ROZSUDEK SOUDU (čtvrtého senátu)
25. dubna 2007(*)
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001– Výjimky týkající se ochrany veřejného zájmu – Částečný přístup“
Ve věci T‑264/04,
WWF European Policy Programme, se sídlem v Bruselu (Belgie), zastoupená R. Haynes, advokátkou,
žalobkyně,
proti
Radě Evropské unie, zastoupené B. Driessenem a M. Bauerem, jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Komisí Evropských společenství, zastoupenou E. Montaguti a P. Aaltem, jako zmocněnci,
vedlejším účastníkem,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Rady ze dne 30. dubna 2004, kterým se žalobkyni odpírá přístup k některým dokumentům souvisejícím se zasedáním výboru Rady zvaného „výbor podle článku 133“ ze dne 19. prosince 2003,
SOUD PRVNÍHO STUPNĚ EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ (čtvrtý senát),
ve složení H. Legal, předseda, I. Wiszniewska-Białecka a E. Moavero Milanesi, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: K. Pocheć, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 8. listopadu 2006,
vydává tento
Rozsudek
Právní rámec
1 Článek 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331), přijatého podle článku 255 ES, které vymezuje zásady, podmínky a omezení práva na přístup k dokumentům těchto orgánů, stanoví:
„1. Všichni občané Unie a všechny fyzické a právnické osoby, které mají bydliště nebo sídlo v členském státě, mají právo na přístup k dokumentům orgánů, s výhradou zásad, podmínek a omezení vymezených v tomto nařízení.
[…]
3. Toto nařízení se vztahuje na všechny dokumenty, které má orgán v držení, to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti Evropské unie.“
2 Článek 4 nařízení č. 1049/2001 stanoví:
„1. Orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany:
a) veřejného zájmu, pokud jde o:
– [...]
– [...]
– mezinárodní vztahy,
– finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku Společenství nebo členského státu;
b) soukromí a osobnosti jednotlivce, zejména podle právních předpisů Společenství o ochraně osobních údajů.
2. Neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, odepřou orgány přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany:
– obchodních zájmů fyzické nebo právnické osoby, včetně duševního vlastnictví,
– [...]
3. Přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
Přístup k dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu, se odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
4. U dokumentů třetích osob konzultuje orgán třetí osobu pro posouzení, zda má uplatnit výjimku uvedenou v odstavci 1 nebo 2, není-li zřejmé, zda dokument má nebo nemá být zpřístupněn.
[…]
6. Pokud se některá z výjimek vztahuje pouze na části požadovaného dokumentu, zbývající části dokumentu se zpřístupní.“
3 Podle článku 7 nařízení č. 1049/2001:
„1. Žádost o přístup k dokumentu se vyřídí bez prodlení. Žadateli se zašle potvrzení o jejím obdržení. Do 15 pracovních dnů od registrace žádosti orgán buď zajistí přístup k požadovanému dokumentu a zpřístupní jej v této lhůtě v souladu s článkem 10, nebo v písemné odpovědi sdělí žadateli důvody úplného nebo částečného zamítnutí žádosti a informuje jej o jeho právu podat potvrzující žádost podle odstavce 2 tohoto článku.
2. V případě úplného nebo částečného zamítnutí žádosti může žadatel do 15 dnů ode dne, kdy obdržel odpověď orgánu, podat potvrzující žádost, ve které orgán požádá, aby přezkoumal své stanovisko.“
4 Rozhodnutí Rady 2002/682/ES, Euratom ze dne 22. července 2002, kterým se přijímá jednací řád Rady (Úř. věst. L 230, s. 7; Zvl. vyd. 01/04, s. 53, dále jen „jednací řád“) ve svém článku 19 stanoví:
„1. [Výbor stálých zástupců (Coreper)] odpovídá za přípravu práce Rady a za plnění úkolů, které mu Rada svěřila. Ve všech případech zajišťuje soulad politik a opatření Unie a dohlíží nad dodržováním níže uvedených zásad a pravidel:
[...]
d) pravidel postupů, transparentnosti a kvalitní přípravy návrhu.
[...]
3. Výbory nebo pracovní skupiny se zřizují schválením nebo se souhlasem Výboru stálých zástupců s cílem provést některé předem vymezené přípravné práce nebo studie.
Generální sekretariát aktualizuje a zveřejňuje seznam přípravných orgánů. Pouze výbory a pracovní skupiny uvedené v tomto seznamu se mohou scházet jako přípravné orgány Rady.“
5 Podle článku 21 jednacího řádu:
„Bez ohledu na ostatní ustanovení tohoto jednacího řádu předsednictví organizuje zasedání jednotlivých výborů a pracovních skupin tak, aby jejich zprávy byly k dispozici před zasedáními Výboru stálých zástupců, na nichž budou tyto zprávy projednány.
[…]“
Skutkový základ sporu
6 Dopisem ze dne 23. února 2004 zaslala WWF European Policy Programme, neziskové sdružení založené podle belgického práva, Radě na základě článku 6 nařízení č. 1049/2001 žádost za účelem získání přístupu k dokumentům týkajícím se prvního bodu pořadu jednání zasedání náhradních členů výboru zvaného „výbor podle článku 133“ (dále jen „výbor“) ze dne 19. prosince 2003. Tento bod byl nazván „WTO – Udržitelný rozvoj a obchod po Cancúnu“. Požadovanými informacemi byly jednak přípravné dokumenty a jiné informace poskytnuté náhradním členům výboru ohledně tohoto bodu pořadu jednání Komisí, které zahrnovaly podle žalobkyně zejména zprávu o stavu dotyčných vyjednávání, stanoviska ostatních států, hodnocení výsledků současného přístupu Evropské unie a přehled obecných myšlenek ohledně nové strategie, a jednak zápisy, rezoluce nebo doporučení přijaté k tomuto bodu pořadu jednání po zasedání.
7 Rada poté, co přijala tuto žádost, konzultovala na základě čl. 4 odst. 4 nařízení č. 1049/2001 útvary Komise a na žádost žalobkyně odpověděla dopisem ze dne 17. března 2004.
8 Pokud jde o první část této žádosti, uvedla Rada nejprve, že identifikovala zprávu týkající se širokého okruhu otázek týkajících se situace po konferenci v Cancúnu a týkající se způsobu, kterým je třeba řešit otázky v oblasti obchodu během mnohostranných vyjednávání probíhajících v rámci Světové obchodní organizace (WTO). Tato zpráva s číslem MD 578/03 a s názvem „Udržitelný rozvoj a obchod po Cancúnu“ byla zpracována pro výbor útvary Komise dne 10. prosince 2003 (dále jen „zpráva“). Rada dále upřesnila, že s ohledem na povahu a obsah zprávy musí být přístup k ní odepřen na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrté odrážky nařízení č. 1049/2001 z důvodu, že její zpřístupnění by poškodilo obchodní zájmy Evropské unie a rovněž její hospodářské vztahy s třetími zeměmi, zmíněnými ve zprávě. Konečně Rada odmítla přiznat částečný přístup ke zprávě z důvodu, že výše uvedené výjimky se uplatní na dokument v plném rozsahu. Rada nicméně poskytla žalobkyni sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu s názvem „Jeden rok po světovém summitu o udržitelném rozvoji: provedení našich závazků“ [KOM (2003) 829 konečné] a jeho přílohu, pracovní dokument Komise [SEK(2003) 1471], které již byly veřejně přístupné.
9 Pokud jde o druhou část žádosti žalobkyně, uvedla Rada, že její útvary nevypracovávají zápisy ze zasedání náhradních členů výboru.
10 Dopisem ze dne 5. dubna 2004 žalobkyně na základě čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 předložila potvrzující žádost, ve které Radu požádala, aby přezkoumala své stanovisko, pokud jde o zpřístupnění požadovaných dokumentů a zejména částí zprávy týkajících se udržitelného rozvoje a obchodu. Nadto požádala o upřesnění, který orgán má v držení zápisy ze zasedání výboru.
11 Rozhodnutím ze dne 30. dubna 2004 (dále jen „napadené rozhodnutí“) Rada potvrdila své odepření zpřístupnit zprávu následovně:
„[Z]přístupnění dotčeného dokumentu by závažně poškodilo mezinárodní hospodářské vztahy EU s třetími zeměmi zmíněnými v dokumentu a bylo by také v rozporu s obchodními zájmy EU. Zpráva Komise se týká především úsilí vynaloženého EU k tomu, aby odpověděla na potřeby a úkoly rozvojových zemí, s cílem zdůraznit vzájemné posílení životního prostředí a rozvoje umožněním přístupu na trh, co nejlepším využitím obchodních technologií a podporou investic. Dokument přistupuje k přehodnocení důležitých otázek, které souvisí s obchodem a s životním prostředím, jakož i k hlubšímu přezkumu potřeb rozvojových zemí s cílem přispět k řádnému řízení veřejných záležitostí v tomto kontextu. V tomto rámci tento dokument obsahuje citlivé prvky analýzy a pozorování týkající se orientace sledované EU pro posílení mezinárodní správy a definování linie obecné politiky EU, jakož i konkrétních akcí v hlavních okruzích vztahů s WTO. Zpřístupnění těchto prvků a těchto poznámek by poškodilo vztahy mezi EU a dotyčnými třetími zeměmi a závažně poškodilo probíhající vyjednávání, která vedou Společenství a členské státy, a konečně také celou jejich hospodářskou politiku.
S ohledem na výše uvedené se Rada domnívá, že přístup k dotčenému dokumentu musí být odepřen na základě čl. 4 odst. 1 [písm.] a) třetí a čtvrté odrážky nařízení [č. 1049/2001]. Není ani možné přiznat částečný přístup k dokumentu s uplatněním čl. 4 odst. 6 [nařízení č. 1049/2001] s ohledem na to, že výše uvedené výjimky se uplatní na znění dokumentu v plném rozsahu.“ (neoficiální překlad)
12 V napadeném rozhodnutí Rada rovněž potvrdila, že neexistuje zápis ze zasedání náhradních členů výboru. Upozornila, že podle běžné praxe se při neexistenci zápisu vývoj, ke kterému došlo, odráží přímo v přípisech, zprávách nebo podobných dokumentech, zpracovaných po dotyčných zasedáních. Rada nicméně zdůraznila, že v projednávané věci nemá v držení takové dokumenty týkající se výsledku zasedání ze dne 19. prosince 2003, pokud jde o první bod pořadu jednání.
13 Dne 1. června 2004 Komise v dopise Radě výslovně vyjádřila své stanovisko k žádosti žalobkyně. Komise v dopise uvedla, že podle jejího názoru zpráva nesmí být zpřístupněna na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, týkající se ochrany veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy. Jako dodatečný důvod pro odepření Komise rovněž uplatnila výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, pokud jde o ochranu rozhodovacího procesu orgánů.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
14 Návrhem došlým kanceláři Soudu dne 30. června 2004 žalobkyně podala projednávanou žalobu.
15 Podáním došlým kanceláři Soudu dne 23. listopadu 2004 podala Friends of the Earth Ltd, společnost soukromého práva se sídlem v Londýně (Spojené království), návrh na svůj vstup do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhů žalobkyně.
16 Podáním došlým kanceláři Soudu dne 10. prosince 2004 Komise podala návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Rady.
17 Usnesením předsedy čtvrtého senátu Soudu ze dne 14. února 2005 bylo povoleno vedlejší účastenství Komise.
18 Usnesením předsedy čtvrtého senátu Soudu ze dne 18. března 2005 byl návrh Friends of the Earth na vstup do řízení jako vedlejší účastnice zamítnut.
19 Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky Soudu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 8. listopadu 2006.
20 Žalobkyně navrhuje, aby Soud zrušil napadené rozhodnutí.
21 Rada navrhuje, aby Soud:
– zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
22 Komise navrhuje, aby Soud:
– zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení, včetně nákladů vynaložených Komisí.
Právní otázky
23 Žalobkyně vznáší tři žalobní důvody vycházející zaprvé, z porušení čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, jelikož Rada, když jí odepřela přístup ke zprávě, nedostatečně odůvodnila toto odmítnutí a nesprávně posoudila sdělitelnost relevantních informací, zadruhé, z porušení čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001, jelikož Rada, když odmítla možnost částečného zpřístupnění zprávy, neuplatnila správně zásadu proporcionality, a zatřetí, z porušení článku 2 nařízení č. 1049/2001, jelikož Rada porušila její právo na přístup k dokumentům, když jí odepřela přístup k zápisu týkajícímu se prvního bodu pořadu jednání zasedání ze dne 19. prosince 2003 nebo, pokud zápis neexistuje, k informacím o obsahu diskusí vedených v průběhu tohoto zasedání, jakož i k zápiskům účastníků uvedeného zasedání.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001
Argumenty účastníků řízení
24 Žalobkyně uplatňuje, že Rada jednak nedostatečně odůvodnila své odepření přístupu ke zprávě, a jednak provedla nesprávné posouzení sdělitelnosti této zprávy.
25 Co se týče požadavku dostatečného odůvodnění, žalobkyně uvádí, že jelikož se zpráva týká WTO, a zejména udržitelného rozvoje a obchodu, opomněla Rada uvést, jakým způsobem by zpřístupnění tak obecného obsahu mohlo skutečně ohrozit mezinárodní vztahy a hospodářskou politiku Společenství.
26 Pokud jde o údajně nesprávné posouzení sdělitelnosti zprávy, žalobkyně připomíná judikaturu Soudu týkající se dřívějších pravidel Rady o přístupu k dokumentům a zdůrazňuje, že tato judikatura je stále relevantní s ohledem na rozhodnutí přijatá podle nařízení č. 1049/2001 a vnitřních procesních pravidel, která je nahrazují. Zejména z rozsudku Soudu ze dne 19. října 1995, Carvel a Guardian Newspapers v. Rada (T‑194/94, Recueil, s. II‑2765), vyplývá, že každá odpověď na žádost o informace musí v každém jednotlivém případě zahrnovat zvážení jednak zájmu občana získat přístup k dotyčným dokumentům, a jednak případného zájmu Rady zachovat tajnost těchto dokumentů. Stejně tak musí být každá uplatněná výjimka vykládána restriktivně a odepření zpřístupnění musí být řádně odůvodněno. Nadto Rada neprokázala spojitost mezi předmětem zprávy a negativními následky, které by mohly být spojeny s jejím zpřístupněním.
27 Žalobkyně z toho vyvozuje, že Rada jednala nesprávně, když při svém posouzení žádosti o přístup ke zprávě opomněla správně posoudit proti sobě stojící zájmy a když nevěnovala přiměřenou pozornost základnímu právu na přístup k dokumentům uznanému článkem 2 nařízení č. 1049/2001.
28 Rada zaprvé uplatňuje, že odůvodnila své rozhodnutí natolik plně, nakolik to bylo možné, aniž by zpřístupnila obsah zprávy. Aby prokázala co největší možnou transparentnost, pokud jde o cíle vyjednávání, předala žalobkyni dva dokumenty Komise, které poskytují širší informace o dotčených cílech.
29 V tomto ohledu Komise upozorňuje, že v napadeném rozhodnutí Rada popsala obsah zprávy přiměřeným a dostatečně podrobným způsobem, přičemž vysvětlila, proč je přístup k tomuto obsahu předmětem výjimky. Podle ustálené judikatury v dané oblasti bylo takové odůvodnění dostatečně jasné, aby umožnilo žalobkyni pochopit důvody, ze kterých jí Rada neposkytla přístup ke zprávě, a aby umožnilo Soudu vykonat přezkum legality napadeného rozhodnutí.
30 Zadruhé Rada upřesňuje, že se zpráva týká způsobu, kterým Společenství musí vést v rámci WTO vyjednávání v oblasti obchodu a životního prostředí v rámci cyklu Doha. Konkrétněji zpráva obsahuje prvky analýzy a pozorování týkající se orientace sledované EU pro posílení mezinárodního dobrého vládnutí, včetně prvků týkajících se odpovědí na potřeby a cíle rozvojových zemí. Definuje rovněž obecnou linii politiky Společenství, jakož i konkrétní akce týkající se hlavních aspektů jeho vztahu s WTO. Rada při jednání upřesnila, že se jedná o zprávu s informacemi o stavu pokročilosti vyjednávání, která uvádí jednak stanoviska zaujímaná třetími zeměmi, a jednak možnosti, které má Společenství.
31 Zpřístupnění zprávy by poškodilo vztahy mezi Společenstvím a třetími zeměmi, které jsou ve zprávě uvedeny, a závažně poškodilo postavení Společenství a jeho členských států v rámci vyjednávání vedených v rámci WTO, a tak i celou jejich hospodářskou politiku.
32 Rada zdůrazňuje citlivý kontext těchto vyjednávání, překážky, se kterými se setkala, a obtíže dosáhnout dohody, které prokazuje neúspěch vyjednávání při ministerské konferenci WTO v Cancúnu v září 2003. V tomto kontextu by zpřístupnění zprávy, která popisuje jednotlivé možnosti, které má Společenství, když navrhuje přístup, který by Společenství mělo zaujmout při vyjednávání, a která hodnotí stanoviska ostatních účastníků vyjednávání, bylo závažným způsobem na újmu vyjednávacímu prostoru, který orgány Společenství potřebují, aby mohly řádně vést složité vyjednávání v rámci WTO. V tomto smyslu žalobkyně sama uznala, že vyjednávací taktika by již ze své povahy neměla být sdělována veřejností.
33 Rada z toho vyvozuje, že přístup ke zprávě musí být odepřen na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrté odrážky nařízení č. 1049/2001 za účelem ochrany veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy, jakož i finanční, měnovou a hospodářskou politiku Společenství.
34 Konečně Rada, podporovaná Komisí, uplatňuje, že v projednávané věci nemusela vážit jednak nezbytnost zachovat důvěrnost zprávy, a jednak zájem žalobkyně na získání přístupu ke zprávě. I když odstavce 2 až 4 článku 4 nařízení č. 1049/2001 předpokládají vážení zájmů v souladu s judikaturou v dané oblasti, není tomu tak v případě odstavce 1 tohoto článku. Nelze předpokládat, že se jedná o pouhé opomenutí ze strany zákonodárce. Jedná se spíše o výslovnou volbu, odůvodněnou důležitostí chráněných zájmů. Tato teze je potvrzena zařazením výjimky týkající se ochrany soukromí a osobnosti jednotlivce podle právních předpisů Společenství o ochraně osobních údajů do čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001.
35 Krom toho podle názoru Rady i za předpokladu, že všechny výjimky upravené v článku 4 nařízení č. 1049/2001 musí být vykládány restriktivně, neznamená to, že tyto výjimky musí být vykládány tak, že nemají užitečný účinek. Pokud jsou podmínky uvedené v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 splněny, je Rada povinna použít toto ustanovení a odepřít přístup ke zprávě.
Závěry Soudu
36 Co se týče uplatňované nedostatečnosti odůvodnění napadeného rozhodnutí, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury má povinnost orgánu odůvodnit své rozhodnutí, kterým se odmítá přístup k dokumentu, za cíl jednak poskytnout dotčené osobě dostatečné informace pro zjištění, zda je rozhodnutí opodstatněné, nebo zda je případně stiženo vadou, která umožňuje napadnout jeho platnost, a jednak umožnit soudu Společenství vykonávat jeho přezkum legality rozhodnutí. Rozsah této povinnosti závisí na povaze dotčeného aktu a na kontextu, ve kterém byl přijat (viz rozsudek Soudu ze dne 17. března 2005, Scippacercola v. Komise, T‑187/03, Sb. rozh. s. II‑1029, bod 66 a uvedená judikatura).
37 V projednávané věci Rada v napadeném rozhodnutí podrobně uvedla důvody svého odmítnutí, přičemž poskytla důkazy, které umožňují porozumět předmětu zprávy a důvodům, ze kterých by její zpřístupnění mohlo poškodit ochranu veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy a finanční, měnovou a hospodářskou politiku Společenství. Jak správně uvádí Rada, není možné poskytnout všechny informace odůvodňující nesdělitelnost zprávy, aniž by byl zpřístupněn její obsah, a aniž by tedy výjimka byla zbavena svého hlavního účelu. Z toho vyplývá, že argumentu žalobkyně, podle kterého Rada nedostatečně odůvodnila své odepření, nelze vyhovět, jelikož odůvodnění uvedené v napadeném rozhodnutí je dostatečně jasné k tomu, aby žalobkyni umožnilo pochopit důvody, pro které jí Rada neposkytla přístup ke zprávě, aby jí umožnilo užitečně zpochybnit toto odmítnutí před Soudem a aby umožnilo Soudu vykonat svůj přezkum legality napadeného rozhodnutí.
38 Co se týče posouzení sdělitelnosti zprávy a odepření přístupu k ní na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrté odrážky nařízení č. 1049/2001, je třeba konstatovat, že ustanovení nařízení č. 1049/2001 přejímají, pokud jde o rozsah výjimek z práva na přístup k dokumentům, v podstatě obsah dřívějších právních předpisů.
39 Podle judikatury týkající se těchto právních předpisů představuje přístup veřejnosti k dokumentům orgánů právní zásadu a odepření přístupu je výjimkou z této zásady. V důsledku toho musí být případy odepření vykládány a používány restriktivně, aby nebylo znemožněno uplatnění této obecné zásady. Navíc je orgán povinen zkoumat pro každý dokument, jehož zpřístupnění bylo požadováno, zda s ohledem na informace, které tento orgán má, může zpřístupnění dokumentu skutečně porušit jeden z aspektů veřejného zájmu chráněný výjimkami umožňujícími odepření přístupu. Aby tyto výjimky byly použitelné, musí být nebezpečí porušení veřejného zájmu důvodně předvídatelné, a nikoliv čistě hypotetické (viz rozsudek Soudu ze dne 7. února 2002, Kuijer v. Rada, T‑211/00, Recueil, s. II‑485, bod 55 a 56 a uvedená judikatura).
40 Z judikatury tedy vyplývá, že orgány mají široký prostor pro uvážení, když zkoumají, zda může přístup k dokumentu porušit veřejný zájem, a v důsledku toho se musí přezkum legality rozhodnutí orgánů odpírajících přístup k dokumentům z důvodu závazných výjimek týkajících se veřejného zájmu vykonávaný Soudem omezit na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i nedostatku zjevně nesprávného posouzení skutkových zjištění a nedostatku zneužití pravomoci (viz v tomto smyslu rozsudek Soudu ze dne 19. července 1999, Hautala v. Rada, T‑14/98, Recueil, s. II‑2489, body 71 a 72, a výše v bodě 39 uvedený rozsudek Kuijer v. Rada, bod 53).
41 Co se týče zjevně nesprávného posouzení skutkových zjištění, které v podstatě uplatňuje žalobkyně, je namístě uvést, že Rada odmítla přístup ke zprávě, aby zabránila nebezpečí, že naruší vyjednávání, která probíhala v dané době v citlivém kontextu, vyznačujícím se odporem ze strany jak rozvojových států, tak rozvinutých států, a obtížemi dojít k dohodě, jak ukázal neúspěch vyjednávání při ministerské konferenci WTO v Cancúnu v září 2003. Rada se tak tím, že měla za to, že zpřístupnění této zprávy by mohlo poškodit vztahy s třetími zeměmi, které jsou v ní zmíněny, jakož i vyjednávací prostor Společenství a jeho členských států, nezbytný pro ukončení tohoto vyjednávání, nedopustila zjevně nesprávného posouzení a mohla mít za to, že sdělení zprávy zahrnuje nebezpečí ohrožení veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy a finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku Společenství, které je důvodně předvídatelné, a nikoliv čistě hypotetické.
42 Z výše uvedeného vyplývá, že Rada jednak dostatečně odůvodnila své odepření přístupu ke zprávě, a jednak dodržela podmínky použití výjimek ze zpřístupnění dokumentů veřejnosti stanovených v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrté odrážce nařízení č. 1049/2001.
43 Tyto závěry nemohou být vyvráceny argumenty žalobkyně týkajícími se nezbytnosti vážit zájem žalobkyně na přístup ke zprávě proti zájmu Rady tuto zprávu nepředat.
44 Výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 jsou upraveny kogentně, a orgány jsou tedy povinny odepřít přístup k dokumentům, na které se tyto výjimky vztahují, je-li předložen důkaz o okolnostech uvedených v těchto závazných výjimkách (viz obdobně rozsudek Soudu ze dne 5. března 1997, WWF UK v. Komise, T‑105/95, Recueil, s. II‑313, bod 58). Liší se tedy od výjimek, které se týkají zájmu orgánů zachovat tajnost jejich porad, stanovených v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, při jejichž použití mají orgány posuzovací pravomoc, která jim umožňuje vážit jednak svůj zájem zachovat tajnost svých porad, a jednak zájem občana na získání přístupu k dokumentům (viz obdobně výše uvedený rozsudek Carvel a Guardian Newspapers v. Rada, bod 26 výše, body 64 a 65).
45 Jelikož se na výjimky dotčené sporem vztahuje čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, nemusela Rada v projednávané věci vážit ochranu veřejného zájmu a ochranu zájmu žalobkyně na získání přístupu ke zprávě.
46 S ohledem na výše uvedené je nutno první žalobní důvod zamítnout.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001
Argumenty účastníků řízení
47 Žalobkyně v podstatě uplatňuje, že Rada správně neuplatnila zásadu proporcionality, když posuzovala možnost částečného zpřístupnění zprávy.
48 Rada tvrdí, že přezkoumala možnost částečného zpřístupnění zprávy v souladu s čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 a judikaturou existující v dané oblasti, přičemž v tomto bodě též konzultovala Komisi, která zprávu vypracovala. V důsledku tohoto přezkumu Rada došla k závěru, že výjimky uvedené v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrté odrážce nařízení č. 1049/2001 se použijí na zprávu v plném rozsahu, a že tedy nemůže být přiznán částečný přístup ke zprávě. Nadto by pro ni bylo obtížné uvést další upřesnění, aniž by zpřístupnila obsah zprávy.
49 Při jednání Rada upřesnila, že se jedná o celistvý dokument, koncipovaný tak, že má informovat odborníky v dané oblasti o konkrétních bodech týkajících se probíhajících vyjednávání, který neobsahuje obecnou část, která by mohla být vyčleněna a zpřístupněna. Jak prvky analýzy, tak pozorování obsažená ve zprávě mají citlivou povahu.
Závěry Soudu
50 Ze samotného znění čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 vyplývá, že orgán je povinen zkoumat, zda je třeba přiznat částečný přístup k dokumentům uvedeným v žádosti o přístup tak, že se případné odepření omezí pouze na údaje, na které se vztahují uvedené výjimky. Orgán musí přiznat takový částečný přístup, pokud cíl sledovaný tímto orgánem, když odpírá přístup k dokumentu, může být dosažen za předpokladu, že se tento orgán omezí na skrytí částí textu, které by mohly poškodit chráněný veřejný zájem (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 6. prosince 2001, Rada v. Hautala, C‑353/99 P, Recueil, s. I‑9565, bod 29).
51 V projednávané věci vyplývá z napadeného rozhodnutí, a bylo potvrzeno při jednání, že Rada přezkoumala možnost částečného zpřístupnění zprávy, možnost, ohledně které konzultovala Komisi na základě čl. 4 odst. 4 nařízení č. 1049/2001. Po tomto přezkumu došla Rada k závěru, že takové částečné zpřístupnění ve smyslu čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 není možné, protože výjimky uvedené v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 se uplatní na zprávu v plném rozsahu. Stejné hodnocení vyslovila rovněž Komise, autor zprávy, ve své korespondenci s Radou, zejména v dopise ze dne 1. června 2004.
52 Rada odůvodnila své odepření částečného přístupu ke zprávě okolností, že zpráva je v plném rozsahu složena z prvků analýzy a pozorování týkajících se stanovisek jednotlivých partnerů Společenství ve vyjednávání v rámci WTO a možností vyjednávání otevřených vyjednavačům Společenství, jejichž zpřístupnění by závažně poškodilo vedení probíhajících vyjednávání. Rovněž upřesnila, že zpráva byla koncipována tak, aby informovala takové odborníky, jako jsou členové výboru.
53 Z napadeného rozhodnutí tak vyplývá, že s ohledem na skutečnost, že první bod pořadu jednání zasedání výboru se týkal analýzy stavu vyjednávání v rámci WTO, a na skutečnost, že zpráva byla předběžně rozdána členům výboru za tímto účelem, je nutno mít za to, že celý obsah zprávy má citlivou povahu, a tedy jako celek spadá pod veřejný zájem, pokud jde o mezinárodní vztahy a hospodářskou politiku Společenství chráněné výjimkou stanovenou v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrté odrážce nařízení č. 1049/2001.
54 Z toho vyplývá, že Rada tím, že odepřela žalobkyni částečný přístup ke zprávě, neuplatnila nesprávně čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001.
55 S ohledem na výše uvedené je nutno druhý žalobní důvod zamítnout.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 2 nařízení č. 1049/2001
56 Tento žalobní důvod má tři části. První část vychází z odepření Rady přiznat přístup k zápisu týkajícímu se prvního bodu pořadu jednání zasedání ze dne 19. prosince 2003 z důvodu neexistence takového zápisu. Druhá část vychází z odepření Rady poskytnout při neexistenci zápisu žalobkyni informace o obsahu diskusí týkajících se prvního bodu pořadu jednání zasedání ze dne 19. prosince 2003 ve formě, která by mohla být zveřejněna. Třetí část vychází z odepření Rady přiznat přístup k zápiskům účastníků tohoto zasedání.
K první části, vycházející z odepření Rady přiznat přístup k zápisu týkajícímu se prvního bodu pořadu jednání zasedání ze dne 19. prosince 2003 z důvodu neexistence takového zápisu
– Argumenty účastníků řízení
57 Žalobkyně má za to, že nařízení č. 1049/2001 se použije na dokumenty vytvořené a uchovávané výborem. Podle článku 21 jednacího řádu musí existovat zápisy ze zasedání tohoto výboru, ať již zasedá v sestavě zahrnující členy náhradníky, nebo sestavě zahrnující řádné členy, vzhledem k jeho postavení přípravného výboru Rady.
58 Nesepsání zápisu ze zasedání výboru je v rozporu se zásadou transparentnosti, kterou připomíná preambule nařízení č. 1049/2001 a článek 19 jednacího řádu, jakož i se zásadou řádné správy. Právo na přístup k dokumentům, jak je zajištěno článkem 2 nařízení č. 1049/2001, by bylo zcela zbaveno smyslu, pokud by orgány nezaznamenávaly informace ve formě, která umožňuje jejich zveřejnění. Orgány jsou povinny zaznamenávat informace, zejména pokud spočívají v poradách jednoho z výborů, jejichž existence má za cíl zprůhlednit rozhodovací proces Rady a Komise.
59 Rada namítá, že z tohoto zasedání nebyl zpracován žádný zápis a že neexistuje pravidlo, které stanoví povinnost zpracování takového dokumentu. S ohledem na počet zasedání organizovaných v Radě by taková povinnost měla zjevně nepřijatelné důsledky a nebylo by možno ji dodržovat.
60 Rada připomíná judikaturu, podle které existuje domněnka neexistence dokumentu, ke kterému byl požádán přístup, pokud dotyčný orgán učiní prohlášení v tomto smyslu, a že tato vyvratitelná domněnka může být vyvrácena všemi prostředky na základě relevantních a shodujících se důkazů. V projednávané věci však pochybnosti vyjádřené žalobkyní, pokud jde o neexistenci zápisu ze zasedání ze dne 19. prosince 2003, spočívají na nesprávném výkladu jednacího řádu.
– Závěry Soudu
61 Bylo by v rozporu s požadavkem transparentnosti, ze kterého plyne nařízení č. 1049/2001, aby se orgány dovolávaly neexistence dokumentů s cílem vyhnout se použití tohoto nařízení. Efektivní výkon práva na přístup k dokumentům předpokládá, že dotyčné orgány, pokud je to možné a předvídatelným, a nikoliv svévolným způsobem, zpracovávají a uchovávají dokumentaci týkající se jejich činností.
62 Z názvu prvního bodu pořadu jednání zasedání ze dne 19. prosince 2003 vyplývá, a bylo též potvrzeno při jednání, že cílem tohoto bodu bylo informovat členy výboru o stavu vyjednávání v rámci WTO. Čistě informativní povaha tohoto bodu zasedání a skutečnost, že nevyžaduje žádné zvláštní prováděcí opatření, vysvětlují, že nebylo považováno za nezbytné zpracovat zápis a že ohledně tohoto bodu nebyl zpracován shrnující dokument nebo jiný pozdější akt výboru.
63 Za těchto okolností nelze mít ani za to, že Rada postupovala svévolným nebo nepředvídatelným způsobem, když nezpracovala zápis týkající se tohoto bodu zasedání. Není tedy možno dojít k závěru, že Rada, když tvrdila, že takový zápis neexistuje, porušila právo žalobkyně na přístup k dokumentům, jak je uznáno nařízením č. 1049/2001.
64 Z toho plyne, že první část třetího žalobního důvodu je nutno zamítnout.
Ke druhé části, vycházející z odepření Rady poskytnout při neexistenci zápisu žalobkyni informace o obsahu diskusí týkajících se prvního bodu pořadu jednání zasedání ze dne 19. prosince 2003
– Argumenty účastníků řízení
65 Žalobkyně zdůrazňuje, že i když podle Rady neexistoval zápis ze zasedání ze dne 19. prosince 2003, ve smyslu uvedeném Komisí v dopise ze dne 1. června 2004, měla jí Rada přiznat přístup k informacím o obsahu diskusí vedených během tohoto zasedání.
66 Žalobkyně zaprvé uvádí, že informace o obsahu diskusí na zasedání měly být zaznamenány ve formě, která by mohla být zveřejněna za účelem naplnění práva na přístup k dokumentům, které musí být vykládáno jako právo na informace s ohledem na zásadu transparentnosti a výše v bodě 50 uvedený rozsudek Rada v. Hautala, ve kterém Soudní dvůr výslovně odmítl argument Rady, podle kterého se toto právo týká pouze přístupu k dokumentům, a nikoliv přístupu k informacím v nich obsažených.
67 Právo na přístup k dokumentům vykládané jako právo na přístup k informacím se použije s tím silnější působností v oblasti ochrany životního prostředí na základě Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, která byla Společenstvím podepsána. Návrh nařízení o jejím uplatnění na orgány Společenství, který se později, jak bylo upřesněno při jednání, stal nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (Úř. věst. L 264, s. 13), odkazuje na nařízení č. 1049/2001, pokud jde o přístup k informacím o životním prostředí, které byly definovány jako „informace v písemné, obrazové, zvukové, elektronické nebo jiné formě“. Je tedy zřejmé, že se nařízení č. 1049/2001 použije obecně na informace, a nikoliv pouze na dokumenty.
68 Žalobkyně zadruhé uplatňuje, že aby bylo právo na přístup k informacím učiněno plně účinným, jak to zaručuje právo Společenství, musí být informace, ke které má osoba právo přístupu, poskytnuta v přiměřené formě, a i když dokument, ve kterém je informace zanesena, nemůže být poskytnut, musí být vyhotovena, vyňata, shrnuta nebo opsána z původního dokumentu.
69 Rada zaprvé tvrdí, že neexistuje povinnost zaznamenávat takové informace, jako je obsah diskusí zasedání výboru, za účelem jejich předání. Výklad práva na přístup k dokumentům žalobkyní jako práva na informace totiž vychází z nesprávného výkladu nařízení č. 1049/2001 a judikatury.
70 Z ustanovení nařízení č. 1049/2001, a zejména z jeho názvu, jeho čl. 2 odst. 3, článku 3, čl. 10 odst. 3 a článků 11 a 14 tak vyplývá, že se toto nařízení použije na existující dokumenty, tedy na dokumenty orgánem vytvořené nebo obdržené, které má orgán v držení.
71 Stejně tak výše v bodě 50 uvedený rozsudek Rada v. Hautala odpovídá pouze na otázku, zda je třeba přiznat částečný přístup k již existujícímu dokumentu. Nic v judikatuře nenaznačuje, že jsou orgány povinny vypracovat zápis ze všech zasedání, které organizují.
72 Tento závěr není vyvrácen uplatněním zásady přístupu k informacím v oblasti životního prostředí na základě Aarhuské úmluvy, jak tvrdí žalobkyně, neboť v době, kdy bylo napadené rozhodnutí přijato, nebyla Aarhuská úmluva ani nařízení o jejím provedení v platnosti. Navíc pojem „informace o životním prostředí“, který je v ní upraven, nezahrnuje jednání výboru, s ohledem na jeho ústní povahu, a žádný z těchto dvou právních aktů neukládá výboru povinnost zpracovat zápis z jeho zasedání.
73 Krom toho z rozhodnutí Evropského veřejného ochránce práv vyplývá, že orgán není povinen předložit dokumenty na základě nařízení č. 1049/2001, pokud neexistuje žádný dokument, ke kterému by mohl být přístup přiznán.
74 Rada zadruhé uplatňuje, že zápisy nejsou, oproti tomu, co tvrdí žalobkyně, dokumenty, které shrnují jiné dokumenty, ale spíše dokumenty, které shrnují ústní diskusi. Žalobkyně tedy nesprávně tvrdí, že prostředky nezbytné pro zpracování zápisu jsou Radě snadno dostupné.
– Závěry Soudu
75 Zaprvé je namístě připomenout rozsah působnosti nařízení č. 1049/2001, které se podle svého čl. 2 odst. 3 použije pouze na „dokumenty, které má orgán v držení, to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení“.
76 Zadruhé vyplývá z judikatury, že pojmy „dokument“ a „informace“ je nutno rozlišovat. Práva na přístup veřejnosti k dokumentu orgánů se vztahuje pouze na dokumenty, a nikoliv na informace chápané šíře a neznamená povinnost orgánů odpovědět na jakoukoliv žádost jednotlivce o informace (viz obdobně usnesení Soudu ze dne 27. října 1999, Meyer v. Komise, T‑106/99, Recueil, s. II‑3273, body 35 a 36). Z výše v bodě 50 uvedeného rozsudku Rada v. Hautala zajisté vyplývá, že rozhodnutí Rady 93/731/ES ze dne 20. prosince 1993 o přístupu veřejnosti k dokumentům Rady (Úř. věst. L 340, s. 43), které bylo předchůdcem nařízení č. 1049/2001, se netýkalo pouze dokumentů držených orgány jako takových, ale také prvků informací obsažených v těchto dokumentech (bod 23 rozsudku). Nicméně přístup k prvkům informací ve smyslu tohoto rozsudku může být zajištěn pouze tehdy, pokud jsou tyto prvky v dokumentech obsaženy, což předpokládá existenci těchto dokumentů.
77 V projednávané věci, při neexistenci zápisu nebo jiných dokumentů týkajících se prvního bodu pořadu jednání zasedání výboru ze dne 19. prosince 2003, nebyla Rada povinna poskytnout žalobkyni informace o obsahu tohoto bodu zasedání.
78 Z toho vyplývá, že Rada neporušila právo žalobkyně na přístup k dokumentům tak, jak je přiznáno nařízením č. 1049/2001, když jí odepřela poskytnout informace o obsahu diskusí týkajících se prvního bodu pořadu jednání zasedání ze dne 19. prosince 2003, jelikož tyto informace neexistovaly ve formě dokumentu, který by mohl být zpřístupněn.
79 Tento závěr není zpochybněn argumenty žalobkyně týkajícími se Aarhuské úmluvy nebo návrhu nařízení o jejím provedení s ohledem na to, že jak správně tvrdí Rada, v době, kdy bylo napadené rozhodnutí přijato, nebyla Aarhuská úmluva ani nařízení o jejím provedení v platnosti.
80 Z toho plyne, že druhou část třetího žalobního důvodu je nutno zamítnout.
Ke třetí části, vycházející z odepření Rady přiznat přístup k zápiskům účastníků zasedání ze dne 19. prosince 2003
– Argumenty účastníků řízení
81 Žalobkyně zaprvé zdůrazňuje, že zápisky členů výboru a Komise týkající se diskusí v rámci výboru nejsou vyloučeny z rozsahu působnosti nařízení č. 1049/2001, a musí být z tohoto důvodu přístupné veřejnosti, pokud se nepoužije výjimka uvedená v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, týkající se vnitřních porad.
82 Zadruhé žalobkyně uplatňuje, že její žádost o informace byla dostatečně široká, aby zahrnula zápisky týkající se diskusí ve výboru a že omezený výklad pojmu „zápis“ provedený Komisí není nijak odůvodněný. V důsledku toho musí být zápisky členů výboru a Komise zpřístupněny, jelikož výjimka stanovená v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 musí být jako výjimka z obecné povinnosti vykládána restriktivně. Krom toho Soud již dříve odmítl argument, podle kterého zpřístupnění vnitřních porad výboru nezbytně zpochybňuje řádný průběh těchto porad a jejich efektivnost.
83 Rada tvrdí, že jí není známo, zda vnitrostátní delegace nebo Komise vypracovaly vnitřní zápisky a v jaké formě. Tyto zápisky, určené výlučně k vnitřnímu užití dotyčného členského státu nebo Komise, nebyly Radě předány. V důsledku toho, jelikož je Rada nemá v držení, tyto zápisky nespadají do rozsahu působnosti čl. 2 odst. 3 nařízení č. 1049/2001.
84 Krom toho má Rada za to, že žalobkyně ve své replice značně změnila svou argumentaci, pokud jde o žalobní důvod týkající se její žádosti o přístup k zápisu ze zasedání ze dne 19. prosince 2003, když tvrdila, že Rada porušila nařízení č. 1049/2001, jelikož jí nepřiznala přístup k vnitřním zápiskům Komise a delegací členských států. V tomto ohledu Rada zdůrazňuje, že podle judikatury rozhodnutí vydané na potvrzující žádost vymezuje předmět soudního řízení. Z potvrzující žádosti však vyplývá, že žalobkyně nepožádala Radu, aby jí poskytla přístup k těmto vnitřním zápiskům Komise a delegací členských států. Jelikož neodepřela přístup k těmto dokumentům v napadeném rozhodnutí, není Rada povinna vyjádřit se k argumentům žalobkyně v tomto bodě.
– Závěry Soudu
85 Je nutno konstatovat, že žalobkyně nežádala Radu o přístup k zápiskům účastníků zasedání ze dne 19. prosince 2003 ve dvou dopisech, které vedly k napadenému rozhodnutí. Napadené rozhodnutí se tedy netýká přístupu k zápiskům účastníků zasedání ze dne 19. prosince 2003. S ohledem jednak na to, že soud Společenství, pokud je mu předložena žaloba na neplatnost rozhodnutí Rady, kterým se odpírá přístup k dokumentům, vykonává podle článku 230 ES přezkum legality pouze tohoto rozhodnutí, a jednak na to, že napadené rozhodnutí není odpovědí na žádost o přístup k vnitřním zápiskům Komise a delegací členských států, nelze argumentům žalobkyně týkajícím se přístupu k těmto zápiskům vyhovět.
86 V každém případě, i pokud by bylo nutno mít za to, že žádost žalobkyně musí být vykládána jako zahrnující také přístup k vnitřním zápiskům Komise a delegací členských států, nemohou tyto zápisky, jelikož je Rada nemá v držení ani je neobdržela, být Radou předány na základě nařízení č. 1049/2001, v souladu s jeho čl. 2 odst. 3.
87 V důsledku toho musí být třetí část třetího žalobního důvodu zamítnuta stejně jako tento žalobní důvod v plném rozsahu.
88 Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že žaloba musí být zamítnuta.
K nákladům řízení
89 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu Soudu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobkyně neměla ve věci úspěch a Rada požadovala náhradu nákladů řízení, ponese žalobkyně vlastní náklady a ukládá se jí rovněž náhrada nákladů řízení vynaložených Radou.
90 Podle čl. 87 odst. 4 prvního pododstavce jednacího řádu orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, ponesou vlastní náklady řízení. Komise tedy ponese vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
SOUD (čtvrtý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Žalobkyně ponese vlastní náklady řízení a ukládá se jí rovněž náhrada nákladů vynaložených Radou.
3) Komise ponese vlastní náklady.
Legal | Wiszniewska-Białecka | Moavero Milanesi |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 25. dubna 2007.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předseda |