Sprawa T‑383/11

Eyad Makhlouf

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte wobec Syrii – Zamrożenie funduszy i zasobów gospodarczych – Ograniczenia wjazdu i przejazdu przez terytorium Unii – Prawo do obrony – Obowiązek uzasadnienia – Oczywisty błąd w ocenie – Prawa podstawowe

Streszczenie – Wyrok Sądu (szósta izba) z dnia 13 września 2013 r.

1.      Postępowanie sądowe – Decyzja lub rozporządzenie zastępujące w toku postępowania zaskarżony akt – Nowa okoliczność – Rozszerzenie wstępnie przedstawionych żądań i zarzutów

2.      Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do bycia wysłuchanym – Prawo do rzetelnego procesu i do skutecznej obrony sądowej – Decyzja wykonawcza dotycząca wykonania decyzji w sprawie środków ograniczających wobec Syrii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie funduszy niektórych osób i podmiotów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej – Nieprzekazanie dowodów obciążających i niewysłuchanie tych osób i podmiotów – Dopuszczalność

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2, art. 47; decyzje Rady: 2011/273/WPZiB, art. 3, 4, załącznik; 2011/302/WPZiB, art. 1, Załącznik)

3.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Syrii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie funduszy niektórych osób i podmiotów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej – Prawo do obrony – Przekazanie dowodów obciążających – Kolejna decyzja, na podstawie której pozostawiono nazwisko skarżącego w wykazie osób objętych tymi środkami – Naruszenie prawa do bycia wysłuchanym – Brak

(decyzja Rady 2012/739/WPZiB)

4.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Syrii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie funduszy niektórych osób i podmiotów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Obowiązek podania do wiadomości indywidualnych i szczególnych powodów uzasadniających tego rodzaju środki – Zakres

(decyzja Rady 2012/739/WPZiB, art. 27 ust. 2)

5.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające wobec Syrii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie funduszy niektórych osób i podmiotów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej – Decyzja wpisująca się w kontekst znany zainteresowanemu – Dopuszczalność zwięzłego uzasadnienia

(art. 296 TFUE; decyzja Rady 2011/273/WPZiB)

6.      Unia Europejska – Kontrola sądowa zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające wobec Syrii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie funduszy niektórych osób i podmiotów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej – Zakres kontroli

7.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Syrii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie funduszy niektórych osób i podmiotów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej – Ograniczenie prawa własności i prawa do poszanowania życia prywatnego – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak

[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 7, 17; decyzje Rady: 2011/273/WPZiB, art. 3 ust. 6–8, art. 4 ust. 3 lit. a), art. 25 ust. 3; 2012/739/ WPZiB, art. 24 ust. 6, art. 25 ust. 3 lit. e)]

1.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 20)

2.      Jeśli chodzi o środki ograniczające w postaci zakazu wjazdu i przejazdu przez terytorium państw członkowskich osób odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii oraz zamrożenie funduszy i zasobów gospodarczych, które należą do tych osób, to co do prawa do obrony, a w szczególności prawa do bycia wysłuchanym tych osób, nie można wymagać od organów Unii, by informowały o przyczynach decyzji, które wprowadziły takie środki przed pierwotnym umieszczeniem danej osoby lub podmiotu w wykazie wprowadzającym te środki. W istocie takie wcześniejsze poinformowanie mogłoby zagrozić skuteczności środków w postaci zamrożenia funduszy i zasobów gospodarczych, które zostały wprowadzone tymi decyzjami.

Aby cele decyzji, które wprowadziły takie środki zostały zrealizowane powinny one ze swej istoty stanowić zaskoczenie i być stosowane ze skutkiem natychmiastowym. W tych okolicznościach, jeżeli chodzi o decyzję wykonawczą 2011/302 dotyczącą wykonania decyzji 2011/273 w sprawie środków ograniczających wobec Syrii, na podstawie której nazwisko skarżącego zamieszczono w wykazie w załączniku do decyzji 2011/273, z powodów związanych zarówno z jej celem jak i ze skutecznością przewidzianych w niej środków, organy Unii nie miały obowiązku wysłuchania skarżącego przed pierwotnym umieszczeniem jego nazwiska w wykazie z załącznika.

(por. pkt 38–41)

3.      Przy przyjmowaniu kolejnej decyzji, jaką jest decyzja 2012/739 dotycząca środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii, na podstawie której nazwisko skarżącego pozostawia się w wykazie zawierającym nazwiska osób, wobec których zastosowano środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii, nie można skutecznie powołać się na efekt zaskoczenia wywołany przez rzeczone środki.

Zważywszy, że, po pierwsze, Rada nie zgromadziła żadnych nowych dowodów, to jest takich, o których nie poinformowano już skarżącego w następstwie pierwotnego włączenia go do wykazu osób, wobec których zastosowano środki ograniczające, w momencie, gdy jego nazwisko pozostawiono w wykazie osób objętych tymi środkami i po drugie, że skarżący może w każdej chwili z własnej inicjatywy zostać wysłuchany przez Radę, nawet jeśli nie zostanie do niego wystosowane uprzednio wyraźne nowe zaproszenie przy podejmowaniu każdej kolejnej decyzji w braku zgromadzonych przeciwko niemu nowych dowodów i w związku z tym po trzecie, ze skarżący mógł w okresie kilku miesięcy zakwestionować dowody uzasadniające jego włączenie do tego wykazu oraz, że wreszcie Rada zadecydowała o publikacji ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym następnego dnia po publikacji decyzji 2012/739, nie można stwierdzić naruszenia jego prawa do bycia wysłuchanym.

(por. pkt 42, 44–46)

4.      Jeżeli indywidualne przekazanie decyzji wprowadzających określone środki ograniczające w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa jest zasadniczo konieczne, to opublikowanie jej jedynie w Dzienniku Urzędowym nie jest wystarczające, jednakże za każdym razem to do sądu należy zbadanie, czy fakt, że Rada nie podała uzasadnienia spornej decyzji indywidualnie do wiadomości skarżącego, nie skutkował pozbawieniem skarżącego możliwości zapoznania się w odpowiednim terminie z uzasadnieniem spornej decyzji oraz dokonania oceny zasadności środka w postaci przyjętego wobec niego zamrożenia funduszy i zasobów gospodarczych. Warunek ten nie jest spełniony w sytuacji, gdy skarżący był w stanie skutecznie się bronić przeciwko zaskarżonym aktom w następstwie ich opublikowania w Dzienniku Urzędowym i to nawet gdy Rada powinna była zadecydować o indywidualnym doręczeniu uzasadnienia pozostawienia nazwiska skarżącego w wykazie osób, których dotyczyły tego rodzaju środki ograniczające.

(por. pkt 48, 50)

5.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 60–66, 71, 72)

6.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 80)

7.      Zamrożenie funduszy i zasobów gospodarczych wprowadzone w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa wobec niektórych osób i podmiotów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii jest środkiem o charakterze zabezpieczającym i nie uważa się, by środek ten miał pozbawiać zainteresowane osoby ich własności czy prawa do poszanowania ich życia prywatnego. Te środki ograniczające niezaprzeczalnie ograniczają jednak korzystanie z prawa własności i mają wpływ na życie prywatne skarżącego.

Jeśli chodzi o właściwy charakter tych środków w świetle celu interesu ogólnego o znaczeniu tak podstawowym dla wspólnoty międzynarodowej, jak ochrona ludności cywilnej, okazuje się, że zamrożenie funduszy, aktywów finansowych i zasobów gospodarczych, jak również zakaz wjazdu na terytorium Unii osób zidentyfikowanych jako popierające reżim syryjski nie mogą same w sobie uchodzić za niewłaściwe.

Jeśli chodzi o konieczność zastosowania tych środków, to alternatywne i mniej dolegliwe środki, takie jak system udzielania uprzedniego zezwolenia lub obowiązek uzasadnienia a posteriori wykorzystania przekazanych funduszy, nie pozwalają na równie skuteczne osiągnięcie zamierzonego celu, jakim jest wywarcie nacisku na zwolenników reżimu syryjskiego prześladujących ludność cywilną, w szczególności pod względem możliwości obejścia nałożonych ograniczeń.

Ponadto art. 4 decyzji 2011/273 i art. 25 ust. 3–11 decyzji 2012/739 dotyczących środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii przewidują możliwość, po pierwsze, zezwolenia na korzystanie z zamrożonych funduszy w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb lub wywiązania się z pewnych zobowiązań, a po drugie, wydania szczególnych zezwoleń na odblokowanie funduszy, aktywów finansowych i zasobów gospodarczych. W odniesieniu do leczenia, właściwy organ państwa członkowskiego może zezwolić na wjazd na terytorium tego państwa lub na skorzystanie z zamrożonych środków w celach medycznych i humanitarnych.

Wreszcie pozostawienia nazwiska zainteresowanego w załączniku do omawianych decyzji nie można uznać za nieproporcjonalne z powodu jego potencjalnie nieograniczonego charakteru, ponieważ to pozostawienie podlega okresowej kontroli w celu zapewnienia, że osoby i podmioty niekwalifikujące się już do tego, by figurować w wykazie, zostaną z niego wykreślone.

(por. pkt 99–102, 104, 105)