Sag T-702/21
Ekobulkos EOOD
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Første Afdeling) af 21. december 2022
»Statsstøtte – produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder – klage – passivitetssøgsmål – opfordring til at handle – formaliteten – pligt til at handle – foreligger ikke«
1. Passivitetssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – betingelser for antagelse til realitetsbehandling – forudgående opfordring til at handle – væsentligt formkrav – rækkevidde
(Art. 265, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 17)
2. Passivitetssøgsmål – betingelser for antagelse til realitetsbehandling – forskriftsmæssig administrativ procedure – opfordring til institutionen – afgrænsning af sagens rammer – uoverensstemmelse mellem opfordringen til at handle og stævningen – vurdering
(Art. 265, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 19-24)
3. Passivitetssøgsmål – Kommissionens pligt til at handle – pligt til at undersøge oplysninger om en støtte, der angiveligt er ulovlig – pligt til enten at informere den interesserede part i tilfælde af utilstrækkeligt grundlag eller at vedtage en afgørelse efter afslutningen af den foreløbige undersøgelse – passivitet
(Art. 265 TEUF; Rådets forordning nr. 2015/1589, art. 4, art. 12, stk. 1, andet afsnit, art. 15, stk. 1, og art. 24, stk. 2, andet afsnit)
(jf. præmis 27-30)
4. Statsstøtte – undersøgelse af klager – Kommissionens forpligtelser – oplysninger om en angiveligt ulovlig støtteforanstaltning, der allerede er taget stilling til, som led i en afgørelse om ikke at gøre indsigelse – undersøgelsespligt – foreligger ikke – oplysninger, der hverken konkluderer, at der er sket urigtig anvendelse af den godkendte foranstaltning, eller at der er indført en ny støtte – pligt til at træffe en afgørelse ved afslutningen af den indledende undersøgelse – foreligger ikke
(Art. 107 TEUF og 108 TEUF samt art. 265, stk. 2, TEUF; Rådets forordning nr. 2015/1589, art. 4, art. 12, stk. 1, andet afsnit, art. 15, stk. 1, og art. 24, stk. 2, andet afsnit)
(jf. præmis 34-39)
5. Passivitetssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – undladelser, der kan være genstand for søgsmål – manglende rettidig undersøgelse af en klage vedrørende en angiveligt ulovlig støtte – ingen passivitet med hensyn til den sagsbehandlingstid, der skal fratrækkes med hensyn til den manglende pligt til at handle
(Art. 265 TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 12, stk. 1, andet afsnit, og art. 24, stk. 2)
(jf. præmis 40)
Resumé
Virksomheden Ekobulkos EEOD var en bulgarsk el-producent, der drev et solcelleanlæg, der blev taget i brug den 19. maj 2012.
Ved afgørelse af 4. august 2016 (1) fastslog Europa-Kommissionen, at den bulgarske ordning for støtte til produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder, som de bulgarske myndigheder (2) havde anmeldt, var forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, og besluttede ikke at fremsætte indsigelse.
Den således godkendte ordning fastsatte bl.a. betingelserne for, at producenter af el fra vedvarende energikilder kunne drage fordel af en præferentiel købspris. Disse betingelser blev ændret i 2015, bl.a. ved indførelsen af antikumulationsregler (3) (herefter »den omhandlede foranstaltning«). Med henblik på at fjerne enhver risiko for overkompensation pålagde disse regler nærmere bestemt, at der ved fastsættelsen af støtteniveauet, om nødvendigt, skulle ske nedsættelse af den præferentielle købspris ved at fratrække den investeringsstøtte, der var modtaget i henhold til en ansøgning indgivet før den 3. maj 2011, hvor den lov, der indførte den pågældende ordning, trådte i kraft.
Den 21. februar 2020 indgav Ekobulkos en klage til Kommissionen, hvori denne virksomhed gjorde gældende, at Republikken Bulgarien havde tildelt visse producenter af el fra vedvarende energikilder en ulovlig statsstøtte, som var uforenelig med det indre marked, ved at indrømme dem præferentielle købspriser for elektricitet produceret fra vedvarende energikilder, som ikke blev nedsat i henhold til den omhandlede foranstaltning. Til støtte for sine påstande gjorde Ekobulkos nærmere bestemt gældende, at den omhandlede foranstaltning førte til tildeling af et varierende støtteniveau i forbindelse med fastsættelsen af de præferentielle købspriser i forhold til tidspunktet for indgivelsen af støtteansøgningen. Under disse omstændigheder ville en sådan foranstaltning føre til et brud på ligebehandlingen mellem de pågældende producenter af el, hvilket ifølge klageren havde karakter af forskelsbehandling.
Ved skrivelse af 7. oktober 2020 svarede Kommissionen Ekobulkos, og den anførte for det første, at den pågældende foranstaltning allerede var blevet undersøgt i forbindelse med den procedure, der førte til vedtagelsen af den positive afgørelse af 2016, og at den i denne forbindelse støttede sig på forskellige undersøgelseselementer, der var anført i begrundelsen for denne afgørelse. Under disse omstændigheder var Kommissionen af den opfattelse, at den allerede havde godkendt de ændringer, der blev indført i 2015, herunder navnlig den omhandlede foranstaltning. For det andet anførte Kommissionen, at den på grundlag af de oplysninger, der var fremlagt i klagen, hverken havde identificeret en urigtig anvendelse af den godkendte støtte, eller nye foranstaltninger, der udgjorde statsstøtte. Endelig opfordrede Kommissionen Ekobulkos til i givet fald at fremsende yderligere nyttige oplysninger, hvis denne ønskede det, idet klagen ellers ville blive anset for at være trukket tilbage.
Ved brev af 7. november 2020 gentog Ekobulkos sin analyse og fastholdt således sine argumenter, hvilket også var tilfældet ved et sidste brev af 22. juni 2021. I sidstnævnte, der blev præsenteret som en opfordring til at handle i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 265, stk. 2, TEUF, anmodede Ekobulkos endvidere Kommissionen om at gøre brug af de beføjelser, som den har i henhold til forordning 2015/1589 (4), med henblik på at indstille anvendelsen af de kritiserede bestemmelser, i afventning af at Kommissionen traf en endelig afgørelse om deres forenelighed med det indre marked.
På denne baggrund anlagde Ekobulkos den 30. oktober 2021 et passivitetssøgsmål ved Retten med påstand om, at det blev fastslået, at Kommissionen retsstridigt havde undladt at tage stilling til dennes klage.
I sin dom af 21. december 2022 frifandt Retten Kommissionen.
Denne dom er interessant på to punkter. Den har nemlig for det første givet Retten lejlighed til at undersøge spørgsmålet om, hvorvidt et passivitetssøgsmål kan antages til realitetsbehandling i lyset af den afgrænsning af rammerne for søgsmålet, som gives i opfordringen til at handle, i tilfælde af, at der i det mindste er en formel uoverensstemmelse mellem genstanden for en sådan opfordring og passivitetspåstanden. For det andet havde Retten med hensyn til realiteten mulighed for at præcisere, under hvilke omstændigheder Kommissionen ikke er forpligtet til at tage stilling til en klage vedrørende en hævdet statsstøtteforanstaltning, som den har fået forelagt, navnlig i det tilfælde, hvor den mener, at den allerede har haft lejlighed til at undersøge den omhandlede foranstaltning i en tidligere afgørelse.
Rettens bemærkninger
For det første undersøgte Retten en formalitetsindsigelse fra Kommissionen om tilsidesættelse af et væsentligt formkrav. Ifølge Kommissionen kunne brevet af 22. juni 2021 således ikke anses for en opfordring til at handle som omhandlet i artikel 265, stk. 2, TEUF, henset til uoverensstemmelsen mellem den anmodning, der blev fremsat ved denne lejlighed, og passivitetspåstanden i lyset af deres respektive retsgrundlag.
Retten bemærkede i denne henseende indledningsvis, at den i artikel 265, stk. 2, TEUF omhandlede opfordring til at handle har til virkning at afgrænse rammerne for det søgsmål, der kan anlægges, såfremt den pågældende institution afholder sig fra at tage stilling hertil inden for en frist på to måneder. Under disse omstændigheder kræver fast retspraksis, at den i denne henseende krævede opfordring er udtrykkelig og tilstrækkelig præcis til, at den berørte institution konkret kan forstå genstanden og kravet om stillingtagen hertil.
I det foreliggende tilfælde afviste Retten, efter at have bemærket den uoverensstemmelse, som Kommissionen påberåbte sig, ikke desto mindre at anerkende, at denne uoverensstemmelse, i betragtning af disse principper i retspraksis, var af en sådan karakter, at den skulle medføre afvisning af sagen. Under disse omstændigheder fortsatte Retten sin undersøgelse med en realitetsundersøgelse af brevet af 22. juni 2021 i lyset af de ovenfor nævnte relevante kriterier, henset til alle de omstændigheder, som klageren havde redegjort for under den administrative procedure. Denne undersøgelse foranledigede den således til at fastslå, at Ekobulkos siden klagens indgivelse ikke havde ændret sin principale anmodning, der i det foreliggende tilfælde havde til formål at opnå en afgørelse om den omhandlede foranstaltnings forenelighed med statsstøttebestemmelserne, og som i øvrigt var tilstrækkelig klar og præcis som omhandlet i ovennævnte retspraksis. Dette gjaldt også for brevet af 22. juni 2021, til trods for den formelt anderledes anmodning, der var gentaget i dens konklusion, hvorfor den måtte anses for en opfordring til at handle. Under disse omstændigheder fastslog Retten, at søgsmålet kunne antages til realitetsbehandling.
Hvad dernæst angik spørgsmålet om, hvorvidt passivitetspåstanden var begrundet, bemærkede Retten, at den kun kan træffe afgørelse om dette efter at have undersøgt, om den pågældende institution på det tidspunkt, hvor den blev opfordret til at handle, faktisk havde pligt til at handle.
På statsstøtteområdet reguleres de situationer, hvor Kommissionen har pligt til at handle, bl.a. med hensyn til undersøgelse af en foranstaltning, der kan udgøre statsstøtte, af forordning 2015/1589. Denne forordnings artikel 15, stk. 1, bestemmer navnlig, at undersøgelsen af en eventuel ulovlig støtteforanstaltning resulterer i en formel afgørelse (5). Den omhandlede pligt til at handle påhviler således kun Kommissionen, når denne har foretaget en undersøgelse af den omhandlede foranstaltning, idet det imidlertid præciseres, at Kommissionen ikke er forpligtet hertil, når den, efter at en klage er indgivet, ikke har været i stand til at indhente tilstrækkelige oplysninger med henblik på klagens undersøgelse (6).
I denne forbindelse fastslog Retten for det første, at Kommissionen i afgørelsen af 2016 om forenelighed tog hensyn til de lovændringer, der blev foretaget i 2015, herunder den omhandlede foranstaltning, således som det fremgik af begrundelsen for denne afgørelse. Kommissionen havde derfor med rette meddelt klageren, at den allerede havde taget stilling til den omhandlede foranstaltning. Der var således ingen bestemmelse i forordning 2015/1589, der forpligtede Kommissionen til at træffe en ny afgørelse om en statsstøttes forenelighed med det indre marked, som den allerede havde truffet en afgørelse om, hvilket Retten fremhævede, inden den tilføjede, at såfremt det forholdt sig anderledes, ville dette give de interesserede parter mulighed for at anfægte undersøgelserne om forenelighed, herunder efter udløbet af fristen for anlæggelse af annullationssøgsmål.
For så vidt som Kommissionen i øvrigt var af den opfattelse, at det på grundlag af klagen hverken var muligt at identificere en urigtig anvendelse af den omhandlede foranstaltning eller indførelse af en ny foranstaltning ud over den, der allerede var blevet undersøgt, fastslog Retten for det andet, at Ekobulkos på ingen måde havde godtgjort, på hvilken måde denne vurdering var urigtig.
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen på tidspunktet for opfordringen til at handle ikke havde nogen forpligtelse til at handle. Da der ikke forelå en forpligtelse til at handle, kunne klageren heller ikke med føje påberåbe sig den angiveligt urimeligt lange sagsbehandlingstid i forbindelse med behandlingen af dennes klage.
Da Kommissionen ikke havde udvist passivitet, fandt Retten, at Kommissionen måtte frifindes.