CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

NIILO JÄÄSKINEN

prezentate la 12 septembrie 2013(1)

Cauza C‑270/12

Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord

împotriva

Parlamentului European

și a

Consiliului Uniunii Europene

„Autoritatea europeană pentru valori mobiliare și piețe (AEVMP) – Validitatea articolului 28 din Regulamentul (UE) nr. 236/2012 privind vânzarea în lipsă și anumite aspecte ale swapurilor pe riscul de credit – Articolele 114 TFUE și 352 TFUE ca temei juridic – Echilibru instituțional și repartizarea competențelor – Condiții pentru atribuirea de competențe agențiilor Uniunii – Delegare în temeiul articolului 290 TFUE și punere în aplicare în temeiul articolului 291 TFUE – Jurisprudența Meroni – Jurisprudența Romano – Interacțiune cu dispozițiile Tratatului de la Lisabona privind controlul jurisdicțional al actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale agențiilor”

I –    Introducere

1.        Prin acțiunea introdusă de Regatul Unit împotriva Parlamentului European și a Consiliului se solicită anularea articolului 28 din Regulamentul (UE) nr. 236/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 martie 2012 privind vânzarea în lipsă și anumite aspecte ale swapurilor pe riscul de credit(2). Acest articol conferă Autorității europene pentru valori mobiliare și piețe (denumită în continuare „AEVMP”) anumite drepturi de intervenție, prin intermediul unor acte juridice obligatorii, pe piețele financiare ale statelor membre în cazul existenței unei „amenințări la adresa funcționării normale și a integrității piețelor financiare sau a stabilității unei părți sau a întregului sistem financiar din Uniune”. Aceste situații sunt, la rândul lor, definite la articolul 24 alineatul (3) din Regulamentul delegat (UE) nr. 918/2012 al Comisiei(3). Măsurile pe care AEVMP este împuternicită să le ia în conformitate cu articolul 28 alineatul (1) din Regulamentul nr. 236/2012 includ impunerea unor obligații de notificare și de publicare de informații persoanelor fizice sau juridice, precum și interdicția de a efectua anumite tranzacții sau impunerea unor condiții cu privire la aceste tranzacții.

2.        AEVMP a fost înființată la 1 ianuarie 2011(4), în același timp cu Autoritatea bancară europeană(5) și cu Autoritatea europeană de asigurări și pensii ocupaționale(6). Cele trei organisme sunt cunoscute în mod colectiv sub denumirea „Autoritățile europene de supraveghere” sau, astfel cum se arată în considerentul (10) al Regulamentului nr. 1095/2010, „AES”. AEVMP reprezintă de asemenea o consecință a programului de reforme inițiat de Comisie în urma crizei financiare din 2008 și a raportului Grupului la nivel înalt condus de Jacques de Larosière, care a emis recomandări cu privire la consolidarea supravegherii piețelor financiare la nivelul Uniunii(7) și care a condus la elaborarea unui amplu program de punere în aplicare(8). Potrivit articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1095/2010, AEVMP este un „organism” al Uniunii cu personalitate juridică.

3.        Având în vedere necesitatea evidentă de armonizare a măsurilor pe care Uniunea trebuie să le ia în privința vânzării în lipsă(9), la 25 martie 2012, a intrat în vigoare Regulamentul nr. 236/2012. Vânzarea în lipsă este o practică ce implică vânzarea de active, în general valori mobiliare, pe care vânzătorul nu le deține în proprietate în momentul acordului de vânzare, prin care se urmărește obținerea unui profit dintr‑o scădere a prețului activelor înainte de decontarea tranzacției. Astfel cum s‑a subliniat în observațiile scrise ale Parlamentului European, AEVMP a fost creată întrucât Uniunea a dorit să înființeze un organism care să dețină experiența necesară pentru supravegherea valorilor mobiliare și a piețelor europene împreună cu autoritățile naționale de supraveghere(10). În consecință, Regulamentul nr. 236/2012 a învestit AEVMP cu competențe largi de notificare, de reglementare și consultative în materie de vânzare în lipsă.

4.        Regatul Unit își întemeiază acțiunea pe patru motive de anulare. În primul rând, acest stat membru susține că drepturile conferite AEVMP în temeiul articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012 încalcă limitele stabilite de Curte în Hotărârea Meroni în ceea ce privește delegarea de competențe de către instituții(11). În al doilea rând, se susține că articolul 28 urmărește să confere AEVMP dreptul de a adopta măsuri cu putere de lege cu aplicabilitate generală, ceea ce este contrar Hotărârii Romano pronunțate de Curte(12). În al treilea rând, Regatul Unit susține că articolul 28 are drept scop să confere AEVMP competența de a adopta acte fără caracter legislativ de aplicare generală, contrar dispozițiilor articolelor 290 TFUE și 291 TFUE. În al patrulea rând, Regatul Unit susține că, în măsura în care articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 împuternicește AEVMP să adopte decizii individuale care sunt obligatorii pentru terți în eventualitatea unor acțiuni insuficiente sau inadecvate ale autorităților competente din statele membre, articolul 114 TFUE nu reprezintă un temei juridic corect pentru adoptarea unor astfel de măsuri.

5.        Acțiunea în anulare formulată de Regatul Unit este combătută puternic de Parlamentul European și de Consiliu, cu susținerea Comisiei, a Regatului Spaniei, a Republicii Franceze și a Republicii Italiene. Observațiile scrise prezentate de Parlamentul European și de Consiliu sunt orientate atât spre combaterea motivelor invocate de Regatul Unit, cât și spre solicitarea adresată Curții de a analiza jurisprudența invocată de Regatul Unit nu în mod izolat, ci în raport cu modernizarea dreptului Uniunii în materie de agenții realizată prin Tratatul de la Lisabona, în special în ceea ce privește controlul jurisdicțional al actelor cu efect juridic obligatoriu ale agențiilor. Parlamentul European și Consiliul arată de asemenea, susținute de Comisie, că articolul 114 TFUE oferă un temei juridic adecvat pentru drepturile conferite AEVMP de articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 întrucât acesta reprezintă o măsură de armonizare în cadrul legislației Uniunii în domeniul pieței interne.

6.        În opinia noastră, esența prezentei cauze constă în faptul că articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 nu presupune o delegare de competențe unei agenții de către niciuna dintre cele două instituții executive ale Uniunii, și anume, o delegare de competențe de către Comisie sau, în mod excepțional, de către Consiliu, ci privește mai degrabă împuternicirea directă a unei agenții de către legiuitor în temeiul unui act legislativ de tipul celor prevăzute la articolul 289 alineatul (3) TFUE. În opinia noastră, în lumina modificărilor aduse prin Tratatul de la Lisabona(13) și în special a confirmării din cadrul dreptului primar a faptului că actele agențiilor sunt supuse controlului jurisdicțional efectuat asupra dreptului Uniunii(14), principiile formulate în Hotărârile Romano și Meroni nu susțin concluziile trase de Regatul Unit din aceste hotărâri(15). Cu toate acestea, în opinia noastră, acțiunea formulată de Regatul Unit trebuie să fie admisă, însă în temeiul celui de al patrulea motiv invocat. Opinia noastră se bazează pe faptul că articolul 114 TFUE nu reprezintă un temei juridic adecvat pentru articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012.

II – Cadrul juridic

A –    Articole din tratat referitoare la agenții

7.        Potrivit articolelor 15 TFUE, 16 TFUE și 228 TFUE, toate „instituțiile, organele, oficiile și agențiile” Uniunii sunt obligate să respecte principiul bunei administrări(16), în timp ce articolele 287 TFUE și 325 TFUE prevăd că agențiile sunt supuse sistemului Uniunii de control financiar și de audit.

8.        Potrivit articolului 263 TFUE, organismele Uniunii ale căror acte sunt supuse controlului jurisdicțional al Curții de Justiție includ organele, oficiile și agențiile Uniunii, iar norma privind „abținerea de a acționa” li se aplică și lor în conformitate cu dispozițiile articolului 265 TFUE. Potrivit articolului 267 TFUE, instanțele statelor membre pot adresa Curții de Justiție întrebări cu privire la validitatea și la interpretarea actelor adoptate de instituțiile, de organele, de oficiile sau de agențiile Uniunii, aspecte care pot fi analizate și în temeiul excepției de nelegalitate prevăzute la articolul 277 TFUE(17).

B –    Legislația relevantă a Uniunii

1.      Regulamentul nr. 1095/2010

9.        Articolul 9 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1095/2010 împuternicește AEVMP să interzică sau să restricționeze temporar anumite activități financiare care amenință buna funcționare și integritatea piețelor financiare sau stabilitatea întregului sistem financiar din Uniune sau a unei părți a acestuia în două moduri. AEVMP poate proceda astfel în cazurile specificate și în condițiile prevăzute în actele legislative menționate la articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1095/2010(18) sau, dacă acest lucru este necesar, într‑o situație de urgență, în conformitate cu articolul 18 din Regulamentul nr. 1095/2010 și în condițiile prevăzute de acesta.

2.      Regulamentul nr. 236/2012

10.      Articolul 2 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 236/2012 prevede următoarele:

„«vânzare în lipsă» în raport cu o acțiune sau un titlu de creanță înseamnă orice vânzare a unei acțiuni sau a unui titlu de creanță pe care vânzătorul nu o/îl deține în momentul încheierii unui acord de vânzare, inclusiv o vânzare în cadrul căreia, în momentul încheierii acordului de vânzare, vânzătorul a împrumutat sau a convenit să împrumute acțiunea sau titlul de creanță în vederea livrării acesteia/acestuia la decontarea tranzacției, fără a include:

[…]”

11.      Articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012, intitulat „Dreptul de intervenție al AEVMP în situații excepționale”, prevede următoarele:

„(1)      În conformitate cu articolul 9 alineatul (5) din Regulamentul (UE) nr. 1095/2010, sub rezerva alineatului (2) din prezentul articol, AEVMP:

(a)      solicită unei persoane fizice sau juridice care deține o poziție scurtă netă în raport cu un anumit instrument financiar sau o clasă de instrumente financiare să notifice o autoritate competentă sau să publice informații detaliate referitoare la astfel de poziții; sau

(b)      interzice sau impune condiții persoanelor fizice sau juridice să efectueze o vânzare în lipsă sau o tranzacție care creează sau se raportează la un instrument financiar, altul decât instrumentele financiare prevăzute la articolul 1 alineatul (1) litera (c), în cazul în care efectul sau unul dintre efectele tranzacției este conferirea unui avantaj financiar persoanei respective în eventualitatea scăderii prețului sau valorii unui alt instrument financiar.

Măsura se poate aplica în situații speciale sau poate face obiectul unor derogări prevăzute de AEVMP. Pot fi prevăzute derogări în special pentru activitățile de formator de piață și activitățile de pe piața primară.

(2)      AEVMP ia o decizie în temeiul alineatului (1) numai dacă:

(a)      măsurile enumerate la alineatul (1) literele (a) și (b) răspund unei amenințări la adresa funcționării normale și a integrității piețelor financiare sau a stabilității unei părți sau a întregului sistem financiar din Uniune și există implicații transfrontaliere; și

(b)      niciuna dintre autoritățile competente nu au luat măsuri pentru contracararea amenințării sau una sau mai multe autorități competente au luat măsuri care nu contracarează în mod corespunzător amenințarea.

(3)      În cazul în care ia măsurile menționate la alineatul (1), AEVMP verifică în ce măsură:

(a)      acestea contracarează în mod semnificativ amenințarea la adresa funcționării normale și a integrității piețelor financiare sau a stabilității unei părți sau a întregului sistem financiar din Uniune sau îmbunătățesc în mod semnificativ capacitatea autorităților competente de a monitoriza amenințarea;

(b)      nu creează risc de arbitraj de reglementare;

(c)      nu au efecte negative asupra eficienței piețelor financiare, în special prin reducerea lichidității pe piețele respective și crearea de incertitudini pentru participanții pe piață, care să fie disproporționate față de avantajele măsurilor.

În cazul în care una sau mai multe autorități competente au luat măsuri în temeiul articolului 18, 19, 20 sau 21, AEVMP poate lua oricare dintre măsurile menționate la alineatul (1) din prezentul articol fără emiterea opiniei prevăzute la articolul 27.

(4)      Înainte de a hotărî impunerea sau reînnoirea uneia dintre măsurile menționate la alineatul (1), AEVMP consultă Comitetul european pentru riscuri sistemice și, după caz, alte autorități relevante.

(5)      Înainte de a hotărî impunerea sau reînnoirea uneia dintre măsurile menționate la alineatul (1), AEVMP notifică autoritățile competente în cauză cu privire la măsurile pe care le are în vedere. Notificarea cuprinde informații detaliate cu privire la măsurile avute în vedere, clasa de instrumente financiare și tranzacțiile cărora li se vor aplica acestea, elemente care să justifice motivele care au stat la baza propunerii măsurilor respective și data la care se dorește intrarea în vigoare a măsurilor.

(6)      Notificarea se face cu cel puțin 24 de ore anterior momentului la care se dorește intrarea în vigoare sau reînnoirea măsurii. În situații excepționale, AEVMP poate notifica cu mai puțin de 24 de ore anterior intrării în vigoare a măsurii, în cazul în care notificarea în prealabil cu 24 de ore nu este posibilă.

(7)      AEVMP publică pe site‑ul său un anunț referitor la orice decizie de impunere sau reînnoire a măsurilor menționate la alineatul (1). Anunțul conține cel puțin:

(a)      măsurile impuse, inclusiv instrumentele și clasele de instrumente la care se referă și perioada de aplicare a acestora; și

(b)      motivele pentru care AEVMP este de părere că se impun respectivele măsuri, inclusiv dovezile care susțin aceste motive.

(8)      După adoptarea deciziei de impunere sau reînnoire a uneia dintre măsurile menționate la alineatul (1), AEVMP notifică imediat autorităților competente măsurile adoptate.

(9)      Măsurile intră în vigoare la data publicării anunțului pe site‑ul AEVMP sau la o dată ulterioară, precizată în anunț, și se aplică numai tranzacțiilor efectuate ulterior intrării în vigoare a măsurilor respective.

(10)      AEVMP reexaminează periodic și, cel puțin, la fiecare trei luni măsurile menționate la alineatul (1). Dacă nu este reînnoită până la expirarea perioadei de trei luni, măsura expiră în mod automat. Alineatele (2)-(9) se aplică în cazul reînnoirii unor măsuri.

(11)      Măsurile adoptate de AEVMP în temeiul prezentului articol prevalează asupra oricărei măsuri adoptate anterior de către o autoritate competentă în temeiul dispozițiilor din secțiunea 1.”

12.      Articolul 30 coroborat cu articolul 42 din Regulamentul nr. 236/2012 împuternicește Comisia să adopte, printre altele, acte delegate care să precizeze criteriile și factorii care trebuie luați în considerare de AEVMP atunci când stabilește dacă s‑au produs amenințările menționate la articolul 28 alineatul (2) litera (a).

13.      Articolul 44 din Regulamentul nr. 236/2012, care este cuprins în capitolul VIII cu privire la „Actele de punere în aplicare”, conține norme privind procedura comitetului aplicabilă în contextul adoptării de către Comisie a unor acte de punere în aplicare(19).

14.      Articolul 24 alineatul (3) din Regulamentul delegat nr. 918/2012 al Comisiei prevede următoarele:

„În aplicarea articolului 28 alineatul (2) litera (a), o amenințare la adresa bunei funcționări și a integrității piețelor financiare sau a stabilității sistemului financiar din Uniune sau a unei părți a acestuia înseamnă:

(a)      orice amenințare a unei grave instabilități de natură financiară, monetară sau bugetară în ceea ce privește un stat membru sau sistemul financiar al unui stat membru, atunci când aceasta poate amenința serios buna funcționare și integritatea piețelor financiare sau stabilitatea întregului sistem financiar al Uniunii sau a unei părți a acestuia;

(b)      posibilitatea intrării în stare de nerambursare a unui stat membru sau a unui emitent supranațional;

(c)      orice pagube serioase cauzate structurilor fizice ale unor emitenți financiari importanți, infrastructurilor pieței, sistemelor de compensare și decontare și autorităților de supraveghere care ar putea afecta grav piețele transfrontaliere, în special atunci când aceste pagube rezultă în urma unor catastrofe naturale sau atacuri teroriste, dacă ele pot amenința serios buna funcționare și integritatea piețelor financiare sau stabilitatea întregului sistem financiar al Uniunii sau a unei părți a acestuia;

(d)      orice perturbare gravă a unui sistem de plată sau a unui proces de decontare, în special cele legate de operațiuni interbancare, care cauzează sau poate cauza eșecuri sau întârzieri semnificative ale plăților sau ale decontărilor în cadrul sistemelor de plată transfrontaliere ale Uniunii, mai ales dacă acestea pot duce la propagarea unei crize financiare sau economice la întregul sistem financiar al Uniunii sau la o parte a acestuia.”

C –    Procedura în fața Curții

15.      Prin cererea din 31 mai 2012, primită de Curte la 4 iunie 2012, Regatul Unit a formulat o acțiune împotriva Parlamentului European și a Consiliului Uniunii Europene în temeiul articolului 263 TFUE, prin care a solicitat Curții anularea articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012 și obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

16.      Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene solicită Curții respingerea acțiunii pe fond în totalitate și obligarea Regatului Unit la plata cheltuielilor de judecată.

17.      Comisia Europeană, Regatul Spaniei, Republica Franceză și Republica Italiană au intervenit în susținerea Parlamentului European și a Consiliului.

18.      Regatul Unit, Parlamentul European, Consiliul și Comisia au participat la ședința care a avut loc la 11 iunie 2013, împreună cu reprezentanții Spaniei, ai Franței și ai Italiei.

III – Apreciere juridică

A –    Agențiile în Uniunea Europeană

19.      Comisia a caracterizat „Agenția europeană de reglementare” ca fiind „o entitate juridică independentă creată de legiuitor cu scopul de a participa la reglementarea unui anumit sector la nivel european și la punerea în aplicare a unei politici comunitare specifice”(20). În prezent, în Uniunea Europeană există peste 30 de agenții descentralizate funcționale(21) sau în curs de constituire, dintre care unele au competența de a emite decizii obligatorii. Astfel cum se cunoaște foarte bine, „crearea de agenții” în Uniunea Europeană este un proces care s‑a intensificat în mod semnificativ în noul mileniu. După cum se observă într‑un comentariu, în acest moment, provocarea este și a fost întotdeauna asigurarea unui echilibru între avantajele funcționale și independența agențiilor, pe de o parte, și posibilitatea ca acestea să devină „centre incontrolabile de putere arbitrară”(22), pe de altă parte.

20.      Cu toate acestea, agențiile Uniunii diferă în funcție de temeiurile juridice pe baza cărora sunt înființate, precum și în funcție de organizarea și de competențele care le‑au fost atribuite. AEVMP nu face parte din cele câteva agenții care au fost create în mod direct prin dispoziții ale tratatului(23). La celălalt capăt al spectrului, AEVMP nu se încadrează nici în categoria de agenții care dețin funcții pur consultative, deși competențele consultative constituie o parte importantă a activității AEVMP(24).

21.      AEVMP poate fi calificată drept o agenție de reglementare care sprijină funcția normativă la nivelul Uniunii privind dezvoltarea pieței interne. Principalele diferențe dintre agențiile executive și agențiile de reglementare constau în faptul că agențiile executive pun în aplicare programe de cheltuieli, sunt direct subordonate Comisiei și răspund exclusiv în fața Comisiei, în timp ce agențiile de reglementare stabilesc în principal norme comune și prestează servicii comune și își desfășoară activitatea sub conducerea unui consiliu de administrație sau de supraveghere compus din reprezentanți ai statelor membre și din reprezentanți ai Comisiei(25).

22.      AEVMP nu este o agenție executivă înființată de Comisie în temeiul articolului 6 din Regulamentul nr. 58/2003 din 19 decembrie 2002 de stabilire a statutului agențiilor executive cărora urmează să li se încredințeze anumite sarcini în gestionarea programelor comunitare(26). Acestea sunt organisme care își desfășoară activitatea în temeiul unei subdelegări de competențe din partea Comisiei(27).

23.      Cu toate acestea, AEVMP este o agenție de același tip cu Oficiul pentru Armonizare în cadrul Pieței Interne (denumit în continuare „OAPI”)(28), cu Oficiul Comunitar pentru Soiuri de Plante (denumit în continuare „OCSP”)(29), cu Agenția Europeană de Siguranță a Aviației (denumită în continuare „AESA”)(30), cu Agenția Europeană pentru Produse Chimice (denumită în continuare „AEPC”)(31), cu Agenția Europeană pentru medicamente(32) și cu Agenția pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei(33), în sensul că AEVMP ia singură anumite decizii, inclusiv deciziile prevăzute la articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012, fără intervenția Comisiei(34).

24.      Cu toate acestea, există o diferență importantă între AEVMP și agențiile de reglementare care își desfășoară activitatea în alte domenii decât piețele financiare, care este esențială pentru soluționarea prezentei cauze. Deși unora dintre organismele instituite mai recent, precum AESA sau AEPC, le‑au fost acordate competențe mai largi de reglementare decât celor anterioare, modul complex în care a fost realizat acest lucru și controalele multiple cărora le sunt supuse aceste competențe arată că nu a existat intenția să li se acorde o supremație ierarhică clară față de organismele similare de la nivel național(35). Astfel cum Comisia a admis în ședință, alte agenții de reglementare nu pot adopta decizii obligatorii din punct de vedere juridic față de persoane juridice individuale în locul unei decizii sau al unei inacțiuni a unei autorități naționale competente, care poate să nu fie de acord cu o decizie adoptată de AEVMP. Cu toate acestea, articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 împuternicește AEVMP să facă tocmai acest lucru(36). Potrivit articolului 28 alineatul (11) din Regulamentul nr. 236/2012, măsurile adoptate de AEVMP prevalează asupra oricărei măsuri adoptate anterior de o autoritate națională competentă.

25.      În observațiile scrise ale Parlamentului European s‑a subliniat că, în afara celor trei AES, numai Agenția Europeană pentru Produse Chimice mai este înființată având ca temei juridic exclusiv articolul 114 TFUE. Totuși, aceasta nu beneficiază de drepturi de intervenție similare cu cele prevăzute la articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012(37). Arătăm că Agenția Europeană pentru Medicamente a fost înființată pe baza articolului 114 TFUE coroborat cu articolul 168 TFUE(38), că atât OAPI, cât și OCSP au fost înființate pe baza articolului 352 TFUE, în timp ce AESA a fost înființată pe baza articolului 100 TFUE(39).

26.      În opinia noastră, al patrulea motiv de anulare invocat de Regatul Unit în acțiunea sa cu privire la caracterul adecvat al stabilirii articolului 114 TFUE ca temei juridic pentru adoptarea articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012 precede în mod logic problema conformității drepturilor conferite AEVMP în temeiul acestei dispoziții cu dreptul constituțional al Uniunii și, în special, cu principiile stabilite în Hotărârile Romano și Meroni. Din perspectiva dreptului constituțional, analiza temeiului juridic al articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012, un act legislativ de tipul celor prevăzute la articolul 289 alineatul (3) TFUE, precede aspectele juridice subordonate legate de conținutul său. În consecință, vom începe să analizăm al patrulea motiv de anulare invocat de Regatul Unit, iar ulterior vom aborda celelalte trei motive rămase împreună.

B –    Articolul 114 TFUE și aspecte referitoare la temeiul juridic

1.      Articolul 114 TFUE ca temei juridic pentru înființarea AEVMP

27.      Potrivit unui comentariu recent, până acum un deceniu, majoritatea agențiilor erau înființate în baza articolului 352 TFUE(40). În lumina acestui aspect și având în vedere competența AEVMP de „a impune decizii obligatorii autorităților de supraveghere locale și participanților de pe piețe”, nu este surprinzător că a fost pus la îndoială caracterul adecvat al stabilirii articolului 114 TFUE ca temei juridic pentru aceste drepturi(41). În opinia noastră, un control jurisdicțional riguros al utilizării articolului 114 TFUE este foarte important, având în vedere tendința legiuitorului Uniunii, manifestată în ultimii aproximativ opt ani, de a înființa agenții mai degrabă pe „baza unor competențe speciale în sectoare specifice” decât în baza articolului 352 TFUE(42). Totuși, în această privință, este necesar să se facă distincție între temeiul juridic pentru înființarea unei agenții și cel aplicabil pentru acordarea unor competențe specifice acesteia.

28.      Jurisprudența Curții cu privire la utilizarea articolului 114 TFUE ca temei juridic pentru înființarea de agenții, precum și pentru implicarea acestora în promulgarea de măsuri ale Uniunii s‑a dezvoltat în mod considerabil în ultimul deceniu. Etapele parcurse sunt următoarele.

29.      În Hotărârea Regatul Unit/Parlamentul European și Consiliul(43), Curtea a statuat că articolul 114 TFUE este temeiul juridic corect pentru adoptarea de măsuri de către Comisie, în strânsă colaborare cu Autoritatea pentru Siguranță Alimentară, întrucât acesta este „un mijloc adecvat” pentru realizarea „apropierii dorite” a legislațiilor statelor membre(44). În hotărârea menționată, Curtea a aprobat un model legislativ în mai multe etape ca măsură de apropiere în sensul articolului 114 TFUE, în care regulamentul în discuție constituia „o etapă intermediară a procesului de apropiere a legislațiilor statelor membre”(45), iar Comisia acționa în acest sens în colaborare cu Autoritatea pentru Siguranță Alimentară.

30.      Domeniul de aplicare al articolului 114 TFUE ca temei juridic pentru înființarea de agenții a fost dezvoltat în continuare în Hotărârea Regatul Unit/Parlamentul European și Consiliul (ENISA)(46). Curtea a constatat că înființarea unei agenții care are competența de a emite un aviz tehnic Comisiei poate reprezenta o măsură de apropiere în sensul articolului 114 TFUE atât datorită nevoii de asistență tehnică(47), cât și datorită faptului că „legiuitorul comunitar a considerat că înființarea unui organism comunitar precum agenția reprezenta un mijloc adecvat pentru prevenirea apariției unor diferențe susceptibile să creeze obstacole în calea bunei funcționări a pieței interne în acest domeniu”(48).

31.      Curtea a arătat de asemenea în Hotărârea ENISA că articolul 114 TFUE poate fi utilizat ca temei juridic numai în cazul în care din actul juridic rezultă în mod evident și obiectiv că scopul acestuia constă în îmbunătățirea condițiilor pentru instituirea și funcționarea pieței interne(49). Autorii tratatului, utilizând la articolul menționat expresia „măsuri privind apropierea”, au intenționat să confere legiuitorului, în funcție de contextul general și de împrejurările specifice ale domeniului care trebuie armonizat, o anumită putere de apreciere cu privire la metoda de apropiere cea mai adecvată pentru obținerea rezultatului dorit, în special în domeniile care prezintă particularități tehnice complexe(50).

32.      Pe această bază, Curtea a ajuns la o concluzie importantă în ceea ce privește competențele generale ale agențiilor de a adopta măsuri obligatorii din punct de vedere juridic față de terți. Întrucât niciun element din textul articolului 114 TFUE nu permite să se concluzioneze că măsurile adoptate în temeiul articolului 114 TFUE sunt destinate exclusiv statelor membre, legiuitorului i s‑a permis să aprecieze necesitatea de a prevedea înființarea unui organism al Uniunii responsabil pentru punerea în aplicare a procesului de armonizare(51). În consecință, articolul 114 TFUE a constituit un temei juridic adecvat pentru adoptarea Regulamentului nr. 460/2004 în temeiul căruia a fost înființată AEVMP.

33.      S‑ar părea că aceleași probleme ca cele abordate de Curte în Hotărârea ENISA au constituit o preocupare a legiuitorului Uniunii atunci când a optat să adopte măsuri specifice cu privire la vânzarea în lipsă și, în special, atunci când a decis să atribuie AEVMP mai multe sarcini și responsabilități în această materie. Acest lucru este exemplificat în considerentul (1) al Regulamentului nr. 236/2012, care arată că măsurile adoptate de statele membre în privința vânzării în lipsă, ca o consecință a crizei financiare din 2008, „au fost foarte diferite, deoarece în Uniune lipsește un cadru normativ comun care să reglementeze problemele legate de vânzarea în lipsă”. O opinie similară se reflectă în considerentul (2) al Regulamentului nr. 236/2012(52), care prevede că se impune armonizarea normelor privind desfășurarea vânzărilor în lipsă și anumite aspecte privind swapurile pe riscul de credit în vederea împiedicării apariției unor obstacole în calea funcționării adecvate a pieței interne, întrucât, în caz contrar, există probabilitatea ca statele membre să continue să adopte măsuri divergente.

34.      În consecință, considerăm că, în principiu, nu poate exista o obiecțiune cu privire la înființarea AEVMP și la reglementarea atribuțiilor și a competențelor sale pe baza juridică pe care o oferă articolul 114 TFUE. În general, precum și din perspectiva funcțiilor sale esențiale(53), rolul AEVMP în contextul apropierii normelor statelor membre cu privire la vânzarea în lipsă îndeplinește condițiile stabilite de Curte în Hotărârea ENISA. Cu toate acestea, drepturile speciale conferite AEVMP prin articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 necesită o analiză mai detaliată.

2.      Articolul 114 TFUE ca temei juridic pentru articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012

35.      Obiecțiunile ridicate de Regatul Unit în cadrul celui de al patrulea motiv de anulare nu au amploarea unei obiecțiuni generale împotriva temeiului juridic pentru înființarea AEVMP. Acesta se referă, în schimb, doar la drepturile acordate AEVMP prin intermediul articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012(54). Regatul Unit a formulat obiecțiunea cu privire la articolul 114 TFUE întemeindu‑se pe faptul că această dispoziție din tratat nu poate permite adoptarea de măsuri individuale în privința unor persoane fizice sau juridice, astfel încât, în măsura în care permite adoptarea unor astfel de măsuri, articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 ar depăși competențele conferite prin articolul 114 TFUE(55).

36.      Astfel cum am menționat deja, în principiu, nu poate exista nicio obiecțiune cu privire la stabilirea articolului 114 TFUE drept temei juridic pentru a împuternici agențiile să adopte decizii obligatorii din punct de vedere juridic față de terți. Cu toate acestea, principalul criteriu de evaluare a faptului dacă atribuirea unor astfel de drepturi unei agenții intră în domeniul de aplicare al articolului 114 TFUE constă în aspectul dacă respectivele decizii ale agenției contribuie la armonizarea pieței interne sau dacă acestea echivalează cu o astfel de armonizare, în sensul în care această noțiune este utilizată în dreptul Uniunii.

37.      Cu toate acestea, invocarea articolului 114 TFUE ca unic temei juridic pentru articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 nu este susținută de jurisprudența Curții, întrucât acordarea, în temeiul acestui articol, a unui drept de decizie AEVMP care să înlocuiască evaluările autorităților naționale competente nu poate fi considerată o măsură „privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre care au ca obiect instituirea și funcționarea pieței interne” în sensul articolului 114 TFUE(56).

38.      Drepturile acordate AEVMP în temeiul articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012 depășesc ceea ce este necesar pentru armonizarea pieței interne pentru următoarele motive.

a)      Analiza conținutului drepturilor acordate AEVMP în temeiul articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012

39.      Articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 are drept efect să ridice la nivelul Uniunii, mai exact la nivelul AEVMP, o competență de intervenție care acționează în împrejurări echivalente cu cele care declanșează drepturile de intervenție ale autorităților competente din statele membre prevăzute la articolele 18, 20 și 22 din Regulamentul nr. 236/2012. Mai mult, drepturile menționate la articolul 28 pot exista numai în cazul în care autoritățile naționale menționate mai sus nu au luat măsuri pentru a răspunde în mod adecvat „unei amenințări la adresa funcționării normale și a integrității piețelor financiare sau a stabilității unei părți sau a întregului sistem financiar din Uniune” [a se vedea articolul 28 alineatul (2) literele (a) și (b) din Regulamentul nr. 236/2012].

40.      Astfel cum Regatul Unit a subliniat în ședință, AEVMP își va forma, prin definiție, o opinie asupra unui aspect cu privire la care autoritatea competentă relevantă și‑a format o opinie diferită. În plus, potrivit articolului 28 alineatul (4) și considerentului (33) al Regulamentului nr. 236/2012, singura entitate pe care AEVMP este obligată să o consulte înainte de impunerea acestor măsuri este Comitetul european pentru riscuri sistemice (denumit în continuare „CERS”)(57), nici Consiliul, nici Comisia nefiind asociate procesului decizional în calitatea lor de instituții. Astfel cum am menționat deja, potrivit articolului 28 alineatul (11) din Regulamentul nr. 236/2012, măsurile adoptate de AEVMP prevalează asupra oricărei măsuri adoptate anterior de o autoritate națională competentă.

41.      Acestea fiind spuse, nu se poate susține în mod plauzibil că drepturile AEVMP conferite în temeiul articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012 sunt absolut nelimitate. Astfel cum am arătat deja, noțiunea care figurează la articolul 28 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 236/2012 a fost definită în mod suplimentar la articolul 24 alineatul (3) din Regulamentul delegat nr. 918/2012 al Comisiei(58).

42.      Exercitarea drepturilor conferite prin articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 este supusă următoarelor condiții și limitări. În cazul în care ia măsurile menționate, AEVMP este obligată să verifice în ce măsură acestea „contracarează în mod semnificativ amenințarea la adresa funcționării normale și a integrității piețelor financiare sau a stabilității unei părți sau a întregului sistem financiar din Uniune sau îmbunătățesc în mod semnificativ capacitatea autorităților competente de a monitoriza amenințarea” [a se vedea articolul 28 alineatul (3) litera (a)], „nu creează risc de arbitraj de reglementare” [articolul 28 alineatul (3) litera (b)], „nu au efecte negative asupra eficienței piețelor financiare, în special prin reducerea lichidității pe piețele respective și crearea de incertitudini pentru participanții pe piață, care să fie disproporționate față de avantajele măsurilor” [articolul 28 alineatul (3) litera (c)].

43.      În plus, articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 prevede următoarele garanții procedurale. Astfel cum am menționat deja, AEVMP este obligată să consulte CERS. Dacă este cazul, sunt consultate și alte autorități relevante, însă nu există o obligație în acest sens [articolul 28 alineatul (4)]. AEVMP este obligată să notifice autoritățile competente cu privire la măsurile pe care propune să fie impuse sau reînnoite, iar notificarea se face, cu excepția „situațiilor excepționale”, cu cel puțin 24 de ore anterior momentului la care se dorește intrarea în vigoare sau reînnoirea măsurii [articolul 28 alineatele (5) și (6)]; după adoptarea măsurilor, acestea trebuie notificate autorităților competente [articolul 28 alineatul (8)]. În sfârșit, AEVMP este de asemenea obligată să publice pe site‑ul său orice decizie de impunere sau reînnoire a măsurilor, inclusiv motivarea acestora [articolul 28 alineatul (7)] și este, în plus, obligată să reexamineze la fiecare trei luni măsurile adoptate. În caz contrar, acestea expiră [articolul 28 alineatul (10)]. Vom reveni la limitările impuse exercitării drepturilor AEVMP prevăzute de articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 atunci când vom analiza pertinența jurisprudenței Meroni pentru soluționarea prezentului litigiu.

44.      Cu toate acestea, este important să se țină seama de scala competențelor față de terți acordate AEVMP. Astfel cum s‑a menționat mai sus, intervenția AEVMP în temeiul articolului 28 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 236/2012 poate impune persoanelor fizice sau juridice obligația de a publica pozițiile lor scurte nete în raport cu un anumit instrument financiar sau cu o clasă de instrumente financiare. În plus, AEVMP poate impune interdicții sau condiții cu privire la vânzarea în lipsă sau la tranzacții similare, astfel cum este prevăzut la articolul 28 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 236/2012.

45.      În opinia noastră și contrar argumentelor invocate în observațiile scrise ale Comisiei, aceasta depășește cu mult competența „de a stabili măsuri cu privire la un anumit produs sau la o categorie de produse și, dacă este necesar, măsuri individuale cu privire la produsele respective”(59). De fapt, AEVMP nu elaborează, în acest context, norme specifice și detaliate aplicabile unui anumit produs sau serviciu financiar, astfel cum se întâmplă, de exemplu, în cazul în care Comisia își exercită competențele de uniformizare a abordărilor statelor membre în ceea ce privește un produs periculos în temeiul articolului 13 din Directiva 2001/95/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 3 decembrie 2001 privind siguranța generală a produselor, care a fost adoptată în temeiul articolului 114 TFUE(60). În schimb, AEVMP intervine asupra condițiilor de concurență de pe o anumită piață financiară, care intră în domeniul de competență al unei autorități naționale competente, atunci când se confruntă cu anumite situații excepționale. În opinia noastră, în dreptul Uniunii, cea mai apropiată analogie cu drepturile AEVMP conferite de articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 este oferită de drepturile de intervenție ale Comisiei în domeniul agriculturii și al antidumpingului, și anume, în domeniile în care Comisia pune în aplicare o politică comună a Uniunii.

46.      Așadar, o măsură adoptată în temeiul articolului 114 TFUE trebuie să aibă efectiv drept obiectiv îmbunătățirea condițiilor pentru instituirea și funcționarea pieței interne. În cazul în care, pentru justificarea alegerii articolului 114 TFUE drept temei juridic, ar fi suficientă simpla constatare a diferențelor dintre normele naționale și a riscului abstract al existenței unor obstacole în calea exercitării libertăților fundamentale sau al denaturărilor concurenței care pot rezulta astfel, controlul jurisdicțional al conformității cu temeiul juridic adecvat ar putea să fie golit de conținut. Într‑o asemenea situație, Curtea ar fi împiedicată să exercite funcția care i‑a fost încredințată de articolul 19 TFUE, conform căreia aceasta trebuie să asigure respectarea legii în interpretarea și în aplicarea tratatului(61). Așadar, atunci când analizează dacă articolul 114 TFUE constituie temeiul juridic corect pentru a anumită măsură a Uniunii, Curtea trebuie să verifice dacă măsura a cărei validitate este contestată urmărește în realitate obiectivele efective de îmbunătățire a condițiilor pentru instituirea și funcționarea pieței interne, astfel cum a prevăzut legiuitorul Uniunii(62).

47.      Mai mult, eventualitatea apariției unor viitoare obstacole în calea comerțului care ar rezulta din diferențele dintre legislațiile statelor membre nu este suficientă. Apariția acestor obstacole trebuie să fie probabilă, iar măsura în cauză trebuie să aibă ca obiect prevenirea lor(63).

b)      Articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 în contextul jurisprudenței Curții referitoare la articolul 114 TFUE ca temei juridic

48.      Curtea a statuat în Hotărârea ENISA că legiuitorul Uniunii poate considera necesară instituirea unui organism comunitar responsabil să participe la punerea în aplicare a unui proces de armonizare „în cazurile în care, pentru a facilita punerea în practică și aplicarea uniformă a actelor bazate pe acea dispoziție, pare a fi oportună adoptarea de măsuri de sprijin și de măsuri‑cadru fără caracter obligatoriu”(64).

49.      În plus, Curtea a subliniat că sarcinile atribuite unui astfel de organism trebuie să se afle în strânsă legătură cu obiectul măsurilor de apropiere a actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre, acesta fiind în mod special valabil în cazul în care organismul prestează servicii autorităților sau operatorilor naționali care influențează punerea în aplicare uniformă a instrumentelor de armonizare și care pot să faciliteze aplicarea acestora(65).

50.      Cu toate acestea, competențele decizionale ale AEVMP prevăzute la articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 prezintă un grad mic de similitudine cu măsurile descrise de Curte în aceste pasaje importante ale Hotărârii ENISA. În primul rând, deciziile adoptate în temeiul articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012 sunt obligatorii din punct de vedere juridic, în timp ce Curtea a analizat în Hotărârea ENISA măsuri fără caracter juridic obligatoriu. Deși acest lucru nu este contestabil în sine și prin sine, este greu de imaginat modul în care exercitarea unui drept prevăzut la articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 ar putea contribui la o armonizare de tipul celei descrise de Curte în Hotărârea ENISA. Funcția sa constă mai degrabă în ridicarea competențelor de executare prevăzute la articolele 18, 20 și 22 din Regulamentul nr. 236/2012 de la nivel național la nivelul Uniunii în situațiile în care există un dezacord între AEVMP și autoritatea națională competentă sau între autoritățile naționale.

51.      De fapt, articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 creează un mecanism decizional în caz de urgență la nivelul întregii Uniuni care devine operant în momentul în care autoritățile naționale competente relevante nu cad de acord cu privire la măsurile care trebuie adoptate. Datorită regulilor de votare ale AEVMP, această măsură poate fi adoptată cu majoritatea calificată a membrilor consiliului supraveghetorilor(66).

52.      Prin urmare, rezultatul activării drepturilor AEVMP prevăzute la articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 nu este armonizarea sau adoptarea unei practici uniforme la nivelul statelor membre, ci înlocuirea autorităților decizionale naționale prevăzute la articolele 18, 20 și 22 din Regulamentul nr. 236/2012 cu un organism decizional la nivelul Uniunii.

53.      În consecință, deși observațiile scrise ale Parlamentului European sunt corecte în măsura în care prin ele se afirmă că, potrivit jurisprudenței Curții, agențiile pot fi înființate și li se poate atribui un rol în temeiul articolului 114 TFUE dacă fac parte dintr‑un context normativ având ca obiectiv apropierea unor dispoziții relevante pentru piața internă(67), articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 depășește aceste limite.

3.      Articolul 352 TFUE ca temei juridic adecvat pentru articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012

54.      Cu titlu suplimentar, trebuie să adăugăm că, în opinia noastră, articolul 352 TFUE ar fi putut să fie un temei juridic adecvat pentru articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012. Situația este aceasta întrucât este în mod clar necesar să se acționeze la nivelul Uniunii pentru motivul că, pe o piață integrată a instrumentelor financiare, inacțiunea sau acțiunea neadecvată a unei autorități naționale competente față de vânzarea în lipsă poate avea efecte transfrontaliere semnificative. Acestea pot include denaturări ale sistemelor bancare ale altor state membre, altele decât cel al pieței în care are loc vânzarea în lipsă. În consecință, în situațiile care prezintă o amenințare la adresa funcționării normale și a integrității piețelor financiare sau a stabilității unei părți sau a întregului sistem financiar din Uniune, o procedură decizională centralizată care să permită aplicarea uniformă a normelor Uniunii cu privire la vânzarea în lipsă pare a fi atât necesară, cât și proporțională. Însă, pentru motivele explicate mai sus, nu se poate considera că un proces centralizat de decizie în situații de urgență care înlocuiește deciziile autorității competente a statului membru, fără acordul acesteia, sau care asigură un substituent în cazul în care o astfel decizie nu a fost luată se încadrează în noțiunea „apropiere a actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre”, în sensul articolului 114 TFUE.

55.      Acestea fiind spuse, în opinia noastră, articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 este „necesar”, în sensul articolului 352 TFUE, pentru „a atinge unul dintre obiectivele” menționate în tratate. Aici avem în vedere Hotărârea Massey‑Ferguson(68), în care Curtea a statuat că funcționarea unei uniuni vamale impunea „în mod necesar” stabilirea uniformă a valorii vamale datorate pentru bunurile importate din țări terțe astfel încât nivelul de protecție asigurat prin tariful vamal comun să fie același în întreaga Comunitate(69). Pentru motivele pe care le‑am explicat mai sus, drepturile de intervenție ale AEVMP prevăzute la articolul 28 alineatul (1) din Regulamentul nr. 236/2012 au același caracter „necesar” pentru îndeplinirea obiectivelor pieței interne din cauza implicațiilor transfrontaliere ale acțiunilor inadecvate ale statelor membre cu privire la vânzarea în lipsă.

56.      În același timp, arătăm că faptul că funcționarea pieței comune este „afectată” de vânzarea în lipsă nu este suficient pentru a se susține că articolul 114 TFUE reprezintă temeiul juridic corect al articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012(70). Altfel spus, articolul 114 TFUE nu este un temei juridic disponibil și alternativ care s‑ar opune utilizării articolului 352 TFUE(71). Drepturile de intervenție pe care articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 le recunoaște AEVMP depășesc ceea ce este necesar pentru armonizarea prevăzută la articolul 114 TFUE. Totuși, acestea sunt necesare pentru funcționarea pieței interne a Uniunii din cauza perturbărilor care ar putea rezulta din faptul că un anumit stat membru nu a reușit să prevină consecințele vânzării în lipsă în situații excepționale(72). Utilizarea articolului 352 TFUE nu ar constitui „niciun temei pentru extinderea domeniului” competențelor Uniunii „dincolo de cadrul general care rezultă din […] [dispozițiile]” Tratatului UE și „în special din cele care definesc misiunea și acțiunile” Uniunii(73).

57.      În plus, Curtea a aprobat în mod expres utilizarea articolului 352 TFUE pentru măsurile „care vizează în mod specific particulari”(74), atunci când măsurile vizate fac parte dintre obiectivele Uniunii în sensul articolului 352 TFUE(75). În opinia noastră și având în vedere impactul asupra funcționării pieței interne pe care l‑ar avea lipsa unei acțiuni adecvate din partea autorităților competente ale statelor membre în ceea ce privește vânzarea în lipsă, obiectivele articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012 corespund obiectivelor Uniunii în sensul articolului 352 TFUE(76).

58.      Având în vedere că articolul 352 TFUE impune adoptarea măsurii cu votul unanim al statelor membre, caracterul adecvat al temeiului juridic pentru adoptarea Regulamentului nr. 236/2012 nu este, din punctul de vedere al întinderii consensului care a susținut adoptarea articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012, un aspect lipsit de importanță. Regatul Unit s‑a opus în cursul procesului legislativ adoptării articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012 în temeiul articolului 114 TFUE, care impune numai votul majorității calificate în Consiliu(77). Astfel cum s‑a arătat mai sus, în cazul în care consiliul supraveghetorilor AEVMP își exercită puterile prevăzute la articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012, nu există niciun drept de veto. Începând cu Tratatul de la Lisabona, articolul 352 alineatul (2) TFUE impune o cerință conform căreia Comisia atrage atenția parlamentelor naționale asupra propunerilor întemeiate pe acest articol(78). Utilizarea articolului 352 TFUE ca temei juridic al articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012 ar fi deschis astfel o cale importantă pentru un aport democratic mai consistent(79).

59.      Pentru aceste motive, concluzionăm, așadar, că Curtea ar trebui să anuleze articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 pentru lipsă de competență, dat fiind că articolul 114 TFUE nu reprezintă temeiul juridic adecvat pentru adoptarea sa(80).

C –    Motivele invocate de Regatul Unit, întemeiate pe jurisprudența Meroni și Romano în lumina articolelor 290 TFUE și 291 TFUE

1.      Considerații introductive

60.      Având în vedere concluzia noastră cu privire la al patrulea motiv invocat în fața Curții de Regatul Unit, raționamentul nostru cu privire la primul, la al doilea și la al treilea motiv este prezentat numai pentru cazul în care Curtea constată că articolul 114 TFUE asigură un temei juridic adecvat pentru adoptarea articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012. În opinia noastră, modificările introduse prin Tratatul de la Lisabona cu privire la clarificarea distincției dintre măsurile delegate (normative) și competențele (executive) de punere în aplicare(81), precum și modificările care introduc obligativitatea controlului jurisdicțional al actelor agențiilor Uniunii în arhitectura judiciară a Uniunii Europene înseamnă că jurisprudența Romano și Meroni trebuie repoziționată în structura contemporană a dreptului constituțional al Uniunii.

a)      Hotărârea Meroni a Curții

61.      Cauza Meroni din 1958 privea o acțiune formulată împotriva sistemului de egalizare a deșeurilor feroase importate din țări terțe instituit în baza Tratatului CECO, mai exact împotriva unei sume percepute de Înalta Autoritate în temeiul a două decizii adoptate de Biroul Comun al Consumatorilor de Deșeuri Feroase și de Fondul de Egalizare a Deșeurilor Feroase Importate (denumite în continuare „agențiile de la Bruxelles”). Aceste două agenții fuseseră împuternicite de Înalta Autoritate a CECO să pună în aplicare schema respectivă. Agențiile de la Bruxelles erau, amândouă, organisme de drept privat înființate în temeiul dreptului belgian.

62.      Curtea a statuat în Hotărârea Meroni că Înalta Autoritate avea dreptul de a delega competențele sale unui organism sau unor organisme externe. Cu toate acestea, delegarea era supusă unor restricții impuse de Tratatul CECO. Curtea a statuat că Înalta Autoritate nu putea să confere autorității delegate competențe diferite de cele pe care Înalta Autoritate le deținea în temeiul Tratatului CECO(82). De exemplu, deciziile agențiilor de la Bruxelles nu erau supuse controlului Curții de Justiție în condițiile prevăzute la articolul 33 CECO, deși acest control era aplicabil actelor juridice adoptate de Înalta Autoritate(83). În plus, Curtea a subliniat că delegarea de competență era validă numai în cazul în care ar fi fost necesară pentru îndeplinirea sarcinilor Înaltei Autorități. Orice delegare de competențe putea să aibă drept obiect numai competențe executive definite în mod clar și a căror utilizare trebuia să fie supravegheată în totalitate de Înalta Autoritate(84).

63.      Acesta a fost contextul în care Curtea a ajuns la bine‑cunoscuta sa concluzie conform căreia „delegarea de competențe către agențiile de la Bruxelles acordată prin Decizia 14/55 oferă acestor agenții un anumit grad de discreție care implică o marjă largă de apreciere și care nu poate fi compatibilă cu cerințele tratatului”(85).

64.      În consecință, în opinia noastră, din contextul în care a ajuns la decizia pe care a pronunțat‑o în Hotărârea Meroni, este clar că Curtea avea două preocupări; în primul rând, Curtea era preocupată de lipsa oricărui control jurisdicțional al actelor emise de agențiile de la Bruxelles; în al doilea rând, Curtea a urmărit să împiedice Înalta Autoritate să delege competențe care erau mai largi decât cele pe care le avea ea însăși și care erau definite într‑un mod atât de general încât deveneau arbitrare. În opinia noastră, Curtea a confirmat astfel principiile constituționale imperative al controlului jurisdicțional efectiv și al echilibrului instituțional.

b)      Concluziile Curții în Hotărârea Romano

65.      Preocupări similare apar și în concluziile Curții în Hotărârea Romano. În această hotărâre, Curtea a analizat o trimitere a Tribunalului privind litigiile de muncă din Belgia cu privire la interpretarea și la validitatea Deciziei nr. 101 a Comisiei administrative a Comunităților Europene pentru securitatea socială a lucrătorilor migranți (denumită în continuare „Comisia Administrativă”)(86) și cu privire la interpretarea Regulamentului (CEE) nr. 574/72 al Consiliului din 21 martie 1972 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 1408/71 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu salariații și cu membrii familiilor acestora care se deplasează în interiorul Comunității(87). Comisia Administrativă a fost înființată în temeiul acestui din urmă regulament și a luat o decizie care a influențat în mod negativ suma datorată domnului Romano cu titlu de drepturi de pensie.

66.      Statuând asupra competențelor Comisiei Administrative, Curtea a ajuns la bine‑cunoscuta sa concluzie:

„[…] atât din articolul 155 din tratat, cât și din sistemul judiciar creat de tratat, în special de articolele 173 și 177 din acesta, rezultă că un organism precum Comisia Administrativă nu poate fi împuternicit de Consiliu să adopte acte cu putere de lege”(88).

67.      Astfel cum s‑a subliniat în ședință, versiunile lingvistice franceză, olandeză, germană și italiană ale Hotărârii Romano arată că domeniul său de aplicare era limitat la o interdicție a adoptării de acte cu caracter normativ de către agenții. De exemplu, expresia „acte cu putere de lege” [în limba engleză „acts having the force of law”] menționată la punctul 20 din Hotărârea Curții pronunțată în cauza Romano este exprimată în limba franceză „acts revêtant un caractère normatif”. Așadar, traducerea în limba engleză a acestei expresii, ca „acts having the force of law”, trebuie interpretată în lumina celorlalte versiuni lingvistice.

2.      Jurisprudența Meroni și Romano în contextul legislației actuale a Uniunii în materie de agenții de reglementare

68.      S‑a afirmat că Curtea este în continuare obligată să aplice principiile Hotărârii Romano în cazul oricărei agenții actuale a Uniunii(89). Pe scurt, problema constă în reconcilierea proliferării agențiilor cu interdicția de a delega agențiilor și altor organisme puteri discreționare excesiv de largi și/sau insuficient definite, care a fost analizată în Hotărârea Meroni(90) și în interdicția adoptării de către agenții a unor măsuri cu „putere de lege” care a fost analizată în Hotărârea Romano.

69.      Diferențele fundamentale în ceea ce privește contextul de fapt și contextul juridic dintre agențiile analizate de Curte în 1958, în Hotărârea Meroni, și modul în care își desfășoară activitatea în prezent agențiile constituie un aspect care trebuie subliniat. Acestea au fost descrise într‑un comentariu în modul următor:

„Agențiile de la Bruxelles [analizate în cauza Meroni] erau organisme înființate în temeiul dreptului privat, în timp ce agențiile Uniunii sunt organisme publice înființate în temeiul dreptului Uniunii. Deși este logic ca primele agenții menționate să fie calificate drept «organisme externe», nu astfel stau lucrurile și în cazul celor din urmă. Agențiilor de la Bruxelles le erau delegate competențe de către Înalta Autoritate, în timp ce agențiile Uniunii sunt înființate și li se atribuie competențe de către legiuitorul Uniunii. Mai mult, Hotărârea Meroni a fost pronunțată în conformitate cu Tratatul CECO, în timp ce agențiile actuale ale Uniunii își desfășoară activitatea în temeiul tratatelor UE”(91).

70.      Limitele pertinenței Hotărârii Romano pentru dreptul contemporan al agențiilor sunt ilustrate chiar în cuprinsul acestei hotărâri. În opinia noastră, este clar că Curtea era conștientă, atunci când a interzis ca agenția vizată să primească putere legislativă, că Tratatul CEE, în versiunea în vigoare la momentul respectiv, nu prevedea o funcție de control jurisdicțional pentru astfel de măsuri. Cu toate acestea, Tratatul de la Lisabona a acoperit această lipsă, a reconfigurat delegarea de puteri legislative la articolul 290 TFUE și a precizat domeniul de aplicare și modul de acțiune ale competențelor de punere în aplicare la articolul 291 TFUE.

71.      În ceea ce privește Hotărârea Meroni, preocupările Curții cu privire la echilibrul instituțional și la necesitatea de a interzice delegările de competențe excesiv de largi și/sau arbitrare sunt astăzi la fel de pertinente cum erau și în anul 1958. Totuși, acestea trebuie de asemenea analizate ținându‑se seama în mod adecvat de evoluția dreptului primar al Uniunii, astfel cum este aceasta reflectată la articolele 290 TFUE și 291 TFUE.

72.      Astfel cum va fi ilustrat în următoarea secțiune, evoluția dreptului constituțional al Uniunii care s‑a produs în temeiul Tratatului de la Lisabona a satisfăcut preocupările principale pe care Curtea a trebuit să le soluționeze în Hotărârile Meroni și Romano, și anume, lipsa unor criterii stabilite în tratat pentru acordarea și delegarea de competențe astfel încât să asigure realizarea echilibrului instituțional și vidul legislativ în ceea ce privește controlul jurisdicțional al actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale agențiilor.

3.      Modificările aduse prin Tratatul de la Lisabona

73.      Astfel cum s‑a arătat mai sus, competența Curții de a controla actele „organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii destinate să producă efecte juridice față de terți” este confirmată în prezent de articolul 263 primul paragraf TFUE, în timp ce articolul 263 al doilea paragraf TFUE prevede că Curtea are la dispoziție, atunci când controlează actele agențiilor, motivele disponibile în mod tradițional în dreptul Uniunii(92). Potrivit articolului 265 primul paragraf TFUE, pentru contestarea acțiunilor agențiilor, este de asemenea disponibilă acțiunea în constatarea abținerii acestora de a acționa, iar articolul 267 primul paragraf litera (b) TFUE asigură că instanțele naționale controlează de asemenea validitatea actelor adoptate de agenții. Agențiile sunt aduse pe ultima platformă a arhitecturii jurisdicționale a Uniunii prin menționarea lor la excepția de nelegalitate prevăzută la articolul 277 TFUE, care este aplicabilă actelor cu caracter general. În schimb, nu se face nicio referire la agenții în dispozițiile privind răspunderea extracontractuală a instituțiilor Uniunii și repararea prejudiciilor, și anume, la articolele 268 TFUE și 340 TFUE, însă, potrivit jurisprudenței, repararea prejudiciilor este posibilă și în cazul măsurilor luate de agenții(93).

74.      Având în vedere dispozițiile tratatului menționate anterior, este evident că agențiile pot primi competențe de adoptare a unor decizii obligatorii din punct de vedere juridic destinate să producă efecte juridice față de terți. În caz contrar, aceste modificări ale tratatului ar fi lipsite de conținut. În consecință, în opinia noastră, astfel cum nu poate exista nicio obiecțiune per se împotriva faptului ca agențiile precum AEVMP să adopte măsuri care produc efecte juridice față de terți, precum investitorii și comercianții de valori mobiliare, tot astfel nu poate exista o obiecțiune per se împotriva acestor măsuri pe baza Hotărârii Meroni sau Romano.

75.      Acestea fiind spuse, admitem că, deși Tratatul de la Lisabona evidențiază în mod clar sistemul de control jurisdicțional al actelor cu putere de lege și al deciziilor adoptate de agenții, Tratatul nu este la fel de clar în privința delimitării competențelor agențiilor(94). Situația este aceasta întrucât agențiile nu sunt menționate nici la articolul 290 TFUE, care prevede că actele legislative pot delega Comisiei competența de elaborare a normelor, nici la articolul 291 TFUE, care conferă competențe de punere în aplicare statelor membre, Comisiei și, în anumite situații limitate, Consiliului. Înainte de Tratatul de la Lisabona, expresia „competențe de punere în aplicare” privea două tipuri de competență combinate, în pofida naturii diferite a acestora. Ele erau competența de a adopta un act normativ de modificare sau de completare a unui act legislativ de bază și competența de a pune în aplicare sau de a executa la nivelul Uniunii un act legislativ al Uniunii sau anumite dispoziții dintr‑un astfel de act(95). Convenția Europeană a propus o demarcare clară a acestor două fenomene(96), care a fost inclusă în Tratatul privind o Constituție pentru Europa(97). Această modificare a fost în cele din urmă introdusă în Tratatul de la Lisabona, la articolele 290 TFUE și 291 TFUE(98).

76.      În esență, articolul 290 TFUE permite delegarea de competențe pentru adoptarea de norme care completează sau modifică anumite elemente neesențiale ale unui act legislativ(99). Aceste competențe pot fi delegate numai Comisiei. În termeni diferiți, un act delegat în temeiul articolului 290 TFUE transferă Comisiei competența de a aduce modificări neesențiale anumitor acte legislative și/sau dreptul de a completa aceste acte. Cu toate acestea, pentru a garanta responsabilitatea democratică în procesul de elaborare a normelor la nivelul Uniunii, articolul 290 TFUE supune totodată această delegare de competențe unor condiții stricte. Potrivit articolului 290 alineatul (1) TFUE, „obiectivele, conținutul, domeniul de aplicare și durata delegării de competențe” trebuie să fie definite „în mod expres” în actele legislative relevante(100).

77.      Articolul 291 TFUE care reglementează competențele de punere în aplicare are un scop diferit. În primul rând, acesta stabilește norma fundamentală conform căreia punerea în aplicare a legislației Uniunii intră în competența statelor membre. În al doilea rând, pentru a se asigura punerea în aplicare a actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii într‑un mod mai uniform decât ar fi altfel posibil, pot fi conferite competențe de executare Comisiei sau, în anumite condiții restrictive, Consiliului. În această situație, în loc să fie exercitate la nivel național, competențele de executare sunt exercitate la nivelul Uniunii. Prin urmare, împărtășim opinia analiștilor care consideră că obiectivul competențelor de punere în aplicare prevăzute la articolul 291 TFUE este să permită prevederea conținutului normativ al actului care este pus în aplicare într‑un mod mai detaliat în vederea unei aplicări mai ușoare a acestuia. Acest obiectiv este destul de diferit de scopul măsurilor adoptate în baza unei delegări în temeiul articolului 290 TFUE, care constă în degrevarea legiuitorului Uniunii de sarcina de a modifica sau de a completa elementele neesențiale ale unui act legislativ, menținând în același timp competența decizională a legiuitorului cu privire la elementele esențiale ale unui anumit domeniu(101).

78.      Într‑adevăr, nu este întotdeauna ușor să se tragă o linie de demarcare clară între completarea unui act legislativ cu elemente neesențiale și prevederea unor norme de punere în aplicare mai detaliate(102). Cu toate acestea, astfel cum a subliniat un filozof, „existența unor cazuri la limită nu implică absența unor cazuri în mod clar pozitive sau negative”(103).

79.      Cu toate acestea, contrar argumentelor prezentate de Regatul Unit în cererea sa în anulare, aceasta nu înseamnă că o măsură de punere în aplicare adoptată în temeiul articolului 291 TFUE nu poate avea caracter general. În cazul în care o astfel de măsură va avea caracter general, ea va fi un act normativ în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE(104). Această concluzie rezultă în mod necesar din faptul că Tratatul de la Lisabona a adăugat o trimitere la agenții la articolul 277 TFUE, care, astfel cum s‑a subliniat în observațiile scrise ale Parlamentului European, prevede excepția de nelegalitate în ceea ce privește actele „cu caracter general”. La aceasta am adăuga și trimiterea la agenții în contextul controlului validității prevăzut la articolul 267 TFUE, care privește în mod clasic actele normative.

80.      În plus, măsurile de punere în aplicare adoptate în temeiul articolului 291 TFUE pot lua forma deciziilor administrative cu caracter individual(105). Cu toate acestea, deciziile administrative cu caracter individual sunt, în mod evident, interzise în totalitate de articolul 290 TFUE. În consecință, punctul comun al articolelor 290 TFUE și 291 TFUE constă numai în faptul că actele, în esență, normative potrivit articolului 263 al patrulea paragraf TFUE care iau forma juridică de regulament sau de decizie cu caracter general pot fi adoptate în temeiul ambelor dispoziții menționate.

81.      De aici rezultă că Tratatul FUE, spre deosebire de tratatele precedente, a introdus o distincție noțională clară între actele delegate și actele de punere în aplicare. Actele delegate adoptate în temeiul articolului 290 TFUE sunt acte (normative) fără caracter legislativ și cu domeniu de aplicare general adoptate de Comisie în vederea completării sau a modificării anumitor elemente neesențiale ale unui act legislativ. Actele de punere în aplicare adoptate în temeiul articolului 291 TFUE pot fi fie acte normative, fie decizii administrative cu caracter individual. Acestea pot fi adoptate de Comisie sau de Consiliu în vederea asigurării punerii în aplicare unitare a măsurilor obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii. În plus, datorită introducerii obligatorii a cuvintelor „delegat” sau „delegată” și, respectiv, „de punere în aplicare” în titlurile lor, ambele tipuri de acte de executare pot fi în prezent deosebite din punct de vedere formal de instrumentele utilizate pentru adoptarea actelor legislative(106).

82.      Într‑adevăr, această distincție se reflectă în textul Regulamentului nr. 236/2012 însuși, în care competențele delegate și competențele de punere în aplicare sunt reglementate în capitole separate. Competențele de punere în aplicare sunt conferite Comisiei prin articolul 44 (din capitolul VIII) din Regulamentul nr. 236/2012, în timp ce competența de a adopta acte delegate este conferită Comisiei prin articolul 42 (din capitolul VII) din Regulamentul nr. 236/2012(107).

4.      Consecințe constituționale

83.      Principala preocupare de ordin constituțional legată de actele delegate adoptate în temeiul articolului 290 TFUE constă în responsabilitatea democratică(108). În alți termeni, cât de multă competență legislativă poate fi delegată și care este modul în care poate fi controlată exercitarea unor astfel de competențe delegate? În schimb, preocuparea principală de ordin constituțional legată de actele de punere în aplicare adoptate în temeiul articolului 291 TFUE constă în respectarea competenței primare a statelor membre pentru punerea în aplicare a legislației Uniunii, precum și a echilibrului instituțional dintre Consiliu și Comisie atunci când își asumă roluri de executare.

84.      În opinia noastră, astfel cum s‑a subliniat în observațiile scrise ale Comisiei, numai Comisia poate fi destinatara competențelor delegate prevăzute la articolul 290 TFUE. Aceasta înseamnă că, în acest context, interdicția din Hotărârea Romano cu privire la acordarea de competențe legislative sau cvasilegislative agențiilor rămâne în vigoare atât în sensul că legiuitorul Uniunii nu poate să delege competențele sale legislative unei agenții, cât și în sensul că subdelegarea de către Comisie a competențelor care i‑au fost delegate în temeiul articolului 290 TFUE către o agenție ar fi nelegală(109).

85.      Este obligatoriu să nu se permită ca agențiilor să li se delege competențe în temeiul articolului 290 TFUE, întrucât exercitarea unor asemenea competențe modifică conținutul normativ al actelor legislative, chiar dacă acest lucru se întâmplă doar în legătură cu elementele lor neesențiale. Excluderea agențiilor și a altor organisme externe Comisiei rezultă și din textul articolului 290 TFUE. Mai mult, mecanismul legat de condițiile pe care legiuitorul le stabilește pentru aplicarea delegării prevăzute la articolul 290 alineatul (2) TFUE exclude în mod clar agențiile, întrucât acestea nu pot participa la sistemul de verificare și de echilibrare interinstituțională. Principiul democrației, consacrat la articolele 2 TUE și 10 TUE, impune în mod necesar ca orice competență de a adopta o măsură a Uniunii care poate modifica elementele neesențiale ale unui act legislativ al Uniunii să fie exercitată de o instituție a Uniunii care răspunde în mod democratic, altfel spus, de către Comisie, care răspunde în cele din urmă în fața Parlamentului European(110).

86.      În schimb, în cazul competențelor de punere în aplicare prevăzute la articolul 291 TFUE, nu se aplică o astfel de restricție. Bineînțeles, este adevărat că articolul 291 TFUE, precum articolul 290 TFUE, nu privește agențiile ca subiecte cărora li se pot conferi competențe de punere în aplicare la nivelul Uniunii. Cu toate acestea, în opinia noastră, dat fiind că competențele de punere în aplicare nu se extind și asupra modificării sau a completării actelor legislative cu noi elemente, principiile fundamentale constituționale nu împiedică legiuitorul să confere agențiilor astfel de competențe ca o soluție de compromis între a acorda putere de executare Comisiei sau Consiliului, pe de o parte, și a o lăsa statelor membre, pe de altă parte.

87.      Această soluție ar putea fi în mod special adecvată în cazul în care, pentru a pune în aplicare o măsură a Uniunii, este necesar să se realizeze evaluări tehnice complexe. Astfel cum s‑a subliniat în observațiile scrise ale Parlamentului European, acordarea unor astfel de competențe agențiilor a avut întotdeauna în tratat caracter derogatoriu față de principiile generale privind punerea în aplicare. Acesta este un domeniu în care agențiile dețin de mult timp o funcție importantă, iar pentru a schimba această stare de fapt ar fi fost necesar ca Tratatul de la Lisabona să prevadă acest lucru în mod expres. De asemenea, astfel cum am explicat deja, mai multe dispoziții din tratat recunosc în mod implicit posibilitatea ca agențiile să adopte decizii obligatorii din punct de vedere juridic care produc efecte față de terți. De exemplu, este dificil de imaginat ce ar putea fi deciziile organelor, ale oficiilor sau ale agențiilor menționate la articolul 267 primul paragraf litera (b) TFUE dacă legiuitorul nu ar putea să acorde acestor entități competențe de punere în aplicare.

88.      Așadar, astfel cum se subliniază în observațiile scrise ale Comisiei, jurisprudența Meroni rămâne pertinentă în contextul delegării de competențe de punere în aplicare unei agenții. Mai exact, jurisprudența Meroni rămâne relevantă prin faptul că (i) unei agenții nu i se pot delega competențe care sunt diferite de competențele de punere în aplicare pe care legiuitorul Uniunii le‑a conferit autorității de delegare, indiferent dacă aceasta este Comisia sau Consiliul, și (ii) competențele delegate trebuie să fie suficient de bine definite pentru a împiedica o exercitare arbitrară a puterii. Altfel spus, actul de delegare trebuie să prevadă criterii suficient de clare pentru ca respectiva competență de punere în aplicare să poată fi supusă controlului jurisdicțional. Autoritatea de delegare „trebuie să ia o decizie expresă de delegare a competențelor, iar delegarea poate avea drept obiect numai competențe de punere în aplicare care sunt precizate în mod clar”(111).

5.      Aplicarea acestor principii generale în prezenta cauză

89.      Bineînțeles, principiul constituțional fundamental, exprimat în prezent la articolul 290 alineatul (1) al doilea paragraf TFUE, prin care elementele esențiale ale unui anumit domeniu sunt rezervate actului legislativ, restricționează nu numai domeniul de aplicare al actelor delegate, ci și pe cel al actelor de punere în aplicare. Acest principiu a fost, în mod evident, respectat la articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012. În caz contrar, articolul 290 TFUE devine nerelevant pentru evaluarea compatibilității cu dreptul constituțional al Uniunii a drepturilor AEVMP conferite de articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012. Astfel cum s‑a subliniat în observațiile scrise ale Comisiei, articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 nu împuternicește AEVMP să completeze sau să modifice dispozițiile acestuia. În cazul în care însă s‑ar fi întâmplat acest lucru, pentru motivele explicate mai sus, conferirea unor astfel de competențe AEVMP, în calitate de agenție, ar fi în mod necesar nelegală.

90.      Cu toate acestea, articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 nu presupune nici subdelegarea către o agenție a unor competențe de punere în aplicare de tipul celor prevăzute la articolul 291 TFUE și care au fost anterior conferite Comisiei sau Consiliului. Altfel spus, drepturile prevăzute la articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 nu au fost conferite AEVMP prin intermediul unui act „de punere în aplicare” prevăzut la articolul 291 al patrulea paragraf TFUE adoptat de Comisie sau de Consiliu, ci i‑au fost conferite acesteia direct de legiuitorul Uniunii prin intermediul unui act legislativ de tipul celor prevăzute la articolul 289 alineatul (3) TFUE.

91.      Această distincție este importantă întrucât atribuirea de competențe de către legiuitor nu poate, în sine și prin sine, să facă obiectul restricțiilor stabilite în Hotărârea Meroni. Într‑adevăr, legiuitorul Uniunii nu acționează ca „autoritate de delegare” în sensul Hotărârii Meroni atunci când atribuie competențe de executare instituțiilor, agențiilor sau altor organe sau organisme ale Uniunii, ci ca un actor constituțional care exercită propria sa competență legislativă, astfel cum i‑a fost aceasta conferită printr‑o cartă constituțională de rang superior, și anume, prin Tratatul de la Lisabona. Competențele executive și judiciare pe care legiuitorul Uniunii le poate conferi instituțiilor sau organelor sunt diferite din punct de vedere calitativ de propriile sale competențe. Parlamentul European și Consiliul pot, de exemplu, să înființeze, potrivit articolului 257 primul paragraf TFUE, tribunale specializate. Cu toate acestea, fără nicio îndoială, în niciun caz nu se poate considera că ele însele au competențe jurisdicționale pe care le pot delega ulterior altor organe. Tot ceea ce se cere este ca tribunalele specializate să fie înființate pe baza unui temei juridic adecvat prevăzut în Tratatul de la Lisabona.

92.      Totuși, în opinia noastră, principiul exprimat pentru întâia dată în Hotărârea Meroni cu privire la interzicerea competențelor de executare excesiv de largi și/sau arbitrare își păstrează relevanța pentru evaluarea legalității în temeiul dreptului constituțional al Uniunii a articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012. Legiuitorul Uniunii nu poate conferi AEVMP competența de a adopta măsuri de punere în aplicare care să încalce acest principiu, întrucât o competență de punere în aplicare este validă numai dacă este suficient de specifică, mai exact, este necesar să se precizeze în mod clar care sunt limitele competenței conferite. În caz contrar, nu ar fi garantate echilibrul instituțional și posibilitatea exercitării unui control jurisdicțional efectiv cu privire la modul în care competențele de punere în aplicare sunt puse în practică(112).

93.      În plus, AEVMP nu poate fi împuternicită să ia decizii politice(113). De exemplu, o dispoziție legislativă care împuternicește o autoritate de executare la nivelul Uniunii să interzică vânzarea în lipsă „în cazul în care este necesar” ar reprezenta o atribuire neconstituțională de competențe de executare excesive, indiferent dacă acestea ar fi conferite Comisiei sau unei agenții(114). Aceasta reflectă principiul general al rolului primar pe care îl are legiuitorul democratic, recunoscut în constituțiile mai multor state membre, precum și la articolul 290 TFUE, implicând că legislația nu poate fi într‑atât de vagă sau de nelimitată încât să permită ca deciziile cu privire la alegeri politice esențiale sau la hotărâri importante să fie adoptate în etapa de punere în aplicare.

94.      Suntem de acord cu argumentele pe care guvernul francez le‑a prezentat în cadrul ședinței, conform cărora acțiunea pe care AEVMP este atât împuternicită, cât și obligată să o adopte în temeiul articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012 constituie o punere în aplicare (o executare). Această concluzie nu este influențată de faptul că, atunci când aplică dispozițiile articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012, AEVMP poate fi obligată să realizeze aprecieri de fapt complexe sau să aplice termeni vagi din punct de vedere semantic, precum termenii „serios” „bună” și „integritatea piețelor financiare” utilizați la articolul 24 alineatul (3) din Regulamentul delegat nr. 918/2012 al Comisiei. Întrebarea este dacă articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 conferă competențe de executare suficient de clar definite. Astfel cum am indicat la punctele 41-43 de mai sus, exercitarea acestor competențe a fost acordată cu precizie și cu claritate în mai multe moduri diferite.

95.      Articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 impune o obligație AEVMP de a adopta anumite măsuri în anumite condiții care sunt enumerate în acest articol și a căror semnificație este precizată în mod suplimentar la articolul 24 alineatul (3) din Regulamentul delegat nr. 918/2012 al Comisiei. În plus, articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 precizează în mod expres conținutul măsurilor, procedura de adoptare a acestora și efectul lor în timp. Destinatarii acestor măsuri sunt fie persoanele fizice, fie persoanele juridice care dețin poziții scurte nete pe un anumit instrument financiar sau pe o clasă de instrumente financiare ori care intenționează să se angajeze în vânzarea în lipsă a unui instrument financiar.

96.      În consecință, în temeiul articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012, AEVMP este obligată să acționeze în situații limitate în legătură cu anumite instrumente financiare sau clase de instrumente financiare, după cum este necesar. Măsurile adoptate în temeiul articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012 privesc în mod normal o categorie abstractă de persoane și, prin urmare, odată ce sunt adoptate, acestea vor reprezenta o decizie administrativă cu caracter general.

97.      Regulamentul nr. 236/2012 și, mai exact, articolul 28 din acesta rezultă dintr‑o alegere politică fundamentală a legiuitorului în sensul că, în condiții normale, vânzarea în lipsă este utilă, însă în anumite situații excepționale ea poate reprezenta o amenințare la buna funcționare a pieței interne. O alegere politică suplimentară a fost făcută în sensul că această amenințare trebuie contracarată, dacă este necesar, printr‑o acțiune luată la nivelul Uniunii. În consecință, deciziile esențiale care stau la baza articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012 au fost luate de legiuitorul Uniunii și nu au fost lăsate la latitudinea AEVMP.

98.      În plus, atunci când apare o situație excepțională, în conformitate cu articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 și cu articolul 24 alineatul (3) din Regulamentul delegat nr. 918/2012, AEVMP nu dispune de putere de apreciere în privința necesității de a acționa. AEVMP este obligată să acționeze.

99.      În sfârșit, întrucât aplicarea criteriilor și a condițiilor articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012 impune o apreciere complexă a faptelor, AEVMP a fost înființată exact în acest scop. AEVMP este o structură complexă care reunește experți naționali obligați să consulte CERS. În opinia noastră, necesitatea de a realiza evaluări tehnice atât de dificile pe o bază obiectivă și fără caracter politic este un argument în sprijinul conferirii competențelor vizate unei agenții specializate, iar nu Comisiei.

100. Contrar argumentelor prezentate de Regatul Unit în cadrul ședinței, posibilitatea experților în privința unui dezacord referitor la o anumită materie nu implică în mod necesar existența unor aprecieri subiective sau a unei puteri de discreție absolute în orice sens relevant din punct de vedere juridic. Nu este un lucru neobișnuit ca experții sau chiar judecătorii să nu fie de acord într‑o anumită privință. Obiectivitatea depinde de fapt de garanțiile procedurale care asigură ca factorii de decizie să își întemeieze evaluările pe o bază factuală largă și pe o metodologie corectă, ulterior consultării actorilor relevanți. Aceste cerințe se reflectă în articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012.

101. În opinia noastră, în cazul în care Curtea ar considera că este necesar să se pronunțe cu privire la conformitatea articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012 cu normele constituționale privind atribuirea de competențe unei agenții (în prezenta cauză AEVMP) în mod direct de către legiuitorul Uniunii, aceasta ar trebui să constate că cerințele prevăzute la articolul 291 TFUE și principiile constituționale generale care guvernează atribuirea de competențe de executare au fost îndeplinite integral.

IV – Concluzie

102. În consecință, deși concluzionăm că primul capăt de cerere al Regatului Unit ar trebui să fie admis și că articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012 ar trebui să fie anulat întrucât articolul 114 TFUE nu a constituit temeiul juridic adecvat, al doilea capăt de cerere al Regatului Unit cu privire la cheltuielile de judecată ar trebui să fie respins. Primele trei motive invocate de Regatul Unit prin care acesta a susținut că drepturile acordate AEVMP în temeiul articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012 încalcă jurisprudența Romano și Meroni nu pot fi admise. Astfel, potrivit articolului 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Curții, părțile trebuie să suporte propriile cheltuieli de judecată.

103. În consecință, propunem Curții să anuleze articolul 28 din Regulamentul (UE) nr. 236/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 martie 2012 privind vânzarea în lipsă și anumite aspecte ale swapurilor pe riscul de credit și să dispună ca părțile să suporte propriile cheltuieli de judecată.

1 –      Limba originală: engleza.

2 –      JO L 86, p. 1.

3 –      Regulamentul delegat din 5 iulie 2012 de completare a Regulamentului (UE) nr. 236/2012 al Parlamentului European și al Consiliului privind vânzarea în lipsă și anumite aspecte ale swapurilor pe riscul de credit în ceea ce privește definițiile, calcularea pozițiilor scurte nete, swapurile acoperite pe riscul de credit al datoriei suverane, pragurile de notificare, pragurile de lichiditate pentru suspendarea restricțiilor, scăderile semnificative ale valorii instrumentelor financiare și evenimentele nefavorabile (JO L 274, p. 1). Acest act delegat a fost adoptat în temeiul articolului 2 alineatul (2), al articolului 3 alineatul (7), al articolului 4 alineatul (2), al articolului 7 alineatul (3), al articolului 13 alineatul (4), al articolului 23 alineatul (7) și al articolului 30 din Regulamentul nr. 236/2012.

4 –      Regulamentul (UE) nr. 1095/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 de instituire a Autorității europene de supraveghere (Autoritatea europeană pentru valori mobiliare și piețe), de modificare a Deciziei nr. 716/2009/CE și de abrogare a Deciziei 2009/77/CE a Comisiei (JO L 331, p. 84), astfel cum a fost modificat prin Directiva 2011/61/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 8 iunie 2011 privind administratorii fondurilor de investiții alternative și de modificare a Directivelor 2003/41/CE și 2009/65/CE și a Regulamentelor (CE) nr. 1060/2009 și (UE) nr. 1095/2010 (JO L 174, p. 1).

5 –      Regulamentul (UE) nr. 1093/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 de instituire a Autorității europene de supraveghere (Autoritatea bancară europeană), de modificare a Deciziei nr. 716/2009/CE și de abrogare a Deciziei 2009/78/CE a Comisiei (JO L 331, p. 12).

6 –      Regulamentul (UE) nr. 1094/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 de instituire a Autorității europene de supraveghere (Autoritatea europeană de asigurări și pensii ocupaționale), de modificare a Deciziei nr. 716/2009/CE și de abrogare a Deciziei 2009/79/CE a Comisiei (JO 2010, L 331, p. 48).

7 –      În Raportul Grupului Larosière din 25 februarie 2009 au fost recomandate măsuri de amploare. A se vedea http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf

8 –      Pentru o discuție detaliată, a se vedea, de exemplu, Tridimas, T., „Financial Supervision and Agency Power: Reflections on ESMA”, Shuibhne, N., și Gormley, L. (editori), în From Single Market to Economic Union: essays in memory of John. A. Usher (Oxford University Press, Oxford, 2012), p. 55-83.

9 –      Pentru o analiză detaliată, a se vedea, de exemplu, Payne, J., „The regulation of short selling and its reform in Europe”, în European Business Organization Law Review 13(3) (2012), p. 413-440, Juurikkala, O., „Credit Default Swaps and the EU Short Selling Regulation: A Critical Analysis”, în European Company and Financial Law Review 9 (2012), p. 307-341.

10 –      A se vedea considerentele (8)-(12) ale Regulamentului nr. 1095/2010 și Documentul de lucru al serviciilor Comisiei SEC(2009) 1234 din 23 septembrie 2009, p. 27 și 28.

11 –      Hotărârea din 13 iunie 1958, Meroni/Înalta Autoritate (9/56, Rec., p. 133).

12 –      Hotărârea din 14 mai 1981, Romano (98/80, Rec., p. 1241).

13 –      A se vedea Couzinet, J.-F., „La prise en compte de l’existence des «Agences» par les récents traités”, în Les agences de l’Union européenne, Bruxelles, 2011, p. 191-197.

14 –      Acest principiu a fost deja stabilit în Hotărârea Tribunalului din 8 octombrie 2008, Sogelma (T‑411/06, Rep., p. II‑2771, punctele 33-57).

15 –      A se vedea, de exemplu, Griller, S., și Orator, A., „Everything under control? The «way forward» for European agencies in the footsteps of the Meroni doctrine”, în European Law Review 35 (2010), p. 3-35, Chamon, M., „EU agencies: does the Meroni Doctrine make sense”, în Maastricht Journal of European and Comparative Law 17 (2010), p. 281-305, Chamon, M., „EU Agencies between Meroni and Romano or the Devil and the Deep Blue Sea”, în Common Market Law Review 48 (2011), p. 1055-1075, p. 1072, Hofmann, H., și Morini, A., „The Pluralisation of EU Executive‑Constitutional Aspects of Agencification”, în European Law Review 37 (2012), p. 419-443. Pentru o analiză detaliată a AEVMP în cadrul dreptului privind agențiile Uniunii, a se vedea Schammo, P., „The European Securities and Markets Authority: Lifting the Veil on the Allocation of Powers”, în Common Market Law Review 48 (2011), p. 1879-1914, Busuioc, M., Groenleer, M., și Tondal, J. (editori), The Agency Phenomenon in the European Union: Emergence, institututionalism and every‑day decision making (Manchester University Press, Manchester, 2012), Busuioc, M., European Agencies: Law and Practices of Accountability (Oxford University Press, Oxford, 2013). A se vedea de asemenea Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu „Agențiile europene – calea de urmat” COM(2008) 135 final

16 –      A se vedea de asemenea articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

17 –      În plus, potrivit jurisprudenței Tribunalului, împotriva agențiilor pot fi formulate acțiuni în despăgubire dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 340 TFUE pentru răspunderea extracontractuală a Uniunii, deși această dispoziție nu face referire expresă la agenții. A se vedea Hotărârea Sogelma, citată mai sus, la nota de subsol 14, în care Tribunalul a soluționat pe acest temei o acțiune în despăgubiri formulată împotriva Agenției Europene pentru Reconstrucție.

18 –      Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1095/2010, cu modificările ulterioare, prevede, printre altele, că AEVMP acționează în limitele competențelor care îi sunt conferite prin regulamentul menționat și în cadrul domeniului de aplicare al mai multor alte măsuri.

19 –      Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 827/2012 al Comisiei din 29 iunie 2012 de stabilire a standardelor tehnice de punere în aplicare cu privire la mijloacele de publicare a pozițiilor nete pe acțiuni, la formatul informațiilor care trebuie furnizate Autorității europene pentru valori mobiliare și piețe în ceea ce privește pozițiile scurte nete, tipurile de acorduri, înțelegeri și măsuri pentru a garanta în mod adecvat că acțiunile sau instrumentele de datorie suverană sunt disponibile pentru decontare, precum și la datele și perioada pentru determinarea locului principal de tranzacționare al unei acțiuni în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 236/2012 al Parlamentului European și al Consiliului privind vânzarea în lipsă și anumite aspecte ale swapurilor pe riscul de credit (JO L 251, p. 11).

20 –      „Proiect de acord interinstituțional cu privire la cadrul de funcționare a agențiilor de reglementare europene” din 25 februarie 2005, COM(2005) 59 final, p. 5. Doctrina juridică a propus de asemenea diverse definiții. De exemplu, Griller și Orator, op. cit., p. 3 și 4, au afirmat că agențiile sunt organisme relativ independente, permanente și cu personalitate juridică, care sunt instituite prin intermediul dreptului derivat al Uniunii și care au sarcini specifice. A se vedea de asemenea Chiti, E., „Existe‑t-il un modèle d’Agence de l’Union européenne”, p. 73 și 74, în Les agences de l’Union européenne, Bruxelles, 2011, p. 49-74.

21 –      http://europa.eu/about‑eu/agencies/index_ro.htm

22 –      Busuioc, op. cit., p. 4, citând Everson, M., „Independent Agencies: Hierarchy Beaters”, în European Law Journal 1 (1995), p. 180-204, p. 190. A se vedea de asemenea Weiler, J., „Epilogue: Comitology as Revolution Infranationalism, Constitutionalism and Democracy”, în Joerges, C., și Vos, E. (editori), EU Committees, Social Regulation, Law and Politics (Hart Publishing, Oxford, 1999), p. 347-349.

23 –      Acesta este cazul, de exemplu, în ceea ce privește Agenția Europeană de Apărare [articolul 42 alineatul (3) TUE și articolul 45 TUE] și Oficiul European de Poliție (articolul 88 TFUE).

24 –      Pentru o prezentare generală a funcțiilor AEVMP, a se vedea Moloney, N., „The European Securities and Markets Authority and institutional design for the EU financial market – a tale of two competences: Part 1: rule making”, în European Business Organization Law Review 12 (1) (2011), p. 41-86, și „Part 2 «rules in action»”, în European Business Organization Law Review 12(2) (2011), p. 177-225.

25 –      Hofmann și Morini, op. cit., p. 436.

26 –      JO L 11, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 8, p. 256. Acestea sunt Agenția Executivă pentru Competitivitate și Inovare, Agenția Executivă pentru Sănătate și Consumatori, Agenția Executivă pentru Educație, Audiovizual și Cultură, Agenția Executivă pentru Rețeaua Transeuropeană de Transport, Agenția Executivă pentru Cercetare și Agenția Executivă a Consiliului European pentru Cercetare. A se vedea http://europa.eu/about‑eu/agencies/executive_agencies/index_ro.htm

27 –      Anterior Tratatului de la Lisabona exista o diferență între agențiile „Comisiei” și agențiile „Consiliului”, în sensul că cele dintâi menționate erau înființate în cadrul primului pilon, în timp ce cele din urmă menționate erau înființate în cadrul celui de al doilea și al celui de al treilea pilon. A se vedea Busuioc, op. cit., p. 21 și 22.

28 –      Regulamentul (CE) nr. 40/94 al Consiliului din 20 decembrie 1993 privind marca comunitară (JO 1994, L 11, p. 1, Ediție specială, 17/vol. 1, p. 146).

29 –      Regulamentul (CE) nr. 2100/94 din 27 iulie 1994 de instituire a unui sistem de protecție comunitară a soiurilor de plante (JO L 227, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 15, p. 197).

30 –      Regulamentul (CE) nr. 1592/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 iulie 2002 privind normele comune în domeniul aviației civile și instituirea unei Agenții europene de siguranță a aviației (JO L 240, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 9, p. 179). Regulamentul 1592/2002 a fost abrogat prin Regulamentul (CE) nr. 216/2008 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 februarie 2008 privind normele comune în domeniul aviației civile și instituirea unei Agenții europene de siguranță a aviației și de abrogare a Directivei 91/670/CEE a Consiliului, a Regulamentului (CE) nr. 1592/2002 și a Directivei 2004/36/CE (JO L 79, p. 1).

31 –      Regulamentul (CE) nr. 1907/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 decembrie 2006 privind înregistrarea, evaluarea, autorizarea și restricționarea substanțelor chimice (REACH), de înființare a Agenției Europene pentru Produse Chimice, de modificare a Directivei 1999/45/CE și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 793/93 al Consiliului și a Regulamentului (CE) nr. 1488/94 al Comisiei, precum și a Directivei 76/769/CEE a Consiliului și a Directivelor 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE și 2000/21/CE ale Comisiei (JO L 396, p. 1, Ediție specială, 13/vol. 60, p. 3).

32 –      Regulamentul (CE) nr. 726/2004 de stabilire a procedurilor comunitare privind autorizarea și supravegherea medicamentelor de uz uman și veterinar și de instituire a unei Agenții Europene pentru Medicamente (JO L 136, p. 1, Ediție specială, 13/vol. 44, p. 83).

33 –      Regulamentul (CE) nr. 713/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 de instituire a Agenției pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (JO L 211, p. 1).

34 –      Deosebirea dintre agențiile cu putere predecizională și cele cu putere decizională apare în Griller și Orator, op.cit., și Chamon, M. (2011), op.cit.

35 –      A se vedea Curtin, D., și Dehousse, R., „European Union agencies: tipping the balance”, Busuioc, M., Groenleer, M., și Tondal, J. (editori), op. cit., p. 193, p. 195.

36 –      Moloney, partea 1, op. cit., punctul 2.1, arată că consiliul supraveghetorilor AEVMP, organismul decizional central instituit în temeiul articolelor 40-44 din Regulamentul nr. 1095/2010, este compus în general din directorii autorităților competente din statele membre, însă își desfășoară activitatea în principal pe baza votului cu majoritate și, în anumite împrejurări limitate, pe baza votului cu majoritate calificată (a se vedea articolul 44 din Regulamentul nr. 1095/2010). Prin urmare, aceasta înseamnă că nicio autoritate competentă din statele membre nu are drept de veto în ceea ce privește măsurile prevăzute la articolul 28.

37 –      Deciziile Agenției Europene pentru Produse Chimice care pot fi atacate în fața camerei de recurs sunt stabilite la articolul 91 din Regulamentul REACH și la articolul 77 din Regulamentul privind produsele biocide. A se vedea (i) Regulamentul nr. 1907/2006 și (ii) Regulamentul (UE) nr. 528/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 mai 2012 privind punerea la dispoziție pe piață și utilizarea produselor biocide (JO L 167, p. 1).

38 –      Citată la nota de subsol 32.

39 –      Citate la notele de subsol 28, 29 și, respectiv, 30.

40 –      Busuioc, M., op. cit., p. 18.

41 –      Moloney, N., „EU Financial Market Regulation after the Global Financial Crisis: «More Europe» or More Risks”, în Common Market Law Review 47 (2010), p. 1317-1383, p. 1341. Ca exemplu al caracterului îndoielnic al adecvării articolului 114 TFUE ca temei juridic pentru ABE, a se vedea Fahey, E., „Does the Emperor Have Financial Crisis Clothes? Reflections on the legal Basis of the European Banking Authority”, în The Modern Law Review (74) (2011), p. 581-595, p. 593, și Documentul Comitetului pentru trezorerie al Camerei Comunelor, „The Committee’s Opinion on proposals for European financial supervision”, în Sixteenth Report of Session 2008-2009, punctul 32. Pentru argumente care susțin că articolul 114 TFUE este un temei juridic corect pentru înființarea AEVMP, a se vedea Hänle, F.: Die neue Europäische Finanzaufsicht, Hamburg, 2012, p. 40-44, și Frank, A., Die Rechtswirkungen der Leitlinien und Empfehlungen der Europäischen Weltpapier- und Marktaufsichtsbehörde, Baden‑Baden, 2012, p. 53-55. Totuși, acest din urmă autor lasă deschisă întrebarea cu privire la aspectul dacă acest lucru este valabil și în ceea ce privește competența AEVMP de a adopta măsuri obligatorii de punere în aplicare.

42 –      A se vedea Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 2 mai 2006, Regatul Unit/Parlamentul European și Consiliul (ENISA) (C‑217/04, Rec., p. I‑3771, punctul 2).

43 –      Hotărârea din 6 decembrie 2005, denumită în continuare „Hotărârea Smoke flavourings” (C‑66/04, Rec., p. I‑10553).

44 –      Punctul 63.

45 –      A se vedea punctul 25 din Concluziile avocatului general Kokott.

46 –      Citată la nota de subsol 42.

47 –      Punctul 64.

48 –      Punctul 62.

49 –      Punctul 42, care citează Hotărârea Smoke flavourings.

50 –      Punctul 43, care citează Hotărârea Smoke flavourings.

51 –      Punctul 44 din hotărâre. A se vedea de asemenea Hotărârea din 9 august 1994, Germania/Consiliul (C‑359/92, Rec., p. I‑3681, punctul 37).

52 –      Curtea a statuat că, „atunci când există obstacole în calea comerțului sau când există probabilitatea ca astfel de obstacole să apară în viitor din cauza faptului că statele membre au adoptat sau urmează să adopte măsuri diferite în legătură cu un produs sau cu o categorie de produse, care determină niveluri diferite de protecție și împiedică astfel libera circulație în Comunitate a produsului sau a produselor respective, articolul 95 CE autorizează legiuitorul comunitar să intervină prin adoptarea unor măsuri adecvate în conformitate cu articolul 95 alineatul (3) CE și cu principiile juridice menționate în tratat sau identificate în jurisprudență, în special în conformitate cu principiul proporționalității”. A se vedea Hotărârea din 12 iulie 2005, The Queen on the Application of Alliance for Natural Health and Nutri‑Link Ltd (C‑154/04 și C‑155/04, Rec., p. I‑6451, punctul 32 și jurisprudența citată). A se vedea și Hotărârea Smoke flavourings, citată la nota de subsol 43, punctul 41.

53 –      A se vedea Moloney, op.cit.

54 –      Regatul Unit invocă, printre altele, Concluziile avocatului general Jacobs în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 9 august 1994, Germania/Consiliul, în care avocatul general a arătat, la punctul 36, că ex‑articolul 100 litera (a), devenit articolul 114 TFUE, „poate fi utilizat numai pentru adoptarea măsurilor care stabilesc norme uniforme; aplicarea acestor norme în cazuri individuale ține de autoritățile naționale”.

55 –      Indiferent de cât de nouă poate fi terminologia utilizată în acest motiv și indiferent de faptul că în partea din cererea Regatului Unit referitoare la articolul 114 TFUE nu există o trimitere expresă la „lipsa de competență”, argumentele acestui stat membru sunt suficient de clare pentru a permite tuturor părților și intervenienților să formuleze un răspuns. În plus, „lipsa de competență” este unul dintre motivele pe care Curtea le ridică din oficiu, întrucât face parte dintre motivele de ordine publică. A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 13 iulie 2000, Salzgitter/Comisia (C‑210/98 P, Rec., p. I‑5843, punctul 56), și Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 5 septembrie 2012, Parlamentul European/Consiliul (C‑355/10), punctul 54.

56 –      Cu titlu suplimentar, amintim că articolul 115 TFUE are același domeniu de aplicare material ca articolul 114 TFUE, însă supune măsurile de armonizare menționate în cuprinsul acestuia unei proceduri legislative speciale și impune Consiliului să hotărască în unanimitate.

57 –      Care a fost înființat prin Regulamentul (UE) nr. 1092/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind supravegherea macroprudențială la nivelul Uniunii Europene a sistemului financiar și de înființare a unui Comitet european pentru risc sistemic (JO L 331, p. 1).

58 –      Punctul 14 de mai sus.

59 –      Comisia a citat punctul 37 din Hotărârea din 9 august 1994, Germania/Consiliul, C‑359/92, Rec., p. I‑3681, în care apare acest principiu.

60 –      JO 2002, L 11, p. 4, Ediție specială, 15/vol. 8, p. 52. Este interesant de arătat că deciziile Comisiei adoptate în temeiul acestei dispoziții necesită punerea în aplicare de către autoritățile naționale competente în termen de 20 de zile, în afara cazurilor în care în respectivele decizii se specifică o perioadă diferită.

61 –      Hotărârea din 5 octombrie 2000, Germania/Parlamentul European și Consiliul (C‑376/98, Rec., p. I‑8419, punctul 84).

62 –      Punctul 85 și jurisprudența citată.

63 –      Punctul 86. A se vedea în mod similar Hotărârea din 8 iunie 2010, Vodafone și alții (C‑58/08, Rep., p. I‑4999, punctul 33).

64 –      Citată la nota de subsol 42, punctul 44.

65 –      Punctul 45.

66 –      Deciziile AEVMP sunt adoptate de consiliul supraveghetorilor. Membri cu drept de vot sunt numai șefii autorităților publice naționale cu competență de supraveghere a participanților la piețele financiare (articolul 40 din Regulamentul nr. 1095/2010). Astfel cum s‑a menționat la nota de subsol 36, deciziile consiliului sunt adoptate fie cu majoritatea simplă a membrilor săi cu drept de vot, fie, în mod excepțional, cu majoritatea calificată a acestora [articolul 44 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1095/2010].

67 –      În susținerea afirmației sale, Parlamentul European citează Hotărârea ENISA, citată la nota de subsol 42, punctele 42-45, 59 și 60.

68 –      Hotărârea din 12 iulie 1973 (8/73, Rec., p. I‑897).

69 –      Punctul 3.

70 –      Hotărârea din 26 martie 1996, Parlamentul European/Consiliul (C‑271/94, Rec., p. I‑1689, punctul 32).

71 –      Hotărârea din 26 martie 1987, Comisia/Consiliul (45/86, Rec., p. I‑1493, punctul 13), și Hotărârea din 13 iulie 1995, Spania/Consiliul (C‑350/92, Rec., p. I‑1985, punctul 26).

72 –      Suntem de acord cu afirmația A. Dashwood din articolul intitulat „Article 308 EC as the Outer Limits of Expressly Conferred Community Competence”, în Barnard, C., și Odudu, O. (editori), The Outer Limits of European Union Law (Hart Publishing, Oxford, 2009), p. 35-44, la p. 40, conform căreia „articolul 308 [în prezent articolul 352] poate îndeplini totuși o funcție utilă și adecvată din punct de vedere constituțional prin autorizarea suplimentării competențelor instituțiilor conferite pe baze juridice specifice în cazurile în care acest lucru se dovedește a fi necesar pentru îndeplinirea obiectivului Comunității pentru care a fost conferită competența în cauză”.

73 –      Hotărârea din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia (C‑402/05 P, Rep., p. I‑6351, punctul 203).

74 –      Hotărârea Kadi și Al Barakaat, punctul 235.

75 –      Hotărârea Kadi și Al Barakaat, punctul 220.

76 –      Hotărârea Kadi și Al Barakaat, punctul 227.

77 –      Rezumatul celei de a 3148-a reuniuni a Consiliului Uniunii Europene organizate la Bruxelles la 21 februarie 2012, Agenda, punctul 1. Fără nicio îndoială, principiile generale ale constituționalității și ale statului de drept se opun luării în considerare a oportunităților politice atunci când se stabilește temeiul juridic adecvat al unui act legislativ al Uniunii, care trebuie să se bazeze exclusiv pe criterii obiective. Cu toate acestea, în jurisprudența Curții se admite că aspectul dacă procedura legislativă care va fi urmată este influențată de alegerea temeiului juridic va determina dacă Curtea trebuie să se pronunțe cu privire la acest aspect [Hotărârea din 9 septembrie 2004, Spania și Finlanda/Parlamentul European și Consiliul (C‑184/02 și C‑223/02, Rec., p. I‑7789, punctele 42-44)]. A se vedea de asemenea Hotărârea din 19 martie 2003, CMA CGM și alții/Comisia (T‑213/00, Rec., p. II‑913, punctele 85-103). La punctul 103, Curtea a concluzionat că „motivul reclamanților prin care se susține că temeiul juridic este incorect trebuie respins întrucât pretinsa eroare nu a lipsit reclamanții de garanțiile procedurale stabilite prin normele de procedură relevante și nu a avut niciun efect negativ asupra situației juridice a acestora”. Această hotărâre a fost atacată fără succes în fața Curții, care a pronunțat Ordonanța din 28 octombrie 2004, Comisia/CMA CGM și alții (C‑236/03 P).

78 –      În schimb, astfel cum s‑a observat într‑un comentariu, întrucât „agențiile au început să fie înființate pe baza procedurii de codecizie, Parlamentul European a avut posibilitatea să joace un rol semnificativ în modelul lor de contract” (Busuioc, op. cit., p. 117).

79 –      Curtea a făcut o observație similară în legătură cu Parlamentul European în Hotărârea Kadi și Al Barakaat, punctul 235.

80 –      Arătăm că, potrivit jurisprudenței constante a Curții, astfel cum este exemplificată de Hotărârea din 29 aprilie 2004, Comisia/Consiliul (C‑338/01, Rec., p. I‑4829, punctele 56 și 57), prin excepție, „în cazul în care se constată că măsura urmărește în mod simultan mai multe obiective care sunt legate în mod inseparabil, fără ca unul să aibă caracter secundar și indirect în raport cu celelalte, măsura trebuie să fie fondată pe temeiurile juridice corespunzătoare (a se vedea printre altele Hotărârea din 19 septembrie 2002, Huber, C‑336/00, Rec., p. I‑7699, punctul 31, Hotărârea din 12 decembrie 2002, Comisia/Consiliul, C‑281/01, Rec., p. I‑12049, punctul 35, Hotărârea din 11 septembrie 2003, Comisia/Consiliul, C‑211/01, Rec., p. I‑8913, punctul 40, și Avizul 2/00 din 6 decembrie 2001, Rec., p. I‑9713, punctul 23). Cu toate acestea, nu este posibil să existe un temei juridic dublu atunci când procedurile stabilite pentru fiecare temei juridic nu sunt compatibile între ele (Hotărârea din 11 iunie 1991, Comisia/Consiliul, Dioxid de titan, C‑300/89, Rec., p. I‑2867, punctele 17-21, și Hotărârea din 25 februarie 1999, Parlamentul European/Consiliul, C‑164/97 și C‑165/97, Rec., p. I‑1139, punctul 14)”. Aceste principii se aplică în mod evident oricăror temeiuri juridice alternative pe care s‑ar putea baza articolul 28 din Regulamentul nr. 236/2012.

81 –      A se vedea Lenaerts, K., și van Nuffel, P., European Union Law (ediția a treia, Sweet și Maxwell, Londra, 2011), punctele 17-008-17-011.

82 –      Hotărârea Meroni, citată la nota de subsol 11, p. 150. Curtea a arătat că „faptul că agențiile de la Bruxelles au posibilitatea să adopte decizii care sunt scutite de condiția pe care ar fi trebuit să o îndeplinească în cazul în care ar fi fost adoptate în mod direct de Înalta Autoritate oferă, de fapt, agențiilor de la Bruxelles competențe mai largi decât cele pe care le deține Înalta Autoritate în temeiul tratatului”.

83 –      Ibidem, p. 149.

84 –      Ibidem, p. 152.

85 –      Ibidem, p. 154.

86 –      JO 1976, C 44, p. 3.

87 –      JO L 74, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 1, p. 74.

88 –      Hotărârea Romano, citată la nota de subsol 12, punctul 20. Avocatul general Warner a fost mai ferm afirmând că lipsa unei competențe de control jurisdicțional trebuia să împiedice ca deciziile Comisiei Administrative să aibă „putere de lege”. A se vedea concluziile sale, p. 1265.

89 –      Chamon (2011), op. cit., p. 1056. Totuși, autorul observă că avocatul general Geelhoed a afirmat, într‑o notă de subsol a Concluziilor pe care le‑a prezentat în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 21 ianuarie 2003, Comisia/Parlamentul European și Consiliul (C‑378/00, Rec., p. I‑937), că Hotărârea Meroni se aplică agențiilor, însă nu a dezvoltat această idee.

90 –      Chamon (2011), op. cit., p. 1058.

91 –      Chamon (2011), op. cit., p. 1059.

92 –      Potrivit articolului 263 al cincilea paragraf TFUE, actele de constituire a organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii pot să prevadă condiții și proceduri speciale privind acțiunile formulate de persoanele fizice sau juridice împotriva actelor acestor organe, oficii sau agenții care sunt destinate să producă efecte juridice față de ele. Potrivit articolului 61 din Regulamentul nr. 1095/2010, Tribunalul și, în ultimă instanță, Curtea de Justiție exercită controlul jurisdicțional în ceea ce privește aplicarea articolului 28 din Regulamentul nr. 236/2012.

93 –      Hotărârea Sogelma, citată la nota de subsol 14.

94 –      Astfel cum au observat Hofmann și Morini, op. cit., p. 420.

95 –      Piris, J‑C., The Constitution for Europe. A legal Analysis (Cambridge University Press, Cambridge, 2006), p. 73.

96 –      A se vedea raportul final al grupului de lucru IX din 29 noiembrie 2002 privind simplificarea, CONV 424/02, WG IX 13, p. 10-12.

97 –      Tratatul privind o Constituție pentru Europa (JO 2004, C 310, p. 1), articolul I‑36 privind regulamentele delegate europene și articolul I‑37 privind actele de punere în aplicare. Pentru o analiză detaliată a normelor juridice adoptate în temeiul Tratatului de la Lisabona, a se vedea Hofmann, H., „Legislation, Delegation and Implementation under the Treaty of Lisbon Typology Meets Reality’, în European Law Journal 15 (2009), p. 482-505.

98 –      A se vedea în general Schwarze, J., „European Administrative Law in the Light of the Lisbon Treaty”, în European Public Law 18 (2012), p. 285-304, p. 294-296, Peers, S., și Costa, M., „Accountability for Delegated and Implementing Acts after the Treaty of Lisbon”, în European Law Journal 18 (2012), p. 427-460, p. 439-460. Articolele 290 TFUE și 291 TFUE au fost precedate de articolele 145 CEE și 155 CEE și de articolele 202 CE și 211 CE, care, totuși, nu făceau nicio deosebire între delegarea de competențe normative și punerea în aplicare în sens de executare.

99 –      Pentru o analiză generală a articolului 290 TFUE, a se vedea Blumann, C., „À la frontière de la fonction législative et de la fonction exécutive: les «nouveaux» actes délégués”, în Mélanges en l’honneur de Jean Paul Jacqué (Dalloz, Paris, 2010), p. 127-144, Garzόn, C., „Les actes délégués dans le système des sources du droit de l’Union Européenne”, în ERA Forum 12 (2011), p. 105-134.

100 –      Curtea a statuat următoarele în Hotărârea din 5 septembrie 2012, Parlamentul European/Consiliul (C‑355/10, punctele 64-66): „Potrivit unei jurisprudențe constante, adoptarea normelor esențiale ale domeniului avut în vedere este de competența exclusivă a legiuitorului Uniunii […] Normele esențiale ale domeniului vizat trebuie adoptate în reglementarea de bază și nu pot face obiectul unei delegări. […] Astfel, nu pot face obiectul unei astfel de delegări dispozițiile a căror adoptare necesită efectuarea unor alegeri politice care se numără printre sarcinile proprii ale legiuitorului Uniunii […] Rezultă că măsurile de executare nu pot nici să modifice elemente esențiale ale unei reglementări de bază, nici să o completeze cu noi elemente esențiale”.

101 –      Kröll, T.: „Delegierte Rechtsetzung und Durchführungsrechtsetzung und das institutionelle Gleichgewicht der Europäischen Union”, în Zeitschrift für öffentliches Recht, Band 66, 2011, p. 253-298, p. 284.

102 –      Cu privire la linia de demarcare dintre articolul 290 și articolul 291, a se vedea Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și către Consiliu „Punerea în aplicare a articolului 290 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene”, Bruxelles, 9.12.2009 COM(2009) 673 final, punctul 2.2. Pentru un rezumat al jurisprudenței Curții cu privire la competențele de executare, a se vedea punctele 26-29 din Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 5 septembrie 2012, Parlamentul European/Consiliul (C‑355/10).

103 –      Körner, S., Experience and Conduct. A Philosophical Enquiry into Practical Thinking (Cambridge University Press, Cambridge, 1980), p. 186.

104 –      A se vedea punctul 56 din Concluziile avocatului general Kokott prezentate la 17 ianuarie 2013 în cauza Inuit Tapiriit Kantami și alții/Parlamentul European și Consiliul (C‑583/11 P).

105 –      Hotărârea din 23 februarie 2006, Comisia/Parlamentul European (C‑122/04, Rec., p. I‑2001, punctul 37 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea articolul I‑37 alineatul (4) din Tratatul privind o Constituție pentru Europa, citat la nota de subsol 97, conform căruia actele de punere în aplicare ale Uniunii ar fi putut fi adoptate ca regulamente europene de punere în aplicare sau ca decizii europene de punere în aplicare.

106 –      Lenaerts și van Nuffel, op. cit., punctul 17-006.

107 –      A se vedea de asemenea considerentele (42) și (43) ale Regulamentului nr. 236/2012. Este interesant să se observe că Comisia a exprimat opinia conform căreia „are îndoieli majore în ceea ce privește conformitatea restricțiilor asupra rolului său în adoptarea actelor delegate și a măsurilor de punere în aplicare [în sectorul de servicii financiare] cu articolele 290 TFUE și 291 TFUE”. A se vedea „Declarațiile Comisiei”, addendum la nota punct „I/A” cu privire la agenda Consiliului Uniunii Europene, 10 noiembrie 2011, documentul Consiliului 15649/10 addendum 1.

108 –      Pentru exemple de hotărâri în care Curtea a analizat probleme cu privire la echilibrul instituțional și la competență prin raportare la protecția principiului democrației, a se vedea Hotărârea din 29 octombrie 1980, Roquette/Consiliul (138/79, Rec., p. 3333), Hotărârea din 23 aprilie 1986, Les Verts/Parlamentul European (294/83, Rec., p. 1339), Hotărârea din 4 octombrie 1990, Parlamentul European/Consiliul (C‑70/88, Rec., p. I‑2041), Hotărârea Dioxid de titan, citată la nota de subsol 80. Pentru hotărâri ale Tribunalului, a se vedea Hotărârea din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul (T‑135/96, Rec., p. II‑2335).

109 –      De asemenea, s‑a observat că procedurile de comitologie nu sunt pertinente pentru exercitarea competențelor conferite de articolul 290 TFUE. A se vedea Piris, J. C., „Les articles 290 et 291 du TFEU: Les compétences «délégués» ou «conférées» à la Commission par le législateur. Les actes délégués et les actes d’exécution”, în Publications de Congrès FIDE XXIII 2008-2009, p. 247-251.

110 –      A se vedea articolul 17 alineatul (8) TUE.

111 –      Hotărârea din 26 mai 2005, Tralli/Banca Centrală Europeană (C‑301/02 P, Rec., p. I‑4071, punctul 43), citând Hotărârea Meroni.

112 –      Hotărârea din 5 iulie 1988, Central‑Import Münster (291/86, Rec., p. I‑3679, punctul 13), și Hotărârea Tralli, punctul 43.

113 –      Hotărârea din 5 septembrie 2012, Parlamentul European/Consiliul,C‑355/10, punctul 65, în care Curtea a statuat că „nu pot face obiectul unei astfel de delegări dispozițiile a căror adoptare necesită efectuarea unor alegeri politice care se numără printre sarcinile proprii ale legiuitorului Uniunii”. Spre deosebire de avocatul general, Curtea a făcut o legătură între elementele care sunt esențiale și cele care implică alegeri politice. A se vedea Chamon, M., „How the concept of essential elements of a legislative act continues to elude the Court’, în Common Market Law Review 50 (2013), p. 849-860, p. 854.

114 –      De fapt, nici executarea unui program al Uniunii nu poate fi delegată unei agenții executive dacă aceasta ar implica „atribuții discreționare pentru transpunerea în acțiune a opțiunilor politice”. A se vedea considerentul (5) al Regulamentului nr. 58/2003 și articolul 6 alineatul (1) din acesta.