PIRMĀS INSTANCES TIESAS SPRIEDUMS
(trešā palāta paplašinātā sastāvā)
2002. gada 23. oktobrī (*)
Valsts atbalsts – Lēmums uzsākt procedūru atbilstoši EK līguma 88. panta 2. punktam – Prasība atcelt tiesību aktu – Pieņemamība – Nodokļu pasākumi – Selektīvs raksturs – Tiesiskā paļāvība – Pilnvaru nepareiza izmantošana
Apvienotās lietasT‑269/99, T‑271/99 un T‑272/99
Territorio Histórico de Guipúzcoa – Diputación Foral de Guipúzcoa,
Territorio Histórico de Álava – Diputación Foral de Álava,
Territorio Histórico de Vizcaya – Diputación Foral de Vizcaya,
ko pārstāv A. Kreuss Karrerass [A. Creus Carreras] un B. Uriarte Valente [B. Uriarte Valiente], advokāti,
prasītāji,
pret
Eiropas Kopienu Komisiju, ko pārstāv F. Santaolalla Gadea [F. Santaolalla Gadea], Ž. Rozē [G. Rozet] un G. Valero Hordana [G. Valero Jordana], pārstāvji, kas norādīja adresi Luksemburgā,
atbildētāju,
par prasību atcelt Komisijas lēmumus, kas paziņoti Spānijas pārvaldes iestādēm 1999. gada 17. augustā, atbilstoši EK līguma 88. panta 2. punktam uzsākt procedūru pret Spānijas valsti par nodokļu atbalstu Álava, Vizcaya un Guipúzcoa provincēm 45 % nodokļu atlaides veidā (OV 1999, C 351, 29. lpp., un OV 2000, C 71, 8. lpp.).
EIROPAS KOPIENU
PIRMĀS INSTANCES TIESA
(trešā palāta paplašinātā sastāvā)
šādā sastāvā: priekšsēdētājs M. Jēgers [M. Jaeger], tiesneši R. Garsija Valdekasass [R. García‑Valdecasas], K. Lēnartss [K. Lenaerts], P. Linda [P. Lindh] un J. Azizi [J. Azizi],
sekretāre B. Pastora [B. Pastor], sekretāra palīdze,
pamatojoties uz rakstveida procesu un 2002. gada 10. aprīļa tiesas sēdi,
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
Atbilstošās tiesību normas
Kopienu tiesību normas
1 EK līgumā noteiktie procedūras noteikumi par valsts atbalstu ir nošķirami, ievērojot, vai atbalsts jau pastāv, vai arī tas ir jauns atbalsts. Pirmā no minētajām atbalsta formām ir noteikta 88. panta 1. un 2. punktā, bet pēdējā, hronoloģiskā kārtībā, – 88. panta 3. un 2. punktā.
2 Attiecībā uz jau pastāvošu atbalstu Komisija atbilstoši EK līguma 88. panta 1. punktā noteiktajam ir pilnvarota, sadarbojoties ar dalībvalstīm, pastāvīgi pārskatīt visas atbalsta piešķiršanas sistēmas. Veicot šo pārskatu, Komisijai jāiesaka dalībvalstīm attiecīgi pasākumi, kas nepieciešami kopējā tirgus pakāpeniskai attīstībai vai darbībai. 88. panta 2. punktā ir noteikts arī, ka, ja Komisija pēc lūguma ieinteresētajām pusēm sniegt savas piezīmes konstatē, ka atbalsts nav saderīgs ar kopējo tirgu, ievērojot 87. pantu, vai arī konstatē, ka atbalsts tiek izlietots nepareizi, tā pieņem lēmumu par to, ka attiecīgajai valstij Komisijas noteiktā termiņā šāds atbalsts ir jāizbeidz vai jāmaina.
3 Atbilstoši 88. panta 3. punktam par plāniem piešķirt jaunu atbalstu savlaicīgi jāziņo Komisijai, un pasākumus nevar īstenot, kamēr šī procedūra nav pabeigta ar galīgu lēmumu. Atbilstoši minētajam pantam, ja Komisija atzīst, ka šādi plāni nav saderīgi ar kopējo tirgu, tā nevilcinoties uzsāk 88. panta 2. punktā paredzēto procedūru.
4 Padomes 1999. gada 22. marta Regulas (EK) Nr. 659/1999, ar ko nosaka sīki izstrādātus noteikumus EK līguma [88.] panta piemērošanai (OV L 83, 1. lpp.; turpmāk tekstā – “Valsts atbalsta procedūras regula”) un kas stājās spēkā 1999. gada 16. aprīlī, 1. pantā saistībā ar izskatāmajām lietām ir noteiktas šādas definīcijas:
“a) “atbalsts” ir visi pasākumi, kas atbilst kritērijiem, kuri noteikti Līguma [87.] panta 1. punktā;
b) “pastāvošs atbalsts” ir:
i) [..] jebkāds atbalsts, kas pastāvēja pirms Līguma stāšanās spēkā attiecīgajās dalībvalstīs, t.i., atbalsta shēmas un individuāls atbalsts, kurš ieviests, pirms joprojām ir piemērojams pēc Līguma stāšanās spēkā;
ii) atļauts atbalsts, t.i., atbalsta shēmas un individuāls atbalsts, ko atļāvusi Komisija vai Padome;
[..]
v) atbalsts, ko uzskata par pastāvošu atbalstu, jo ir iespējams konstatēt, ka tā ieviešanas laikā tas nav bijis atbalsts, bet pēc tam kopējā tirgus attīstības dēļ – dalībvalstij neieviešot izmaiņas – tas kļuvis par atbalstu. Ja daži pasākumi kļūst par atbalstu tādēļ, ka Kopienas tiesību akti nosaka kādas darbības liberalizāciju, tad pēc datuma, kas noteikts liberalizācijai, šādus pasākumus neuzskata par pastāvošu atbalstu;
c) “jauns atbalsts” ir atbalsts, t.i., atbalsta shēmas un individuāls atbalsts, kas nav pastāvošs atbalsts, tostarp pastāvoša atbalsta grozījumi;
[..]
f) “nelikumīgs atbalsts” ir jauns atbalsts, kas ieviests, pārkāpjot Līguma [88.] panta 3. punktu;
[..].”
5 Atbilstoši Valsts atbalsta procedūras regulas 2. panta 1. punktā noteiktajam “par visiem projektiem piešķirt jaunu atbalstu attiecīgā dalībvalsts laikus paziņo Komisijai”. 3. pantā ir noteikts, ka jaunu atbalstu “neievieš, kamēr Komisija nav pieņēmusi lēmumu, kas atļauj šādu atbalstu, vai kamēr nav uzskatāms, ka šāds lēmums pieņemts”. 4. panta 4. punktā ir noteikts, ka, ja Komisija pēc iepriekšējas izskatīšanas konstatē, ka ir “neskaidrības par to, vai paziņotais atbalsts ir saderīgs ar kopējo tirgu”, tā nolemj sākt procedūru atbilstoši EK līguma 88. panta 2. punktam (turpmāk tekstā – “formāla izmeklēšanas procedūra”).
6 Atbilstoši Valsts atbalsta procedūras regulas 6. panta 1. punktā noteiktajam “lēmumā sākt formālu izmeklēšanas procedūru rezumē attiecīgus faktiskus un tiesiskus jautājumus, tajā ir Komisijas sākotnējais izvērtējums par to, vai ierosinātajam pasākumam ir atbalsta iezīmes, kā arī izklāstīti iemesli, kas liek šaubīties par tā saderību ar kopējo tirgu”.
7 Atbilstoši Regulas 7. panta 1. punktā noteiktajam “formālo izmeklēšanas procedūru izbeidz ar lēmumu, kas paredzēts šā panta 2. līdz 5. punktā”. Komisija var konstatēt, ka paziņotais pasākums nav atbalsts (7. panta 2. punkts), nolemt, ka atbalsts ir saderīgs ar kopējo tirgu (7. panta 3. punkts), noteikt nosacījumus, ievērojot kurus, atbalsts uzskatāms par saderīgu ar kopējo tirgu (7. panta 4. punkts), vai konstatēt, ka atbalsts nav saderīgs ar kopējo tirgu (7. panta 5. punkts).
8 Attiecībā uz paziņojamajiem pasākumiem Valsts atbalsta procedūras regulas 10. panta 1. punktā noteikts, ka, “ja – neatkarīgi no informācijas avota – Komisijas rīcībā ir ziņas par varbūtēji nelikumīgu atbalstu, tā tūlīt izskata minēto informāciju”. Regulas 13. panta 1. punktā ir noteikts, ka nepieciešamības gadījumā minētās pārbaudes rezultātā tiek pieņemts lēmums uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru.
9 Procedūra attiecībā uz pastāvoša atbalsta shēmām ir noteikta Valsts atbalsta procedūras regulas 17.–19. pantā. Atbilstoši 18. pantā noteiktajam, ja Komisija secina, ka pastāvošā atbalsta shēma nav vai vairs nav saderīga ar kopējo tirgu, tā pieņem ieteikumu, ar ko attiecīgajai dalībvalstij tiek ierosināts veikt atbilstīgus pasākumus. Ja attiecīgā dalībvalsts neveic ierosinātos pasākumus, Komisija atbilstoši 19. panta 2. punktā noteiktajam var sākt formālu izmeklēšanas procedūru atbilstoši 4. panta 4. punktam.
Ar “Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya un de Guipúzcoa” nodokļu tiesību normām radītā nodokļu atlaide
10 Šīs lietas ir par varbūtēju nodokļu piešķiršanu nodokļu atlaides veidā atbilstoši Álava, Vizcaya un Guipúzcoa provinču nodokļu tiesību normām.
Ar Territorio Histórico de Álava nodokļu tiesību normām radītās nodokļu atlaides
11 1994. gada 20. decembra Norma Foral Nr. 22/1994 (reģionālais tiesību akts) sestajos papildu noteikumos, kuros noteikts Territorio Histórico de Álava 1995. gada budžets, ir paredzēts:
“Ieguldījumiem jaunos pamatlīdzekļos, kas veikti laikā no 1995. gada 1. janvāra līdz 31. decembrim un kas pārsniedz 2,5 miljardus [spāņu pesetu (ESP)], saskaņā ar Diputación Foral de Álava līgumu tiks piešķirts nodokļu kredīts 45 % apmērā no ieguldījumu summas, kuru nosaka Diputación Foral de Álava un kura piemērojama galīgajai maksājamai nodokļa summai.
Samazinājumu, ko nepiemēros sakarā ar nodokļa nelielo apmēru, varēs piemērot deviņu gadu laikā no gada, kurš seko Diputación Foral de Álava līguma noslēgšanas gadam.
Šajā Diputación Foral de Álava līgumā būs noteikti termiņi un ierobežojumi, kas piemērojami katrā atsevišķā gadījumā.
Priekšrocības, kas piešķirtas saskaņā ar šo normu, nav savienojamas ne ar kādām citām nodokļu priekšrocībām, kuras piešķirtas saistībā ar tiem pašiem ieguldījumiem.
Diputación Foral de Álava noteiks arī ieguldījumu procesa ilgumu, kas varēs aptvert ieguldījumus, kuri veikti ieguldījumu projekta sagatavošanas stadijā.”
12 Ar 1995. gada 20. decembra Norma Foral Nr. 33/1995, kas savukārt grozīta ar 1996. gada 5. jūlija Norma Foral Nr. 24/1996 vienreizējo izņēmuma noteikumu 2.11. punktu, piekto papildnoteikumu minētā tiesību akta darbības termiņš tika pagarināts līdz 1996. gadam. 1997. gadā pasākuma darbības termiņš tika pagarināts ar 1996. gada 18. decembra Norma Foral Nr. 31/1996 septīto papildnoteikumu.
13 Grozītā veidā nodokļu atlaide 45 % apmērā no investīciju apjoma atbilstoši 1997. gada 19. decembra Norma Foral Nr. 33/1997 11. papildnoteikumam un 1998. gada 17. decembra Norma Foral Nr. 36/1998 septītajam papildnoteikumam tika piemērota arī 1998. un 1999. gadā.
Ar Territorios Históricos de Vizcaya un de Guipúzcoa nodokļu tiesību normām radītās nodokļu atlaides
14 1996. gada 26. decembra Norma Foral Nr. 7/1996 deVizcaya , kuras darbības termiņš pagarināts ar 1998. gada 2. aprīļa Norma Foral Nr. 4/1998 otro noteikumu un 1997. gada 22. decembra Norma Foral Nr. 7/1997 de Guipúzcoa 10. papildnoteikumu, ceturtajā papildnoteikumā ir paredzēts:
“Investīcijas jaunos ķermeniskos pamatlīdzekļos, kas veiktas pēc 1997. gada 1. janvāra, ja tās pārsniedz 2,5 miljardus [ESP], atbilstoši Diputación Foral de [Vizcaya/Guipúzcoa] lēmumam saņem nodokļu atlaidi 45 % apmērā no investīciju apjoma, ko nosaka Diputación Foral de [Vizcaya/Guipúzcoa], kas tiek piemērota summai, no kuras aprēķināms maksājamais nodoklis.
Ikviena nodokļu atlaide, kas netiek izmantota, jo pārsniedz nodokļos maksājamo summu, var tikt piemērota piecu nodokļu periodu laikā pēc tā gada, kad pieņemts lēmums piešķirt nodokļu atlaidi.
Sākums laika periodam, kad var tikt piešķirta nodokļu atlaide, var tikt atlikts uz pirmo finanšu gadu, kad sasniegti pozitīvi rezultāti, vienlaicīgi nosakot šī perioda ilgumu.
Pirmajā rindkopā minētajā lēmumā ir jānosaka laika periods un ierobežojumi katrā atsevišķā gadījumā.
[..]”
Apstrīdētie lēmumi
15 Atbildot uz 1996. gadā iesniegto sūdzību, Komisija izskatīja 45 % nodokļu atlaides piešķiršanu uzņēmumam Daewoo Electronics Manufacturing España SA (Demesa) atbilstoši Territorio Histórico de Álava nodokļu tiesību normām. Ar 1999. gada 24. februāra lēmumu 1999/718/EK par Spānijas sniegto valsts atbalstu Demesa (OV L 292, 1. lpp.) Komisija konstatēja, ka, piešķirot nodokļu atlaidi Demesa, tiek piešķirts valsts atbalsts, kas nav saderīgs ar kopējo tirgu.
16 Ievērojot iepriekš minēto, Komisija veica vispārīgu ar Territorio Histórico de Álava nodokļu tiesību normām radītās nodokļu atlaides pārbaudi atbilstoši EK līguma 87. un 88. pantam. Tika pārbaudītas arī Territorios Históricos de Vizcaya un deGuipúzcoa piešķirtās nodokļu atlaides (turpmāk attiecībā uz trim basku zemju vēsturiskajiem reģioniem – “apstrīdētie nodokļu pasākumi”).
17 Minētā rezultātā Komisija pieņēma lēmumu SG (99) D/6871 par formālas izmeklēšanas procedūras uzsākšanu par ar Territorios Históricos de Vizcaya un de Guipúzcoa nodokļu tiesību normām radītajām nodokļu atlaidēm, kas Spānijas pārvaldes iestādēm tika paziņots 1999. gada 17. augusta vēstulē. Šis lēmums, kas apstrīdēts lietā T‑269/99 Territorio Histórico de Guipúzcoa/Komisija un lietā T‑272/99 Territorio Histórico de Vizcaya/Komisija, saskaņā ar Valsts atbalsta procedūras regulas 26. panta 2. punktu 1999. gada 4. decembra Eiropas Kopienu Oficiālajā Vēstnesī (OV C 351, 29. lpp.) tika publicēts spāņu valodā kopā ar izsmeļošu kopsavilkumu visās Oficiālā Vēstneša valodās.
18 Tāpat Komisija sāka formālu izmeklēšanas procedūru par ar Territorio Histórico de Álava nodokļu tiesību normām radītajām nodokļu atlaidēm. Tās lēmums ar atzīmi SG (99) D/6873 Spānijas pārvaldes iestādēm tika paziņots ar 1999. gada 17. augusta vēstuli un 2000. gada 11. marta Eiropas Kopienu Oficiālajā Vēstnesī (OV C 71, 8. lpp.) tika publicēts spāņu valodā kopā ar izsmeļošu kopsavilkumu katrā Oficiālā Vēstneša valodā. Šis lēmums ir apstrīdēts lietā T‑271/99 Territorio Histórico de Álava/Komisija.
19 Abos šajos lēmumos (turpmāk tekstā – “apstrīdētie lēmumi”) Komisija lietas nodokļu atlaides provizoriski kvalificējusi par valsts atbalstu EK līguma 87. panta 1. punkta izpratnē, to pamatojot šādi:
Nodokļu atlaides atbilst visiem četriem EK līguma 87. pantā norādītajiem kritērijiem. Iepriekš minētās nodokļu atlaides ir specifiskas, jo ar tām tiek atbalstīti atsevišķi uzņēmumi. Tādējādi tikai tie uzņēmumi, kas ir spējīgi investēt vairāk nekā 2,5 miljardus [ESP] (EUR 15 025 303), var saņemt nodokļu atlaides. Visi pārējie uzņēmumi, kuru investīcijas nesasniedz 2,5 miljardus [ESP], nevar saņemt atbalstu” (Lēmuma SG (99) D/6871 kopsavilkuma 3.1. punkts un Lēmuma SG (99) D/6873 kopsavilkuma 2.1. punkts).
20 Nodokļu atlaižu selektīvais raksturs atbilstoši Komisijas viedoklim skaidri norāda uz attiecīgo provinču nodokļu iestāžu rīcības brīvību to pilnvaru izmantošanā, piešķirot nodokļu atbalstu (OV 1999, C 351, 32. lpp., – par lēmumu SG (99) D/6871 un OV 2000, C 71, 11. lpp., – par lēmumu SG (99) D/6873).
21 Turpinājumā, konstatējot, ka Spānijas pārvaldes iestādes nav izpildījušas to pienākumu savlaicīgi iepriekš iesniegt Komisijai paziņojumu atbilstoši EK līguma 88. panta 3. punktam, Komisija novērtēja apstrīdēto nodokļu atlaižu saderīgumu ar kopējo tirgu. Tā secināja, ka par minēto pastāv šaubas, un nolēma sākt formālu izmeklēšanas procedūru (Lēmuma SG (99) D/6871 kopsavilkuma 3.2. un 3.3. punkts un Lēmuma SG (99) D/6873 kopsavilkuma 2.2. un 2.3. punkts).
22 Pēc apstrīdēto lēmumu pieņemšanas Komisija izvērtēja atsevišķu gadījumu par atbilstoši Territorio Histórico de Álava nodokļu tiesību normām piešķirtu 45 % nodokļu atlaidi atsevišķam uzņēmumam. Minētā rezultātā 1999. gada 22. decembrī tika pieņemts lēmums 2000/795/EK par valsts atbalstu, ko Spānijas valsts sniegusi Ramondín SA un Ramondín Cápsulas SA (OV 2000, L 318, 36. lpp.).
Process un lietas dalībnieku prasības
23 Prasītāji šo prasību Pirmās instances tiesā ir cēluši, 1999. gada 3. novembrī iesniedzot prasības pieteikumu.
24 Territorio Histórico deGuipúzcoa, prasītājs lietā T‑269/99, prasa, lai Pirmās instances tiesa:
– atzīst prasību par pieņemamu;
– pasludina Komisijas lēmumu SG (99) D/6871 par spēkā neesošu daļā par valsts atbalsta kvalifikāciju attiecībā uz EK līguma 87. pantu par nodokļu atlaidi, kas radīta ar 1997. gada 22. decembra Norma ForaldeGuipúzcoa Nr. 7/1997;
– uzliek pienākumu Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
25 Territorio Histórico de Álava, prasītājs lietā T‑271/99, prasa, lai Pirmās instances tiesa:
– atzīst prasību par pieņemamu;
– pasludina Komisijas lēmumu SG (99) D/6873 par spēkā neesošu daļā par valsts atbalsta kvalifikāciju attiecībā uz EK līguma 87. pantu par nodokļu atlaidi, kas radīta ar 1994. gada 20. decembra Norma Foralde Álava Nr. 22/1994 ar vēlākiem grozījumiem;
– uzliek pienākumu Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
26 Territorio Histórico deVizcaya, prasītājs lietā T‑272/99, prasa, lai Pirmās instances tiesa:
– atzīst prasību par pieņemamu;
– pasludina Komisijas lēmumu SG (99) D/6871 par spēkā neesošu daļā par valsts atbalsta kvalifikāciju attiecībā uz EK līguma 87. pantu par nodokļu atlaidi, kas radīta ar 1996. gada 26. decembra Norma ForaldeVizcaya Nr. 7/1996 ar vēlākiem grozījumiem;
– uzliek pienākumu Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
27 2000. gada 26. janvārī, iesniedzot atsevišķus dokumentus Pirmās instances tiesas Kancelejā, Komisija atsaucās uz šo trīs prasību nepieņemamību atbilstoši Pirmās instances tiesas Reglamenta 114. panta 1. punktam. Ar Pirmās instances tiesas (trešā palāta paplašinātā sastāvā) 2000. gada 6. jūlija rīkojumiem jautājuma izskatīšana tika atlikta līdz sprieduma pasludināšanai.
28 Par visām trim prasībām Komisija prasa, lai Pirmās instances tiesa:
– atzīst prasību par nepieņemamu;
– papildus tam – atzīst prasību par nepamatotu;
– uzliek pienākumu prasītājiem segt tiesāšanās izdevumus.
29 Atbilstoši Pirmās instances tiesas trešās palātas paplašinātā sastāvā priekšsēdētāja 2001. gada 12. janvāra rīkojumam lietas T‑269/99, T‑271/99 un T‑272/99 tika apvienotas.
30 Pēc tiesneša referenta ziņojuma uzklausīšanas Pirmās instances tiesa (trešā palāta paplašinātā sastāvā) pieņēma lēmumu uzsākt tiesas mutvārdu procesu. Procesa organizatorisko pasākumu nodrošināšanai atbilstoši tās Reglamenta 64. pantam tiesa uzdeva rakstveida jautājumus prasītājiem, un tie atbildi iesniedza norādītajā termiņā.
31 Lietas dalībnieki sniedza mutvārdu apsvērumus un atbildēja uz 2002. gada 10. aprīļa tiesas sēdē uzdotajiem jautājumiem.
Par pieņemamību
Lietas dalībnieku argumenti
32 Komisija norāda, ka apstrīdētie lēmumi ir sagatavošanās pasākumi, kas neietekmē lietas dalībnieku tiesisko stāvokli. Tādējādi apstrīdētie lēmumi nav uzskatāmi par apstrīdamiem pasākumiem EK līguma 230. panta izpratnē. Komisija papildina, ka, ja tās lēmums uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru rada izšķirošas tiesiskas sekas attiecībā uz pasākumu kvalifikāciju par valsts atbalstu, tad prasības celšanā pret šādu kvalifikāciju norādītā laika periodā par šīs kvalifikācijas nepieņemamību ikvienam pasākumam pret lēmumu par to, vai pasākums veido valsts atbalstu, jāievēro, ka galējais lēmums ir bijis labvēlīgs iepriekšējam apstiprinošajam lēmumam.
33 Tālāk Komisija atzīmē, ka Tiesa 1990. gada 14. februāra spriedumā lietā C‑301/87 Francija/Komisija (Recueil, I‑307. lpp.) ir norādījusi, ka Komisija var izdot rīkojumu dalībvalstij pārtraukt tās atbalstu pirms Komisijas izvērtējuma par atbalsta saderību ar kopējo tirgu pabeigšanas. Šāds lēmums, kas pieņemts atbilstoši procedūrai, kura atšķiras no EK līguma 88. panta 2. punktā noteiktās procedūras, ir atšķirīgs no lēmuma uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru un atšķirībā no pēdējās var būt pamats lietas uzsākšanai (iepriekš minētais spriedums lietā Francija/Komisija, 18. punkts). Apstāklis, ka Tiesa nosprieda par nepieciešamu pieprasīt, lai rīkojums par atbalsta pārtraukšanu būtu procesa un lēmuma būtība, kas atšķiras no procesa un lēmuma par formālas izmeklēšanas procedūras uzsākšanu, norāda uz to, ka šāds rīkojums nevar izrietēt no vienkāršas pasākuma kā valsts atbalsta kvalifikācijas lēmumā par formālas izmeklēšanas procedūras uzsākšanu.
34 Visbeidzot, Komisija atzīmē, ka atšķirībā no lēmumiem, kas bija pamatā Tiesas 1992. gada 30. jūnija spriedumiem lietā C‑312/90 Spānija/Komisija (Recueil, I‑4117. lpp.) un lietā C‑47/91 Itālija/Komisija (Recueil, I‑4145. lpp.) un 2001. gada 9. oktobra spriedumam lietā C‑400/99 Itālija/Komisija (Recueil, I‑7303. lpp.; pēdējais spriedums turpmāk tekstā – “spriedums lietā Tirrenia”), procedūras laikā nevienā gadījumā pirms apstrīdēto lēmumu pieņemšanas Spānijas centrālās, reģionālās vai provinces pārvaldes iestādes neapgalvoja, ka apstrīdētie nodokļu pasākumi bija jau pastāvoši pasākumi.
35 Prasītāji atsaucas uz iepriekšējā punktā minētajiem spriedumiem, apgalvojot, ka lēmums uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru ir pasākums ar prasības spēku, jo rada nekavējošas un izšķirošas tiesiskās sekas. Tie uzsver, ka Komisija nebija pilnvarota uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru, jo ar apstrīdētajiem nodokļu pasākumiem radītās nodokļu atlaides nav valsts atbalsts. Prasītāji lietās T‑271/99 un T‑272/99 papildina, ka pat tad, ja apstrīdētie nodokļu pasākumi veidotu valsts atbalstu EK līguma 87. panta 1. punkta izpratnē, tas būtu pastāvošs atbalsts. Nodokļu atlaide ar Territorios Históricosde Álava un deVizcaya nodokļu tiesību normām tika ieviesta 1984. gadā.
Tiesas vērtējums
36 Jāatgādina, ka apstrīdēto lēmumu pieņemšanas laikā apstrīdētos nodokļu pasākumus prasītāji jau bija ieviesuši. Tie atkārtoti apgalvo, ka tādējādi radītās nodokļu atlaides nav valsts atbalsts EK līguma 87. panta 1. punkta izpratnē.
37 Lēmums uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru rada neatkarīgas tiesiskās sekas, it īpaši attiecībā uz minēto pasākumu pārtraukšanu (iepriekš 34. punktā minētais spriedums lietā Tirrenia, 62. un 69. punkts). Šāds secinājums norāda, ka šo pasākumu tā ieviešanas laikā attiecīgās dalībvalsts pārvaldes iestādes ne tikai ir uzskatījušas par jau pastāvošu atbalstu, bet šīs iestādes ir arī uzskatījušas, ka pasākumam, par kuru tiek veikta formālā izmeklēšana, nav piemērojams EK līguma 87. panta 1. punkts (iepriekš 34. punktā minētais spriedums lietā Tirrenia, 59., 60. un 69. punkts).
38 Lēmums uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru par pasākumu, kas ir ieviešanas stadijā, un Komisijas tā kvalifikācija par jaunu atbalstu noteikti maina no izskatāmā pasākuma izrietošās juridiskās sekas un tiesisko stāvokli, it īpaši attiecībā uz pasākuma turpmāku ieviešanu. Līdz šāda lēmuma pieņemšanai dalībvalsts, uzņēmumi, kas guvuši labumu, un citi ekonomikas dalībnieki var uzskatīt, ka pasākums ir ieviests likumīgi kā vispārējs pasākums, uz kuru nav attiecināms EK līguma 87. panta 1. punkts, vai kā pastāvošs atbalsts. No otras puses, pēc tā pieņemšanas saglabājas pamatotas šaubas par šī pasākuma likumību, kas, neņemot vērā iespēju lūgt Tiesu piemērot pagaidu pasākumus, var novest pie tā, ka dalībvalsts atsauc tā īstenošanu, ievērojot, ka pēc formālas izmeklēšanas procedūras uzsākšanas netiek paredzēta iespēja pieņemt nekavējošu lēmumu par pasākuma saderību ar kopējo tirgu, kas dotu iespēju turpināt tā likumīgu ieviešanu. Lūgums pieņemt šādu lēmumu var arī tikt iesniegts dalībvalsts tiesai, kurai jāievēro visas no EK līguma 88. panta 3. punkta pēdējā teikuma neievērošanas izrietošās tiesiskās sekas. Visbeidzot, pastāv iespēja aicināt uzņēmumus, kas ir atbalsta saņēmēji, nepieņemt jaunus maksājumus vai priekšrocības vai arī aizturēt nepieciešamā apjoma līdzekļus iespējamajam finansiālās kompensācijas nodrošinājumam. Uzņēmējiem attiecībās ar iepriekš norādītajiem atbalsta saņēmējiem tāpat jāievēro to tiesiskā un finanšu stāvokļa nenoteiktība (iepriekš 34. punktā minētais spriedums lietā Tirrenia, 59. un 69. punkts, un Pirmās instances tiesas 2002. gada 30. aprīļa spriedums apvienotajās lietās T‑195/01 un T‑207/01 Government of Gibraltar/Komisija, Recueil, II‑2309. lpp., 85. punkts).
39 Saprotams, ka šādā kontekstā atšķirībā no dalībvalstij nosūtīta rīkojuma pārtraukt pasākumu, kas stājas spēkā nekavējoties, vai arī tā neizpildīšanas dēļ, kā rezultātā Komisija ir tiesīga tieši iesniegt lietu izskatīšanai Tiesā atbilstoši Valsts atbalsta procedūras regulas 12. pantam, lai Tiesa konstatētu, ka šāda neizpilde ir Līguma pārkāpums, lēmums uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru, ievērojot to attiecībā uz ieviešamajiem pasākumiem, kurus Komisija ir kvalificējusi par jaunu atbalstu, rada juridiskas sekas, kas jāievēro dalībvalstīm un atsevišķās lietās pašiem ekonomikas dalībniekiem. Tomēr šīs procedūras atšķirības neietekmē šādu juridisko seku nozīmi (iepriekš 34. punktā minētais spriedums lietā Tirrenia, 60. punkts).
40 Tā rezultātā apstrīdētie lēmumi rada pasākumus, kas var būt pamats lietas izskatīšanai atbilstoši EK līguma 230. pantam.
41 Otrkārt, ir konstatējams, ka apstrīdētie lēmumi tieši un individuāli skar prasītājus EK līguma 230. panta ceturtās daļas izpratnē. Apstrīdētie lēmumi attiecas uz nodokļu pasākumiem, kuru autori ir paši prasītāji. Vēl jo vairāk, pēc prasītāju domām, tie kavē prasītājus īstenot viņu pašu pilnvaras atbilstoši Spānijas likumiem (šajā sakarā skat. Pirmās instances tiesas 1998. gada 30. aprīļa spriedumu lietā T‑214/95 Vlaams Gewest/Komisija, Recueil, II‑717. lpp., 29. un 30. punkts, un 2002. gada 6. marta spriedumu apvienotajās lietās T‑127/99, T‑129/99 un T‑148/99 Diputación Foral de Álava u.c./Komisija, Recueil, II‑1275. lpp., 50. punkts).
42 No visa iepriekš minētā ir secināms, ka prasība ir pieņemama.
Par lietas būtību
43 Prasītāji savā prasībā ir izvirzījuši piecus prasības pamatus. Pirmajā izteikts apgalvojums par EK līguma 87. panta 1. punkta pārkāpumu, otrajā – par 88. panta 2. un 3. punkta pārkāpumu. Trešajā prasības pamatā ietverts apgalvojums par pilnvaru nepareizu izmantošanu un ceturtajā – par tiesiskās paļāvības principa pārkāpumu. Piektajā prasības pamatā ietverts apgalvojums par EK līguma 253. panta pārkāpumu.
Pirmais prasības pamats par EK līguma 87. panta 1. punkta pārkāpumu
44 Savā pirmajā prasības pamatā prasītāji norāda, ka ar apstrīdētajiem nodokļu pasākumiem radītās nodokļu atlaides ir valsts atbalsts EK līguma 87. panta 1. punkta izpratnē.
45 Tomēr Pirmās instances tiesa norāda, ka Komisijai ir jāuzsāk formāla izmeklēšanas procedūra, ja iepriekšējā izskatīšana tai nedod iespēju atrisināt visas grūtības, kas radušās, izskatot jautājumu, vai izskatāmais pasākums ir valsts atbalsts EK līguma 87. panta 1. punkta izpratnē, izņemot, ja iepriekšējās izskatīšanas laikā Komisija iegūst nepieciešamo apstiprinājumu, ka izskatāmais pasākums katrā ziņā ir saderīgs ar kopējo tirgu, pat ja tas ir atbalsts (Tiesas 1998. gada 2. aprīļa spriedums lietā C‑367/95 P Komisija/Sytraval un Brink's France,Recueil, I‑1719. lpp., 39. punkts, un Pirmās instances tiesas 1998. gada 15. septembra spriedums lietā T‑11/95 BP Chemicals/Komisija, Recueil, II‑3235. lpp., 166. punkts).
46 Ievērojot minēto, Valsts atbalsta procedūras regulas 6. pantā ir noteikts, ka lēmumā uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru jāiekļauj Komisijas sākotnējais izvērtējums par to, vai plānotajam pasākumam ir atbalsta pazīmes.
47 Otrkārt, lēmumā uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru norādītajai pasākuma kvalifikācijai par valsta atbalstu nav izšķiroša rakstura. Procedūras uzsākšanas galvenais mērķis ir dot iespēju Komisijai apkopot visus nepieciešamos viedokļus noteikta lēmuma pieņemšanai (šajā sakarā skat. Tiesas 2001. gada 3. maija spriedumu lietā C‑204/97 Portugāle/Komisija, Recueil, I‑3175. lpp., 33. punkts, un Pirmās instances tiesas 1998. gada 25. jūnija spriedumu apvienotajās lietās T‑371/94 un T‑394/94 British Airways u.c. un British Midland Airways/Komisija, Recueil, II‑2405. lpp., 59. punkts).
48 Lai izvairītos no administratīvā un tiesas procesa sajaukšanas, kā arī lai ievērotu kompetenču sadalījumu starp Komisiju un Tiesu, noteikti ir jāierobežo Pirmās instances tiesas veiktā uzraudzība pār lēmuma par formālas izmeklēšanas procedūras uzsākšanu likumību (šajā sakarā skat. Tiesas 1981. gada 11. novembra spriedumu lietā 60/81 IBM/Komisija, Recueil, 2639. lpp., 20. punkts). Tiesai ir jāizvairās taisīt galīgo spriedumu jautājumos, par kuriem Komisija ir sagatavojusi tikai sākotnējo izvērtējumu.
49 Tādējādi, kad, ceļot prasību pret lēmumiem uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru, lietas dalībnieki apstrīd Komisijas pasākuma kvalifikāciju par valsts atbalstu, tiesas veiktā uzraudzība tiek ierobežota ar pārbaudi, vai Komisija ir pieļāvusi acīmredzamu novērtējuma kļūdu tās viedokļa formulēšanā, tādējādi nespējot atrisināt visas grūtības sākotnējā attiecīgā pasākuma izskatīšanā (skat. Pirmās instances tiesas priekšsēdētāja 2001. gada 19. decembra rīkojumu apvienotajās lietās T‑195/01 R un T‑207/01 R Government of Gibraltar/Komisija, Recueil, II‑3915. lpp., 79. punkts).
50 Vispirms prasītāji norāda, ka apstrīdētie lēmumi attiecas uz vispārīga rakstura pasākumiem, kam nav piemērojams EK līguma 87. panta 1. punkts. Faktiski, investējot vairāk nekā 2,5 miljardus spāņu pesetu, no ar nodokļu pasākumiem radītajām nodokļu atlaidēm iegūst visi nodokļu maksātāji.
51 Prasītāji norāda, ka Komisija ir secinājusi, ka apstrīdētie nodokļu pasākumi, ņemot vērā to reģionālo raksturu, ir specifiski. Tomēr tie norāda, ka Territorios Históricosde Álava, de Vizcaya un de Guipúzcoa kopš XIX gadsimta ir piešķirta nodokļu autonomija, ko atzīst un aizsargā Spānijas konstitūcija. Tādējādi apstrīdētajos lēmumos šī neatkarība netieši tiek apdraudēta.
52 Otrkārt, prasītāji norāda, ka Komisijai nebūtu jāsecina, ka apstrīdētie nodokļu pasākumi ir specifiski, to pamatojot ar Diputaciónes Forales rīcības brīvību, kas tai ir, piešķirot nodokļu atlaides. Faktiski provinces nodokļu iestādes vienīgi pārbauda, vai tiek ievēroti apstrīdēto nodokļu pasākumu piešķiršanas noteikumi, un tām šai sakarā nav rīcības brīvības. Tās nevar izlemt, kuri uzņēmumi var saņemt atbalstu, vai mainīt atbalsta apmēru atbilstoši īpašām attiecīgo uzņēmumu pazīmēm.
53 Visbeidzot, nodokļu atlaižu specifika neizriet arī no prasības par minimālo investīciju apjomu 2,5 miljardu spāņu pesetu apmērā. Tas ir noteikts kā kvantitatīva mērķa kritērijs, kas ierobežo lietas nodokļu priekšrocību piemērošanu.
54 Šajā sakarā tiesa norāda, ka EK līguma 87. panta 1. punktā ir ietverta prasība, ka, lai pasākums tiktu kvalificēts par valsts atbalstu, tam ir jādod priekšroka “konkrētiem uzņēmumiem vai konkrētu preču ražošanai”. Pasākuma specifiskais vai selektīvais raksturs tādējādi veido vienu no valsts atbalsta pazīmēm (Tiesas 1998. gada 1. decembra spriedums lietā C‑200/97 Ecotrade, Recueil, I‑7907. lpp., 40. punkts; iepriekš 41. punktā minētais Pirmās instances tiesas spriedums lietā Diputación Foral de Álava u.c./Komisija, 144. punkts, un Pirmās instances tiesas 2000. gada 29. septembra spriedums lietā T‑55/99 CETM/Komisija, Recueil, II‑3207. lpp., 39. punkts).
55 Taču apstrīdētajos lēmumos Komisija nodokļu atlaides pagaidu kvalifikācijai par pasākumu ar selektīvu raksturu EK līguma 87. panta 1. punkta izpratnē ir konstatējusi divus pamatus: 2,5 miljardu ESP investīciju slieksni, kas ir jāpārsniedz, lai varētu iegūt nodokļu priekšrocības (Lēmuma SG (99) D/6871 kopsavilkuma 3.1. punkts un Lēmuma SG (99) D/6873 kopsavilkuma 2.1. punkts), un rīcības brīvību, kāda ir provinces nodokļu iestādēm, kas piešķir nodokļu priekšrocības (OV 1999, C 351, 32. lpp., par Lēmumu SG (99) D/6871 un OV 2000, C 71, 11. lpp., par Lēmumu SG (99) D/6873).
56 Pretēji prasītāju apgalvotajam Komisija apstrīdētajos lēmumos, veicot nodokļu atlaides pagaidu kvalifikāciju par pasākumu ar selektīvu raksturu, nav pamatojusies uz apstākli, ka apstrīdētie nodokļu pasākumi tiek piemēroti tikai Spānijas teritorijas daļā, konkrēti, basku zemju Territorios Históricos. Tādējādi prasītāji nevar apgalvot, ka ar apstrīdētajiem lēmumiem tiek apšaubīta triju basku zemju Territorios Históricos kompetence ieviest nodokļu tiesību normas.
57 Otrkārt, tiesa konstatē, ka apstrīdētie nodokļu pasākumi faktiski ierobežo uzņēmumu pieteikumus nodokļu atlaidēm uz vairāk nekā 2,5 miljardu ESP investīcijām jaunos ķermeniskos pamatlīdzekļos. Lietas nodokļu atlaides tādējādi de facto ierobežo nodokļu atlaižu saņēmēju loku ar uzņēmumiem, kuru rīcībā ir ievērojami finanšu resursi. Pamatojoties uz minēto, Komisija pamatoti ir veikusi ar apstrīdētajiem nodokļu pasākumiem radīto nodokļu atlaižu pagaidu kvalifikāciju kā pieejamu atsevišķiem uzņēmumiem EK līguma 87. panta 1. punkta izpratnē (skat. iepriekš 41. punktā minēto spriedumu lietā Diputación Foral de Álava u.c./Komisija, 157. punkts).
58 Prasītāji tāpat apgalvo, ka ar apstrīdētajiem nodokļu pasākumiem radītās nodokļu atlaides ir jāuzskata par likumīgām, pamatojoties uz nodokļu sistēmas mērķi un būtību, jo tās atbilst vienveidīgi piemērojamiem objektīviem kritērijiem un veicina to mērķu sasniegšanu, kuru dēļ nodokļu atlaides tika radītas.
59 Minēto argumentu apstiprināšanai prasītāji norāda, ka nodokļu atlaides tika radītas investīciju pieauguma stimulēšanai apgabalā, kas parasti piesaista nelielu ekonomikas dalībnieku skaitu. Prasītāji piebilst, ka valsts, veicinot investīciju un uzņēmumu piesaisti tās teritorijai, garantē nodokļu ieņēmumus nākotnē, jo attiecīgie uzņēmumi šajā valstī tiks aplikti ar nodokli. Tādējādi attiecīgo provinču iecerētais nodokļu pasākumu mērķis, tāpat kā šāda veida valsts pasākumu gadījumos, ir iegūt maksimāli lielus nodokļu ieņēmumus.
60 Šajā sakarā tiesa norāda, ka valsts pasākums, kas pamatots ar sistēmas, pie kuras tas pieder, būtību vai tās vispārīgajiem mērķiem, neatbilst selektīvajam raksturam, pat ja tas piešķir priekšrocības to saņēmējiem (Tiesas 1999. gada 17. jūnija spriedums lietā C‑75/97 Beļģija/Komisija (saukts “Maribel”), Recueil, I‑3671. lpp., 33. punkts, un 2001. gada 8. novembra spriedums lietā C‑143/99 Adria-Wien Pipeline un Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, Recueil, I‑8365. lpp., 42. punkts).
61 Lai noteiktu, vai šāds attaisnojums ir piemērojams izskatāmajā lietā, ir jāizvērtē, vai potenciālo nodokļu atlaides saņēmēju loka ierobežojums ir attaisnojams ar basku zemju nodokļu sistēmas iekšējo loģiku (skat. iepriekš 41. punktā minēto spriedumu lietā Diputación Foral de Álava u.c./Komisija, 164. punkts).
62 Šajā sakarā Tiesa vispirms norāda, ka apstāklis, ka apstrīdētie nodokļu pasākumi atbilst objektīviem kritērijiem un nosacījumiem, pēc būtības vēl nepierāda, ka labuma guvēju loka ierobežošana ar tiem uzņēmumiem, kas investē vairāk nekā 2,5 miljardus ESP, ir attaisnojama ar trīs attiecīgo provinču nodokļu sistēmu iekšējo loģiku (skat. iepriekš 60. punktā minēto spriedumu lietā Adria-Wien Pipeline un Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, 53. punkts).
63 Attiecībā uz argumentu, ka nodokļu atlaides mērķis ir veicināt basku zemju ekonomisko attīstību, Tiesa norāda, ka ar pasākumu sasniedzamais mērķis nevar novērst tā kvalifikāciju par valsts atbalstu EK līguma 87. panta 1. punkta izpratnē (skat. iepriekš 41. punktā minēto spriedumu lietā Diputación Foral de Álava u.c./Komisija, 168. punkts un tajā minētās atsauces).
64 Visbeidzot, apgalvojumu saturošais arguments par nodokļu ieņēmumu pieaugumu nākotnē nav pieņemams jautājumos par nodokļu samazinājumu. Pat ja tas būtu paredzams mērķis, tas būtu sasniedzams arī ar vispārīgiem nodokļu pasākumiem (skat. Pirmās instances tiesas 2002. gada 6. marta spriedumu apvienotajās lietās T‑92/00 un T‑103/00 Diputación Foral de Álava u.c./Komisija, Recueil, I‑1385. lpp., 62. punkts).
65 Šādā situācijā Komisija nav pieļāvusi acīmredzamu kļūdu vērtējumā tās sākotnējā apstrīdēto lēmumu izvērtējumā par to, ka nodokļu atlaides, kas radītas ar apstrīdētajiem nodokļu pasākumiem, ir pasākums ar selektīvu raksturu EK līguma 87. panta 1. punkta izpratnē, jo tās iegūst vienīgi tie uzņēmumi, kas investē vairāk nekā 2,5 miljardus ESP.
66 Šādā situācijā nav turpmāk jāizvērtē, vai Komisijai, pamatojoties uz pieejamo informāciju apstrīdēto lēmumu pieņemšanas laikā, bija jākonstatē, ka basku zemju nodokļu iestādēm bija rīcības brīvība piešķirt nodokļu atlaides un ka tās atbilstoši šeit apgalvotajai rīcības brīvībai piešķīra apstrīdētajiem nodokļu pasākumiem selektīvu raksturu (skat. šī sprieduma 20. punktu).
67 Tādēļ prasītāji apgalvo, ka Komisija nav pierādījusi, ka ar apstrīdētajiem nodokļu pasākumiem radītās nodokļu atlaides ir radījušas konkurences izkropļojumu un ietekmējušas tirdzniecību starp dalībvalstīm. Tie uzsver, ka, pirms tiek secināts, ka pasākums veido valsts atbalstu, nepieciešams, lai šī pasākuma ietekme uz konkurenci būtu patiesa un ievērojama (skat. Tiesas 1970. gada 25. jūnija spriedumu lietā 47/69 Francija/Komisija, Recueil, 487. lpp., 16. punkts; 1987. gada 14. oktobra spriedumu lietā 248/84 Vācija/Komisija, Recueil, 4013. lpp., 18. punkts, un 1988. gada 2. februāra spriedumu apvienotajās lietās 67/85, 68/85 un 70/85 Van der Kooy u.c./Komisija, Recueil, 219. lpp., 58. punkts).
68 Šajā sakarā Tiesa norāda, ka iespējamās atbalsta programmas gadījumā, Komisija var aprobežoties ar šīs atbalsta programmas pazīmju īpatnību novērtējumu, lai noteiktu, vai tā atbalsta saņēmējiem dod priekšrocības pret to konkurentiem un vai tirdzniecībā starp dalībvalstīm šie uzņēmumi gūst ievērojamu labumu (skat. iepriekš 60. punktā minēto spriedumu lietā Maribel, 48. punkts, un Tiesas 2002. gada 7. marta spriedumu lietā C‑310/99 Itālija/Komisija, Recueil, I‑2289. lpp., 89. punkts). Tādās lietās kā šī lieta, kurās varbūtējā atbalsta programma nav iepriekš darīta zināma, Komisijas nobeiguma ziņojuma pamatojumā vai tās lēmuma uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru pamatojumā nav jāietver atjaunots atbalsta ietekmes uz konkurenci un tirdzniecību starp dalībvalstīm novērtējums (skat. iepriekš 60. punktā minēto spriedumu lietā Maribel, 48. punkts).
69 Tomēr Komisijai apstrīdētajos lēmumos bija lietderīgi atspoguļot tās sākotnējo izvērtējumu par apstrīdētajiem nodokļu pasākumiem, kas de facto ierobežo nodokļu atlaižu saņēmēju loku ar uzņēmumiem, kuru rīcībā ir ievērojami finanšu resursi, nodrošina priekšrocības nodokļu atlaižu saņēmējiem attiecībā pret to konkurentiem un pēc būtības galvenokārt atbalsta tirdzniecībā starp dalībvalstīm iesaistītos uzņēmumus.
70 Tādējādi šī sprieduma 67. punktā norādītais prasītāju arguments ir noraidāms.
71 No iepriekš minētā izriet, ka Komisija, nepieļaujot acīmredzamu novērtējuma kļūdu, varēja uzskatīt, ka iepriekšējā izskatīšana tai nedod iespēju atrisināt visas grūtības, kas radušās, izskatot jautājumu, vai apstrīdētie nodokļu pasākumi veido valsts atbalstu EK līguma 87. panta 1. punkta izpratnē.
72 Šādos apstākļos prasības pamats par EK līguma 87. panta 1. punkta pārkāpumu ir noraidāms.
Otrais prasības pamats par EK līguma 88. panta 2. un 3. punkta pārkāpumu
73 Vispirms prasītāji lietās T‑271/99 un T‑272/99 norāda, ka nodokļu atlaides, kas ir apstrīdēto lēmumu objekts, ir pastāvošs atbalsts.
74 Šajā sakarā vispirms tiek norādīts, ka nodokļu atvieglojumi Territorios Históricosde Álava un deVizcaya jau pastāvēja vēl pirms Spānijas pievienošanās Eiropas Kopienai. Tie faktiski tika ieviesti 1984. gadā. Šādā gadījumā, ja nodokļu atlaides jākvalificē par valsts atbalstu, tās veido jau pastāvošu atbalstu. Tādējādi apstrīdētie lēmumi, ar kuriem uzsākta jaunam atbalstam paredzētā procedūra, ir nelikumīgi.
75 Iepriekš minētais arguments ir noraidāms. Acīmredzami ir konstatējams, ka apstrīdētie nodokļu atvieglojumi ir piešķirti atbilstoši juridiskajiem instrumentiem, kas pieņemti laikā, kad Spānija jau bija dalībvalsts, konkrētāk, 1994. gada 20. decembra Norma Foral Nr. 22/1994 Álava gadījumā un 1996. gada 26. decembra Norma Foral Nr. 7/1996 Vizcaya gadījumā (šajā sakarā skat. iepriekš 41. punktā minēto 2002. gada 6. marta spriedumu apvienotajās lietās T‑127/99, T‑129/99 un T‑148/99 Diputación Foral de Álava u.c./Komisija, 171.–177. punkts). Otrkārt, prasītāji nav iesnieguši pierādījumus, lai apliecinātu, ka nodokļu atvieglojumi, kas, kā apgalvots, ieviesti 1984. gadā, un nodokļu atlaides, kas norādītas apstrīdētajos lēmumos, ir identiskas pēc būtības, vai arī ka to starpā pastāv kontinuitāte.
76 Tiesas sēdē prasītāji arī apgalvoja, ka valsts atbalsta jēdzienam laika gaitā ir mainījusies tā sākotnējā nozīme, kāda ir atzīta Valsts atbalsta procedūras regulas 1. panta b) punkta v) daļā. Viņi norāda, ka apstrīdēto nodokļu pasākumu pieņemšanas laikā Komisija nodokļu atvieglojumus neuzskatīja par pasākumiem ar selektīvu raksturu, kā norādīts apstrīdētajos lēmumos. Komisijas piemēroto selektivitātes kritēriju pakāpeniskā maiņa nozīmē, ka, ja nodokļu atlaides atzīstamas par valsts atbalstu, tad tās ir jāuzskata par pastāvošu atbalstu.
77 Savu argumentu atbalstam prasītāji atsaucas uz Komisijas 1993. gada 10. maija Lēmumu 93/337/EEK par nodokļu atlaižu shēmām investīcijām basku zemēs (OV L 134, 25. lpp.) un Komisijas 1996. gada 13. marta Lēmumu 96/369/EK par Vācijas aviokompānijām piešķirto nodokļu atbalstu peļņas amortizācijas formā (OV L 146, 42. lpp.). Tie norāda, ka Komisijas piemēroto selektivitātes kritēriju maiņa, novērtējot nodokļu pasākumus, ievērojot EK līguma 87. panta 1. punktā noteikto, pirmo reizi tika norādīta Komisijas paziņojumā par valsts atbalsta noteikumu piemērošanu uzņēmumu tiešajiem nodokļiem pasākumiem, kas Eiropas Kopienu Oficiālajā Vēstnesī publicēts 1998. gada 12. decembrī (OV C 384, 3. lpp.).
78 Šajā sakarā Tiesa norāda, ka atbilstoši Valsts atbalsta procedūras regulas 1. panta b) punkta v) daļai pastāvošais atbalsts ietver atbalstu, ko uzskata par pastāvošu atbalstu, jo ir iespējams konstatēt, ka tā ieviešanas laikā tas nav bijis atbalsts, bet pēc tam kopējā tirgus attīstības dēļ, dalībvalstij neieviešot izmaiņas, tas ir kļuvis par atbalstu.
79 Tomēr prasītāju sniegtie fakti nepārliecina, ka Komisijas piemērotie selektivitātes kritēriji tās vērtējumos par nodokļu pasākumiem atbilstoši EK līguma 87. panta 1. punktam vispār būtu mainījušies pēc apstrīdēto nodokļu pasākumu ieviešanas. Abos apstrīdētajos lēmumos, kas minēti 77. punktā, Komisija ir konstatējusi, ka apstrīdētajiem nodokļu pasākumiem ir selektīvs raksturs, un tos kvalificējusi par nesaderīgiem ar kopējo tirgu. Neviens fakts lēmumos nedod pamatu konstatēt, ka Komisija apstrīdētos nodokļu pasākumus būtu uzskatījusi par vispārīgas piemērošanas pasākumiem, tādējādi izvairoties no EK līguma 87. panta 1. punkta piemērošanas, ja pasākumi tiktu izvērtēti to pieņemšanas laikā. Runājot par Komisijas 1998. gada 12. decembra paziņojumu, kas pamatā ir balstīts uz Tiesas un Pirmās instances tiesas judikatūru, šajā dokumentā ir precizēta EK līguma 87. un 88. panta piemērošanas kārtība nodokļu pasākumiem. Tomēr tajā Komisija nekur nav norādījusi uz izmaiņām nodokļu pasākumu novērtēšanas praksē atbilstoši EK līguma 87. un 88. pantam.
80 Pat pieņemot, ka prasītāji spētu pierādīt, ka novērtēšanas prakses maiņa Komisijā ir notikusi, arguments, ka apstrīdētie nodokļu pasākumi ir pastāvošs atbalsts, nav pieņemams. Prasītāji nevar pierādīt, ka izmaiņas Komisijas piemērotajos selektivitātes kritērijos būtu attiecināmas uz kopējā tirgus attīstību valsts atbalsta procedūras regulas 1. panta b) punkta v) daļas izpratnē. Šeit jānorāda, ka tas, vai valsts pasākums ir pastāvošs vai jauns atbalsts, nevar būt atkarīgs no subjektīva Komisijas novērtējuma un ir jānosaka neatkarīgi no jebkādas iepriekš pastāvējušas Komisijas administratīvās prakses (skat. iepriekš 38. punktā minēto spriedumu lietā Government of Gibraltar/Komisija, 121. punkts).
81 Otrkārt, prasītāji visās trīs lietās tiesas sēdē norādīja, ka Komisija ir pārkāpusi EK līguma 88. panta 2. punktu, jo tā apstrīdētajos lēmumos nav formulējusi savas šaubas par nodokļu atlaides kvalifikāciju par valsts atbalstu. Prasītāji iebilst, ka Komisija tādējādi apstrīdētajos lēmumos ir pieņēmusi noteiktu lēmumu. Tādējādi ir pārkāptas EK līguma 88. panta 2. punktā noteiktās prasītāja procesuālās garantijas.
82 Šajā sakarā Tiesa norāda, ka Komisijai ir jāuzsāk formāla izmeklēšanas procedūra, ja iepriekšējā izskatīšana tai nav devusi iespēju atrisināt visas grūtības, kas radušās, izskatot jautājumu, vai izskatāmais pasākums ir valsts atbalsts EK līguma 87. panta 1. punkta izpratnē, izņemot, ja iepriekšējās izskatīšanas laikā Komisija ir ieguvusi nepieciešamo apstiprinājumu, ka izskatāmais pasākums katrā ziņā ir saderīgs ar kopējo tirgu, pat ja tas ir atbalsts (iepriekš 45. punktā minētie spriedumi lietā Komisija/Sytraval un Brink's France, 39. punkts, un lietā BP Chemicals/Komisija, 166. punkts). Lēmums uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru tādējādi nozīmē iepriekšēju izskatīšanu gan saistībā ar atbilstošu pasākuma kvalifikāciju, gan tā saderīgumu ar kopējo tirgu.
83 Minētais norāda, kāpēc Valsts atbalsta procedūras regulas 6. panta 1. punktā noteikts, ka lēmumā uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru jāietver Komisijas sākotnējais izvērtējums par to, vai ierosinātajam pasākumam ir atbalsta iezīmes, un jāizklāsta iemesli, kas liek šaubīties par tā saderību ar kopējo tirgu.
84 Apstāklis, ka Komisija apstrīdētajos lēmumos nav precīzi formulējusi savas šaubas par nodokļu atlaides kvalifikāciju par valsts atbalstu, nenozīmē, ka šāda kvalifikācija nebija provizoriska (skat. Tiesas 1984. gada 14. novembra spriedumu lietā 323/82 Intermills/Komisija, Recueil, 3809. lpp., 21. punkts). Tādējādi lēmumā uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru Komisijai ir jāizklāsta tikai tie iemesli, kas liek šaubīties par pasākuma saderību ar kopējo tirgu.
85 Apstāklis, ka nodokļu atlaides kvalifikācija par valsts atbalstu lēmumā par formālas izmeklēšanas procedūras uzsākšanu ir vienīgi provizoriska, ir apstiprināts arī Valsts atbalsta procedūras regulas 7. panta 2. punktā, kurā paredzēts, ka, pabeidzot formālas izmeklēšanas procedūru, Komisija var konstatēt, ka pasākums nav atbalsts.
86 Visbeidzot, prasītāju viedoklis pēc formālās izmeklēšanas procedūras uzsākšanas, kas Komisijai tika paziņots 1999. gada 9. novembra vēstulē, liecina, ka viņi paši apstrīdētajos lēmumos ir izmantojuši Komisijas provizorisko nodokļu atlaides kvalifikāciju par valsts atbalstu. Ar šādiem apsvērumiem viņi faktiski aicināja Komisiju izbeigt procedūru ar lēmumu, ka nodokļu atlaides neveido valsts atbalstu.
87 Treškārt, prasītāji norāda, ka Komisija ar apstrīdētajiem nodokļu pasākumiem radītās nodokļu atlaides uzskata par nelikumīgu atbalstu, jo nav ticis ievērots EK līguma 88. panta 3. punktā noteiktais pienākums sniegt iepriekšēju paziņojumu. Tomēr, ievērojot, ka nodokļu atlaides nav valsts atbalsts EK līguma 87. panta 1. punkta izpratnē, Spānijas pārvaldes iestādēm nebija pienākuma sniegt paziņojumu.
88 Tāpat šī sprieduma 73.–80. punktā veiktā analīze norāda, ka Komisija bija kompetenta izdarīt pieņēmumu, ka, ja nodokļu atlaides ir valsts atbalsts, tad tās ir jauns atbalsts. Pastāvot šādiem apstākļiem, Komisija bija kompetenta provizoriski secināt, ka Spānijas iestādes ir pārkāpušas EK līguma 88. panta 3. punktu, neizpildot savu pienākumu sniegt Komisijai iepriekšēju paziņojumu par šiem pasākumiem. Ikviena cita EK līguma 88. panta 3. punkta interpretācija pienākumam sniegt iepriekšēju paziņojumu par jaunu atbalstu varētu būt nevajadzīga.
89 Ievērojot iepriekš minēto, otrais prasības pamats ir noraidāms.
Trešais prasības pamats par pilnvaru nepareizu izmantošanu
90 Prasītāji norāda, ka Komisija ir vainojama pilnvaru nepareizā izmantošanā, jo tā, lai faktiski veicinātu nodokļu harmonizācijas mērķa sasniegšanu, ir piešķīrusi sev rīcības tiesības atbilstoši EK līguma 87. un 88. pantam.
91 Apstrīdētie lēmumi ir tikai daļa no visaptverošiem Komisijas centieniem izvērtēt visu basku zemju nodokļu sistēmu. Komisija ir mēģinājusi veicināt nodokļu harmonizāciju ar valsts atbalsta politiku, neievērojot Līgumā noteikto, konkrētāk, EK līguma 96. un 97. pantā noteikto procedūru.
92 Tiesa norāda, ka pilnvaru nepareiza izmantošana lēmumā var izpausties tikai tad, ja tāds tiek pieņemts, pamatojoties uz mērķi un būtiskiem un saskanīgiem pierādījumiem, kas ir iegūti – galvenokārt, ja ne vien tikai – citiem, nevis noteiktajiem mērķiem (Pirmās instances tiesas 1990. gada 23. oktobra spriedums lietā T‑46/89 Pitrone/Komisija, Recueil, II‑577. lpp., 71. punkts, un iepriekš 64. punktā minētais 2002. gada 6. marta spriedums apvienotajās lietās T‑92/00 un T‑103/00 Diputación Foral de Álava u.c./Komisija, 84. punkts).
93 Formālas izmeklēšanas procedūras uzsākšanas mērķis ir dot iespēju Komisijai iegūt visus nepieciešamos apstiprinājumus, kas tai nepieciešami, lai varētu pieņemt noteiktu lēmumu par izskatāmā pasākuma kvalifikāciju un tā saderību ar kopējo tirgu (šajā sakarā skat. iepriekš 47. punktā minētos spriedumus lietā Portugal/Komisija, 33. punkts, un lietā British Airways u.c. un British Midland Airways/Komisija, 59. punkts).
94 Ir acīmredzami, ka prasītāji nav piedāvājuši objektīvus pierādījumus, kas norādītu, ka Komisijas patiesais mērķis, pieņemot apstrīdētos lēmumus, būtu bijis kas vairāk nekā nepieciešamo apstiprinājumu iegūšana. Visi tās argumenti ir balstīti uz subjektīvām spekulācijām par iespējamiem slēptiem iemesliem, kas ir apstrīdēto lēmumu pamatā.
95 Ievērojot iepriekš minēto, prasības pamats par pilnvaru nepareizu izmantošanu ir noraidāms.
Ceturtais prasības pamats par tiesiskās paļāvības principa pārkāpumu
96 Prasītāji norāda, ka Komisija ir pieņēmusi Lēmumu 93/337, kurā tā ir noteikusi, ka atsevišķas basku zemju piemērotās nodokļu atlaides, it īpaši nodokļu atlaides ieguldītajām investīcijām, veido atbalstu, kas nav saderīgs ar kopējo tirgu, jo tās neatbilst EK līguma 43. pantam. Tomēr Komisija nav iebildusi pret faktu, ka nodokļu atlaižu piemērošanai ticis noteikts zināms investīciju apjoma slieksnis.
97 Prasītāji uzskata, ka Komisijas konstatējums apstrīdētajos lēmumos, ka investīciju apjoma slieksnis 2,5 miljardu ESP apmērā dod pamatu to kvalificēt par pasākumu ar selektīvu raksturu, ir viņu tiesiskās paļāvības principa pārkāpums.
98 Vispirms Tiesa konstatē, ka Lēmumā 93/337 norādītie nodokļu pasākumi nav apstrīdētajos lēmumos minētie pasākumi. Faktiski Lēmums 93/337 attiecas uz nodokļu atbalstu Normas Forales 28/1988 Álava gadījumā, 8/1988 Vizcaya gadījumā un 6/1988 Guipúzcoa gadījumā.
99 Lēmums 93/337 attiecas uz nodokļu pasākumiem, ar kuriem basku zemēs radītas nodokļu atlaides. Tomēr fakts, ka Komisijas lēmumā ietvertais konstatējums par izskatāmo nodokļu pasākumu selektīvo raksturu bija balstīts uz apstākli, ka nodokļu atlaides tika piešķirtas tikai tiem uzņēmumiem, kas veic uzņēmējdarbību basku zemēs, nenozīmē, ka Komisija šiem pasākumiem nebūtu konstatējusi selektīvu raksturu, ņemot vērā citu kritēriju.
100 Tādējādi Lēmums 93/337, ar kuru – un tas ir jāuzsver – Normas Forales 1988. gadā radītās nodokļu atlaides ir kvalificētas par nesaderīgām ar kopējo tirgu, nevarēja radīt prasītājiem pamatotu priekšstatu par to, ka Komisija neuzsāks formālu izmeklēšanas procedūru par ar apstrīdētajiem nodokļu pasākumiem radītajām nodokļu atlaidēm.
101 Prasības pamats par tiesiskās paļāvības principa pārkāpumu tādējādi ir noraidāms.
Piektais prasības pamats par EK līguma 253. panta pārkāpumu
102 Prasītāji norāda, ka apstrīdētie lēmumi nav atbilstoši pamatoti. Pirmkārt, apstrīdēto lēmumu pamatojums nav tik detalizēts kā Lēmumā 1999/718 lietā Demesa vai Lēmumā 2000/795 lietā Ramondín. Otrkārt, apstrīdētajos lēmumos Komisija nav apsvērusi, kādā mērā nodokļu atlaides būtu iespējams uzskatīt par attaisnojamām ar basku zemju nodokļu sistēmas būtību vai struktūru. Treškārt, Komisija nav sniegusi pamatotu izvērtējumu sekām, kādas izriet no nodokļu atlaides uz konkurenci un tirdzniecību starp dalībvalstīm. Ceturtkārt un visbeidzot, novērtējums nodokļu atlaides saderībai ar kopējo tirgu ir nepietiekoši pamatots.
103 Tiesa norāda, ka EK līguma 253. pantā prasītajām norādēm uz pamatojumu jāattiecas uz lietu un iestādei, kas ir īstenojusi pasākumu, skaidri un nepārprotami ir jānorāda pamatojums, tā, lai dotu iespēju trešajām personām pārliecināties par pasākuma pamatojumu un dotu iespēju kompetentajai tiesai īstenot tās pārskatīšanas pilnvaras. Ievērojot, ka apstāklis, vai tiesību akta pamatojums atbilst EK līguma 253. panta prasībām, ir jānovērtē ne tikai attiecībā uz formulējumu, bet arī attiecībā uz tā kontekstu un visām attiecīgās nozares tiesību normām, kas regulē izskatāmo lietu (iepriekš 45. punktā minētais spriedums lietā Komisija/Sytraval un Brink's France, 63. punkts), specifisks pamatojums visu faktu un tiesību normu elementiem nav nepieciešams.
104 Lai noteiktu pienākuma izklāstīt pamatojumu lēmumam uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru ietvaru, ir jāievēro, ka atbilstoši Valsts atbalsta procedūras regulas 6. pantam gadījumos, kad Komisija pieņem lēmumu uzsākt šo procedūru, tās lēmumā ir pieļaujams vienīgi izvērtēt būtiskos faktus un tiesību normas, tajā ietverama “iepriekšēja izskatīšana”, vai ierosinātajam pasākumam ir atbalsta pazīmes, kā arī jāizklāsta iemesli, kas liek šaubīties par tā saderību ar kopējo tirgu.
105 Tādējādi lēmumā uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru jādod iespēja ieinteresētajām personām efektīvi piedalīties formālā izmeklēšanas procedūrā, kuras laikā tiem būtu iespēja izklāstīt savus argumentus. Šī iemesla dēļ ieinteresētajām personām ir jādod iespēja iepazīties ar pamatojumu, balstoties uz kuru, Komisija provizoriski secinājusi, ka apstrīdētie nodokļu pasākumi var veidot jaunu atbalstu, kas nav saderīgs ar kopējo tirgu (iepriekš 38. punktā minētais spriedums lietā Government of Gibraltar/Komisija, 138. punkts).
106 Apstrīdētajos lēmumos Komisija skaidri izklāstījusi tās pamatojumu, balstoties uz kuru, tā provizoriski secināja, ka apstrīdētie nodokļu pasākumi veido valsts atbalstu (Lēmuma SG (99) D/6871 2. punkts un kopsavilkuma 3.1. punkts, Lēmums SG (99) D/6873, OV 2000, C 71, 11. lpp., un tā kopsavilkuma 2.1. punkts). Tā izteikusi bažas par apstrīdēto nodokļu pasākumu saderību ar kopējo tirgu (Lēmuma SG (99) D/6871 4. punkts un kopsavilkuma 3.3. punkts, Lēmums SG (99) D/6873, OV 2000, C 71, 12. lpp., un tā kopsavilkuma 2.3. punkts).
107 Tādējādi apstrīdēto lēmumu pamatojums ir atbilstošs, lai prasītāji pārzinātu Komisijas argumentus, balstoties uz kuriem, tā pieņēma apstrīdētos lēmumus, un dotu iespēju Tiesai īstenot tās pārskatīšanas pilnvaras.
108 Iepazīšanās ar prasītāju apsvērumiem pēc formālās izmeklēšanas procedūras uzsākšanas norāda, ka tie nav kļūdaini sapratuši Komisijas izteiktos argumentus apstrīdētajos lēmumos.
109 Pastāvot šādiem apstākļiem, ir jākonstatē, ka apstrīdēto lēmumu pamatojums bija atbilstošs.
110 Tādējādi pēdējais prasības pamats ir noraidāms.
111 Ievērojot visu iepriekš minēto, prasība ir noraidāma.
Par tiesāšanās izdevumiem
112 Atbilstoši Reglamenta 87. panta 2. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs. Tā kā prasītājiem spriedums ir nelabvēlīgs, tiem jāpiespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus saskaņā ar Komisijas prasījumiem.
Ar šādu pamatojumu
PIRMĀS INSTANCES TIESA
(trešā palāta paplašinātā sastāvā)
nospriež:
1) prasību noraidīt;
2) prasītāji sedz savus, kā arī atlīdzina Komisijas tiesāšanās izdevumus.
Jaeger | García-Valdecasas | Lenaerts |
Pasludināts atklātā tiesas sēdē Luksemburgā 2002. gada 23. oktobrī.