ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção)
27 de Janeiro de 2000 (1)
«Fundo Social Europeu Acção por omissão Admissibilidade Recurso de
anulação Decisão de suspensão de contribuições financeiras Certificação
pelo Estado-Membro Erro de apreciação dos factos Confiança legítima
Direitos adquiridos Segurança jurídica Proporcionalidade»
Nos processos apensos T-194/97 e T-83/98,
Eugénio Branco, Ld.², sociedade de direito português, com sede em Lisboa
(Portugal), representada por B. Belchior, advogado em Vila Nova de Gaia, com
domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório do advogado J. Schroeder, 6, rue
Heine,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada, no processo T-194/97, por
A. M. Alves Vieira e K. Simonsson e, no processo T-83/98, por M. T. Figueira e
K. Simonsson, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com
domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de C. Gómez de la Cruz, membro
do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
que tem por objecto, no processo T-194/97, um pedido de declaração de omissão
da demandada consistente numa alegada abstenção ilegal de decidir sobre um
pedido de pagamento de saldo de contribuições financeiras concedidas pelo Fundo
Social Europeu nos dossiers n.° 870301 P1 e n.° 870302 P3 e, no processo T-83/98,
um pedido de anulação das decisões C (1998) 47 e C (1998) 48 da Comissão, de
17 de Fevereiro de 1998, que suspenderam essas contribuições financeiras,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Terceira Secção),
composto por: M. Jaeger, presidente, K. Lenaerts e J. Azizi, juízes,
secretário: A. Mair, administrador
vistos os autos e após as audiências de 8 de Julho de 1999,
profere o presente
Acórdão
Enquadramento jurídico
- 1.
- O artigo 124.°, primeiro parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 147.°, primeiro
parágrafo, CE) confia à Comissão a administração do Fundo Social Europeu
(FSE).
- 2.
- Nos termos do artigo 1.°, n.° 2, alínea a), da Decisão 83/516/CEE do Conselho, de
17 de Outubro de 1983, relativa às funções do FSE (JO L 289, p. 38;
EE 05 F4 p. 26), este participa no financiamento de acções de formação e
orientação profissional. Segundo o artigo 5.°, n.° 1, da mesma decisão, a
contribuição do FSE é concedida na base de 50% das despesas elegíveis, sem que,
todavia, possa ultrapassar o montante da contribuição financeira das entidades
públicas do Estado-Membro em causa.
- 3.
- O artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro
de 1983, que aplica a Decisão 83/516 relativa às funções do FSE (JO L 289, p. 1;
EE 05 F4 p. 22, a seguir «Regulamento n.° 2950/83»), enumera as despesas que
podem ser objecto de contribuições do FSE.
- 4.
- A aprovação pelo FSE de um pedido de financiamento implica, nos termos do
artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2950/93, o pagamento, na data prevista para
o início da acção de formação, de um adiantamento de 50% da contribuição. Por
força do n.° 4 do mesmo artigo, os pedidos de pagamento de saldo devem incluir
um relatório pormenorizado sobre o conteúdo, os resultados e os aspectos
financeiros da acção em causa; o Estado-Membro certifica a exactidão factual e
contabilística das indicações constantes dos pedidos de pagamento.
- 5.
- Nos termos do artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2950/93, tanto a Comissão
como o Estado-Membro em causa podem fiscalizar a utilização da contribuição. O
artigo 7.° da Decisão 83/673/CEE da Comissão, de 22 de Dezembro de 1983,
relativa à gestão do FSE (JO L 377, p. 1; EE 05 F4 p. 52, a seguir «Decisão
83/673»), impõe ao Estado-Membro que efectua um inquérito sobre a utilização
de uma contribuição, devido a uma suspeita de irregularidade, que informe desse
facto imediatamente a Comissão.
- 6.
- Finalmente, nos termos do disposto no artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento
n.° 2950/93, quando a contribuição do FSE não seja utilizada nas condições fixadas
pela decisão de aprovação, a Comissão pode suspender, reduzir ou suprimir a
contribuição, depois de ter dado ao Estado-Membro em causa a possibilidade de
apresentar as suas observações. O n.° 2 do mesmo artigo estabelece que as
importâncias pagas que não tenham sido utilizadas nas condições fixadas pela
decisão de aprovação dão lugar a restituição, e que, na medida em que paga à
Comunidade as importâncias a reembolsar pelos responsáveis financeiros da acção,
o Estado-Membro fica subrogado nos direitos da Comunidade.
Matéria de facto e tramitação processual
- 7.
- A demandada aprovou, por decisões notificadas à demandante pelo Departamento
para os Assuntos do FSE (a seguir «DAFSE») respectivamente em 31 de Abril e
em 27 de Maio de 1987, duas contribuições financeiras de 11 736 792 PTE (dossier
n.° 870302 P3) e de 82 700 897 PTE (dossier n.° 870301 P1) destinadas a acções
de formação.
- 8.
- Em 24 de Julho de 1987, em aplicação do artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento
n.° 2950/93, a demandante recebeu um adiantamento.
- 9.
- No início de Julho de 1988, isto é, depois de estarem concluídas as acções de
formação, que decorreram de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 1987, a
demandante apresentou ao DAFSE pedidos de pagamento do saldo das
contribuições.
- 10.
- O DAFSE certificou a exactidão factual e contabilística das indicações constantes
desses pedidos, nos termos do disposto no artigo 5.°, n.° 4, do Regulamento
n.° 2950/93.
- 11.
- Em 22 de Agosto de 1988, o DAFSE pediu à Inspecção-Geral de Finanças (a
seguir «IGF») que efectuasse uma auditoria em relação com o pedido de
pagamento de saldo, nos termos previstos pelo n.° 1 do artigo 7.° do Regulamento
n.° 2950/93.
- 12.
- Tendo a IGF detectado irregularidades, o DAFSE informou a demandada, por dois
ofícios datados de 24 de Abril de 1989, de que suspendera o pagamento do saldo,
nos termos do artigo 7.° da Decisão 83/673.
- 13.
- Em 16 de Maio de 1989, a IGF remeteu o seu relatório, para conhecimento, à
Polícia Judiciária.
- 14.
- Em 30 de Julho de 1990, o DAFSE informou a Comissão de que, sem prejuízo do
comunicado pelos ofícios de 24 de Abril de 1989 e na sequência das auditorias
efectuadas pela IGF, considerava não elegíveis determinadas despesas. Nesta data,
a demandada teve conhecimento da auditoria da IGF e das conclusões desta.
- 15.
- Por ofícios do mesmo dia, recebidos no dia seguinte, o DAFSE exigiu à
demandante que lhe restituísse no prazo de dez dias os adiantamentos de
1 535 946 PTE (dossier n.° 870302 P3), 4 399 475 PTE (dossier n.° 870301 P1)
pagos pelo FSE, bem como de 1 256 683 PTE (dossier n.° 870302 P3) e de
3 599 570 PTE (dossier n.° 870301 P1), pagos pelo Estado português a título da
contribuição nacional.
- 16.
- Por carta de 12 de Maio de 1994, a demandante pediu ao DAFSE que a
informasse dos motivos por que a demandada não tinha ainda tomado qualquer
decisão sobre esses dossiers.
- 17.
- Por ofício de 25 de Maio de 1994, o DAFSE explicou à demandante que a
Comissão entendia não ter que tomar uma decisão de redução da contribuição ou
de não pagamento do saldo quando, como acontecia no caso, a autoridade nacional
tinha ela própria decidido reduzir a contribuição.
- 18.
- Por carta de 30 de Maio de 1994, a demandante perguntou à demandada por que
razão não tinha ainda tomado uma decisão final sobre os seus dossiers.
- 19.
- Por ofício de 16 de Junho de 1994, a demandada respondeu que as autoridades
portuguesas a tinham informado, nos termos do artigo 7.° da Decisão 83/673, que
os dossiers em causa eram objecto de uma auditoria devido a suspeitas de
irregularidades.
- 20.
- Por petição de recurso de 22 de Julho de 1994, a ora demandante pediu neste
Tribunal a anulação de uma decisão alegadamente tomada pela Comissão e
notificada por ofícios do DAFSE e da Comissão, datados respectivamente de 25
de Maio de 1994 e de 16 de Junho de 1994, que, por um lado, teria indeferido um
pedido de pagamento de saldo das contribuições financeiras concedidas pelo FSE
para dois programas de formação e, por outro, teria reduzido essas contribuições
financeiras, e exigido a restituição de adiantamentos pagos pelo FSE e pelo Estado
português.
- 21.
- Por acórdão de 11 de Julho de 1996, Branco/Comissão (T-271/94, Colect.,
p. II-749), o Tribunal julgou o recurso inadmissível, entendendo que a Comissão
não tinha decidido sobre o pedido de pagamento do saldo.
- 22.
- Em 25 de Outubro de 1996, a demandada foi notificada da abertura de um
processo de inquérito no Tribunal de Instrução Criminal da comarca do Porto por
desvio de subsídios e fraude na obtenção de subsídios, relacionado com as acções
de formação financiadas pelo FSE.
- 23.
- Por carta de 27 de Fevereiro de 1997, que deu entrada nos serviços da Comissão
em 3 de Março de 1997, a demandante interpelou a Comissão convidando-a a
tomar uma decisão sobre o pedido de pagamento de saldo.
- 24.
- Em 17 de Abril de 1997, a demandada enviou ao DAFSE, em relação a cada um
dos dossiers em causa, um projecto de decisão de suspensão da contribuição.
- 25.
- Em 5 de Maio de 1997, a demandante recebeu cópia desses projectos através do
DAFSE.
- 26.
- Em 19 de Maio de 1997, o DAFSE recebeu as observações da demandante sobre
os projectos em causa, observações que foram melhor precisadas e rectificadas pela
demandante numa carta de 21 de Maio de 1997 dirigida a este mesmo organismo.
- 27.
- Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 30 de Junho de 1997,
a demandante intentou a acção por omissão. O processo foi registado sob o
número T-194/97.
- 28.
- Em 17 de Julho de 1997, o DAFSE informou a Comissão que estava plenamente
de acordo com os projectos de decisão de suspensão das contribuições.
- 29.
- Em 1 de Outubro de 1997, em requerimento separado, a demandada levantou uma
questão prévia de inadmissibilidade da acção por omissão, ao abrigo do artigo
114.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância. A
demandante apresentou as suas observações sobre esta questão em 19 de
Novembro de 1997.
- 30.
- Em 26 de Novembro de 1997, a Comissão teve conhecimento do despacho de
acusação das autoridades judiciárias portuguesas contra a demandante.
- 31.
- Em 17 de Fevereiro de 1998, a Comissão aprovou as decisões de suspensão das
contribuições financeiras em questão.
- 32.
- Em 26 de Maio de 1998, a demandante interpôs um recurso de anulação das
decisões de suspensão das contribuições financeiras de 17 de Fevereiro de 1998.
O processo foi registado sob o n.° T-83/98.
- 33.
- Por despacho de 16 de Julho de 1998, o presidente da Quinta Secção decidiu
remeter para final a decisão quanto à inadmissibilidade levantada no processo
T-194/97.
- 34.
- No quadro dos processos T-194/97 e T-83/98, o Tribunal fez perguntas às partes,
por escrito, a que estas responderam nos prazos estabelecidos.
- 35.
- Com base no relatório preliminar do juiz relator, o Tribunal de Primeira Instância
(Terceira Secção) deu início à fase oral em cada um dos processos. Foram ouvidas
as alegações das partes e as suas respostas às perguntas do Tribunal nas audiências
de 8 de Julho de 1999.
- 36.
- Nas audiências em causa, as partes declararam-se de acordo com a apensação dos
dois processos para efeitos do acórdão.
Pedidos das partes
- 37.
- No processo T-194/97, a demandante conclui pedindo que o Tribunal se digne:
declarar verificada a abstenção de decisão da Comissão;
condenar a Comissão nas despesas.
- 38.
- A demandada conclui pedindo que o Tribunal se digne:
declarar a acção inadmissível ou absolvê-la da instância por falta de objecto
ou, a título subsidiário, julgar a acção improcedente;
condenar a demandante nas despesas.
- 39.
- A demandante pede que a questão prévia de inadmissibilidade suscitada seja
julgada improcedente.
- 40.
- No processo T-83/98, a aqui recorrente pede que o Tribunal se digne:
anular as decisões de suspensão das contribuições financeiras, de 17 de
Fevereiro de 1998;
condenar a Comissão nas despesas.
- 41.
- A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
rejeitar o recurso;
condenar a recorrente nas despesas.
A acção por omissão
Argumentação das partes
- 42.
- Em primeiro lugar, a demandante sublinha que interpelou a demandada,
convidando-a a tomar posição, por carta de 27 de Fevereiro de 1997, que esta
recebeu em 3 de Março do mesmo ano. Alega que os projectos de decisões de
suspensão das contribuições, enviados ao DAFSE em 17 de Abril de 1997, só lhe
foram comunicados em 5 de Maio de 1997, data em que o prazo de dois meses
previsto no artigo 175.°, segundo parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 232.°,
segundo parágrafo, CE) já tinha expirado.
- 43.
- Sustenta, em segundo lugar, que nem os projectos de decisões de suspensão de 17
de Abril de 1997 nem as decisões de suspensão de 17 de Fevereiro de 1998
constituem uma tomada de posição na acepção do artigo 175.° do Tratado, visto
que a omissão subsiste. Com efeito, tendo em conta o prazo de quase dez anos
transcorrido desde o pedido de pagamento do saldo até à aprovação das decisões,
a demandante considera que a demandada estava obrigada a tomar uma decisão
final, isto é, uma decisão de pagamento do saldo, de supressão das contribuições
ou de redução destas.
- 44.
- Caso contrário, a demandada poderia deixar eternizar-se o procedimento
administrativo e, desse modo, protelar indefinidamente a adopção da decisão final
sobre o pedido de pagamento de saldo.
- 45.
- A alegada existência de uma acção penal num tribunal português não teria
qualquer relevância para efeitos do presente processo. Primeiro, porque é aberto
um inquérito de cada vez que uma auditoria conclui pela existência de indícios de
irregularidades, e este inquérito não desemboca forçosamente num julgamento
penal. Além disso, neste processo só estariam em causa os dados constantes do
relatório da auditoria da IGF, de que a demandada já tinha conhecimento. Por
último, esta última teria admitido ela própria só ter tido conhecimento deste
processo em 26 de Fevereiro de 1997, data em que já estaria em falta há muito
tempo.
- 46.
- A demandada invoca inadmissibilidade da acção, sublinhando que tomou posição,
na acepção do artigo 175.° do Tratado, quando enviou ao DAFSE, em 17 de Abril
de 1997, os projectos de decisão de suspensão das contribuições e quando adoptou,
em 17 de Fevereiro de 1998, as decisões de suspensão dessas mesmas
contribuições. Estas decisões seriam justificadas pela abertura de uma acção penal
ligada aos dossiers litigiosos, actualmente pendente no Tribunal de Instrução
Criminal da comarca do Porto (n.° 17937/95 OTDPRT-PR), e no quadro da qual
a demandante foi acusada de fraude em 2 de Abril de 1997.
Apreciação do Tribunal
- 47.
- Para decidir sobre o pedido na acção por omissão, há que verificar se, no momento
em que a Comissão foi interpelada nos termos do disposto no artigo 175.° do
Tratado, recaía sobre a instituição uma obrigação de agir.
- 48.
- Nos termos do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2950/93, quando a contribuição
do FSE não for utilizada nas condições fixadas pela decisão de aprovação, a
Comissão pode suspender, reduzir ou suprimir a contribuição.
- 49.
- Tendo o legislador comunitário distinguido estas três possibilidades de acção da
Comissão, há que considerar que cada uma delas se refere a eventualidades
diferentes. Sendo da competência da Comissão decidir sobre os pedidos de
pagamento de saldo [acórdão do Tribunal de Primeira Instância, de 13 de
Dezembro de 1995, Comissão/Branco, T-85/94 (122), Colect., p. II-2993, n.° 23]
num prazo razoável, mas não lhe sendo possível calcular o montante exacto das
despesas elegíveis se não depois de ter recebido um relatório detalhado da acção
realizada (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Julho de 1997,
Interhotel/Comissão, T-81/95, Colect., p. II-1265, n.° 43 e acórdão aí citado), a
decisão de suspensão só pode ser tomada nos casos em que esse cálculo ainda não
é possível.
- 50.
- O fim visado pela atribuição à Comissão da faculdade de suspender uma
contribuição financeira do FSE é, portanto, o de permitir a suspensão do
pagamento do saldo enquanto a Comissão tiver razões sérias para suspeitar da
existência de irregularidades na utilização dessa contribuição, mantendo-se, porém,
a obrigação da Comissão de tomar, num prazo razoável, uma decisão final sobre
o pedido de pagamento de saldo, quer ordenando o seu pagamento integral, quer
reduzindo ou suprimindo essa contribuição. Esta suspensão permite evitar um
eventual novo processo para recuperação dos montantes indevidamente pagos.
Com efeito, se a decisão final for a de suprimir as contribuições, quando já foram
pagos adiantamentos ao beneficiário dessas contribuições, ter-se-á necessariamente
que iniciar um processo de recuperação dos montantes pagos.
- 51.
- Tendo a Comissão, no presente caso, dúvidas sérias quanto à regularidade da
utilização das contribuições na sequência do relatório da IGF, por um lado, e
estando em curso uma acção num tribunal penal português contra o beneficiário
das contribuições a respeito de certas operações efectuadas no quadro dos
projectos financiados, no momento em que a Comissão foi interpelada, por outro,
esta não estava obrigada a tomar uma decisão final quanto ao pedido de
pagamento de saldo e podia legitimamente suspender as contribuições, nos termos
do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2950/93.
- 52.
- A demandante convidou a Comissão, por carta datada de 27 de Fevereiro de 1997
e recebida pela Comissão em 3 de Março de 1997, a aprovar o pedido de
pagamento de saldo. Na sequência desta interpelação para agir, a demandada
enviou ao DAFSE projectos de decisões de suspensão das contribuições em 17 de
Abril de 1997 e adoptou as decisões de suspensão em 17 de Fevereiro de 1998.
- 53.
- Note-se que, nos termos do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2950/93, a
Comissão só pode suspender uma contribuição financeira depois de ter dado ao
Estado-Membro em causa oportunidade de apresentar as suas observações. Por
outro lado, a circunstância de, nos termos dessa disposição, o Estado-Membro em
causa dever ser previamente consultado antes de a Comissão adoptar uma decisão
de suspensão, redução ou supressão não permite concluir pela não aplicação de um
princípio de direito comunitário tão fundamental como o que garante a qualquer
pessoa o direito de ser ouvida antes da adopção de uma decisão susceptível de o
lesar (acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Outubro de 1996,
Comissão/Lisrestal e o., C-32/95 P, Colect., p. I-5373, n.° 30). Ora, uma decisão de
suspensão de contribuição priva, pelo menos provisoriamente, o interessado da
totalidade da contribuição que lhe tinha sido inicialmente concedida. Sofre, assim,
directamente, as consequências económicas de uma decisão que o lesa e deve,
consequentemente, ser-lhe reconhecido o direito de apresentar as suas observações
antes da adopção de uma decisão de suspensão dessa contribuição.
- 54.
- Daqui decorre que a Comissão só pode tomar decisões de suspensão no termo de
um processo que comporta várias fases, sendo uma delas constituída pelo envio dos
projectos de decisão de suspensão tanto ao Estado-Membro em causa como ao
beneficiário das contribuições. Se esses projectos, como medidas interlocutórias
cujo objectivo é preparar decisões, não são susceptíveis de ser objecto de recurso
de anulação (v., num contexto diferente, o acórdão do Tribunal de Justiça de 18
de Março de 1997, Guérin automobiles/Comissão, C-282/95, Colect., p. I-1503,
n.° 34 e acórdão aí citado), constituem, no entanto, tomadas de posição que põem
termo à omissão. Esses projectos garantem o respeito dos direitos da defesa do
beneficiário da contribuição e do Estado-Membro em causa no quadro de um
processo que pode levar a decisões de suspensão da contribuição, que são, estas
sim, susceptíveis de ser objecto de recurso de anulação. Através desses projectos,
a demandada deu, portanto, a conhecer a sua intenção de adoptar decisões de
suspensão, exprimindo implicitamente a sua recusa de aprovar, pelo menos
provisoriamente, o pedido de pagamento do saldo.
- 55.
- Para apreciar se a instituição interpelada a agir tomou posição no prazo de dois
meses fixado no artigo 175.°, segundo parágrafo, do Tratado, há que verificar se a
posição tomada pela instituição foi dada a conhecer ao autor da interpelação no
prazo de dois meses seguintes à recepção pela instituição dessa interpelação. Com
efeito, esta tomada de posição tem precisamente como objectivo responder ao
convite para agir e dar a conhecer esta resposta à pessoa que está na origem da
interpelação. Altera a posição jurídica desta, porque põe termo à omissão. Ora,
para poder defender os seus direitos no procedimento administrativo, na sequência
da tomada de posição da instituição, o interessado deve ter sido notificado para
tomar conhecimento do seu conteúdo. Por conseguinte, a omissão deixa de existir
não no dia em que a instituição toma efectivamente posição mas na data da
recepção dessa tomada de posição pelo autor da interpelação. É esta última data
que se deve, portanto, ter em consideração para apreciar se o prazo de dois meses
imposto pelo artigo 175.°, segundo parágrafo, do Tratado CE foi respeitado.
- 56.
- Tendo a demandada recebido a interpelação para agir em 3 de Março de 1997 e
só tendo os projectos de decisão de suspensão das contribuições sido comunicados
à demandante em 5 de Maio de 1997, o prazo de dois meses previsto no artigo
175.°, segundo parágrafo, do Tratado não foi respeitado.
- 57.
- Porém, há que constatar que a demandante só intentou a acção por omissão em
30 de Junho de 1997, depois de ter recebido os referidos projectos de decisão.
Devendo estes ser considerados como tomadas de posição, para efeitos do artigo
175.° do Tratado, a demandante já não (v. supra, n.° 54), a demandante já não
tinha interesse em obter a declaração da omissão, visto que esta tinha cessado.
Com efeito, um acórdão do Tribunal que, num caso destes, declarasse verificada
a abstenção da instituição não poderia levar a que fossem tomadas as medidas de
execução previstas no artigo 176.°, primeiro parágrafo, do Tratado (actual artigo
233.°, primeiro parágrafo, CE). (v., a respeito de um recurso de anulação, o
despacho de 13 de Junho de 1997, TEAM e Kolprojekt/Comissão, T-13/96, Colect.,
p. II-983, n.° 28).
- 58.
- Resulta de quanto precede que a acção por omissão é inadmissível (acórdão de 1
de Abril de 1993, Pesqueras Echebastar/Comissão, C-25/91, Colect., p. I-1719,
n.os 11 a 13).
Quanto ao recurso de anulação
- 59.
- A demandante invoca cinco fundamentos de anulação, baseados, em primeiro
lugar, em violação do Regulamento n.° 2950/83, em segundo lugar, em erro de
apreciação dos factos, em terceiro lugar, em violação dos princípios da protecção
da confiança legítima e da segurança jurídica, em quarto lugar, em violação de
direitos adquiridos e, finalmente, em violação do princípio da proporcionalidade.
Quanto ao primeiro fundamento baseado em violação do Regulamento n.° 2950/83
Argumentação das partes
- 60.
- A demandante refere que, durante o mês de Outubro de 1988, o DAFSE
certificou, nos termos do disposto no artigo 5.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2950/93,
a exactidão factual e contabilística das indicações constantes do seu pedido de
pagamento de saldo. Ora, após a transmissão desta certificação à Comissão,
qualquer intervenção do Estado-Membro em causa no tratamento do dossier
carece de fundamento legal. Com efeito, a regulamentação aplicável, e mais
especificamente o Regulamento n.° 2950/83, não prevê a possibilidade de este
último proceder a uma «reanálise» do dossier e de alterar a certificação, como o
fez o DAFSE no presente caso.
- 61.
- O Estado-Membro devia analisar se existiam irregularidades antes de elaborar o
acto de certificação. Caso contrário, efectuaria uma certificação falsa. Tendo-lhe
sido apresentado um pedido de pagamento de saldo, o DAFSE só poderia ter
tomado uma das duas decisões seguintes: concluir pela autenticidade dos elementos
apresentados e certificá-los, ou verificar a sua inexactidão e, neste caso, recusar a
certificação. Ao certificar o pedido de pagamento de saldo, o DAFSE aprovou
assim definitivamente as indicações contidas neste pedido.
- 62.
- A demandante observa, finalmente, que a reanálise acima referida foi realizada
pela IGF, a qual não está habilitada a controlar as acções financiadas pelo FSE
nem está tecnicamente em condições de se pronunciar sobre a aplicação da
regulamentação comunitária.
- 63.
- A Comissão contesta a argumentação da demandante, referindo-se ao acórdão de
15 de Setembro de 1998, Branco/Comissão (T-142/97, Colect., p. II-3567).
Apreciação do Tribunal
- 64.
- Ao confirmar a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos
pedidos de pagamento de saldo, o Estado-Membro assume a responsabilidade
perante a Comissão das certificações que efectua.
- 65.
- Além disso, nos termos do artigo 2.°, n.° 2, da Decisão 83/516, os Estados-Membros
interessados devem garantir a boa execução das acções financiadas pelo FSE. Por
outro lado, nos termos do artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2950/83, a Comissão
pode proceder a verificações dos pedidos de pagamento de saldo, «sem prejuízo
do controlo efectuado pelos Estados-Membros».
- 66.
- Terá que se constatar que essas obrigações e poderes dos Estados-Membros não
estão limitados por qualquer restrição temporal.
- 67.
- Em consequência, num caso como o vertente, em que o Estado-Membro já
certificou a exactidão factual e contabilística dos elementos constantes do pedido
de pagamento de saldo, o referido Estado pode ainda alterar a sua apreciação,
quando considerar que foi confrontado com irregularidades que não se tinham
revelado anteriormente.
- 68.
- Finalmente, nada se opõe a que uma autoridade como o DAFSE recorra a um
organismo especializado em auditorias contabilísticas e financeiras, como a IGF,
a fim de o auxiliar a controlar a exactidão factual e contabilística das indicações
contidas num pedido de pagamento de saldo.
- 69.
- Resulta do que antecede que o fundamento baseado em violação do Regulamento
n.° 2950/83 é improcedente (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 16 de
Julho de 1998, Proderec/Comissão, T-72/97, Colect., p. II-2847, n.os 61 a 74, e
Branco/Comissão, já referido no n.° 63 supra, n.os 44 a 50).
Quanto ao segundo fundamento, baseado em erro na apreciação dos factos
Argumentação das partes
- 70.
- A demandante afirma ter respeitado rigorosamente as disposições do Regulamento
n.° 2950/93 e as condições de utilização das contribuições impostas pela Comissão
nas decisões de aprovação. Não existiria qualquer razão para «reduzir» as
contribuições concedidas.
- 71.
- O relatório da IGF em que se baseiam as decisões impugnadas estaria errado e
limitar-se-ia a fazer conjecturas quanto à inelegibilidade de determinadas despesas
a propósito da taxa horária da remuneração dos formandos, da subcontratação da
empresa E.B. Contabilidade e Estudos Económicos, Ld², das amortizações e do
equipamento informático objecto de um contrato de leasing.
- 72.
- Segundo a demandada, a argumentação da demandante é totalmente desprovida
de objecto, uma vez que a Comissão ainda não adoptou nenhuma decisão
definitiva, visto que as decisões impugnadas só se pronunciaram sobre a suspensão
das contribuições. A Comissão refuta, no entanto, a argumentação da demandante
com base nos elementos constantes do relatório da IGF.
Apreciação do Tribunal
- 73.
- Nos termos do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2950/83, quando uma
contribuição do FSE não for utilizada nas condições fixadas pela decisão de
aprovação, a Comissão pode suspender, reduzir ou suprimir essa contribuição.
- 74.
- Resulta, por outro lado, das declarações de aceitação das decisões de aprovação
que o beneficiário das contribuições se comprometeu expressamente a respeitar,
na utilização dessas contribuições, as disposições nacionais e comunitárias
aplicáveis.
- 75.
- Neste contexto, dado que tanto o direito português como o direito comunitário
fazem depender a utilização dos fundos públicos de uma exigência de boa gestão
financeira, a Comissão pode suspender, reduzir ou suprimir uma contribuição do
FSE quando esta não foi utilizada em conformidade com esta exigência (v. supra,
n.os 48 a 50).
- 76.
- A aplicação do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2950/83 pode implicar a
necessidade de proceder a uma avaliação de situações factuais e contabilísticas
complexas, para a qual a instituição dispõe de um largo poder de apreciação. A
fiscalização pelo Tribunal dessas avaliações deve limitar-se à verificação da
observância das regras processuais, à exactidão dos factos considerados para
efectuar a escolha contestada, à inexistência de erro manifesto de apreciação desses
factos ou à inexistência de desvio de poder (acórdão Branco/Comissão, já referido
no n.° 63 supra, n.os 64 a 67).
- 77.
- Como a fiscalização da legalidade incide, no presente caso, sobre decisões de
suspensão da contribuição, não há que examinar se as apreciações constantes do
relatório da IGF são fundadas, mas sim, se a Comissão cometeu um erro manifesto
de apreciação ao considerar que existiam indícios de irregularidades susceptíveis
de justificar essa suspensão. Portanto, mesmo que se admita que algumas
apreciações constantes do relatório da IGF em que as decisões impugnadas se
basearam são falsas, estas decisões não ficariam, só por esse facto, feridas de erro
manifesto de apreciação.
- 78.
- A condição de que existam indícios de irregularidades para justificar uma
suspensão da contribuição está manifestamente satisfeita quando, como acontece
no presente caso, um acção intentada contra o beneficiário das contribuições
respeitante a determinadas operações realizadas no quadro das acções financiadas
pelo FSE se encontra pendente num tribunal penal, no momento em que são
adoptadas as decisões de suspensão.
- 79.
- Este fundamento não merece, pois, acolhimento.
Quanto ao terceiro fundamento, baseado em violação dos princípios da protecção da
confiança legítima e da segurança jurídica
Argumentação das partes
- 80.
- A demandante alega que o DAFSE transmitiu o seu pedido de pagamento de saldo
à Comissão logo no mês de Outubro de 1988 e que esta só tomou as decisões
impugnadas em Fevereiro de 1998. Este prazo de quase dez anos teria criado na
esfera da demandante uma confiança legítima na aprovação pela Comissão do seu
pedido, tal como este fora certificado pelo DAFSE.
- 81.
- A demandante sublinha que a Comissão deve tomar qualquer decisão num prazo
razoável. Não pode deixar arrastar indefinidamente o processo e protelar
indefinidamente a decisão final sobre o pedido de pagamento de saldo, sob pena
de violar os princípios da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica.
- 82.
- No presente caso, o prazo de dez anos transcorrido desde o pedido de pagamento
de saldo até à adopção das decisões impugnadas seria excessivamente longo e
violaria o princípio da segurança jurídica.
- 83.
- Segundo a demandante, a demandada estava obrigada a adoptar uma decisão final
de pagamento do saldo, de supressão ou de redução das contribuições, em vez de
as suspender, o que, na prática, já acontecia há vários anos (v. supra, n.° 43).
- 84.
- A invocação da pendência de uma acção penal num tribunal português seria
irrelevante no presente caso (v. supra, n.° 45). Aliás, ao referir-se ao despacho de
acusação, cuja cópia juntou como anexo 4 à contestação, a demandada estaria a
infringir o segredo de justiça. Este documento deve, portanto, ser desentranhado
do processo, segundo a demandante.
- 85.
- A demandada conclui pedindo a rejeição deste fundamento. A suspensão das
contribuições justificar-se-ia pela abertura de um processo penal respeitante aos
dossiers em discussão, que se encontra pendente, e no qual foi proferido contra a
demandante despacho de acusação por fraude em 2 de Abril de 1997.
- 86.
- A Comissão acrescenta que, mesmo que se admitisse que a certificação pelo
DAFSE tinha criado, para a demandante, uma confiança legítima no pagamentodo saldo, as decisões impugnadas não a privam desse direito, dado que se limitam
a suspender a contribuição.
Apreciação do Tribunal
- 87.
- A suspensão de uma contribuição financeira inicialmente concedida não prejudica
em nada a decisão final a adoptar pela Comissão sobre o pedido de pagamento do
saldo. Por conseguinte, uma decisão de suspensão não priva o beneficiário da
contribuição do direito de receber o montante integral do saldo, nos termos do seu
pedido, se se apurar que a contribuição foi efectivamente utilizada em
conformidade com as condições fixadas na decisão de aprovação.
- 88.
- As decisões impugnadas não são, portanto, susceptíveis de violar o princípio da
confiança legítima.
- 89.
- A demandante invoca igualmente violação do princípio da segurança jurídica, por
ter sido excedido o prazo razoável para a tomada das decisões em causa. O
carácter razoável deste prazo deve ser apreciado, no presente caso, em função do
tempo transcorrido entre a prolação do acórdão Comissão/Branco, já referido no
n.° 49 supra, n.° 23, e a adopção das decisões impugnadas, em 17 de Fevereiro de
1998. Com efeito, no seu acórdão de 13 de Dezembro de 1995, o Tribunal declarou
claramente que é a Comissão que decide sobre os pedidos de pagamento do saldo
e é a ela e apenas a ela que cabe o poder de reduzir uma contribuição
financeira do FSE, nos termos do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2950/93. A
partir dessa data, a Comissão não podia ignorar que lhe competia decidir, ao
abrigo de uma competência exclusiva, sobre os pedidos de pagamento de saldo que
lhe tinham sido apresentados, quer ordenando o pagamento integral desse saldo,
quer adoptando decisões de suspensão, redução ou supressão da contribuição.
- 90.
- Atendendo à existência de indícios de irregularidades na utilização das
contribuições concedidas e ao facto de não dispor de informações suficientes para
calcular o montante exacto das despesas elegíveis em 13 de Dezembro de 1995, a
Comissão podia e devia ter preparado rapidamente projectos de decisão de
suspensão das contribuições. Ora, a demandada só enviou esses projectos ao
DAFSE em 17 de Abril de 1997, quando a sua elaboração não exigia um trabalho
de grande envergadura nem um longo processo. Em consequência, o prazo de mais
de dezasseis meses transcorrido entre a prolação do acórdão de 13 de Dezembro
de 1995, já referido, e o envio desses projectos é excessivo.
- 91.
- Se o facto de o prazo razoável ser excedido pode, em certas circunstâncias, levar
à anulação de uma decisão, já o mesmo não pode acontecer no caso de um recurso
de anulação contra decisões de suspensão da contribuição. Com efeito, se estas
fossem anuladas unicamente devido ao facto de serem tardias, a demandada só
poderia, porque continua a não dispor de todos os elementos que lhe permitam
calcular as despesas elegíveis, adoptar novas decisões de suspensão das
contribuições, nos termos do artigo 176.° do Tratado. Nestas circunstâncias, uma
decisão de anulação seria destituída de qualquer utilidade. Daqui resulta que não
se justifica a anulação das decisões impugnadas por violação do princípio da
segurança jurídica resultante de ter sido excedido o prazo razoável para a adopção
dessas decisões.
Quanto ao quarto fundamento, baseado em violação dos direitos adquiridos
Argumentação das partes
- 92.
- Referindo-se às conclusões do advogado-geral, M. Darmon, no processo
Interhotel/Comissão, em que foi proferido acórdão em 7 de Maio de 1991
(C-291/89, Colect., p. I-2257), a demandante sustenta que as decisões de aprovação
dos pedidos de contribuição criaram, na sua esfera jurídica, direitos subjectivos e,
mais precisamente, o direito de exigir o pagamento integral das contribuições.
- 93.
- A Comissão contesta a argumentação da demandante, referindo-se ao acórdão
Branco/Comissão, já referido no n.° 63 supra, n.os 97 e 105 a 107).
Apreciação do Tribunal
- 94.
- Embora seja certo que uma decisão de aprovação cria na esfera do beneficiário de
uma contribuição do FSE o direito de exigir o pagamento da contribuição, tal só
pode acontecer na hipótese de a contribuição ter sido utilizada em conformidade
com as condições fixadas pelas decisões de aprovação.
- 95.
- No presente caso, existem sérios indícios de irregularidades que apontam para a
não observância dessas condições pela demandante, situação esta que justifica a
suspensão das contribuições.
- 96.
- As decisões de suspensão não prejudicam a decisão final da demandada sobre o
pedido de pagamento de saldo, não privam a demandante do direito de receber o
montante integral do saldo nos termos do seu pedido, se se apurar que as
contribuições foram rigorosamente utilizadas em conformidade com as condições
fixadas nas decisões de aprovação.
- 97.
- Daqui resulta que o fundamento baseado em violação de direitos adquiridos deve
ser rejeitado.
Quanto ao quinto fundamento, baseado em violação do princípio da
proporcionalidade
Argumentação das partes
- 98.
- Segundo a demandante, a demandada violou o princípio da proporcionalidade,
porque não cumpriu o compromisso por ela assumido de reembolsar, em execução
das decisões de aprovação, as despesas efectuadas pela demandante no quadro das
acções de formação realizadas.
- 99.
- A Comissão objecta que, tendo em conta, por um lado, as dúvidas expressas pelas
autoridades portuguesas, logo desde 1989, sobre a regularidade de determinadas
operações realizadas pela demandante no quadro das referidas acções e, por outro,
o processo penal pendente, qualquer outra decisão que não a suspensão seria
prematura.
Apreciação do Tribunal
- 100.
- No presente caso as suspensões decididas pela Comissão estão directamente ligadas
aos sérios indícios de irregularidades que lhe foram comunicados pelas autoridades
portuguesas logo desde 1989 e não prejudicam a decisão final a adoptar sobre o
pedido de pagamento do saldo.
- 101.
- Estas suspensões são, portanto, conformes ao princípio da proporcionalidade.
- 102.
- Daqui resulta que o fundamento baseado em violação do princípio da
proporcionalidade deve ser rejeitado.
- 103.
- Resulta de quanto precede que o recurso de anulação deve ser rejeitado na
íntegra.
Quanto às despesas
- 104.
- Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é
condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. No presente caso, a
demandante foi vencida e a demandada pediu a sua condenação nas despesas.
- 105.
- O Tribunal entende, porém, que se devem ter em conta, para decidir sobre as
despesas, os desenvolvimentos do processo que levaram à adopção das decisões
impugnadas, tal como foram descritos acima, designadamente nos n.os 56 e 91, e
que colocaram a demandante numa situação de incerteza quanto ao pagamento das
contribuições financeiras que lhe tinham sido concedidas. Nestas circunstâncias, não
se pode criticar a demandante por ter recorrido a este Tribunal, pedindo-lhe que
apreciasse o comportamento da Comissão e que daí tirasse as necessárias ilações.
Há assim que reconhecer que o comportamento da demandada favoreceu o
surgimento do litígio.
- 106.
- Ora, o artigo 87.°, n.° 3, primeiro e segundo parágrafos, do Regulamento de
Processo, prevêem que o Tribunal pode condenar uma parte, mesmo vencedora,
a pagar à outra as despesas ocasionadas por um processo suscitado pelo seu
próprio comportamento (acórdão Interhotel/Comissão, já referido no n.° 49 supra,
n.° 82).
- 107.
- Em consequência, há que condenar a Comissão a suportar, além das suas próprias
despesas, 10% das despesas da demandante.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção),
decide:
1) Os processos T-194/97 e T-83/98 são apensos para efeitos de acórdão.
2) A acção por omissão com o número de processo T-194/97 é inadmissível.
3) O recurso de anulação com o número de processo T-83/98 é rejeitado.
4) A demandada é condenada a suportar, além das suas próprias despesas,
10% das despesas da demandante.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 27 de Janeiro de 2000.
O secretário
O presidente
H. Jung
K. Lenaerts