van bezwarende elementen en niet-horen van deze personen en entiteiten – Toelaatbaarheid
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, en 47; besluit 2011/273/GBVB van de Raad, art. 3 en 4 en bijlage, en besluit 2011/302/GBVB, art. 1 en bijlage)
3. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Verbod op in‑ en doorreis en bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor gewelddadige repressie van burgerbevolking – Rechten van verdediging – Mededeling van bezwarende elementen – Later besluit waarbij verzoekers naam is gehandhaafd in lijst van personen waarvoor deze maatregelen gelden – Schending van recht om te worden gehoord – Geen
(Besluit 2012/739/GBVB van de Raad)
4. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Verbod op in‑ en doorreis en bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor gewelddadige repressie van burgerbevolking – Rechten van verdediging – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Verplichting tot mededeling van individuele en specifieke redenen ter rechtvaardiging van dergelijke maatregelen – Omvang
(Besluit 2012/739/GBVB van de Raad, art. 27, lid 2)
5. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Verbod op in‑ en doorreis en bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor gewelddadige repressie van burgerbevolking – Besluit gegeven in aan betrokkene bekende context – Toelaatbaarheid van beknopte motivering
(Art. 296 VWEU; besluit 2011/273/GBVB van de Raad)
6. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op rechtmatigheid van handelingen van instellingen – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Verbod op in‑ en doorreis en bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor gewelddadige repressie van burgerbevolking – Omvang van toezicht
7. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Verbod op in‑ en doorreis en bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor gewelddadige repressie van burgerbevolking – Beperking van eigendomsrecht en van recht op eerbiediging van privéleven – Schending van evenredigheidsbeginsel – Geen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 7 en 17; besluiten van de Raad 2011/273/GBVB, art. 3, leden 6 tot en met 8, 4, lid 3, sub a, en 25, lid 3, en 2012/739/GBVB, art. 24, lid 6, en 25, lid 3, sub e)
1. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 20)
2. Aangaande de beperkende maatregelen, waarbij personen die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige onderdrukking van de burgerbevolking in Syrië de in‑ of doorreis wordt verboden op het grondgebied van de lidstaten en hun tegoeden en economische middelen worden bevroren, kan, wat het recht van verdediging betreft en, in het bijzonder, het recht te worden gehoord, van de autoriteiten van de Unie niet worden verlangd dat zij, vóór de aanvankelijke opneming van een persoon of een entiteit op de lijst waarbij deze maatregelen worden opgelegd, de gronden meedelen van de besluiten waarbij dergelijke maatregelen zijn vastgesteld. Een dergelijke voorafgaande mededeling zou immers afbreuk doen aan de doeltreffendheid van de bij deze besluiten opgelegde maatregelen tot bevriezing van tegoeden en economische middelen.
Om het doel te bereiken dat is nagestreefd door de besluiten waarbij dergelijke maatregelen zijn vastgesteld, moeten deze maatregelen naar hun aard een verrassingseffect hebben en onmiddellijk worden toegepast. In die omstandigheden, aangaande uitvoeringsbesluit 2011/302 ter uitvoering van besluit 2011/273 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië, waarbij verzoekers naam is opgenomen in de lijst van de bijlage bij besluit 2011/273, om redenen die eveneens verband houden met het doel van dat uitvoeringsbesluit en met de doeltreffendheid van de daarbij vastgestelde maatregelen, waren de autoriteiten van de Unie niet gehouden om verzoeker vóór de aanvankelijke opneming van zijn naam in de lijst van de bijlage te horen.
(cf. punten 38‑41)
3. In het kader van de vaststelling van een later besluit als besluit 2012/739, betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië, waarbij verzoekers naam is gehandhaafd in de lijst van namen van personen waarvoor de beperkende maatregelen tegen Syrië gelden, kan het argument van het verrassingseffect van deze maatregelen niet geldig worden ingeroepen.
Aangezien, ten eerste, de Raad bij het handhaven van verzoekers naam op de lijst van personen waarvoor dergelijke maatregelen gelden geen enkel nieuw element, namelijk geen element dat niet reeds aan verzoeker was meegedeeld na zijn aanvankelijke opneming op de lijst, in aanmerking heeft genomen en, ten tweede, verzoeker, indien er geen nieuwe elementen over hem in aanmerking worden genomen, op elk ogenblik uit eigen beweging door de Raad kan worden gehoord zonder dat hij daarvoor voorafgaand aan de vaststelling van elk navolgend besluit uitdrukkelijk moet worden uitgenodigd, en dus, ten derde, verzoeker over meerdere maanden beschikte om de elementen te betwisten op grond waarvan zijn naam was opgenomen en gehandhaafd bleef op deze lijst, en, ten slotte, de Raad de dag na de publicatie van besluit 2012/739 in het Publicatieblad een kennisgeving heeft gepubliceerd, is zijn recht te worden gehoord niet geschonden.
(cf. punten 42, 44‑46)
4. In beginsel is een individuele kennisgeving van besluiten waarbij bepaalde beperkende maatregelen in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid worden opgelegd weliswaar noodzakelijk en volstaat de loutere publicatie in het Publicatieblad niet, maar dit neemt niet weg dat de rechter in elke zaak dient te onderzoeken of de omstandigheid dat de motivering van het bestreden besluit niet individueel aan verzoeker is meegedeeld, tot gevolg heeft gehad dat deze niet tijdig kennis heeft kunnen nemen van de motivering van het bestreden besluit en de gegrondheid van de tegen hem genomen maatregel tot bevriezing van tegoeden en economische middelen niet heeft kunnen beoordelen. Aan die voorwaarde is niet voldaan wanneer uit het dossier blijkt dat verzoeker na de publicatie van de bestreden besluiten in het Publicatieblad tegen die besluiten doeltreffend verweer heeft kunnen voeren, zelfs indien de Raad verzoeker individueel op de hoogte had moeten brengen van de redenen die rechtvaardigen dat zijn naam wordt gehandhaafd in de lijst van personen voor wie dergelijke beperkende maatregelen gelden.
(cf. punten 48, 50)
5. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 60‑66, 71, 72)
6. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 80)
7. De bevriezing van de tegoeden en economische middelen, die in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid is opgelegd aan bepaalde personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige onderdrukking van de burgerbevolking in Syrië, vormt een bewarende maatregel die niet wordt geacht de betrokkenen hun eigendom of hun recht op eerbiediging van hun privéleven te ontnemen. Deze beperkende maatregelen hebben echter ontegenzeglijk tot gevolg dat de uitoefening van het recht op eigendom wordt beperkt en de betrokkenen in hun recht op privéleven worden geraakt.
Aangaande de vraag of de betrokken maatregelen passend zijn om een voor de internationale gemeenschap zo fundamenteel doel van algemeen belang als de bescherming van de burgerbevolking te bereiken, blijkt dat maatregelen als de bevriezing van tegoeden, financiële en andere economische middelen en het inreisverbod voor het grondgebied van de Unie, voor personen van wie is vastgesteld dat zij betrokken zijn bij de ondersteuning van het Syrische regime, als zodanig niet als ongeschikt kunnen worden aangemerkt.
Wat de noodzaak van deze maatregelen betreft, kan het nagestreefde doel, namelijk het uitoefenen van druk op de steunpilaren van het Syrische regime, dat de burgerbevolking vervolgt, niet even doeltreffend worden bereikt met alternatieve en minder dwingende maatregelen, zoals een stelsel van voorafgaande machtiging of een verplichting om a posteriori te verantwoorden waarvoor de uitgekeerde tegoeden zijn gebruikt, in het bijzonder gelet op de mogelijkheid om de opgelegde beperkingen te omzeilen.
Bovendien voorzien artikel 4 van besluit 2011/273 en artikel 25, leden 3 tot en met 11, van besluit 2012/739 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië in de mogelijkheid om enerzijds toe te staan dat bevroren tegoeden worden gebruikt om in essentiële behoeften te voorzien of bepaalde verplichtingen na te komen en anderzijds specifieke machtigingen te verlenen om bevroren tegoeden, andere financiële activa of andere economische middelen vrij te geven. Betreffende de medische behandeling kan de bevoegde autoriteit van een lidstaat toegang verlenen tot zijn grondgebied en het gebruik van bevroren tegoeden voor medische en humanitaire doeleinden toestaan.
Tot slot kan de handhaving van de naam van de betrokkene in de bijlage bij de betrokken besluiten niet worden aangemerkt als onevenredig omdat zij van potentieel onbeperkte duur zou zijn, aangezien deze handhaving periodiek wordt geëvalueerd om te waarborgen dat de personen en entiteiten die niet meer beantwoorden aan de criteria om op de betrokken lijst te staan, van die lijst worden geschrapt.
(cf. punten 99‑102, 104, 105)