UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (seitsemäs jaosto)
22 päivänä tammikuuta 2020 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Yhteinen kalastuspolitiikka – Asetus (EY) N:o 1198/2006 – 55 artiklan 1 kohta – Euroopan kalatalousrahastosta annettu rahoitusosuus – Menojen tukikelpoisuus – Edellytys – Tuensaajien tosiasiallisesti maksama meno – Käsite
Asiassa C–814/18,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka College van Beroep voor het bedrijfsleven (taloudellis-hallinnollisten asioiden ylioikeus, Alankomaat) on esittänyt 18.12.2018 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 21.12.2018, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Ursa Major Services BV
vastaan
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja P. G. Xuereb sekä tuomarit T. von Danwitz ja A. Kumin (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: E. Tanchev,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Alankomaiden hallitus, asiamiehinään M. Bulterman ja M. Noort,
– Euroopan komissio, asiamiehinään F. Moro, K. Walkerová ja S. Noë,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan kalatalousrahastosta 27.7.2006 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1198/2006 (EUVL 2006, L 223, s. 1) 55 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Ursa Major Services BV (jäljempänä UMS) ja Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (maatalous-, luonto- ja elintarvikeministeri, Alankomaat; jäljempänä ministeri) ja joka koskee vaatimusta sellaisen päätöksen muuttamiseksi, jolla on myönnetty tukea kalastusalan hankkeelle.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Asetus N:o 1198/2006
3 Asetuksen N:o 1198/2006 johdanto-osan 16 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Jotta yhteisön varojen vipuvaikutusta voitaisiin tehostaa suosimalla mahdollisimman pitkälle yksityisen rahoituksen käyttöä ja jotta toimien tuottavuus voitaisiin ottaa paremmin huomioon, kalatalousrahaston tukimuotoja olisi monipuolistettava ja tukiosuuksia eriytettävä, jolloin voidaan edistää yhteisön etua, lisätä monenlaisten rahoitusvarojen käyttöä sekä rajoittaa kalatalousrahaston osuutta suosimalla tarkoituksenmukaisten tukimuotojen käyttöä.”
4 Kyseisen asetuksen 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”Tällä asetuksella perustetaan Euroopan kalatalousrahasto, jäljempänä ’kalatalousrahasto’, ja määritellään puitteet kalatalousalan, kalastusalueiden ja sisävesikalastuksen kestävään kehitykseen annettavalle yhteisön tuelle.”
5 Mainitun asetuksen 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
– –
l) ’tuensaajalla’ julkisen tuen viime kädessä saavaa luonnollista tai oikeushenkilöä;
– –”
6 Asetuksen N:o 1198/2006 52 artiklassa, jonka otsikko on ”Julkisen tuen intensiteetti”, säädetään seuraavaa:
”Julkisen tuen enimmäisintensiteetti vahvistetaan liitteessä II olevassa taulukossa.”
7 Tämän asetuksen 54 artiklassa, jonka otsikko on ”Päällekkäisyyksien estäminen”, säädetään seuraavaa:
”Kalatalousrahastosta yhteisrahoitettuja menoja ei voida tukea muista yhteisön rahoitusvälineistä.”
8 Mainitun asetuksen 55 artiklassa, jonka otsikko on ”Menojen tukikelpoisuus”, säädetään seuraavaa:
”1. Menoihin voidaan myöntää kalatalousrahaston rahoitusosuutta, jos tuensaajat ovat tosiasiallisesti maksaneet ne sen päivän, jona toimintaohjelma esitetään [Euroopan] komissiolle, tai 1 päivän tammikuuta 2007, sen mukaan, kumpi on aiempi, ja 31 päivän joulukuuta 2015 välisenä aikana. Yhteisrahoitetut toimet eivät ole saaneet päättyä ennen tukikelpoisuuden alkamispäivää.
2. Edellä 1 kohdasta poiketen luontaissuoritukset, poistokustannukset ja yleiskustannukset voidaan käsitellä tuensaajien toimien täytäntöönpanossa maksamina menoina seuraavin edellytyksin:
a) jäljempänä 4 kohdassa vahvistetuissa tukikelpoisuussäännöissä säädetään tällaiset menot tukikelpoisiksi;
b) menojen määrästä on näyttöarvoltaan laskuihin rinnastettavat kirjanpitotositteet;
c) luontaissuorituksen osalta rahastoista maksettava yhteisrahoitus ei ylitä tukikelpoisten menojen kokonaismäärää tällaisten suoritusten arvo pois luettuna.
– –
4. Menojen tukikelpoisuutta koskevat säännöt hyväksytään kansallisella tasolla lukuun ottamatta tässä asetuksessa säädettyjä poikkeuksia. Säännöt koskevat kaikkia toimintaohjelman mukaisesti ilmoitettuja julkisia menoja.
– –”
9 Asetuksen N:o 1198/2006 59 artiklassa, jonka otsikko on ”Hallintoviranomaisen tehtävät”, säädetään seuraavaa:
”Toimintaohjelman hallintoviranomainen vastaa toimintaohjelman hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta moitteettoman varainhoidon periaatetta noudattaen ja erityisesti
– –
b) yhteisrahoitettujen tuotteiden ja palveluiden toimituksen tarkastamisesta ja sen varmistamisesta, että edunsaajien ilmoittamat menot ovat todella aiheutuneet ja ovat yhteisön ja kansallisten sääntöjen mukaisia; – –
– –”
10 Tämän asetuksen 70 artiklassa, jonka otsikko on ”Hallinto ja valvonta”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot vastaavat toimintaohjelmien hallinnon ja valvonnan varmistamisesta erityisesti seuraavin toimenpitein:
a) jäsenvaltioiden on varmistettava, että toimintaohjelmien hallinto- ja valvontajärjestelmät on perustettu 57–61 artiklan mukaisesti ja että järjestelmät toimivat tehokkaasti;
– –”
11 Mainitun asetuksen 78 artiklan, jonka otsikko on ”Menoilmoitus”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Menoilmoituksiin on sisällyttävä kunkin toimintalinjan ja kunkin tavoitteen osalta tuensaajien toimia toteuttaessaan maksamien tukikelpoisten menojen kokonaismäärä ja vastaava julkinen rahoitusosuus, joka on maksettu tai maksetaan tuensaajille julkista rahoitusosuutta koskevien ehtojen mukaisesti. Tuensaajien maksamat menot on näytettävä toteen kuitattujen laskujen tai vastaavien luotettavien kirjanpitotositteiden avulla. – –”
Asetus (EU) N:o 508/2014
12 Euroopan meri- ja kalatalousrahastosta ja neuvoston asetusten (EY) N:o 2328/2003, (EY) N:o 861/2006, (EY) N:o 1198/2006 ja (EY) N:o 791/2007 sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1255/2011 kumoamisesta 15.5.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 508/2014 (EUVL 2014, L 149, s. 1) 128 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kumotaan asetukset (EY) N:o 2328/2003, (EY) N:o 861/2006, (EY) N:o 1198/2006, (EY) N:o 791/2007 ja (EU) N:o 1255/2011 sekä asetuksen (EY) N:o 1224/2009 103 artikla 1 päivästä tammikuuta 2014 alkaen sanotun kuitenkaan rajoittamatta 129 artiklan 2 kohdan säännösten soveltamista.”
13 Mainitun asetuksen 129 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämä asetus ei estä jatkamasta tai muuttamasta, kokonaan tai osittain peruuttaminen mukaan lukien, kyseisiä hankkeita niiden päättämiseen asti tai apua, jonka komissio on hyväksynyt asetusten (EY) N:o 2328/2003, (EY) N:o 861/2006, (EY) N:o 1198/2006, (EY) N:o 791/2007 ja (EU) N:o 1255/2011 sekä asetuksen (EY) N:o 1224/2009 103 artiklan tai muun 31 päivänä joulukuuta 2013 kyseiseen apuun sovellettavan lainsäädännön nojalla, joita sovelletaan edelleen tällaisiin hankkeisiin ja apuun.”
Alankomaiden oikeus
14 Maatalous-, luonto- ja elintarvikeministerin tukien myöntämistä koskevista säännöistä 14.2.2007 annetun asetuksen (Regeling houdende regels inzake de verstrekking van subsidies door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Regeling LNV-subsidies)), sellaisena kuin se oli voimassa pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, 1:9 §:ssä, jonka otsikko oli ”Tukihakemuksen tekeminen”, säädettiin seuraavaa:
”– –
2. Hanketta varten myönnettävää tukea koskevaan hakemukseen on liitettävä hankesuunnitelma, josta ilmenee ainakin:
– –
c) hankkeen tasapainoinen rahoituslaskelma, joka on monivuotinen rahoituslaskelma, johon liittyy vuosittainen maksuvalmiussuunnitelma, jos hanke kestää yli vuoden, ja tätä koskevat selvitykset;
– –”
15 Kyseisen asetuksen 1:13 §:ssä jonka otsikko oli ”Tuensaajan hankkeita koskevat velvollisuudet”, säädettiin seuraavaa:
1. Mikäli tuki on myönnetty hankkeen toteuttamiseen, tuensaaja toteuttaa hankkeen hankesuunnitelman mukaisesti; suunnitelma on tuen myöntämispäätöksen osa.
– –
3. Ministeri voi hyväksyä hankkeeseen myöhemmin tehdyn muutoksen, mikäli muutos ei
a) koske hankesuunnitelmassa kuvattuja tavoitteita
b) aiheuta tuen määrän tai sen enimmäismäärän, jolle tuen myöntämispäätöksen mukainen tuki voidaan vahvistaa, korotusta.
4. Edellä 3 kohdassa tarkoitetun hyväksynnän antaessaan ministeri voi muuttaa tuen myöntämispäätöstä ja tuensaajalle asetettuja velvoitteita.
– –”
16 Mainitun asetuksen 1:15 §:ssä, jonka otsikko oli ”Tukikelpoiset ja tukikelvottomat kustannukset”, säädettiin seuraavaa:
”1. Seuraavat kustannukset eivät ole tukikelpoisia:
a) kustannukset, joita viranomaiset tukevat tai rahoittavat tai ovat tukeneet tai rahoittaneet muulla perusteella
b) kustannukset, joiden osalta ei voida osoittaa, että ne liittyvät suoraan tukea koskevaan toimintaan
c) lainojen korot
d) kustannukset, jotka aiheutuvat toiminnasta, jota harjoitetaan kyseiseen toimintaan sovellettavien unionin säännösten tai kansallisten säännösten vastaisesti.
– –
4. Kun [tukihakemusten tekeminen on mahdollista] 1:3 §:n ensimmäisen momentin nojalla, ministeri voi tässä asetuksessa annettujen säännösten lisäksi vahvistaa tukikelpoisia kustannuksia koskevia tarkempia ehtoja.
– –”
17 Saman asetuksen 4 luvussa, jonka otsikko on ”Kalastus”, olevassa 4:33i §:ssä, jonka otsikko oli ”Tuen määrä”, säädettiin seuraavaa:
”1. Tuki on enintään 60 % tukikelpoisista kustannuksista.
2. Poiketen siitä, mitä 1 momentissa säädetään, tuen määrä on enintään 40 % asetuksen N:o 1198/2006 liitteessä II olevassa 2 ja 4 ryhmässä tarkoitettujen hankkeiden tukikelpoisista kustannuksista.
– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
18 UMS, joka on Nederlandse Vissersbondin (Alankomaiden kalastusliitto) tytäryhtiö, ohjaa kalastusalan tukihankkeita. Yhdellä näistä hankkeista pyritään edistämään siihen osallistuvien friisiläisten katkaravun pyyntiä harjoittavien yritysten kestäviä investointeja uutta kehitystä edustaviin kalastusvälineisiin (seewing) (jäljempänä kyseessä oleva hanke).
19 UMS:n yhden säätiön ja yhdeksän kalastusyrityksen nimissä tekemän hakemuksen johdosta ministeri myönsi 17.8.2012 tekemällään päätöksellä (jäljempänä tuen myöntämispäätös) tähän hankkeeseen enintään 118 056 euron suuruisen tuen, joka vastasi 60:tä prosenttia tukikelpoisista kustannuksista. Puolet tästä määrästä oli peräisin Frieslandin lääniltä (Alankomaat) ja puolet Alankomaiden kalastusliitolta.
20 Mainitun tuen saajien oli rahoitettava muilla tavoin jäljellä olevat kustannukset eli ne kustannukset, jotka tuensaajat olivat esittäneet, mutta joiden ei voitu katsoa olevan tukikelpoisia kustannuksia, ja loput 40 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista. Edellä mainittujen säätiön ja yhdeksän kalastusyrityksen oli alun perin tarkoitus rahoittaa nämä jäljelle jäävät kustannukset. Tämä säätiö ja kolme näistä yhdeksästä kalastusyrityksestä vetäytyivät kuitenkin kyseessä olevasta hankkeesta. Hankkeen jatkamiseksi UMS kääntyi Visserijbedrijf J. Seepman (jäljempänä Seepma) ja VCU TCD BV:n (jäljempänä VCU) puoleen; nämä ovat kalastusyrityksiä, joista ensimmäinen osallistui kyseiseen hankkeeseen käytännön asiantuntijana ja jälkimmäinen seewing‑toimittajana ja jotka olivat valmiit osallistumaan rahoitukseen. Tuen myöntämispäätöksen mukaan tukea saivat kuitenkin ainoastaan kuusi muuta kalastusalan yritystä, ja Seepma ja VCU katsottiin hankkeeseen osallistuviksi kolmansiksi osapuoliksi.
21 Käytännössä Seepma on vähentänyt rahoitusosuutensa niiden palvelujen suorittamista koskevissa laskuissa, jotka se on suorittanut käytännön asiantuntijana. Näin ollen saatava, joka UMS:lle on syntynyt Seepmalta tämän antaman sitoumuksen perusteella, on kuitattu Seepmalla UMS:ltä palvelusuorituksen perusteella olevalla saatavalla. UMS on täten maksanut Seepmalle määrät, jotka ovat pienempiä kuin Seepmalle kyseessä olevasta hankkeesta aiheutuneet kustannukset. VCU:n osalta ei ole suoritettu minkäänlaista kuittausta vaan on laadittu erillisiä laskuja, jotka liittyvät seewing-toimitukseen ja jotka UMS on maksanut VCU:lle, ja VCU:n rahoitusosuuteen liittyviä laskuja, jotka VCU on maksanut UMS:lle.
22 Kyseessä olevan tuen myönnettyään ministeri maksoi UMS:n pyynnöstä ennakon UMS:n esittämien laskujen perusteella. Näihin laskuihin kuuluivat myös ne, jotka Seepma oli laatinut UMS:lle ja jotka johtivat edellä mainittuun kuittaukseen.
23 UMS pyysi 28.9.2015 päivätyllä kirjeellä ministeriä mukauttamaan rahoituksen muuttamisen jälkeen kyseisen hankkeen talousarvion ja rahoituksen yhteenvetoa, joka on tuen myöntämispäätöksen erottamaton osa.
24 Ministeri hylkäsi tämän hakemuksen 20.1.2016 tekemällään päätöksellä sillä perusteella, että Seepma ja VCU eivät olleet kyseisen tuen kanssahakijoita eivätkä kanssasaajia vaan ainoastaan tämän hankkeen partnereita. Se katsoi tältä osin, että tällaisten partnereiden tai kolmansien osapuolten osuutta rahoituksesta ei voitu tukea, koska nämä kustannukset eivät olleet tämän tuen hakijan vastuulla. Näin ollen ministerin mukaan se, että tämän hankkeen partnerit tai kolmannet osapuolet osallistuvat kyseisen hankkeen rahoittamiseen, on vähennettävä tukikelpoisista kustannuksista, mikä johtaa myönnetyn tuen määrän alenemiseen.
25 Ministeri täydensi 20.1.2016 tekemänsä päätöksen perusteluja 21.7.2016 tekemällään päätöksellä, jossa se viittasi asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohtaan, josta seuraa ministerin mukaan se, että kustannukset ovat tukikelpoisia vain, mikäli ne ovat aiheutuneet itse tuensaajalle ja tämä itse on maksanut ne.
26 UMS nosti viimeksi mainitusta päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa eli College van Beroep voor het bedrijfslevenissa (taloudellis-hallinnollisten asioiden ylioikeus, Alankomaat). Kyseinen tuomioistuin toteaa, että aiemmin ministeri katsoi, että tukikelpoisiin kustannuksiin sisältyi kolmansien osapuolten rahoitusosuus. Ministeri on kuitenkin muuttanut kantaansa komissiolta peräisin olevien tietojen perusteella.
27 Kyseinen tuomioistuin pohtii ensinnäkin sitä, voidaanko asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohtaa soveltaa tuen myöntäjän eli tässä tapauksessa ministerin, ja tuensaajan väliseen suhteeseen, vai koskeeko tämä säännös ainoastaan Euroopan unionin ja kyseessä olevan jäsenvaltion välistä suhdetta, missä tapauksessa kansallinen lainsäädäntö on ratkaiseva kyseessä olevan hankkeen kustannusten tukikelpoisuuden osalta. Kyseisessä lainsäädännössä ei kuitenkaan saman tuomioistuimen mukaan säädetä, etteivät kustannukset ole tukikelpoisia sillä perusteella, että kolmas osapuoli on vastannut niistä.
28 Siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin vastaisi, että tätä säännöstä voidaan soveltaa tuen myöntäjän ja tuensaajan väliseen suhteeseen, herää toiseksi kysymys siitä, voidaanko kolmannen osapuolen mahdollisesti kuittaamalla suorittamat menot katsoa mainitussa 55 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi tuensaajan tosiasiallisesti maksamiksi menoiksi.
29 Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää, että jos unionin tuomioistuimen vastauksista ilmenee, että ministerin asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklasta tekemä tulkinta on oikea, unionin tuomioistuimen on myös lausuttava siitä, voidaanko luottamuksensuojan periaatteeseen ja kansalliseen oikeusvarmuuden periaatteeseen vedota pätevästi tilanteessa, jossa ministeri on katsonut ennakkoa myönnettäessä, että kolmansien osapuolten rahoitusosuudet ovat tukikelpoisia kustannuksia, mutta on muuttanut kantaansa siksi, että komissio on tulkinnut eri tavalla unionin oikeutta.
30 Tässä tilanteessa College van Beroep voor het bedrijfsleven on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Sovelletaanko asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohtaa tuen myöntäjän, joka on käsiteltävässä asiassa ministeri, ja tuensaajan väliseen suhteeseen?
2) Jos ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan, että asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohtaa sovelletaan tuen myöntäjän ja tuensaajan väliseen suhteeseen: voidaanko kolmannen osapuolen (kuittauksen kautta tai muuten) maksamia menoja pitää asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina tuensaajan tosiasiallisesti maksamina menoina?
3) Jos toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan, että kolmannen osapuolen (kuittauksen kautta tai muuten) maksamia menoja ei voida pitää asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina tuensaajan tosiasiallisesti maksamina menoina:
a) merkitseekö käytännön täytäntöönpano, jossa tuen myöntäjä on jatkuvasti pitänyt kolmansien osapuolten osuuksia asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina tuensaajan tosiasiallisesti maksamina menoina, sitä, ettei tuensaajan voida odottaa huomaavan tuen myöntäjän tulkitsevan asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohtaa virheellisesti, jolloin tuensaajalla voi olla oikeus hänelle myönnettyyn tukeen, ja
b) onko kolmansien osuudet tällöin luokiteltava asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi tuensaajan tosiasiallisesti maksamiksi menoiksi (missä tapauksessa tuki vahvistetaan korkeampana) tai
c) onko perusteettomasti myönnetyn tuen takaisinperinnästä tällöin luovuttava luottamuksensuojaa koskevan periaatteen ja/tai oikeusvarmuuden periaatteen vaikutuksesta?
d) Onko tällöin vielä merkitystä sillä seikalla, minä ajankohtana tuen myöntäjä on samassa yhteydessä myöntänyt tuen ennakkoa, kuten käsiteltävässä asiassa on tapahtunut?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
31 Aluksi on todettava, että asetus N:o 1198/2006 on kumottu ja korvattu 1.1.2014 alkaen asetuksella N:o 508/2014. Viimeksi mainitun asetuksen 128 artiklan 1 kohdasta ja kyseisen asetuksen 129 artiklan 2 kohdasta yhdessä luettuina käy kuitenkin ilmi, että asetusta N:o 1198/2006 sovelletaan edelleen hankkeisiin, jotka on hyväksytty sen ajallisen soveltamisalan puitteissa, kunnes ne on saatettu päätökseen. Näin ollen pääasiassa kyseessä olevaan hankkeeseen sovelletaan edelleen viimeksi mainittua asetusta.
Ensimmäinen kysymys
32 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy ensimmäisellä kysymyksellään, sovelletaanko asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohtaa toimintaohjelman hallintoviranomaisen kuten ministerin ja kalatalousrahastosta myönnetyn tuen saajan väliseen suhteeseen, joten tähän säännökseen voidaan vedota tuensaajaa vastaan.
33 Tähän kysymykseen vastaamiseksi on huomautettava, että SEUT 288 artiklan toisen kohdan mukaan asetus on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan välittömästi kaikissa jäsenvaltioissa. Näin ollen asetusten säännöksillä on niiden luonteen ja niillä unionin oikeuslähteiden järjestelmässä olevan tehtävän vuoksi yleensä välitön oikeusvaikutus kansallisissa oikeusjärjestyksissä ilman, että kansallisten viranomaisten olisi ryhdyttävä täytäntöönpanotoimiin (ks. vastaavasti tuomio 12.4.2018, komissio v. Tanska, C‑541/16, EU:C:2018:251, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34 Siltä osin kuin asetuksen tiettyjen säännösten täytäntöönpano sitä edellyttää, jäsenvaltiot voivat toteuttaa sen täytäntöönpanotoimia, jos toimet eivät haittaa asetuksen välitöntä sovellettavuutta, jos niillä ei peitellä sitä, että kyseessä on unionin oikeuden säädös, ja jos niissä täsmennetään kyseisessä asetuksessa jäsenvaltioille annetun harkintavallan käyttöä asetuksen säännöksissä asetetuissa rajoissa (ks. vastaavasti tuomio 12.4.2018, komissio v. Tanska, C‑541/16, EU:C:2018:251, 27 ja 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
35 Tästä on todettava, että määritettäessä sitä, estävätkö, edellyttävätkö vai sallivatko asianomaisen asetuksen merkitykselliset säännökset sen, että jäsenvaltiot toteuttavat tiettyjä täytäntöönpanotoimia, ja määritettäessä etenkin viimeksi mainitussa tilanteessa sitä, kuuluuko asianomainen toimi kullekin jäsenvaltiolle annetun harkintavallan piiriin, perustana on käytettävä näitä säännöksiä, tulkittuna asetuksen tavoitteiden valossa (tuomio 12.4.2018, komissio v. Tanska, C‑541/16, EU:C:2018:251, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36 Lisäksi on huomautettava, että kaikki unionin oikeuden säännökset, jotka täyttävät edellytykset välittömän oikeusvaikutuksen aikaansaamiseksi, velvoittavat jäsenvaltioiden kaikkia viranomaisia eli ei ainoastaan kansallisia tuomioistuimia vaan myös kaikkia julkishallinnon elimiä – hajautetut viranomaiset mukaan lukien – ja näillä viranomaisilla on velvollisuus soveltaa niitä (tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, 90 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37 On nimittäin niin, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä kansalliset hallintoviranomaiset että kansalliset tuomioistuimet, joiden tehtävänä on toimivaltansa rajoissa soveltaa unionin oikeuden säännöksiä, ovat velvollisia varmistamaan näiden säännösten täyden vaikutuksen (tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, 91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38 Asetuksesta N:o 1198/2006 on todettava, että sen 70 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltiot vastaavat toimintaohjelmien hallinnon ja valvonnan varmistamisesta erityisesti varmistamalla, että toimintaohjelmien hallinto- ja valvontajärjestelmät on perustettu 57–61 artiklan mukaisesti.
39 Tältä osin kyseisen asetuksen 59 artiklan b alakohdasta ilmenee, että toimintaohjelman hallintoviranomaisen tehtävänä on valvoa, että edunsaajien ilmoittamat menot ovat todella aiheutuneet ja ovat unionin ja kansallisten sääntöjen mukaisia.
40 Asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 4 kohdassa säädetään menojen tukikelpoisuutta koskevista säännöistä, että ne hyväksytään kansallisella tasolla lukuun ottamatta tässä asetuksessa säädettyjä poikkeuksia. Kyseisen asetuksen 55 artiklan 1 kohta, jossa säädetään, että menoihin voidaan myöntää kalatalousrahaston rahoitusosuutta vain, jos tuensaajat ovat tosiasiallisesti maksaneet ne sen päivän, jona toimintaohjelma esitetään komissiolle, tai 1.1.2007, sen mukaan, kumpi on aiempi, ja 31.12.2015 välisenä aikana, on tällainen poikkeus. Jollei saman asetuksen 55 artiklan 2 kohdan kaltaisten unionin oikeudesta poikkeavien sääntöjen soveltamisesta muuta johdu, kyseinen säännös on esteenä sille, että menoihin, jotka eivät täytä mainittuja vaatimuksia, voidaan myöntää kalatalousrahaston rahoitusosuutta.
41 Näin ollen on niin, että vaikka asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden tehtävänä on vahvistaa menojen tukikelpoisuussäännöt, niille annettua harkintavaltaa rajataan tämän asetuksen 55 artiklan 1 kohdassa, joka on sisällöltään ehdoton ja riittävän täsmällinen ja täyttää näin ollen edellytykset välittömän oikeusvaikutuksen aikaansaamiseksi.
42 On nimittäin niin, että koska asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohdassa säädetään, että menoon voidaan myöntää kalatalousrahaston rahoitusosuutta, jos tuensaajat ovat tosiasiallisesti maksaneet menon kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna ajanjaksona, tässä kohdassa ilmaistaan yksiselitteisin sanamuodoin vaatimus, joka ei edellytä mitään harkinnanvaraista täytäntöönpanotoimenpidettä ja jossa annetaan jäsenvaltioille harkintavaltaa vain tämän asetuksen 55 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa, joilla ei kuitenkaan ole nyt käsiteltävässä asiassa merkitystä.
43 Näin ollen silloin, kun ilmoitettuihin menoihin sovelletaan asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohtaa, toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on edellytettävä, että tuensaajat ovat tosiasiallisesti maksaneet kyseiset menot tässä säännöksessä tarkoitetulla tavalla, nojautuen suoraan tähän säännökseen.
44 Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että sitä sovelletaan toimintaohjelman hallintoviranomaisen ja kalatalousrahastosta myönnetyn tuen saajan väliseen suhteeseen, joten tähän säännökseen voidaan vedota kyseistä tuensaajaa vastaan.
Toinen kysymys
45 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy toisella kysymyksellään, voidaanko kalatalousrahastosta myönnetyn tuen saajalta laskutettua määrää, jonka tämä tuensaaja on maksanut, pitää asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla tosiasiallisesti maksettuna menona, vaikka kolmas, joka on laskuttanut tämän määrän, on myös osallistunut tuetun hankkeen rahoittamiseen joko kuittaamalla kyseiseltä tuensaajalta olevan saatavansa tuensaajalla tältä kolmannelta olevalla saatavalla, joka on syntynyt tämän kolmannen sitoumuksesta suorittaa rahoitusosuus, tai laatimalla erillisen laskun.
46 Aluksi on todettava, että tähän kysymykseen ei voida vastata pelkästään asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohdan sanamuodon perusteella.
47 Kyseisen säännöksen mukaan on nimittäin niin, että kun otetaan huomioon muun muassa ilmauksen ”tosiasiallisesti maksettu” käyttö, kyseistä säännöstä voidaan tulkita siten, että menon tukikelpoisuuden määrittämiseksi on otettava huomioon kaikki tuensaajan ja tämän tavarantoimittajan tai palveluntarjoajan väliset rahavirrat, joten tukikelpoinen on ainoastaan määrä, jonka tavarantoimittaja tai palveluntarjoaja laskuttaa vähennettyään rahoitusosuutensa. Tätä osuutta pidetään siis alennuksena toimitetun tavaran tai suoritetun palvelun hinnasta.
48 Asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohdan sanamuoto voidaan kuitenkin myös ymmärtää siten, että se, että tavarantoimittajalla tai palveluntarjoajalla on saatava tuensaajalta, ja tuensaaja on maksanut sen, riittää sen toteamiseksi, että on olemassa ”tosiasiallisesti maksettu” meno, eikä sillä, että rahoitusosuus on annettu samanaikaisesti, ole tältä osin merkitystä.
49 Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee kuitenkin, että unionin oikeuden säännöksen tulkitsemiseksi on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi sen asiayhteys sekä sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa se on (tuomio 7.6.2005, VEMW ym., C‑17/03, EU:C:2005:362, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 19.9.2019, Gesamtverband Autoteile-Handel, C‑527/18, EU:C:2019:762, 30 kohta).
50 Asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohdan asiayhteydestä on todettava, että lukuun ottamatta kyseisen asetuksen 54 artiklassa tarkoitettua tilannetta, jonka mukaan kalatalousrahastosta yhteisrahoitettua menoa ei voida tukea muista unionin rahoitusvälineistä, tämä asetus ei ole esteenä sille, että kalastusrahastosta myönnetyn tuen saaja saa kolmansilta rahoitusosuuksia, joilla se kattaa kyseiseen hankkeeseen liittyviä menoja.
51 Toisin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, asetuksen N:o 1198/2006 52 artiklasta ei erityisesti voida päätellä, että hanke voidaan rahoittaa ainoastaan yhtäältä julkisella tuella ja toisaalta kalatalousrahastosta myönnetyn tuen saajan omilla varoilla. Tällä artiklalla nimittäin pyritään ainoastaan rajoittamaan julkisen osuuden kokonaismäärää, eikä se vaikuta tapaan, jolla kyseinen hanke rahoitetaan.
52 Asetuksessa N:o 1198/2006 ei myöskään säädetä, että tietyn hankkeen menojen tukikelpoisuus riippuisi hankkeen rahoitustavasta, joten rahoitustavoilla, jotka tällaisten tukien saaja on valinnut menojensa rahoittamiseksi, ei ole merkitystä sen kannalta, voidaanko näihin menoihin myöntää rahoitusta kalatalousrahastosta. Näin ollen se, että kolmas osallistuu rahoitukseen, ei sellaisenaan ole merkityksellistä määritettäessä tämän asetuksen 55 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tuensaajan tosiasiallisesti maksamien menojen määrää.
53 Muunlainen tulkinta olisi vastoin asetuksella N:o 1198/2006 tavoiteltuja päämääriä, koska asetuksen johdanto-osan 16 perustelukappaleesta ilmenee, että olisi suosittava mahdollisimman pitkälle yksityisen rahoituksen käyttöä ja lisättävä monenlaisten rahoitusvarojen käyttöä.
54 Näissä olosuhteissa se, että tavarantoimittajalla tai palveluntarjoajalla on saatava kalatalousrahastosta myönnetyn tuen saajalta ja että tämä tuensaaja on maksanut kyseisen saatavan, riittää sen toteamiseksi, että kyseessä on asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”tosiasiallisesti maksettu” meno, ja sillä, että myös kyseinen kolmas taho on osallistunut tuetun hankkeen rahoitukseen, ei ole merkitystä.
55 Tässä yhteydessä on merkityksetöntä, millä tavoin kyseinen rahoitusosuus on annettu. Se on voitu esimerkiksi vähentää mainitulta tuensaajalta laskutetusta määrästä, kuittaamalla tuensaajan kolmannelta oleva saatava, joka on syntynyt kolmannen sitoumuksesta, saatavalla, joka tällä kolmannella on tuensaajalta tavarantoimituksen tai palvelusuorituksen perusteella. Kuitenkin jokainen meno ja osuus on, kuten asetuksen N:o 1198/2006 78 artiklan 1 kohdassa edellytetään, näytettävä toteen kuitattujen laskujen tai vastaavien luotettavien kirjanpitotositteiden avulla, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.
56 Tältä osin kyseisen tuomioistuimen on erityisesti tutkittava sille esitettyjen tositteiden avulla, onko kyseessä todellakin kyseisen hankkeen rahoitukseen osallistuminen, jolla ei ole merkitystä asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tosiasiallisesti maksettujen menojen määrän kannalta, vai onko todellisuudessa kyse toimitetun tavaran tai suoritetun palvelun hinnan alennuksesta, joka johtaa kalatalousrahastosta myönnetyn tuen saajan tosiasiallisesti maksamien menojen alenemiseen.
57 Edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että kalatalousrahastosta myönnetyn tuen saajalta laskutettua määrää, jonka tämä tuensaaja on maksanut, voidaan pitää tässä säännöksessä tarkoitettuna tosiasiallisesti maksettuna menona, vaikka kolmas, joka on laskuttanut tämän määrän, on myös osallistunut tuetun hankkeen rahoittamiseen joko kuittaamalla kyseiseltä tuensaajalta olevan saatavansa tuensaajalla tältä kolmannelta olevalla saatavalla, joka on syntynyt tämän kolmannen sitoumuksesta antaa rahoitusosuus, tai laatimalla erillisen laskun, mikäli kyseessä olevat meno ja rahoitusosuus näytetään asianmukaisesti toteen maksetuksi kuitattujen laskujen tai vastaavien luotettavien kirjanpitotositteiden avulla, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.
Kolmas kysymys
58 Kun otetaan huomioon toiseen kysymykseen annettu vastaus, ei kolmanteen kysymykseen ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
59 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (seitsemäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Euroopan kalatalousrahastosta 27.7.2006 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että sitä sovelletaan toimintaohjelman hallintoviranomaisen ja kalatalousrahastosta myönnetyn tuen saajan väliseen suhteeseen, joten tähän säännökseen voidaan vedota kyseistä tuensaajaa vastaan.
2) Asetuksen N:o 1198/2006 55 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että Euroopan kalatalousrahastosta myönnetyn tuen saajalta laskutettua määrää, jonka tämä tuensaaja on maksanut, voidaan pitää tässä säännöksessä tarkoitettuna tosiasiallisesti maksettuna menona, vaikka kolmas, joka on laskuttanut tämän määrän, on myös osallistunut tuetun hankkeen rahoittamiseen joko kuittaamalla kyseiseltä tuensaajalta olevan saatavansa tuensaajalla tältä kolmannelta olevalla saatavalla, joka on syntynyt tämän kolmannen sitoumuksesta antaa rahoitusosuus, tai laatimalla erillisen laskun, mikäli kyseessä olevat meno ja rahoitusosuus näytetään asianmukaisesti toteen maksetuksi kuitattujen laskujen tai vastaavien luotettavien kirjanpitotositteiden avulla, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.
Allekirjoitukset