WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(trzecia izba)
z dnia 7 lipca 2010 r.
Sprawy połączone F‑116/07, F‑13/08 i F‑31/08
Stanislovas Tomas
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu
Służba publiczna – Personel tymczasowy – Artykuł 2 lit. c) WZIP – Zwolnienie – Więzi zaufania – Uprzednia konsultacja z komitetem pracowniczym Parlamentu – Brak
Przedmiot: Skargi, wniesione na podstawie art. 236 WE i art. 152 EWEA, w których S. Tomas żąda zasadniczo, w pierwszej kolejności, stwierdzenia nieważności decyzji organu Parlamentu upoważnionego do zawierania umów zatrudnienia z dnia 26 marca 2007 r. o jego zwolnieniu ze skutkiem od dnia 1 lipca 2007 r.; w następnej kolejności, stwierdzenia nieważności decyzji tego samego organu z dnia 10 lipca 2007 r. o jego zwolnieniu ze skutkiem od dnia 16 października 2007 r.; w każdym razie zasądzenia od Parlamentu na jego rzecz odszkodowania i zadośćuczynienia za szkodę i krzywdę spowodowane zwolnieniem.
Orzeczenie: Skargi w sprawach F‑116/07 i F‑13/08 zostają oddalone. Parlament wypłaci skarżącemu kwotę 1000 EUR tytułem zadośćuczynienia za doznaną przez niego krzywdę. W pozostałym zakresie skarga w sprawie F‑31/08 zostaje oddalona. Każda ze stron pokrywa własne koszty związane z wszystkimi postępowaniami w sprawach F‑116/07, F‑13/08 i F‑31/08.
Streszczenie
1. Urzędnicy – Skarga – Uprzednie zażalenie w drodze administracyjnej – Obowiązkowy charakter – Skarga wniesiona przed oddaleniem zażalenia – Niedopuszczalność
(regulamin pracowniczy, art. 91 ust. 2)
2. Akty instytucji – Ogólny obowiązek informowania adresatów o środkach odwoławczych i terminach – Brak
3. Urzędnicy – Personel tymczasowy – Pracownicy podlegający art. 2 lit. c) warunków zatrudnienia innych pracowników – Członek personelu tymczasowego zatrudniony w grupie politycznej Parlamentu – Decyzja o zwolnieniu
(warunki zatrudnienia innych pracowników, art. 47 lit. c) ppkt (i))
4. Urzędnicy – Personel tymczasowy – Pracownicy podlegający art. 2 lit. c) warunków zatrudnienia innych pracowników – Członek personelu tymczasowego zatrudniony w grupie politycznej Parlamentu – Utrata zaufania – Decyzja o zwolnieniu
(warunki zatrudnienia innych pracowników, art. 2 lit. c))
5. Urzędnicy – Personel tymczasowy – Pracownicy podlegający art. 2 lit. c) warunków zatrudnienia innych pracowników – Decyzja o zwolnieniu – Obowiązek uprzedniego poinformowania komitetu pracowniczego
(warunki zatrudnienia innych pracowników, art. 2 lit. c))
6. Urzędnicy – Personel tymczasowy – Pracownicy podlegający art. 2 lit. c) warunków zatrudnienia innych pracowników – Decyzja o zwolnieniu – Obowiązek uzasadnienia
(warunki zatrudnienia innych pracowników, art. 2 lit. c))
7. Urzędnicy – Personel tymczasowy – Pracownicy podlegający art. 2 lit. c) warunków zatrudnienia innych pracowników – Wymóg wzajemnego zaufania – Kontrola sądowa – Zakres
(warunki zatrudnienia innych pracowników, art. 2 lit. c))
8. Urzędnicy – Personel tymczasowy – Postępowanie w sprawie stwierdzenia nienależytego wykonywania obowiązków przez urzędników – Brak zastosowania względem innych pracowników
(regulamin pracowniczy, art. 51 ust. 1)
9. Urzędnicy – Personel tymczasowy – Rozwiązanie umowy na czas nieokreślony – Uznanie administracyjne
(warunki zatrudnienia innych pracowników, art. 47 lit. c), art. 49 ust. 1)
10. Urzędnicy – Personel tymczasowy – Obowiązek staranności ciążący na administracji – Zasada dobrej administracji – Zakres – Obowiązek powierzenia członkowi personelu tymczasowego nowego stanowiska w przypadku nienależytego wykonywania przez niego obowiązków zawodowych – Brak
(warunki zatrudnienia innych pracowników, art. 2 lit. c))
11. Urzędnicy – Personel tymczasowy – Rozwiązanie umowy na czas nieokreślony – Brak stosowania art. 6 europejskiej konwencji praw człowieka
12. Urzędnicy – Personel tymczasowy – Obowiązek staranności ciążący na administracji – Obowiązek skierowania do urzędnika lub pracownika decyzji indywidualnej, sporządzonej w języku opanowanym przez niego w sposób gruntowny
13. Urzędnicy – Pozaumowna odpowiedzialność instytucji – Przesłanki – Niezgodne z prawem działanie administracji
(art. 236 WE)
1. Wszystkie skargi na akt niekorzystny wydany przez organ powołujący powinny być co do zasady obowiązkowo poprzedzone zażaleniem w drodze postępowania administracyjnego, które zostało rozstrzygnięte odmownie na podstawie wyraźnej lub dorozumianej decyzji. Skarga wniesiona przed zakończeniem tego postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, z uwagi na jej przedwczesny charakter, jest niedopuszczalna zgodnie z art. 91 ust. 2 regulaminu pracowniczego.
(zob. pkt 64)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawy połączone T‑90/07 P i T‑99/07 P Belgia i Komisja przeciwko Genette, 18 grudnia 2008 r., Zb.Orz. s. II‑3859, pkt 105 i przytoczone tam orzecznictwo
2. Żaden wyraźny przepis prawa Unii nie nakłada na instytucje ogólnego obowiązku informowania adresatów aktów o prawie do ich zaskarżenia przed sądem ani o terminach, w których należy z takiego prawa skorzystać.
(zob. pkt 87)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑146/04 Gorostiaga Atxalandabaso przeciwko Parlamentowi, 22 grudnia 2005 r., Zb.Orz. s. II‑5989, pkt 131; sprawa T‑390/07 P Speiser przeciwko Parlamentowi, 11 listopada 2008 r., Zb.Orz.SP s. I‑B‑1‑63, II‑B‑1‑427, pkt 31
3. Postępowanie w sprawie oceny członka personelu tymczasowego oraz postępowanie prowadzące do wydania decyzji o rozwiązaniu umowy o pracę z tym pracownikiem stanowią odrębne postępowania.
Z art. 47 lit. c) ppkt (i) warunków zatrudnienia innych pracowników wynika, że umowa o pracę na czas nieokreślony zawarta z członkiem personelu tymczasowego ulega rozwiązaniu z chwilą upłynięcia okresu wypowiedzenia przewidzianego w umowie. W przepisie tym brak jakiegokolwiek odniesienia do obowiązku uzasadnienia rozwiązania umowy z zainteresowanym w oparciu o jego sprawozdania z oceny, w przeciwieństwie do przypadku urzędnika, którego na mocy art. 51 regulaminu pracowniczego można zwolnić jedynie na podstawie kolejnych sprawozdań z oceny wykazujących nienależyte wykonywanie przez niego obowiązków zawodowych.
(zob. pkt 91, 92)
4. Poszanowanie prawa do obrony w toku każdego postępowania wszczętego w stosunku do osoby, które może się zakończyć wydaniem aktu dla niej niekorzystnego, stanowi podstawową zasadę prawa Unii i powinno być zagwarantowane nawet wtedy, gdy brak jest jakichkolwiek uregulowań dotyczących trybu danego postępowania.
Na podstawie tej zasady zainteresowany powinien przed wydaniem decyzji go dotyczącej mieć możliwość przedstawienia w skuteczny sposób swego stanowiska w kwestii prawdziwości i znaczenia stanu faktycznego oraz w kwestii okoliczności, na których podstawie ta decyzja została wydana.
Ze względu na specyficzny charakter obowiązków pełnionych w grupie politycznej oraz na konieczność utrzymania w środowisku politycznym wzajemnego zaufania między tą grupą a urzędnikami do niej oddelegowanymi, zarzut naruszenia prawa do obrony nie może zostać skutecznie podniesiony w stosunku do decyzji o zwolnieniu członka personelu tymczasowego, zatrudnionego na podstawie art. 2 lit. c) warunków zatrudnienia innych pracowników w grupie politycznej Parlamentu.
To odstępstwo od zasady poszanowania prawa do obrony powinno znajdować zastosowanie w każdym przypadku w obliczu konieczności utrzymania zaufania.
(zob. pkt 98, 99, 101)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa 44/69 Buchler przeciwko Komisji, 15 lipca 1970 r., Rec. s. 733, pkt 9; sprawa 234/84 Belgia przeciwko Komisji, 10 lipca 1986 r., Rec. s. 2263, pkt 27; sprawa C‑458/98 P Industrie des poudres sphériques przeciwko Radzie, 3 października 2000 r., Rec. s. I‑8147, pkt 99; sprawa C‑288/96 Niemcy przeciwko Komisji, 5 października 2000 r., Rec. s. I‑8237, pkt 99; sprawa C‑344/05 P Komisja przeciwko De Bry, 9 listopada 2006 r., Zb.Orz. s. I‑10915, pkt 37
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑45/90 Speybrouck przeciwko Parlamentowi, 28 stycznia 1992 r., Rec. s. II‑33, pkt 94
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑89/08 P przeciwko Parlamentowi, 24 lutego 2010 r., pkt 32
5. Zgodnie z art. 10 ust. 1 przepisów wewnętrznych Parlamentu, dotyczących zatrudniania urzędników i innych pracowników „jakiekolwiek postępowanie mające na celu zakończenie umowy z członkiem personelu tymczasowego, zatrudnionym w ramach grupy politycznej, wymaga uprzedniego poinformowania komitetu pracowniczego instytucji, który może wysłuchać zainteresowanego oraz podjąć interwencję u organu upoważnionego do zawierania umów zatrudnienia”.
Artykuł 10 ust. 1 przepisów wewnętrznych Parlamentu ustanawia zatem zasadę obowiązkowego informowania komitetu pracowniczego, ograniczając się przy tym do wskazania, że to przekazanie informacji powinno być „uprzednie” w stosunku do „postępowania mającego na celu zakończenie umowy z członkiem personelu tymczasowego”, i nie wyznaczając organowi upoważnionemu do zawierania umów zatrudnienia jakiegokolwiek terminu do zastosowania się do tego obowiązku. Tymczasem doręczenie członkowi personelu tymczasowego decyzji stanowiącej o jego zwolnieniu stanowi istotny etap „postępowania mającego na celu zakończenie umowy z członkiem personelu tymczasowego”. W rezultacie, zgodnie z brzmieniem tego przepisu, organ upoważniony do zawierania umów zatrudnienia powinien bezwzględnie przekazać odpowiednią informację komitetowi pracowniczemu przed doręczeniem zainteresowanemu decyzji stanowiącej o jego zwolnieniu.
Brak poszanowania norm proceduralnych dotyczących wydania określonego aktu, ustalonych przez samą właściwą instytucję, stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych w rozumieniu art. 230 akapit drugi WE, które może być badane przez sąd z urzędu. Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych w rozumieniu art. 230 akapit drugi WE, mających zasadnicze znaczenie dla pewności prawa, powoduje stwierdzenie nieważności aktu obarczonego wadą, bez potrzeby ustalania istnienia szkody. Natomiast zwykłe niedopełnienie procedury może spowodować nieważność aktu jedynie, jeśli ustalono, że w przypadku braku takiego niedopełnienia przedmiotowy akt mógł mieć inne brzmienie. Należy tym samym ustalić, czy brak poszanowania obowiązku poinformowania komitetu pracowniczego o postępowaniu mającym na celu zakończenie umowy z członkiem personelu tymczasowego należy uznać za naruszenie istotnych wymogów proceduralnych, czy za zwykłe niedopełnienie procedury.
Z brzmienia rozpatrywanego przepisu wewnętrznego nie wynika, by wydanie opinii przez komitet pracowniczy stanowiło przesłankę ważności decyzji o rozwiązaniu umów o pracę z członkami personelu tymczasowego, którzy zostali zatrudnieni na podstawie art. 2 lit. c) warunków zatrudnienia innych pracowników. Gdyby tak było taki przepis musiałby ustalać termin, w jakim komitet pracowniczy zobowiązany jest się wypowiedzieć. Wyklucza się bowiem, by komitet pracowniczy mógł poprzez wydanie opinii negatywnej lub poprzez swoją bezczynność ustanowić przeszkodę w rozwiązaniu umowy o pracę zgodnie z art. 47 ust. 2 lit. a) warunków zatrudnienia innych pracowników.
Nieprzestrzeganie przewidzianej przez przepisy wewnętrzne Parlamentu formalności, takiej jak uprzednie poinformowanie komitetu pracowniczego, choć ma charakter wiążący dla instytucji, która sama ją przyjęła, nie może zostać zakwalifikowane jako naruszenie istotnych wymogów proceduralnych, ponieważ jej pominięcie, jakkolwiek stanowi niezgodne z prawem działanie administracji, nie mogło mieć decydującego wpływu na przebieg postępowania, które doprowadziło do rozwiązania umowy o pracę z zainteresowanym.
Naruszenie obowiązku uprzedniego poinformowania komitetu pracowniczego nie może pociągać za sobą stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu. Takie naruszenie stanowi niezgodne z prawem działanie administracji, mogące powodować powstanie odpowiedzialności pozaumownej instytucji.
(zob. pkt 106, 107, 112, 113, 118–120, 122, 124–126)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa 68/86 Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, 23 lutego 1988 r., Rec. s. 855, pkt 48, 49; sprawa C‑286/95 P Komisja przeciwko ICI, 6 kwietnia 2000 r., Rec. s. I‑2341, pkt 52
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑465/93 Consorzio gruppo di azione locale „Murgia Messapica” przeciwko Komisji, 19 maja 1994 r., Rec. s. II‑361, pkt 56; sprawa T‑123/95 B przeciwko Parlamentowi, 14 lipca 1997 r., RecFP s. I‑A‑245, II‑697, pkt 34, 39; sprawy połączone T‑228/99 i T‑233/99 Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein-Westfalen przeciwko Komisji, 6 marca 2003 r., Rec. s. II‑435, pkt 143 i przytoczone tam orzecznictwo
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑73/07 Doktor przeciwko Radzie, 16 kwietnia 2008 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑1‑91, II‑A‑1‑479, pkt 88
6. Przy zwolnieniu pracownika zatrudnionego na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony szczególną wagę należy przywiązać do tego, by przyczyny, które uzasadniają taki środek, były co do zasady przedstawione w jasny sposób na piśmie, najlepiej w samej treści decyzji. To bowiem jedynie ten akt, którego zgodność z prawem ocenia się na dzień, w którym został wydany, urzeczywistnia decyzję instytucji.
Jednak obowiązek przedstawienia przyczyn zwolnienia można również uznać za spełniony, jeżeli zainteresowany został należycie poinformowany w trakcie spotkań ze swymi przełożonymi o tych przyczynach oraz jeżeli decyzja organu upoważnionego do zawierania umów zatrudnienia zapadła krótko po odbyciu tych spotkań. Wspomniany organ może również w razie potrzeby uzupełnić owo uzasadnienie na etapie odpowiedzi na zażalenie wniesione przez zainteresowanego.
(zob. pkt 133)
Odesłanie:
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑1/05 Landgren przeciwko ETF, 26 października 2006 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑1‑123, II‑A‑1‑459, pkt 79
7. Jedynie grupa polityczna Parlamentu jest właściwa do określenia, jakie przesłanki uważa za konieczne do istnienia wzajemnego zaufania, które decyduje o zatrudnieniu członka personelu tymczasowego na podstawie art. 2 lit. c) warunków zatrudnienia innych pracowników.
Istnienie takiego zaufania nie opiera się na obiektywnych przesłankach i z uwagi na swój charakter wymyka się kontroli sądowej. Taka niemożność sprawdzenia, czy zaufanie nadal istnieje, czy zostało utracone, częściowo rozciąga się na kontrolę powodów przedstawionych w celu uzasadnienia, że zaufanie to nie istnieje lub zostało utracone.
(zob. pkt 147–149)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: ww. sprawa B przeciwko Parlamentowi, pkt 73; sprawa T‑406/04 Bonnet przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, 17 października 2006 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑2‑213, II‑A‑2‑1097, pkt 50, 51
8. Przepisy regulaminu pracowniczego, które stosuje się odpowiednio do innych pracowników, zostały wyraźnie wymienione w warunkach zatrudnienia innych pracowników. Tymczasem żaden przepis warunków zatrudnienia innych pracowników nie przewiduje, by art. 51 ust. 1 regulaminu pracowniczego, dotyczący nienależytego wykonywania obowiązków zawodowych przez urzędników, znajdował analogiczne zastosowanie do personelu tymczasowego.
(zob. pkt 154, 155)
9. Nawet w przypadku uchybienia mogącego ewentualnie uzasadniać zwolnienie członka personelu tymczasowego z powodów dyscyplinarnych, nic nie zobowiązuje organu upoważnionego do zawierania umów zatrudnienia do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko zainteresowanemu zamiast skorzystania z uprawnienia do jednostronnego rozwiązania umowy, o którym mowa w art. 47 lit. c) warunków zatrudniania innych pracowników. Jedynie w sytuacji, gdy organ uprawniony do zawierania umów zamierza zwolnić członka personelu tymczasowego bez wypowiedzenia w przypadku poważnego niedopełnienia przez niego obowiązków, należy zgodnie z art. 49 ust. 1 warunków zatrudnienia innych pracowników wszcząć postępowanie dyscyplinarne określone w załączniku IX do regulaminu pracowniczego, mające odpowiednio zastosowanie do członków personelu tymczasowego.
(zob. pkt 158)
Odesłanie:
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑74/06 Longinidis przeciwko Cedefop, 24 kwietnia 2008 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑1‑125, II‑A‑1‑655, pkt 116; sprawa F‑29/08 Y przeciwko Komisji, 7 października 2009 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑1‑393, II‑A‑1‑2099, pkt 111
10. Ciążący na administracji obowiązek staranności wobec jej pracowników odzwierciedla równowagę wzajemnych praw i obowiązków, którą regulamin pracowniczy stworzył w zakresie stosunków między organem publicznym a pracownikami służby publicznej Obowiązek ten, podobnie jak zasada dobrej administracji, wymaga w szczególności, by podejmując decyzję w sprawie sytuacji urzędnika, organ brał pod uwagę wszystkie okoliczności mogące wpłynąć na tę decyzję, przy czym powinien mieć na względzie nie tylko interes służby, ale również interes danego urzędnika.
Administracja nie może być zobowiązana do zaoferowania nowego stanowiska członkowi personelu tymczasowego, który – jak uznano – nienależycie wypełniał swoje obowiązki. Gdyby obowiązek staranności miał skutkować przekształceniem możliwości powierzenia zainteresowanemu innego stanowiska w taki wymóg, to przesunąłby równowagę praw i obowiązków, którą regulamin pracowniczy stworzył w zakresie stosunków między organem publicznym a pracownikami służby publicznej, gdy tymczasem ma on stanowić odzwierciedlenie tej równowagi.
Taki wniosek narzuca się w sytuacji rozwiązania umowy określonej w art. 2 lit. c) warunków zatrudnienia innych pracowników ze względu na utratę zaufania, gdyż zgodnie z orzecznictwem wzajemne zaufanie jest istotnym elementem takiej umowy.
Ponadto administracji przysługuje szeroki zakres uznania w zakresie ustalania kwalifikacji uznanych za konieczne w interesie służby celem wykonywania określonych obowiązków, a ten zakres uznania jest tym większy w przypadku umów określonych w art. 2 lit. c) warunków zatrudnienia innych pracowników.
(zob. pkt 165, 166, 168)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa 417/85 Maurissen przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu, 4 lutego 1987 r., Rec. s. 551, pkt 12
Sąd do spraw Służby Publicznej: ww. sprawa Doktor przeciwko Radzie, pkt 41
11. Z samego brzmienia art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji praw człowieka wynika, że przepis ten ustanawia zasadę bezstronności w postępowaniu sądowym, a nie wymaga zastosowania tej zasady w ramach postępowania administracyjnego.
Instytucji Unii nie można uznać za „sąd” w rozumieniu art. 6 ust. 1 konwencji. W rezultacie wspomniany art. 6 ust. 1 nie znajduje zastosowania względem decyzji, poprzez którą organ upoważniony do zawierania umów zatrudnienia dokonuje rozwiązania umowy z członkiem personelu tymczasowego.
(zob. pkt 172–174)
Odesłanie:
Trybunał: sprawy połączone od 100/80 do 103/80 Musique Diffusion française i in. przeciwko Komisji, 7 czerwca 1983 r., Rec. s. 1825, pkt 7
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑348/94 Enso Española przeciwko Komisji, 14 maja 1998 r., Rec. s. II‑1875, pkt 56
12. Nawet jeśli regulamin pracowniczy nie reguluje kwestii użycia języków przez instytucje wspólnotowe w ramach decyzji skierowanych do ich personelu, instytucje z racji spoczywającego na nich obowiązku staranności zobligowane są do wydania w stosunku do urzędnika czy pracownika decyzji indywidualnej sporządzonej w języku, który opanował on w sposób gruntowny. Ten obowiązek znajduje tym bardziej zastosowanie w przypadku, gdy wydana przez instytucję decyzja może mieć wpływ na zatrudnienie tego urzędnika, czy tego członka personelu tymczasowego.
(zob. pkt 199)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑197/98 Rudolph przeciwko Komisji, 23 marca 2000 r., RecFP s. I‑A‑55, II‑241, pkt 46
13. Zasadność skargi o odszkodowanie, wniesionej na podstawie art. 236 WE, uzależniona jest od spełnienia łącznie szeregu przesłanek, czyli bezprawności zachowania zarzucanego instytucjom, rzeczywistego wystąpienia szkody i istnienia związku przyczynowego między rzekomym zachowaniem a podniesioną szkodą.
Naruszenie przez Parlament obowiązku poinformowania komitetu pracowniczego, przed wydaniem decyzji o zwolnieniu członka personelu tymczasowego, o tym, że ma zostać wszczęte postępowanie mające na celu zakończenie umowy z tym pracownikiem nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu, lecz to niedopełnienie procedury stanowi niezgodne z prawem działanie administracji, mogące powodować powstanie odpowiedzialności instytucji.
To niezgodne z prawem działanie z pewnością spowodowało u pracownika poczucie utraty szansy na ewentualną interwencję komitetu pracowniczego w jego sprawie i tym samym wyrządziło mu niewątpliwą krzywdę.
(zob. pkt 213–215)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa C‑136/92 P Komisja przeciwko Brazzelli Lualdi i in., 1 czerwca 1994 r., Rec. s. I‑1981, pkt 42; sprawa C‑348/06 P Komisja przeciwko Girardot, 21 lutego 2008 r., Rec. s. I‑833, pkt 52
Sąd Pierwszej Instancji: ww. sprawa B przeciwko Parlamentowi, pkt 39