DOMSTOLENS DOM (Syvende Afdeling)
22. januar 2020 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – fælles fiskeripolitik – forordning (EF) nr. 1198/2006 – artikel 55, stk. 1 – finansielt tilskud fra Den Europæiske Fiskerifond (EFF) – støtteberettigede udgifter – betingelse – udgifter, der reelt er afholdt af modtagerne – begreb«
I sag C-814/18,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af College van Beroep voor het bedrijfsleven (ret i første instans i sager om handel og industri, Nederlandene) ved afgørelse af 18. december 2018, indgået til Domstolen den 21. december 2018, i sagen
Ursa Major Services BV
mod
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
har
DOMSTOLEN (Syvende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, P.G. Xuereb, og dommerne T. von Danwitz og A. Kumin (refererende dommer),
generaladvokat: E. Tanchev,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– den nederlandske regering ved M. Bulterman og M. Noort, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved F. Moro, K. Walkerová og S. Noë, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 55, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1198/2006 af 27. juli 2006 om Den Europæiske Fiskerifond (EUT 2006, L 223, s. 1).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Ursa Major Services BV (herefter »UMS«) og Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministeren for landbrug, naturspørgsmål og fødevarekvalitet, Nederlandene) (herefter »ministeren«) vedrørende en anmodning om ændring af en afgørelse om bevilling af tilskud til et projekt i fiskerisektoren.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning nr. 1198/2006
3 Følgende fremgår af 16. betragtning til forordning nr. 1198/2006:
»For at øge EF-midlernes løftestangseffekt ved så vidt muligt at fremme anvendelsen af private finansieringskilder og for at tage større hensyn til projekternes rentabilitet bør støtten fra [Den Europæiske Fiskerifond] diversificeres og støttesatserne differentieres for at fremme Fællesskabets interesser, tilskynde til anvendelse af en lang række forskellige finansieringskilder og begrænse tilskuddene fra [Den Europæiske Fiskerifond] ved at tilskynde til anvendelse af passende støtteformer.«
4 Forordningens artikel 1 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer:
»Ved denne forordning oprettes Den Europæiske Fiskerifond (i det følgende benævnt »EFF«), og der fastsættes rammebestemmelser for Fællesskabets støtte til bæredygtig udvikling af fiskerisektoren, fiskeriområderne og indlandsfiskeriet.«
5 Nævnte forordnings artikel 3 med overskriften »Definitioner« fastsætter:
»I denne forordning anvendes følgende definitioner:
[…]
l) »modtager«: en fysisk eller juridisk person, som i sidste instans er modtager af den offentlige støtte
[…]«
6 Artikel 52 i forordning nr. 1198/2006 med overskriften »Den offentlige støttes intensitet« bestemmer:
»Den offentlige støttes maksimale intensitet er fastsat i tabellen i bilag II.«
7 Denne forordnings artikel 54 med overskriften »Ingen kumulering« fastsætter:
»Udgifter, som medfinansieres af EFF, kan ikke modtage støtte fra et andet finansielt fællesskabsinstrument.«
8 Nævnte forordnings artikel 55 med overskriften »Støtteberettigede udgifter« har følgende ordlyd:
»1. Udgifter, der reelt er afholdt af modtagerne i perioden fra den dato, hvor det operationelle program forelægges [Europa-]Kommissionen, eller fra den 1. januar 2007, idet den tidligste dato er gældende, og til den 31. december 2015, er berettiget til støtte fra EFF. Medfinansierede aktiviteter må ikke være afsluttet, før perioden for støtteberettigelse begynder.
2. Uanset stk. 1 kan bidrag, der er naturalydelser, afskrivningsomkostninger og generalomkostninger behandles som udgifter, som modtagerne har betalt i forbindelse med gennemførelsen af aktiviteterne, når følgende betingelser er opfyldt:
a) Ifølge reglerne i stk. 4 om udgifters støtteberettigelse er sådanne udgifter støtteberettigede.
b) Udgifterne dokumenteres ved hjælp af regnskabsbilag med bevisværdi svarende til fakturaer.
c) I tilfælde af bidrag, der er naturalydelser, overstiger medfinansieringen fra EFF ikke den samlede støtteberettigede udgift, fraregnet værdien af sådanne bidrag.
[…]
4. Reglerne om udgifters støtteberettigelse fastlægges af medlemsstaterne, medmindre andet er fastsat i denne forordning. De omfatter de samlede udgifter, der anmeldes under det operationelle program.
[…]«
9 Artikel 59 i forordning nr. 1198/2006 med overskriften »Forvaltningsmyndighedens opgaver« bestemmer:
»Forvaltningsmyndigheden for et operationelt program har ansvaret for forvaltning og gennemførelse af det operationelle program i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning og navnlig for:
[…]
b) at efterprøve, at medfinansierede varer og tjenesteydelser leveres, og at de udgifter, som modtagerne har anmeldt, rent faktisk er afholdt og er i overensstemmelse med fællesskabsreglerne og de nationale regler; […]
[…]«
10 Denne forordnings artikel 70 med overskriften »Forvaltning og kontrol« fastsætter:
»1. Medlemsstaterne har ansvaret for forvaltningen af og kontrollen med de operationelle programmer, navnlig ved hjælp af følgende foranstaltninger:
a) der skal sikre, at forvaltnings- og kontrolsystemerne for det operationelle program er blevet etableret efter artikel 57-61, og at systemerne fungerer effektivt
[…]«
11 Nævnte forordnings artikel 78 med overskriften »Udgiftsoversigt« bestemmer i stk. 1:
»Alle udgiftsoversigter omfatter for hver prioriteret akse og hvert mål de samlede støtteberettigede udgifter, som modtagerne har afholdt i forbindelse med gennemførelsen af aktiviteterne, og det tilsvarende offentlige tilskud, som er udbetalt eller skal udbetales til modtagerne i henhold til vilkårene for det offentlige tilskud. Modtagernes udgifter skal dokumenteres ved hjælp af kvitterede fakturaer eller regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi. […]«
Forordning (EU) nr. 508/2014
12 Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 508/2014 af 15. maj 2014 om Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 2328/2003, (EF) nr. 861/2006, (EF) nr. 1198/2006 og (EF) nr. 791/2007 samt Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1255/2011 (EUT 2014, L 149, s. 1) bestemmer i artikel 128, stk. 1:
»Uden at det i øvrigt berører bestemmelserne i artikel 129, stk. 2, ophæves forordning (EF) nr. 2328/2003, (EF) nr. 861/2006, (EF) nr. 1198/2006, (EF) nr. 791/2007, (EU) nr. 1255/2011 og artikel 103 i forordning (EF) nr. 1224/2009 med virkning fra den 1. januar 2014.«
13 Artikel 129, stk. 2, i forordning nr. 508/2014 har følgende ordlyd:
»Denne forordning påvirker ikke fortsættelsen eller ændringen, herunder hel eller delvis annullering, af de pågældende projekter, indtil deres afslutning, eller af bistand, som er godkendt af Kommissionen på grundlag af forordning (EF) nr. 2328/2003, (EF) nr. 861/2006, (EF) nr. 1198/2006, (EF) nr. 791/2007 og (EU) nr. 1255/2011 og artikel 103 i forordning (EF) nr. 1224/2009 eller enhver anden lovgivning, som gælder for den pågældende bistand den 31. december 2013, som forsat skal finde anvendelse for sådanne projekter eller sådan bistand.«
Nederlandsk ret
14 Med overskriften »Indgivelse af ansøgning om bevilling af tilskud« bestemte artikel 1:9 i Regeling houdende regels inzake de verstrekking van subsidies door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Regeling LNV-subsidies) (bekendtgørelse om bevilling af tilskud fra ministeren for landbrug, naturspørgsmål og fødevarekvalitet) af 14. februar 2007 i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen:
»[…]
2. En ansøgning om bevilling af tilskud til et projekt skal vedlægges en projektplan, som mindst indeholder:
[…]
c) et balanceret budget for projektet, som er et flerårigt budget med en årlig likviditetsplan, såfremt projektet har en varighed på mere end et år, sammen med en redegørelse hertil.
[…]«
15 Denne bekendtgørelses artikel 1:13 med overskriften »Tilskudsmodtagerens forpligtelser i forbindelse med projekter« bestemte:
»1. Såfremt der er ydet tilskud til gennemførelsen af et projekt, skal tilskudsmodtageren gennemføre dette projekt i overensstemmelse med projektplanen, som udgør en integrerende del af afgørelsen om tilskudsbevilling.
[…]
3. Ministeren kan give sin godkendelse til en senere tilkommen ændring af projektplanen, medmindre ændringen:
a) vedrører de formål, der er beskrevet i projektplanen
b) medfører en forhøjelse af tilskudsbeløbet eller det maksimale beløb, som tilskuddet i henhold til afgørelsen om tilskudsbevilling kan fastsættes til.
4. I tilfælde af godkendelse, jf. stk. 3, kan ministeren ændre afgørelsen om tilskudsbevilling samt de forpligtelser, der påhviler tilskudsmodtageren.
[…]«
16 Nævnte bekendtgørelses artikel 1:15 med overskriften »Tilskudsberettigede og ikke-tilskudsberettigede omkostninger« fastsatte:
»1. Følgende omkostninger er ikke tilskudsberettigede:
a) omkostninger, der på andet grundlag er blevet, eller bliver, støttet eller finansieret af myndighederne
b) omkostninger, for hvilke det ikke kan godtgøres, at de er direkte forbundet med den aktivitet, som tilskuddet vedrører
c) renter af gæld
d) omkostninger for aktiviteter, der udøves i strid med de for dem gældende EF-foranstaltninger eller nationale bestemmelser.
[…]
4. I tillæg til bestemmelserne i nærværende bekendtgørelse kan ministeren, når der foreligger [mulighed for at indgive ansøgning om tilskud], jf. artikel 1:3, stk. 1, fastsætte nærmere bestemmelser for tilskudsberettigede omkostninger.
[…]«
17 I samme bekendtgørelses kapitel 4 med overskriften »Fiskeri« fastsatte bekendtgørelsens artikel 4:33i med overskriften »Tilskudsbeløb« følgende:
»1. Tilskuddet kan højst udgøre 60% af de tilskudsberettigede omkostninger.
2. Uanset stk. 1 kan tilskuddet højst udgøre 40% af de støtteberettigede omkostninger til projekterne, således som angivet i gruppe 2 og gruppe 4 i bilag II til forordning nr. 1198/2006.
[…]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
18 UMS, som er en underafdeling til Nederlandse Vissersbond (den nederlandske fiskeriforening), koordinerer tilskudsprojekter inden for fiskerisektoren. Et af disse projekter har til formål at fremme vedvarende investeringer fra de deltagende rejefiskerivirksomheder i det nyudviklede fiskeredskab seewing (herefter »det pågældende projekt«).
19 Efter ansøgning fra UMS, indgivet på vegne af en fond og ni fiskerivirksomheder, bevilgede ministeren ved afgørelse af 17. august 2012 (herefter »afgørelsen om tilskudsbevilling«) et tilskud for et maksimalt beløb af 118 056 EUR til dette projekt, svarende til 60% af de støtteberettigede omkostninger. 50% af dette beløb kom fra provinsen Friesland (Nederlandene) og 50% fra EFF.
20 De resterende omkostninger, dvs. de omkostninger, som modtagerne af dette tilskud havde afholdt, men som ikke kunne anses for støtteberettigede omkostninger, samt de resterende 40% af de støtteberettigede omkostninger, skulle på anden måde finansieres af disse tilskudsmodtagere. De resterende omkostninger skulle til at begynde med finansieres af fonden og de ovennævnte ni fiskerivirksomheder. Denne fond og tre af de ni fiskerivirksomheder trak sig imidlertid fra det pågældende projekt. For at kunne gennemføre projektet henvendte UMS sig derfor til Visserijbedrijf J. Seepma (herefter »Seepma«) og VCU TCD BV (herefter »VCU«), som er fiskerivirksomheder, der allerede var involveret i dette projekt som henholdsvis sagkyndig og leverandør af seewing, og som var villige til at bidrage økonomisk til projektet. I henhold til afgørelsen om tilskudsbevilling er alene de øvrige seks fiskerivirksomheder tilskudsmodtagere, idet Seepma og VCU ansås for som tredjemænd at deltage i projektet.
21 I praksis ydede Seepma sit økonomiske bidrag ved på de udstedte fakturaer at foretage fradrag for leveringen af de ydelser, som Seepma havde udført som sagkyndig. UMS’ fordring mod Seepma hidrørende fra Seepmas tilsagn om at yde et økonomisk bidrag blev således modregnet i Seepmas fordring mod UMS for levering af ydelser. På denne måde betalte UMS således Seepma et lavere beløb end de omkostninger, som Seepma havde afholdt for det pågældende projekt. Med hensyn til VCU blev der ikke foretaget nogen modregning, men der blev udstedt separate fakturaer for levering af seewing, som UMS betalte til VCU, og for VCU’s økonomiske bidrag, som VCU betalte til UMS.
22 Efter at have bevilget det pågældende tilskud udbetalte ministeren på anmodning fra UMS et forskud på grundlag af fakturaer fremlagt af denne. Disse fakturaer inkluderede også de fakturaer, som Seepma havde udstedt til UMS, og som lå til grund for ovennævnte modregning.
23 Ved skrivelse af 28. september 2015 anmodede UMS, som følge af en ændring i finansieringen, ministeren om at rette budget- og finansieringssammendraget for det pågældende projekt, som udgjorde en integrerende del af afgørelsen om tilskudsbevilling.
24 Ved afgørelse af 20. januar 2016 afslog ministeren denne anmodning med den begrundelse, at Seepma og VCU ikke var medansøgere til eller medmodtagere af det pågældende tilskud, men alene partnere i dette projekt. Ministeren var i denne henseende af den opfattelse, at et finansieringsbidrag fra sådanne partnere eller tredjemænd ikke kunne støttes, idet disse omkostninger ikke skulle afholdes af tilskudsansøgeren. Ifølge ministeren skulle et bidrag til finansieringen af nævnte projekt fra partnere heri eller tredjemand således fradrages de støtteberettigede omkostninger, hvilket indebar, at det bevilgede tilskudsbeløb skulle nedsættes.
25 Ved afgørelse af 21. juli 2016 supplerede ministeren begrundelsen i sin afgørelse af 20. januar 2016 med henvisning til artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006, hvoraf det fremgår, at omkostninger kun er støtteberettigede, hvis tilskudsmodtageren selv har afholdt og betalt dem.
26 UMS har indbragt denne afgørelse for den forelæggende ret, College van Beroep voor het bedrijfsleven (ret i første instans i sager om handel og industri, Nederlandene). Denne ret har anført, at ministeren tidligere inkluderede tredjemands økonomiske bidrag i støtteberettigede omkostninger. Ministeren har dog ændret standpunkt på grundlag af oplysninger fra Kommissionen.
27 Nævnte ret ønsker for det første oplyst, om artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006 finder anvendelse på forholdet mellem støtteyderen, dvs. i den foreliggende sag ministeren, og støttemodtageren, eller om denne bestemmelse kun vedrører forholdet mellem Den Europæiske Union og den pågældende medlemsstat, i hvilket tilfælde den nationale lovgivning er afgørende for støtteberettigelsen af det pågældende projekts omkostninger. Ifølge samme ret følger det imidlertid ikke af denne lovgivning, at omkostninger ikke er støtteberettigede, fordi de er blevet afholdt af tredjemand.
28 For det tilfælde, at Domstolen fastslår, at denne bestemmelse finder anvendelse på forholdet mellem støtteyderen og modtageren, opstår der herefter for det andet spørgsmålet om, hvorvidt udgifter afholdt af tredjemand, i givet fald ved modregning, kan betragtes som udgifter, der reelt er afholdt af modtageren som omhandlet i denne artikel 55, stk. 1.
29 Den forelæggende ret har for det tredje præciseret, at såfremt det følger af Domstolens besvarelse, at den fortolkning, som ministeren har foretaget af artikel 55 i forordning nr. 1198/2006, er korrekt, vil denne ret ligeledes skulle tage stilling til, om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og det nationale retssikkerhedsprincip med føje kan påberåbes under omstændigheder, hvor ministeren i forbindelse med bevillingen af forskud har fundet, at økonomiske bidrag fra tredjemand udgør støtteberettigede omkostninger, men på grund af Kommissionens divergerende fortolkning af EU-retten har ændret standpunkt.
30 På denne baggrund har College van Beroep voor het bedrijfsleven (ret i første instans i sager om handel og industri) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Finder artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006 anvendelse på forholdet mellem en støtteyder, i dette tilfælde ministeren, og modtageren (støttemodtageren)?
2) Såfremt det første spørgsmål skal besvares således, at artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006 finder anvendelse på forholdet mellem støtteyderen og modtageren: Kan udgifter, som en tredjemand har afholdt (eventuelt ved modregning), betragtes som udgifter, der reelt er afholdt af modtageren som omhandlet i artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006?
3) Såfremt det andet spørgsmål skal besvares således, at udgifter, som en tredjemand har afholdt (eventuelt ved modregning), ikke kan betragtes som udgifter, der reelt er afholdt af modtageren som omhandlet i artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006[:]
a) betyder en gennemførelsespraksis, hvorefter støtteyderen konsekvent har betragtet tilskud fra tredjemand som udgifter, der reelt er afholdt af modtageren som omhandlet i artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006, at det ikke kan forventes af modtageren, at han opdager støtteyders forkerte fortolkning af artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006, således at modtageren fortsat kan gøre krav på den støtte, som er tildelt ham, og
b) skal bidragene fra tredjemand da henregnes til de udgifter, som reelt er afholdt af modtageren som omhandlet i artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006 (i hvilket tilfælde der fastsættes en højere støtte), eller
c) skal der da på grundlag af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet afstås fra tilbagesøgning af den uretmæssigt bevilgede støtte?
d) gør det herved nogen forskel, om støtteyderen, som i denne sag, har bevilget et forskud på støtten?«
Om de præjudicielle spørgsmål
31 Indledningsvis bemærkes, at forordning nr. 1198/2006 blev ophævet og erstattet af forordning nr. 508/2014 fra den 1. januar 2014. Det fremgår imidlertid af sidstnævnte forordnings artikel 128, stk. 1, sammenholdt med dens artikel 129, stk. 2, at forordning nr. 1198/2006 fortsat skal finde anvendelse på projekter, der blev godkendt, mens den fandt anvendelse ratione temporis, indtil deres afslutning. Det projekt, som er sagsgenstand i hovedsagen, er derfor fortsat reguleret af sidstnævnte forordning.
Det første spørgsmål
32 Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006 finder anvendelse på forholdet mellem forvaltningsmyndigheden for et operationelt program, såsom ministeren, og modtageren af et tilskud, som er bevilget under EFF, således at denne bestemmelse kan påberåbes over for denne modtager.
33 Med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål skal det bemærkes, at i henhold til artikel 288, stk. 2, TEUF er en forordning bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat. Forordningers karakter og funktion i EU-rettens retskildesystem betyder således, at deres bestemmelser i almindelighed har umiddelbar virkning i de nationale retsordener, uden at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at træffe gennemførelsesforanstaltninger (jf. i denne retning dom af 12.4.2018, Kommissionen mod Danmark, C-541/16, EU:C:2018:251, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
34 I det omfang gennemførelsen af visse bestemmelser i en forordning kræver det, kan medlemsstaterne vedtage gennemførelsesforanstaltninger hertil, hvis de ikke hindrer dens direkte anvendelighed, hvis de ikke skjuler dens EU-retlige karakter, og hvis de præciserer udøvelsen af det skøn, der er tildelt dem ved den pågældende forordning, alt inden for grænserne af forordningens bestemmelser (jf. i denne retning dom af 12.4.2018, Kommissionen mod Danmark, C-541/16, EU:C:2018:251, præmis 27 og 28 og den deri nævnte retspraksis).
35 Det er i denne henseende under henvisning til de relevante bestemmelser i den pågældende forordning, fortolket i lyset af forordningens mål, at det skal afgøres, om disse bestemmelser forbyder, pålægger eller tillader medlemsstaterne at vedtage visse gennemførelsesforanstaltninger, og, særligt i sidstnævnte tilfælde, om den pågældende foranstaltning falder inden for rammerne af det skøn, som er tildelt medlemsstaterne (dom af 12.4.2018, Kommissionen mod Danmark, C-541/16, EU:C:2018:251, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
36 Det skal ligeledes bemærkes, at alle EU-retlige bestemmelser, der opfylder de nødvendige betingelser for at have direkte virkning, forpligter alle myndigheder i medlemsstaterne, dvs. ikke alene nationale domstole, men også alle administrative organer, herunder decentrale myndigheder, og disse myndigheder er forpligtede til at anvende dem (dom af 5.3.2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, præmis 90 og den deri nævnte retspraksis).
37 Det følger nemlig af Domstolens faste praksis, at såvel administrative myndigheder som nationale retsinstanser, der inden for rammerne af deres respektive kompetencer skal anvende EU-rettens bestemmelser, er forpligtede til at sikre den fulde virkning af disse bestemmelser (dom af 5.3.2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, præmis 91 og den deri nævnte retspraksis).
38 Hvad angår forordning nr. 1198/2006 bemærkes, at i medfør af dennes artikel 70, stk. 1, litra a), har medlemsstaterne ansvaret for forvaltningen af og kontrollen med de operationelle programmer, navnlig idet de skal sikre, at forvaltnings- og kontrolsystemerne for det operationelle program er blevet etableret efter denne forordnings artikel 57-61.
39 Det fremgår i denne henseende af nævnte forordnings artikel 59, litra b), at det påhviler forvaltningsmyndigheden for et operationelt program at efterprøve, at de udgifter, som modtagerne har anmeldt, rent faktisk er afholdt og er i overensstemmelse med EU-reglerne og de nationale regler.
40 Med hensyn til reglerne om udgifters støtteberettigelse fastsætter artikel 55, stk. 4, i forordning nr. 1198/2006, at disse fastlægges af medlemsstaterne, medmindre andet er fastsat i denne forordning. Nævnte forordnings artikel 55, stk. 1, som fastsætter, at udgifter kun er berettiget til støtte fra EFF, hvis de reelt er afholdt af modtagerne i perioden fra den dato, hvor det operationelle program forelægges Kommissionen, eller fra den 1. januar 2007, idet den tidligste dato er gældende, og til den 31. december 2015, udgør en sådan undtagelse. Med forbehold for anvendelsen af EU-retlige undtagelsesbestemmelser såsom samme forordnings artikel 55, stk. 2, er denne bestemmelse således til hinder for, at udgifter, som ikke opfylder de nævnte krav, anses for at være berettiget til støtte fra EFF.
41 Selv om det i medfør af artikel 55, stk. 4, i forordning nr. 1198/2006 påhviler medlemsstaterne at fastlægge reglerne om udgifters støtteberettigelse, er den skønsmargen, som tilkommer dem, således afgrænset af denne forordnings artikel 55, stk. 1, som, henset til sit indhold, er ubetinget og tilstrækkeligt præcis og således opfylder alle de nødvendige betingelser for at have direkte virkning.
42 For så vidt som artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006 fastsætter, at udgifter er berettiget til støtte fra EFF, hvis de reelt er afholdt af modtagerne i den periode, som er omhandlet i denne bestemmelse, opstiller denne bestemmelse således et utvetydigt krav, som ikke er underlagt noget skøn, og som navnlig kun giver medlemsstaterne en skønsmargen i de tilfælde, der er omhandlet i forordningens artikel 55, stk. 2, hvilke imidlertid ikke er relevante i den foreliggende sag.
43 Når de udgifter, der anmeldes, er reguleret af artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006, er den kompetente nationale myndighed følgelig forpligtet til at kræve, at disse udgifter reelt er blevet afholdt af modtagerne i denne bestemmelses forstand og ved direkte anvendelse af denne.
44 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006 skal fortolkes således, at den finder anvendelse på forholdet mellem forvaltningsmyndigheden for et operationelt program og modtageren af et tilskud, som er bevilget under EFF, således at denne bestemmelse kan påberåbes over for denne modtager.
Det andet spørgsmål
45 Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om et beløb, der faktureres en modtager af et tilskud tildelt under EFF, og som betales af denne modtager, kan betragtes som udgifter, der reelt er afholdt som omhandlet i artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006, selv om tredjemand, som har faktureret dette beløb, ligeledes har bidraget økonomisk til det støttede projekt, enten ved at modregne sin fordring mod nævnte modtager i den fordring, som modtageren har mod denne tredjemand hidrørende fra tredjemands tilsagn om at yde et økonomisk bidrag, eller ved at udstede en separat faktura.
46 Det må indledningsvis fastslås, at ordlyden af artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006 ikke i sig selv gør det muligt at besvare dette spørgsmål.
47 I henhold til denne bestemmelse, og navnlig henset til anvendelsen af udtrykket »reelt er afholdt«, kan nævnte bestemmelse således fortolkes således, at der – for at fastslå, om en udgift er støtteberettiget – skal tages hensyn til den samlede pengestrøm mellem modtageren og dennes leverandør eller tjenesteyder, således at alene det beløb, som sidstnævnte fakturerer efter fradrag af et økonomisk bidrag ydet af denne, er støtteberettiget. Dette bidrag betragtes således som en nedsættelse af prisen på den leverede vare eller tjenesteydelse.
48 Imidlertid kan ordlyden af artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006 ligeledes forstås således, at det forhold, at leverandøren eller tjenesteyderen har en fordring mod modtageren, og at sidstnævnte har betalt denne fordring, er tilstrækkelig til at fastslå, at der foreligger en udgift, som »reelt er afholdt«, uden at det i denne henseende er relevant, at der sideløbende hermed er ydet et økonomisk bidrag.
49 Det fremgår imidlertid af Domstolens faste praksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den lovgivning, som den er en del af (dom af 7.6.2005, VEMW m.fl., C-17/03, EU:C:2005:362, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis, af 24.6.2014, Parlamentet mod Rådet, C-658/11, EU:C:2014:2025, præmis 51, og af 19.9.2019, Gesamtverband Autoteile-Handel, C-527/18, EU:C:2019:762, præmis 30).
50 Hvad angår den sammenhæng, hvori artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006 indgår, bemærkes, at bortset fra det tilfælde, som er omhandlet i denne forordnings artikel 54, hvorefter udgifter, som medfinansieres af EFF, ikke kan modtage støtte fra et andet finansielt EU-instrument, er nævnte forordning ikke til hinder for, at en modtager af tilskud tildelt under EFF modtager bidrag fra tredjemand, hvorigennem denne modtager betaler de udgifter, som er forbundet med det pågældende projekt.
51 I modsætning til, hvad den forelæggende ret har lagt vægt på, kan det bl.a. ikke af artikel 52 i forordning nr. 1198/2006 udledes, at et projekt kun kan finansieres med dels offentlig støtte, dels egne midler tilhørende modtagerne af tilskud tildelt under EFF. Denne bestemmelse har nemlig alene til formål at begrænse det samlede beløb af den offentlige støtte og berører ikke de nærmere bestemmelser for finansieringen af det pågældende projekt.
52 I øvrigt lader forordning nr. 1198/2006 på ingen måde udgifters støtteberettigelse afhænge af finansieringsmåden af et givent projekt, således at den måde, hvorpå tilskudsmodtagerne har valgt at finansiere deres udgifter, ikke har nogen indvirkning på, om disse udgifter er berettiget til støtte fra EFF. Den omstændighed, at tredjemand yder et økonomisk bidrag, er således ikke i sig selv relevant med henblik på at bestemme omfanget af de udgifter, der reelt er afholdt af modtageren som omhandlet i denne forordnings artikel 55, stk. 1.
53 Enhver anden fortolkning ville stride mod de formål, der forfølges med forordning nr. 1198/2006, idet det fremgår af 16. betragtning hertil, at anvendelsen af private finansieringskilder så vidt muligt skal fremmes, og at der tilskyndes til anvendelse af passende støtteformer.
54 Under disse omstændigheder er det forhold, at leverandøren eller tjenesteyderen har en fordring mod modtageren af et tilskud tildelt under EFF, og at denne fordring er blevet betalt af denne modtager, tilstrækkeligt til, at det kan fastslås, at der foreligger en udgift, som »reelt er afholdt« som omhandlet i artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006, uden at det i denne henseende er relevant, at denne tredjemand sideløbende hermed har ydet et økonomisk bidrag til det støttede projekt.
55 Den måde, hvorpå det pågældende økonomiske bidrag er blevet givet, er i denne sammenhæng uden betydning. Dette bidrag kan bl.a. være blevet ydet ved et fradrag i det beløb, der er faktureret modtageren, idet modtagerens fordring mod tredjemand hidrørende fra sidstnævntes forpligtelse er blevet modregnet i denne tredjemands fordring mod modtageren for leveringen af en vare eller ydelse. Hver udgift og hvert bidrag skal dog, således som det kræves i artikel 78, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006, være behørigt dokumenteret ved hjælp af kvitterede fakturaer eller regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
56 I denne henseende tilkommer det bl.a. denne ret, ved hjælp af den dokumentation, som er fremlagt for den, at undersøge, om der faktisk er tale om et bidrag til finansieringen af det pågældende projekt, hvilket er uden betydning for omfanget af de udgifter, der reelt er afholdt som omhandlet i artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006, eller om det i realiteten drejer sig om et nedslag i prisen på en leveret vare eller tjenesteydelse, som medfører en reduktion af de udgifter, der reelt er afholdt af modtageren af tilskud tildelt under EFF.
57 Henset til ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006 skal fortolkes således, at et beløb, der faktureres en modtager af et tilskud tildelt under EFF, og som betales af denne modtager, kan betragtes som udgifter, der reelt er afholdt som omhandlet i artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006, selv om tredjemand, som har faktureret dette beløb, ligeledes har bidraget økonomisk til det støttede projekt, enten ved at modregne en fordring mod modtageren i en fordring, som modtageren har mod denne tredjemand hidrørende fra tredjemands tilsagn om at yde et økonomisk bidrag, eller ved at udstede en separat faktura, forudsat at den pågældende udgift og det pågældende bidrag er behørigt dokumenteret ved hjælp af kvitterede fakturaer eller regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
Det tredje spørgsmål
58 Henset til besvarelsen af det andet spørgsmål er det ufornødent at besvare det tredje spørgsmål.
Sagsomkostninger
59 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Syvende Afdeling) for ret:
1) Artikel 55, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1198/2006 af 27. juli 2006 om Den Europæiske Fiskerifond skal fortolkes således, at den finder anvendelse på forholdet mellem forvaltningsmyndigheden for et operationelt program og modtageren af et tilskud, som er bevilget under Den Europæiske Fiskerifond, således at denne bestemmelse kan påberåbes over for denne modtager.
2) Artikel 55, stk. 1, i forordning nr. 1198/2006 skal fortolkes således, at et beløb, der faktureres en modtager af et tilskud tildelt under Den Europæiske Fiskerifond, og som betales af denne modtager, kan betragtes som udgifter, der reelt er afholdt som omhandlet i denne bestemmelse, selv om tredjemand, som har faktureret dette beløb, ligeledes har bidraget økonomisk til det støttede projekt, enten ved at modregne en fordring mod modtageren i en fordring, som modtageren har mod denne tredjemand hidrørende fra tredjemands tilsagn om at yde et økonomisk bidrag, eller ved at udstede en separat faktura, forudsat at den pågældende udgift og det pågældende bidrag er behørigt dokumenteret ved hjælp af kvitterede fakturaer eller regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
Underskrifter