DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (huitième chambre)
7 mars 2019 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents relatifs aux études de cancérogénicité établies dans le cadre du renouvellement de l’approbation de la substance active glyphosate – Refus partiel d’accès – Exception relative à la protection des intérêts commerciaux – Intérêt public supérieur – Règlement (CE) no 1367/2006 – Notion d’informations ayant trait à des émissions dans l’environnement »
Dans l’affaire T‑329/17,
Heidi Hautala, demeurant en Finlande,
Benedek Jávor, demeurant en Hongrie,
Michèle Rivasi, demeurant en France,
Bart Staes, demeurant en Belgique,
représentés par Me B. Kloostra, avocat,
parties requérantes,
contre
Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), représentée par MM. D. Detken et J. Tarazona, Mmes F. Volpi et B. Vagenende, en qualité d’agents, assistés de Mes R. van der Hout et C. Wagner, avocats,
partie défenderesse,
soutenue par
Cheminova A/S, établie à Harboøre (Danemark), représentée par Me C. Mereu, avocat,
et par
Monsanto Europe, établie à Anvers (Belgique),
et
Monsanto Company, établie à Wilmington, Delaware (États‑Unis),
représentées initialement par Mes M. Pittie, P. Honoré et N. Callens, puis par Mes Honoré, Callens et A. Helfer, avocats,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation partielle de la décision de l’EFSA du 14 mars 2017 en ce qu’elle a partiellement refusé l’accès à douze études de cancérogénicité concernant la substance active glyphosate, établies dans le cadre de la procédure de renouvellement de l’approbation de cette substance active en vertu du règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil (JO 2009, L 309, p. 1),
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de M. A. M. Collins, président, Mme M. Kancheva et M. G. De Baere (rapporteur), juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 13 septembre 2018,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
Sur la procédure de renouvellement de l’approbation de la substance active glyphosate
1 Le glyphosate est un produit chimique utilisé dans les pesticides, qui sont des produits phytopharmaceutiques.
2 Aux fins de son inscription comme substance active à l’annexe I de la directive 91/414/CEE du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (JO 1991, L 230, p. 1), le glyphosate a fait l’objet d’un rapport d’évaluation établi par la République fédérale d’Allemagne, sur le fondement duquel la Commission des Communautés européennes a adopté, le 29 juin 2001, un rapport d’examen du glyphosate qui a été rendu public le 21 janvier 2002.
3 Le glyphosate a été inscrit sur la liste des substances actives de l’annexe I de la directive 91/414 par la directive 2001/99/CE de la Commission, du 20 novembre 2001, modifiant l’annexe I de la directive 91/414 en vue d’y inscrire les substances actives glyphosate et thifensulfuron-méthyle (JO 2001, L 304, p. 14). L’inscription du glyphosate à titre de substance active était valable du 1er juillet 2002 au 30 juin 2012.
4 La Commission ayant reçu une demande de renouvellement de l’approbation du glyphosate comme substance active, l’inscription du glyphosate sur la liste des substances actives de l’annexe I de la directive 91/414 a été prolongée temporairement jusqu’au 31 décembre 2015 par la directive 2010/77/UE de la Commission, du 10 novembre 2010, modifiant la directive 91/414 en ce qui concerne la date d’expiration de l’inscription de certaines substances actives à l’annexe I (JO 2010, L 293, p. 48).
5 À la suite de l’adoption du règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414 du Conseil (JO 2009, L 309, p. 1), le glyphosate a été inscrit à l’annexe du règlement d’exécution (UE) no 540/2011 de la Commission, du 25 mai 2011, portant application du règlement no 1107/2009, en ce qui concerne la liste des substances actives approuvées (JO 2011, L 153, p. 1). La date d’expiration de l’approbation, soit le 31 décembre 2015, est restée inchangée.
6 Le règlement (UE) no 1141/2010 de la Commission, du 7 décembre 2010, relatif à l’établissement de la procédure de renouvellement de l’inscription d’un deuxième groupe de substances actives à l’annexe I de la directive 91/414 et à l’établissement de la liste de ces substances (JO 2010, L 322, p. 10), a désigné la République fédérale d’Allemagne comme État membre rapporteur et la République slovaque comme État membre corapporteur pour la procédure de renouvellement de l’approbation de la substance active glyphosate.
7 En vue du renouvellement de l’approbation de la substance active glyphosate, conformément au règlement no 1141/2010, la République fédérale d’Allemagne a soumis à la Commission et à l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) un projet de « rapport d’évaluation du renouvellement » (ci-après le « RER »), daté du 18 décembre 2013, dont la version publique a été publiée par l’EFSA le 12 mars 2014.
8 Le 20 mars 2015, le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC), qui est une agence de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), a publié ses constatations quant au potentiel cancérogène du glyphosate. Le CIRC a classé le glyphosate dans le groupe des produits « probablement cancérogènes pour l’homme » (groupe 2 A).
9 Le 29 avril 2015, la Commission a chargé l’EFSA d’examiner les informations figurant dans les constatations du CIRC et de les inclure dans ses propres conclusions pour le 30 octobre 2015.
10 L’évaluation de la substance active glyphosate ayant été retardée, la période de validité de son approbation a été prolongée jusqu’au 30 juin 2016 par le règlement d’exécution (UE) 2015/1885 de la Commission, du 20 octobre 2015, modifiant le règlement d’exécution no 540/2011 pour prolonger les périodes d’approbation des substances actives suivantes : 2,4-D, acibenzolar-S-méthyle, amitrole, bentazone, cyhalofop butyl, diquat, esfenvalérate, famoxadone, flumioxazine, DPX KE 459 (flupyrsulfuron-méthyle), glyphosate, iprovalicarb, isoproturon, lambda-cyhalothrine, métalaxyl-M, metsulfuron-méthyle, picolinafène, prosulfuron, pymétrozine, pyraflufen-éthyle, thiabendazole, thifensulfuron-méthyle et triasulfuron (JO 2015, L 276, p. 48).
11 L’évaluation des risques de la substance active glyphosate réalisée par l’État membre rapporteur dans le RER a été soumise à un examen par les pairs de l’EFSA (ci-après l’« examen par les pairs »). Les conclusions de l’examen par les pairs ont été adoptées le 30 octobre 2015 et publiées le 12 novembre 2015.
12 Dans ses conclusions de l’examen par les pairs, l’EFSA a indiqué :
« À la suite d’un second mandat de la Commission pour examiner les conclusions du [CIRC] concernant la cancérogénicité potentielle du glyphosate ou des produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate dans l’examen par les pairs de la substance active, l’EFSA a conclu que le glyphosate ne présentait probablement aucun risque cancérogène pour l’être humain et que les preuves n’étayaient pas la classification de cette substance au regard de son potentiel cancérogène en vertu du règlement (CE) no 1272/2008. »
Sur la demande d’accès aux documents des requérants
13 Par lettre datée du 15 mars 2016, les requérants, Mmes Heidi Hautala, Michèle Rivasi, MM. Benedek Jávor et Bart Staes, membres du Parlement européen, ont soumis à l’EFSA une demande d’accès à des documents en vertu du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), ainsi qu’en vertu du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13).
14 Dans leur demande, les requérants ont relevé que, en mars 2015, le CIRC avait conclu à la cancérogénicité potentielle du glyphosate et que, cependant, en novembre 2015, l’examen par les pairs avait conclu que le glyphosate ne présentait probablement aucun risque cancérogène pour l’homme et que les preuves n’étayaient pas la classification de cette substance au regard de son potentiel cancérogène. Les requérants ont également indiqué que l’EFSA avait expliqué que son évaluation était fondée sur de nombreux éléments de preuve, y compris plusieurs études qui n’avaient pas été évaluées par le CIRC, ce qui était une des raisons pour lesquelles l’EFSA et le CIRC avaient abouti à des conclusions différentes. Ils ont ainsi relevé que l’examen par les pairs était fondé sur des études inédites dont les conclusions ne pouvaient pas encore être vérifiées ni soumises à un contrôle indépendant.
15 Faisant état de la controverse scientifique existant entre l’EFSA et le CIRC au regard de la cancérogénicité du glyphosate, la demande des requérants portait sur tous les documents qui avaient été utilisés lors de l’examen par les pairs.
16 Par lettre du 11 avril 2016, l’EFSA a indiqué quels étaient les documents couverts par la demande des requérants qui étaient déjà publiés sur son site Internet. Eu égard au grand nombre d’études concernées par la demande des requérants (environ 1500), l’EFSA leur a demandé de clarifier l’étendue de leur demande.
17 Par courrier électronique du 25 avril 2016 adressé à l’EFSA, les requérants ont précisé l’étendue de leur demande. Ils ont indiqué que cette demande visait l’ensemble des études utilisées par l’EFSA pour apprécier la cancérogénicité du glyphosate et sa formulation représentative dans leur intégralité, à savoir :
– les quatorze études sur les rongeurs comprises dans le dossier de soumission commun, y compris les données brutes ;
– les données de contrôle historique utilisées dans ces études, en particulier celles relatives aux incidences de tumeurs rénales et d’hémangiosarcome, provenant des laboratoires qui ont réalisé les études de cancérogénicité sur la souris citées par l’EFSA ;
– toutes les études que l’EFSA a évaluées concernant les mécanismes de cancérogénicité tels que la génotoxicité et le stress oxydatif lié au glyphosate et sa formulation représentative dans leur intégralité.
18 Par lettre du 31 mai 2016, l’EFSA a relevé que la demande d’accès des requérants couvrait 182 études, dont 100 étaient déjà accessibles au public, et a annexé une liste des 182 études concernées. L’EFSA a indiqué que, s’agissant des 82 études non publiées, représentant un volume important de pages, elle devait consulter leurs propriétaires, conformément à l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1049/2001, et que, en application de l’article 6, paragraphe 3, de ce même règlement, elle fournirait un point de situation aux requérants le 22 juin 2016 au plus tard.
19 Par décision du 7 octobre 2016, l’EFSA a répondu à la demande d’accès aux documents des requérants. L’EFSA a indiqué que, après une actualisation de la demande d’accès, cette dernière portait sur 75 études non publiées et a accordé un accès partiel à ces études. Elle a informé les requérants qu’elle avait décidé de divulguer les données brutes et les conclusions (agrégées dans des tableaux et des schémas) de ces études, qui pouvaient être considérées comme ne contenant pas d’informations commercialement sensibles ou confidentielles. Elle a considéré que la divulgation des autres parties de ces études pouvait porter atteinte aux intérêts commerciaux de leurs propriétaires et qu’elles étaient couvertes par l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001. Elle a ajouté qu’elle avait effectué la mise en balance des intérêts conformément aux règlements nos 1049/2001 et 1367/2006 et avait conclu qu’aucun intérêt public supérieur à la divulgation de ces études ne s’appliquait.
20 Par lettre du 9 décembre 2016, l’EFSA a transmis aux requérants les données brutes et les conclusions (agrégées dans des tableaux et des schémas) des 75 études non publiées.
21 Par lettre du 10 janvier 2017, les requérants ont présenté une demande confirmative tendant à ce que l’EFSA révise sa position. Les requérants ont contesté le refus d’accès de l’EFSA aux parties « Matériels, conditions expérimentales et méthodes » et « Résultats et analyse » des 75 études non publiées.
22 Par décision du 14 mars 2017 (ci-après la « décision attaquée »), l’EFSA a confirmé sa décision de refus partiel d’accès aux 75 études non publiées. Premièrement, l’EFSA a considéré que les parties « Matériels, conditions expérimentales et méthodes », « Déclarations de bonnes pratiques de laboratoires » et « Résultats et analyse » des études étaient couvertes par l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, la divulgation de ces informations pouvant porter sérieusement atteinte aux intérêts commerciaux et financiers des entreprises ayant soumis les rapports d’études pour le renouvellement de l’approbation de la substance active glyphosate. L’EFSA a indiqué avoir procédé à une mise en balance de l’intérêt des requérants à examiner et à reproduire l’évaluation scientifique des risques qu’elle avait réalisée pour rédiger ses conclusions de l’examen par les pairs et de l’intérêt des propriétaires des études ayant réalisés d’importants investissements économiques pour financer ces études. Elle a conclu que l’examen scientifique pouvait être réalisé sur la base des données brutes et des conclusions qui avaient été divulguées aux requérants et des documents publiés.
23 Deuxièmement, l’EFSA a confirmé qu’il n’existait pas d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation. L’EFSA a estimé que l’intérêt public à avoir une connaissance approfondie du travail effectué dans le cadre de l’examen par les pairs était assuré par la publication d’un certain nombre de documents et par l’organisation d’événements expliquant notamment les différences avec les évaluations effectuées par le CIRC. L’intérêt concernant la possibilité d’effectuer un examen complet du raisonnement scientifique et des calculs figurant dans le raisonnement de l’EFSA était assuré par la divulgation des données brutes et des conclusions des études.
24 Troisièmement, l’EFSA a considéré qu’il n’existait pas d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation des parties des études auxquelles les requérants demandaient accès sur le fondement de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, ces parties ne constituant pas des informations qui « [avaie]nt trait à des émissions dans l’environnement », au sens de cette disposition.
25 Quatrièmement, l’EFSA a estimé que l’accès aux parties de ces études n’était pas nécessaire pour vérifier l’évaluation scientifique des risques réalisée conformément au règlement no 1107/2009.
26 Cinquièmement, l’EFSA a confirmé son refus d’accès aux noms des experts des États membres impliqués dans l’évaluation scientifique des risques du glyphosate ainsi qu’à leurs déclarations de conflits d’intérêts.
Sur les faits postérieurs à l’introduction de la demande d’accès aux documents des requérants
27 Étant donné qu’un avis du comité d’évaluation des risques de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) sur la classification harmonisée du glyphosate en ce qui concerne sa cancérogénicité a été jugé nécessaire, l’État membre rapporteur a soumis, le 17 mars 2016, un dossier conformément à l’article 37 du règlement (CE) no 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relatif à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage des substances et des mélanges, modifiant et abrogeant les directives 67/548/CEE et 1999/45/CE et modifiant le règlement (CE) no 1907/2006 (JO 2008, L 353, p. 1), y compris pour la classe de danger en matière de cancérogénicité.
28 Compte tenu du temps nécessaire pour évaluer un tel dossier, la période d’approbation de la substance active glyphosate a été prolongée par le règlement d’exécution (UE) 2016/1056 de la Commission, du 29 juin 2016, modifiant le règlement d’exécution no 540/2011 en ce qui concerne la prolongation de la période d’approbation de la substance active « glyphosate » (JO 2016, L 173, p. 52), jusqu’à la date correspondant à six mois à compter de la date de réception par la Commission de l’avis du comité d’évaluation des risques de l’ECHA, mais toutefois pas au-delà du 31 décembre 2017. Dans l’intervalle, les conditions d’approbation de la substance active ont été modifiées à la lumière des nouvelles connaissances scientifiques et techniques par le règlement d’exécution (UE) 2016/1313 de la Commission, du 1er août 2016, modifiant le règlement d’exécution no 540/2011 en ce qui concerne les conditions d’approbation de la substance active « glyphosate » (JO 2016, L 208, p. 1).
29 Le comité d’évaluation des risques de l’ECHA a adopté son avis le 15 mars 2017 et l’a transmis à la Commission le 15 juin 2017. Dans son avis, le comité d’évaluation des risques de l’ECHA a conclu par consensus que, sur la base des informations actuellement disponibles, aucune classification de danger en ce qui concerne la cancérogénicité n’était justifiée pour le glyphosate.
30 Le règlement d’exécution (UE) 2017/2324 de la Commission, du 12 décembre 2017, renouvelant l’approbation de la substance active « glyphosate » conformément au règlement no 1107/2009 et modifiant l’annexe du règlement d’exécution no 540/2011 (JO 2017, L 333, p. 10), a renouvelé l’approbation du glyphosate jusqu’au 15 décembre 2022, sous réserve des conditions fixées à l’annexe I.
31 À cet égard, les considérants 19 et 20 du règlement d’exécution 2017/2324 indiquent :
« 19 Si de nombreuses informations sur la substance active “glyphosate” existent déjà et ont été évaluées, ce qui a conduit à la conclusion que l’approbation de cette substance active devait être renouvelée, des informations complémentaires sur le glyphosate sont encore publiées à un rythme exceptionnellement élevé par rapport à d’autres substances actives. Par conséquent, il convient de tenir compte des possibilités de futures évolutions scientifiques et technologiques rapides lors de la fixation de la durée de la période d’approbation du glyphosate, en gardant également à l’esprit que le glyphosate est l’un des herbicides les plus couramment utilisés dans l’Union.
20 À la lumière de ces spécificités et d’autres facteurs légitimes visés aux considérants ci-dessus et étant donné la nécessité d’assurer un niveau de sécurité et de protection conforme au niveau élevé de protection recherché dans l’Union, il y a lieu, du point de vue de la gestion des risques, de prévoir un renouvellement de l’approbation du glyphosate pour une période de cinq ans et de garantir que le glyphosate sera réévalué en priorité par rapport à d’autres substances actives. »
Procédure et conclusions des parties
32 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 mai 2017, les requérants ont introduit le présent recours.
33 Dans le mémoire en défense, déposé au greffe du Tribunal le 15 septembre 2017, l’EFSA a demandé la suspension de la procédure dans l’attente de la décision définitive dans l’affaire T‑716/14. Par décision du 26 septembre 2017, le président de la quatrième chambre du Tribunal a décidé de ne pas suspendre la procédure à ce stade.
34 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 21 septembre 2017, Cheminova A/S a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de l’EFSA.
35 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 21 septembre 2017, Monsanto Europe et Monsanto Company ont également demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de l’EFSA.
36 Par actes déposés au greffe du Tribunal le 18 octobre 2017, les requérants ont demandé le traitement confidentiel de la requête à l’égard de Cheminova ainsi que de Monsanto Europe et de Monsanto Company.
37 Par ordonnance du 30 novembre 2017, le président de la quatrième chambre du Tribunal a admis l’intervention de Cheminova ainsi que de Monsanto Europe et de Monsanto Company. Les intervenantes n’ayant pas soulevé d’objections à l’encontre des demandes de traitement confidentiel, une version non confidentielle de la requête leur a été notifiée.
38 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 26 janvier 2018, Monsanto Europe et Monsanto Company ont renoncé à déposer un mémoire en intervention. Cheminova n’a pas déposé de mémoire en intervention.
39 Par décision du président du Tribunal, la présente affaire a été attribuée à un nouveau juge rapporteur, siégeant dans la huitième chambre.
40 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 13 septembre 2018.
41 Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler partiellement la décision attaquée ;
– condamner l’EFSA aux dépens.
42 L’EFSA conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner les requérants aux dépens.
En droit
43 À titre liminaire, il y a lieu de relever que le présent recours ne porte que sur les 12 études « les plus importantes » pour l’examen par les pairs et pour sa conclusion selon laquelle le glyphosate ne présente probablement aucun risque cancérogène pour l’homme, à savoir sur 12 des 75 études non publiées auxquelles l’EFSA a refusé partiellement l’accès et dont la liste figure en annexe de la requête (ci-après les « études demandées »).
44 Lors de l’audience, les requérants ont confirmé qu’ils ne demandaient la divulgation que des parties « Matériels, conditions expérimentales et méthodes » et « Résultats et analyses » des études demandées.
45 À l’appui du recours, les requérants soulèvent six moyens.
46 Le premier moyen est tiré, en substance, de la violation de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 et de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 en ce que les études demandées pourraient être qualifiées d’informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », au sens de cette dernière disposition.
47 Le deuxième moyen est tiré de la violation de l’article 2, paragraphe 4, et de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, de l’article 41 du règlement (CE) no 178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’EFSA et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO 2002, L 31, p. 1), en ce que l’EFSA n’aurait pas démontré l’existence d’une atteinte effective ou d’un risque d’atteinte effective aux intérêts commerciaux des propriétaires des études demandées, ainsi que de la violation de l’article 4, paragraphe 4, sous d), de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO 2005, L 124, p. 1, ci-après la « convention d’Aarhus »), en ce que l’EFSA n’aurait pas identifié un intérêt économique légitime concret.
48 Le troisième moyen est tiré de l’application erronée de l’article 63, paragraphe 2, du règlement no 1107/2009.
49 Le quatrième moyen est tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 en ce que l’EFSA n’aurait pas reconnu l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des études demandées.
50 Le cinquième moyen est tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 en ce que l’EFSA aurait omis de mettre en balance l’intérêt du public à avoir accès aux informations environnementales figurant dans les études demandées avec l’intérêt des sociétés à protéger leurs intérêts commerciaux et/ou en faisant prévaloir l’intérêt économique de ces sociétés.
51 Le sixième moyen est tiré de la violation des articles 2 et 4 du règlement no 1049/2001 et de l’article 41 du règlement no 178/2002 en ce que l’EFSA aurait nié l’intérêt public et l’intérêt des requérants justifiant la divulgation des études demandées.
52 Par le premier moyen, les requérants soutiennent que l’EFSA a violé l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 et l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 en ne reconnaissant pas que les études demandées pouvaient être qualifiées d’informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », au sens de cette dernière disposition.
53 Les requérants font valoir que les études demandées font partie du RER et contiennent des informations portant sur le rejet de glyphosate dans l’environnement. La notion d’informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, concernerait les émissions prévisibles dans l’environnement. Elle inclurait les informations relatives aux effets des émissions, qui permettent au public de contrôler si l’évaluation de ces effets a été effectuée correctement.
54 Ils indiquent que les études demandées sont un élément clé de la conclusion de l’examen par les pairs selon laquelle le glyphosate ne doit pas être classé comme un produit cancérogène de catégorie 1 A ou 1 B, auquel cas il ne pourrait être approuvé comme substance active, au sens de l’article 4 du règlement no 1107/2009 lu en combinaison avec le point 3.6.3 de l’annexe II de ce dernier. Ces études ne concerneraient pas des émissions hypothétiques, mais viseraient à évaluer les effets des émissions de glyphosate sur la santé humaine et à déterminer si le glyphosate présente un risque cancérogène pour les êtres humains.
55 Les requérants font valoir que la notion d’informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, ne doit pas être interprétée de manière restrictive. Ils estiment que l’intégralité des études demandées relève de cette notion.
56 L’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 prévoit :
« 2. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection :
– des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée, y compris en ce qui concerne la propriété intellectuelle,
– des procédures juridictionnelles et des avis juridiques,
– des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit,
à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. »
57 Le considérant 15 du règlement no 1367/2006 indique :
« Lorsque le règlement no 1049/2001 prévoit des exceptions, celles-ci devraient s’appliquer sous réserve des dispositions plus spécifiques du présent règlement relatives aux demandes d’accès aux informations environnementales. Les motifs de refus en ce qui concerne l’accès aux informations environnementales devraient être interprétés de manière restrictive, en tenant compte de l’intérêt que la divulgation des informations demandées présente pour le public et du fait que les informations demandées ont ou non trait à des émissions dans l’environnement. Les termes “intérêts commerciaux” couvrent les accords de confidentialité conclus par des institutions ou des organes dans le cadre d’activités bancaires. »
58 L’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 prévoit :
« En ce qui concerne les dispositions de l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001, à l’exception des enquêtes, notamment celles relatives à de possibles manquements au droit communautaire, la divulgation est réputée présenter un intérêt public supérieur lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement. Pour ce qui est des autres exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001, les motifs de refus doivent être interprétés de manière stricte, compte tenu de l’intérêt public que présente la divulgation et du fait de savoir si les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement. »
59 L’article 6 du règlement no 1367/2006 ajoute au règlement no 1049/2001 des règles spécifiques concernant des demandes d’accès à des informations environnementales (arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 79).
60 En ce qui concerne la notion d’informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, il y a lieu de rappeler que, selon la Cour, il résulte du considérant 2 du règlement no 1049/2001 que la transparence permet de conférer aux institutions de l’Union européenne une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité à l’égard des citoyens de l’Union dans un système démocratique et que, en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement débattues, elle contribue, en outre, à augmenter la confiance de ces citoyens (arrêt du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, point 75).
61 À ces fins, le règlement no 1049/2001 vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1er, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible. De même, le règlement no 1367/2006 a pour objectif, ainsi que le prévoit son article 1er, de garantir une mise à disposition et une diffusion systématiques aussi larges que possible des informations environnementales détenues par les institutions et organes de l’Union (voir arrêt du 23 novembre 2016, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, point 52 et jurisprudence citée ; arrêt du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, point 98).
62 Ainsi, ce n’est que dans la mesure où elles dérogent au principe d’un accès le plus large possible à ces documents en restreignant cet accès que les exceptions à ce principe, notamment celles prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001, doivent, selon une jurisprudence constante de la Cour, être interprétées et appliquées strictement. La nécessité d’une telle interprétation restrictive est, par ailleurs, confirmée par le considérant 15 du règlement no 1367/2006 (voir arrêt du 23 novembre 2016, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, point 53 et jurisprudence citée).
63 En revanche, en établissant une présomption selon laquelle la divulgation des informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », à l’exception de celles relatives à des enquêtes, est réputée présenter un intérêt public supérieur par rapport à l’intérêt tiré de la protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée, de sorte que la protection desdits intérêts commerciaux ne peut être opposée à la divulgation de ces informations, l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006 déroge, certes, à la règle d’une mise en balance des intérêts prévue à l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001. Toutefois, ledit article 6, paragraphe 1, première phrase, permet ainsi une mise en œuvre concrète du principe d’un accès le plus large possible aux informations détenues par les institutions et organes de l’Union, de sorte qu’une interprétation restrictive de cette disposition ne saurait être justifiée (arrêt du 23 novembre 2016, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, point 54).
64 Cela implique qu’une institution de l’Union, saisie d’une demande d’accès à un document, ne peut justifier son refus de le divulguer sur le fondement de l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée, prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, lorsque les informations contenues dans ce document constituent des informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006.
65 Or, il y a lieu de rappeler que, en l’espèce, dans la décision attaquée, l’EFSA a justifié son refus de divulguer certaines parties des études demandées, sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, en invoquant la protection des intérêts commerciaux des propriétaires des études demandées.
66 Les études demandées sont définies par les requérants comme les douze études « les plus importantes » pour l’examen par les pairs et pour sa conclusion selon laquelle le glyphosate ne présente probablement aucun risque cancérogène pour l’homme.
67 Il est constant entre les parties qu’il s’agit de douze études effectuées en laboratoire sur des rats et des souris visant à détecter les effets toxiques à long terme et la cancérogénicité du glyphosate.
68 Les requérants précisent que onze des douze études demandées faisaient partie du RER et que cinq d’entre elles faisaient également partie du premier rapport d’évaluation ayant conduit, en 2001, à la première inscription du glyphosate sur la liste des substances actives de l’annexe I de la directive 91/414. Une des études demandées, l’étude Lankas de 1981, faisait partie du premier rapport d’évaluation, mais n’a pas été prise en compte dans l’évaluation de la cancérogénicité du glyphosate dans le RER.
69 Il est également constant que les études demandées ont permis à l’EFSA de conclure que le glyphosate n’engendrait pas de risque cancérogène pour l’homme.
70 Les parties s’accordent sur le fait que les différences de conclusions entre le CIRC et l’EFSA résident dans les études inédites sur lesquelles repose l’examen par les pairs et dont le CIRC ne disposait pas pour son contrôle indépendant. Cela ressort notamment d’un communiqué de presse de l’EFSA du 12 novembre 2015, intitulé « Glyphosate : mise à jour du profil toxicologique par l’EFSA », dans lequel il est indiqué que « [l]’évaluation a pris en compte une vaste quantité d’éléments, y compris un certain nombre d’études non évaluées par le CIRC, ce qui explique en partie pourquoi les deux évaluations ont abouti à des conclusions différentes ».
71 D’une part, il y a lieu de relever que, comme le soutiennent les requérants et sans que cela soit contesté par l’EFSA, une substance active qui serait classée comme cancérogène ne pourrait faire l’objet d’une approbation ou d’un renouvellement de l’approbation.
72 En effet, l’article 14, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 prévoit que l’approbation d’une substance active est renouvelée s’il est satisfait aux critères d’approbation énoncés à l’article 4 de ce même règlement. Concernant les critères d’approbation des substances actives, l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 indique :
« 1. Une substance active est approuvée conformément à l’annexe II s’il est prévisible, eu égard à l’état actuel des connaissances scientifiques et techniques, que, compte tenu des critères d’approbation énoncés aux points 2 et 3 de cette annexe, les produits phytopharmaceutiques contenant cette substance active satisfont aux conditions prévues aux paragraphes 2 et 3.
L’évaluation de la substance active vise en premier lieu à déterminer s’il est satisfait aux critères d’approbation énoncés aux points 3.6.2 à 3.6.4 et 3.7 de l’annexe II. Si tel est le cas, l’évaluation se poursuit pour déterminer s’il est satisfait aux autres critères d’approbation énoncés aux points 2 et 3 de l’annexe II. »
73 Le point 3.6.3 de l’annexe II du règlement no 1107/2009, relatif à l’« incidence sur la santé humaine », prévoit :
« Une substance active, un phytoprotecteur ou un synergiste n’est approuvé(e) que si, sur la base de l’évaluation de tests de carcinogénicité effectués conformément aux exigences en matière de données pour les substances actives, les phytoprotecteurs ou les synergistes et d’autres données et informations disponibles, notamment une analyse de la documentation scientifique examinée par l’[EFSA], il/elle n’est pas – ou ne doit pas être – classé(e) cancérogène de catégorie 1 A ou 1 B conformément aux dispositions du règlement […] no 1272/2008, à moins que l’exposition de l’homme à cette substance active, ce phytoprotecteur ou ce synergiste contenu dans un produit phytopharmaceutique ne soit négligeable dans les conditions d’utilisation réalistes proposées, c’est-à-dire si le produit est mis en œuvre dans des systèmes fermés ou dans d’autres conditions excluant tout contact avec l’homme et si les résidus de la substance active, du phytoprotecteur ou du synergiste en question dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux ne dépassent pas la valeur par défaut fixée conformément à l’article 18, paragraphe 1, [sous] b), du règlement (CE) no 396/2005. »
74 Il en ressort qu’une substance active n’est approuvée que si, sur la base de l’évaluation de tests de carcinogénicité effectués, elle n’est pas classée cancérogène de catégorie 1 A ou 1 B conformément aux dispositions du règlement no 1272/2008.
75 L’article 4, paragraphe 7, du règlement no 1107/2009 prévoit une dérogation à l’article 4, paragraphe 1, de ce même règlement. Il prévoit, en substance, que, lorsqu’une substance active est nécessaire pour contrôler un danger phytosanitaire grave, elle peut être approuvée pour une période limitée, même si elle ne satisfait pas aux critères énoncés aux points 3.6.3 à 3.6.5 ou 3.8.2 de l’annexe II, à condition que son utilisation fasse l’objet de mesures d’atténuation des risques afin de réduire au minimum les risques pour l’homme et l’environnement. Cependant, cette disposition indique expressément que cette dérogation ne s’applique pas aux substances actives qui, en vertu du règlement no 1272/2008, sont ou doivent être classées parmi les agents cancérogènes de catégorie 1 A ou, les agents cancérogènes de catégorie 1 B sans seuil.
76 Par ailleurs, il y a lieu de rappeler qu’il ressort notamment des considérants du règlement d’exécution 2017/2324, ayant renouvelé l’approbation du glyphosate, que les divergences de constatations entre le CIRC et l’EFSA en ce qui concerne le potentiel cancérogène du glyphosate ont retardé l’adoption de la décision relative au renouvellement de l’approbation du glyphosate. Le considérant 12 du règlement d’exécution 2017/2324 indique notamment que l’avis du comité d’évaluation des risques de l’ECHA sur la classification harmonisée du glyphosate en ce qui concerne sa carcinogénicité a été sollicité avant de prendre une décision relative au renouvellement de l’approbation, parce qu’un tel avis pourrait être pertinent pour l’approbation eu égard aux critères exposés dans le règlement no 1107/2009.
77 Les incertitudes scientifiques concernant notamment la cancérogénicité du glyphosate, soulignées dans les considérants du règlement d’exécution 2017/2324, ont conduit la Commission à prévoir des restrictions au renouvellement de l’approbation de cette substance active qui concernent notamment les conditions d’utilisation du glyphosate et la durée de l’approbation.
78 Il en ressort que le résultat des études demandées, qui avaient pour objet de déterminer si la substance active glyphosate devait être classée comme cancérogène, conditionnait le renouvellement de l’approbation de cette substance.
79 D’autre part, il y a lieu de considérer que les études demandées visent à déterminer les effets de l’exposition au glyphosate sur la santé humaine.
80 L’article 3 du règlement (UE) no 283/2013 de la Commission, du 1er mars 2013, établissant les exigences en matière de données applicables aux substances actives, conformément au règlement no 1107/2009 (JO 2013, L 93, p. 1), prévoit que le règlement (UE) no 544/2011 de la Commission, du 10 juin 2011, portant application du règlement no 1107/2009 (JO 2011, L 155, p. 1), s’applique aux procédures de renouvellement de l’approbation d’une substance active engagées avant le 31 décembre 2013. Le règlement no 544/2011 s’applique donc à la procédure de renouvellement de l’approbation du glyphosate (voir point 4 ci-dessus).
81 L’annexe du règlement no 544/2011 énumère les exigences en matière de données applicables aux substances actives, conformément à l’article 8, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1107/2009.
82 Concernant la toxicité à long terme et la cancérogenèse, le point 5.5 de l’annexe du règlement no 544/2011 prévoit :
« Objet des essais
Les études à long terme effectuées et relatées, prises en compte avec d’autres données et informations importantes concernant la substance active, doivent être suffisantes pour permettre de déceler les effets résultant d’expositions répétées à la substance active et être suffisantes notamment pour :
– détecter les effets nocifs résultant de l’exposition à la substance active,
– identifier les organes ciblés, le cas échéant,
– établir la relation dose-réponse,
– déceler les changements dans les signes et les manifestations de toxicité observés,
– et fixer la DSENO [dose sans effet nocif observé].
Ici aussi, les études de cancérogenèse, prises en compte avec d’autres données et informations pertinentes sur la substance active, doivent être suffisantes pour permettre d’évaluer les dangers pour les êtres humains ayant subi des expositions répétées à la substance active, et doivent, en particulier, être suffisantes pour :
– mettre en évidence les effets cancérogènes résultant de l’exposition à la substance active,
– déterminer la spécificité des espèces et des organes touchés par les tumeurs induites,
– établir la relation dose-réponse et
– pour les cancérogènes non génotoxiques, déterminer la dose maximale sans effet nocif (dose seuil). »
83 Au regard des considérations qui précèdent, il convient d’examiner si les informations contenues dans les études demandées constituent des informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, ce que conteste l’EFSA.
84 En premier lieu, l’EFSA soutient que les études demandées ne portent pas sur des émissions réelles ou prévisibles dans l’environnement, ni sur les effets de telles émissions.
85 Selon la jurisprudence de la Cour, il ressort en substance de l’article 1er, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1367/2006, lu en combinaison avec l’article 2, paragraphe 1, sous d), de celui-ci, que l’objectif dudit règlement est de garantir le droit d’accès aux informations concernant des facteurs, tels que les émissions, qui ont ou sont susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments de l’environnement, notamment sur l’air, l’eau et le sol. Or, tel n’est pas le cas d’émissions purement hypothétiques (voir arrêt du 23 novembre 2016, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, point 72 et jurisprudence citée).
86 Toutefois, la notion d’informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement » ne saurait, pour autant, être limitée aux seules informations concernant les émissions effectivement libérées dans l’environnement lors de l’application du produit phytopharmaceutique ou de la substance active en cause sur les plantes ou le sol, lesquelles émissions dépendent notamment des quantités de produit utilisées dans les faits par les agriculteurs ainsi que de la composition exacte du produit final commercialisé (arrêt du 23 novembre 2016, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, point 73).
87 Ainsi, relèvent également de cette notion les informations sur les émissions prévisibles du produit phytopharmaceutique ou de la substance active en cause dans l’environnement, dans des conditions normales ou réalistes d’utilisation de ce produit ou de cette substance correspondant à celles pour lesquelles l’autorisation de mise sur le marché dudit produit ou de ladite substance est octroyée et prévalant dans la zone où ce produit ou cette substance est destiné à être utilisé (voir arrêt du 23 novembre 2016, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, point 74 et jurisprudence citée).
88 En effet, si la mise sur le marché d’un produit ou d’une substance ne suffit en général pas pour considérer que ce produit ou cette substance sera nécessairement rejeté dans l’environnement et que les informations le ou la concernant « ont trait à des émissions dans l’environnement », il en va différemment s’agissant d’un produit, tel qu’un produit phytopharmaceutique, et des substances que ce produit contient, qui sont, dans le cadre d’une utilisation normale, destinés à être libérés dans l’environnement en raison de leur fonction même. Dans ce cas, les émissions prévisibles, dans des conditions normales ou réalistes d’utilisation, du produit en cause, ou des substances que ce produit contient, dans l’environnement ne sont pas hypothétiques et relèvent de la notion d’« émissions dans l’environnement », au sens de l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006 (voir arrêt du 23 novembre 2016, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, point 75 et jurisprudence citée).
89 Il en ressort qu’une substance active contenue dans les produits phytopharmaceutiques, telle que le glyphosate, est, dans le cadre de son utilisation normale, destinée à être libérée dans l’environnement en raison de sa fonction même et ses émissions prévisibles ne sauraient, dès lors, être considérées comme purement hypothétiques.
90 En tout état de cause, les émissions de glyphosate ne sauraient être qualifiées d’émissions seulement prévisibles. En effet, ainsi que cela a été relevé au point 78 ci-dessus, le résultat des études demandées conditionnait le renouvellement de l’approbation de la substance active glyphosate.
91 Il convient de rappeler, à cet égard, que le glyphosate a été inscrit comme substance active à compter du 1er juillet 2002. Depuis cette date, le glyphosate a été autorisé dans les États membres et a été effectivement utilisé dans des produits phytopharmaceutiques. Or, comme l’indique le considérant 19 du règlement d’exécution 2017/2324, le glyphosate est l’un des herbicides les plus couramment utilisés dans l’Union (voir point 31 ci-dessus).
92 Les émissions de glyphosate dans l’environnement sont donc réelles. Cette substance active est notamment présente sous forme de résidus dans les plantes, l’eau et les aliments.
93 Les études demandées sont, dès lors, des études visant à établir la cancérogénicité d’une substance active qui est effectivement présente dans l’environnement.
94 Partant, l’EFSA ne saurait soutenir que les études demandées ne portent pas sur des émissions réelles ni sur les effets d’émissions réelles.
95 En deuxième lieu, selon l’EFSA, les études demandées ne concernent pas les émissions, elles n’ont pas pour but de définir l’utilisation prévue de glyphosate et un simple lien, même direct, avec des émissions dans l’environnement ne suffit pas pour que ces études soient couvertes par l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006.
96 Certes, la Cour a jugé que, s’il n’y avait pas lieu de retenir une interprétation restrictive de la notion d’informations « qui ont trait à des émissions dans l’environnement », cette notion ne saurait pour autant inclure toute information présentant un quelconque lien, même direct, avec des émissions dans l’environnement. En effet, si ladite notion était interprétée comme couvrant de telles informations, elle épuiserait en grande partie la notion d’« information environnementale », au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous d), du règlement no 1367/2006. Une telle interprétation priverait ainsi de tout effet utile la possibilité, prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, pour les institutions de refuser la divulgation d’informations environnementales au motif notamment qu’une telle divulgation porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée et mettrait en péril l’équilibre que le législateur de l’Union a voulu assurer entre l’objectif de transparence et la protection de ces intérêts. Elle porterait également une atteinte disproportionnée à la protection du secret professionnel garantie par l’article 339 TFUE (arrêt du 23 novembre 2016, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, point 81).
97 Toutefois, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence citée au point 61 ci-dessus, le règlement no 1367/2006 poursuit, conformément à son article 1er, l’objectif de garantir une mise à disposition et une diffusion systématiques aussi larges que possible des informations environnementales. En effet, il ressort en substance du considérant 2 de ce règlement que l’accès aux informations environnementales garanti par ce règlement vise notamment à favoriser une participation plus efficace du public au processus décisionnel de manière à renforcer l’obligation des instances compétentes de rendre des comptes dans le cadre de la prise de décision en vue de sensibiliser l’opinion publique et d’obtenir son adhésion aux décisions adoptées (arrêts du 23 novembre 2016, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, point 80, et du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, point 98).
98 Or, pour pouvoir s’assurer que les décisions prises par les autorités compétentes en matière environnementale sont fondées et participer efficacement au processus décisionnel en matière environnementale, le public doit avoir accès aux informations lui permettant de vérifier si les émissions ont été correctement évaluées et doit être mis en mesure de raisonnablement comprendre la manière dont l’environnement risque d’être affecté par lesdites émissions. La Cour en a conclu qu’il y avait lieu d’inclure dans la notion d’informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement » les informations permettant au public de contrôler si l’évaluation des émissions effectives ou prévisibles, sur la base de laquelle l’autorité compétente a autorisé le produit ou la substance en cause, était correcte, ainsi que les données relatives aux incidences de ces émissions sur l’environnement (arrêt du 23 novembre 2016, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, point 80).
99 Il ressort de cette jurisprudence que la notion d’informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, n’est pas limitée aux informations permettant d’évaluer les émissions en tant que telles, mais vise également les informations relatives aux incidences de ces émissions.
100 À cet égard, la Cour a donné des précisions dans le cadre de son interprétation de la notion d’« informations relatives à des émissions dans l’environnement », au sens de l’article 4, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (JO 2003, L 41, p. 26).
101 L’article 4, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive 2003/4 vise à mettre en œuvre l’article 4, paragraphe 4, sous d), de la convention d’Aarhus, dont les stipulations font partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union (voir arrêt du 15 mars 2018, North East Pylon Pressure Campaign et Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, point 46 et jurisprudence citée). Cette convention prime les actes de droit dérivé de l’Union, lesquels doivent être interprétés, dans la mesure du possible, en conformité avec celle-ci (voir, par analogie, arrêt du 11 juillet 2018, Bosphorus Queen Shipping, C‑15/17, EU:C:2018:557, point 44).
102 Ainsi, il doit être tenu compte de la convention d’Aarhus aux fins de l’interprétation de la directive 2003/4 (arrêt du 23 novembre 2016, Bayer CropScience et Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, point 54) et du règlement no 1367/2006 (arrêt du 23 novembre 2016, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, point 61).
103 Il y a lieu de relever que l’article 4, paragraphe 2, sous d), de la directive 2003/4 et l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 visent à mettre en œuvre la même disposition de la convention d’Aarhus.
104 Comme l’a relevé M. l’avocat général Szpunar, au point 40 de ses conclusions dans l’affaire Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission (C‑60/15 P, EU:C:2016:778), il est souhaitable d’assurer une cohérence dans l’interprétation de ces deux actes, à savoir la directive 2003/4 et le règlement no 1367/2006, dans la mesure où ils mettent en œuvre les mêmes dispositions de la convention d’Aarhus. Il est raisonnable de considérer, sauf indication contraire explicite, que le législateur de l’Union a entendu mettre en œuvre cette convention de manière uniforme en droit de l’Union, tant pour les États membres que pour les institutions de l’Union.
105 Dès lors, il y a lieu de considérer que l’interprétation retenue par la Cour, dans l’arrêt du 23 novembre 2016, Bayer CropScience et Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890), de la notion d’« informations relatives à des émissions dans l’environnement », au sens de l’article 4, paragraphe 2, sous d), de la directive 2003/4, s’applique également à la notion d’informations qui « ont trait aux émissions dans l’environnement », au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006.
106 La Cour a jugé que le public devait avoir accès non seulement aux informations sur les émissions en tant que telles, mais aussi à celles concernant les conséquences à plus ou moins long terme de ces émissions sur l’état de l’environnement, telles que les effets desdites émissions sur les organismes non ciblés. En effet, l’intérêt du public à accéder aux informations relatives aux émissions dans l’environnement est précisément de savoir non seulement ce qui est, ou sera de manière prévisible, rejeté dans l’environnement, mais aussi de comprendre la manière dont l’environnement risque d’être affecté par les émissions en question (voir, par analogie, arrêt du 23 novembre 2016, Bayer CropScience et Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, point 86).
107 Il s’ensuit que la notion d’informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, doit être interprétée comme couvrant non seulement les informations sur les émissions en tant que telles, c’est-à-dire les indications relatives à la nature, à la composition, à la quantité, à la date et au lieu de ces émissions, mais aussi les données relatives aux incidences à plus ou moins long terme desdites émissions sur l’environnement (voir, par analogie, arrêt du 23 novembre 2016, Bayer CropScience et Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, point 87).
108 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon le point 5.5 de l’annexe du règlement no 544/2011, relatif aux études sur la toxicité à long terme et la cancérogenèse, les études à long terme doivent être « suffisantes pour permettre de déceler les effets résultant d’expositions répétées à la substance active » et « détecter les effets nocifs résultant de l’exposition à la substance active ». Les études de cancérogenèse doivent être suffisantes pour « permettre d’évaluer les dangers pour les êtres humains ayant subi des expositions répétées à la substance active » et « mettre en évidence les effets cancérogènes résultant de l’exposition à la substance active ».
109 Les études demandées visent à établir si le glyphosate a des effets cancérogènes, et donc à déterminer les effets sur la santé humaine de cette substance active, à laquelle les êtres humains sont exposés du fait de son utilisation effective depuis sa première approbation.
110 En troisième lieu, l’EFSA soutient que les conditions d’exposition utilisées pour les tests en laboratoire ne sont pas comparables à la fourchette des expositions humaines et environnementales. L’EFSA relève que les études sont fondées sur l’exposition orale, qui est différente de l’exposition prévisible des résidents et des passants due à l’inhalation ou à l’exposition cutanée. Les doses utilisées ne seraient pas liées aux émissions prévues.
111 Certes, en l’espèce, il n’est pas contesté que les études demandées ont été réalisées en laboratoire sur des rats et des souris avec des doses élevées de glyphosate qui ne correspondent pas à celles auxquelles un être humain est exposé lors d’une utilisation normale de cette substance.
112 Or, la Cour a jugé que ce qui importait ce n’était pas tant que les données en cause proviennent d’études réalisées en tout ou partie sur le terrain ou en laboratoire, ou encore de l’examen de la translocation, mais que lesdites études aient pour objet d’évaluer des « émissions dans l’environnement » au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, c’est-à-dire les émissions effectives ou prévisibles du produit ou de la substance en cause dans l’environnement dans des circonstances représentatives des conditions normales ou réalistes d’utilisation de ce produit ou de cette substance, ou d’analyser les incidences de ces émissions (voir, par analogie, arrêt du 23 novembre 2016, Bayer CropScience et Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, point 89).
113 Ainsi, ne constitueraient notamment pas des informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement » des données extraites d’essais ayant pour objet d’étudier les effets de l’utilisation d’une dose du produit ou de la substance en cause nettement supérieure à la dose maximale pour laquelle l’autorisation de mise sur le marché est octroyée et qui sera utilisée en pratique, ou dans une concentration bien plus élevée, dès lors que de telles données se rapportent à des émissions non prévisibles dans des conditions normales ou réalistes d’utilisation (voir, par analogie, arrêt du 23 novembre 2016, Bayer CropScience et Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, point 90).
114 En revanche, relèvent de la notion d’informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement » des études visant à déterminer la toxicité, les effets et autres aspects d’un produit ou d’une substance dans les conditions réalistes les plus défavorables pouvant raisonnablement se présenter, ainsi que des études réalisées dans des conditions aussi proches que possible de la pratique agricole normale et des conditions prévalant dans la zone où ce produit ou cette substance sera utilisé (voir, par analogie, arrêt du 23 novembre 2016, Bayer CropScience et Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, point 91).
115 Il en ressort que, pour que des études puissent être qualifiées d’informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, ce ne sont pas tant les conditions de réalisation de ces études qui importent, notamment le fait qu’elles aient été réalisées ou non en laboratoire, mais leur objet.
116 Ainsi, l’EFSA ne saurait soutenir que, les conditions d’exposition utilisées pour les tests en laboratoire n’étant pas comparables à la fourchette des expositions humaines, les études demandées ne seraient pas liées aux utilisations envisagées et seraient purement théoriques.
117 Cela signifierait que les études demandées ont fixé l’absence de cancérogénicité pour l’être humain du glyphosate à partir de données purement hypothétiques qui n’ont aucun rapport avec la manière dont les êtres humains sont ou seront exposés au glyphosate lors de son utilisation.
118 À cet égard, il convient de rappeler que l’objet des études demandées est de déterminer si le glyphosate doit être classé comme cancérogène pour l’être humain, auquel cas la substance active ne pourrait être renouvelée.
119 Ainsi, l’argument de l’EFSA selon lequel les conditions de réalisation des études demandées ne sont pas liées aux émissions n’est pas pertinent. Ce qui compte, ce ne sont pas tant les conditions de réalisation des études que leur objet, qui est de déterminer les effets cancérogènes résultant de l’exposition des êtres humains au glyphosate, et donc de déterminer la toxicité du glyphosate dans les conditions réalistes les plus défavorables pouvant raisonnablement se présenter.
120 Partant, les études demandées, ayant pour objet de déterminer la cancérogénicité du glyphosate, et donc les effets sur la santé humaine et la dangerosité pour l’être humain d’une substance active effectivement émise dans l’environnement, doivent être considérées comme des informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006.
121 En application de la jurisprudence citée au point 97 ci-dessus, selon laquelle le public doit être mis en mesure de raisonnablement comprendre la manière dont l’environnement risque d’être affecté par les émissions, il y a donc lieu de considérer que l’accès des requérants aux études demandées leur permettrait de comprendre la manière dont la santé humaine risque d’être affectée par les rejets de glyphosate dans l’environnement.
122 Il ressort de ce qui précède que les études demandées doivent être considérées comme constituant des informations qui « ont trait à des émissions dans l’environnement », au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006.
123 Dès lors, en application de cette disposition, la divulgation des études demandées est réputée présenter un intérêt public supérieur et l’EFSA ne pouvait la refuser au motif que cela porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux des propriétaires des études demandées, au sens de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001.
124 Il en résulte que n’est pas pertinent l’argument de l’EFSA selon lequel, étant donné que le contrôle de son évaluation pourrait être effectué sur la base des documents déjà publiés, la divulgation des études demandées ne serait pas nécessaire.
125 Au vu de l’ensemble de ce qui précède, il y a lieu d’accueillir le premier moyen et, partant, d’annuler la décision attaquée en ce que l’EFSA a refusé l’accès aux parties « Matériels, conditions expérimentales et méthodes » et « Résultats et analyses » des études demandées, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens soulevés par les requérants.
Sur les dépens
126 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. L’EFSA ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par les requérants, conformément aux conclusions de ceux-ci.
127 En outre, en vertu de l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut décider qu’une partie intervenante autre que celles mentionnées à l’article 138, paragraphes 1 et 2, de ce même règlement supportera ses propres dépens. En l’espèce, il y a lieu de décider que Cheminova, Monsanto Europe et Monsanto Company, intervenus dans la présente procédure au soutien des conclusions de l’EFSA, supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) du 14 mars 2017 est annulée en ce que l’EFSA a refusé l’accès aux parties « Matériels, conditions expérimentales et méthodes » et « Résultats et analyses » de douze études de cancérogénicité concernant la substance active glyphosate.
2) L’EFSA supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par Mmes Heidi Hautala, Michèle Rivasi, MM. Benedek Jávor et Bart Staes.
3) Cheminova A/S, Monsanto Europe et Monsanto Company supporteront chacune leurs propres dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 7 mars 2019.
Signatures