DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)
4 juin 2014(*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire – Gel des fonds – Interdiction d’entrée ou de passage en transit – Recours en annulation – Intérêt à agir – Recevabilité – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑68/12,
Abdolnaser Hemmati, demeurant à Téhéran (Iran), représenté par Mes B. Mettetal et C. Wucher-North, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. B. Driessen et Mme D. Gicheva, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation, premièrement, de la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 319, p. 71), pour autant que celle-ci a inscrit le nom du requérant dans l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), ainsi que du règlement d’exécution (UE) n° 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement (UE) n° 961/2010 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 319, p. 11), pour autant que celui-ci a inscrit le nom du requérant dans l’annexe VIII du règlement (UE) n° 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) n° 423/2007 (JO L 281, p. 1), et, deuxièmement, de l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010 ainsi que de l’article 19, paragraphe 1, sous b), et de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, pour autant que ces dispositions concernent le requérant,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de M. H. Kanninen, président, Mme I. Pelikánová (rapporteur) et M. E. Buttigieg, juges,
greffier : M. N. Rosner, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 10 décembre 2013,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
Mesures restrictives adoptées à l’encontre de la République islamique d’Iran
1 La présente affaire s’inscrit dans le cadre des mesures restrictives instaurées en vue de faire pression sur la République islamique d’Iran afin que cette dernière mette fin aux activités nucléaires présentant un risque de prolifération et à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires (ci-après la « prolifération nucléaire »).
Mesures restrictives visant Sina Bank et le requérant
2 Le 23 septembre 2006, le requérant, M. Abdolnaser Hemmati a été nommé président-directeur général et administrateur délégué de Sina Bank, une banque iranienne, immatriculée en tant que société publique par actions.
3 Le 26 juillet 2010, le nom de Sina Bank a été inscrit dans la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39).
4 Par voie de conséquence, le nom de Sina Bank a également été inscrit dans la liste figurant à l’annexe V du règlement (CE) n° 423/2007 du Conseil, du 19 avril 2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 103, p. 1). Cette dernière inscription a pris effet à la date de publication du règlement d’exécution (UE) n° 668/2010 du Conseil, du 26 juillet 2010, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 (JO L 195, p. 25), au Journal officiel de l’Union européenne, à savoir le 27 juillet 2010. Elle a eu pour effet le gel des fonds et des ressources économiques de Sina Bank.
5 L’inscription du nom de Sina Bank dans les listes précitées était fondée sur les motifs suivants :
« Cette banque est très liée aux intérêts du ‘Daftar’ (bureau du Guide [de la révolution islamique] : administration composée d’environ 500 collaborateurs). Elle contribue ainsi au financement des intérêts stratégiques du régime. »
6 Après révision de la situation de Sina Bank, le Conseil de l’Union européenne a maintenu l’inscription du nom de cette dernière dans la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010, modifiant la décision 2010/413 (JO L 281, p. 81), avec effet le jour même.
7 Lors de l’adoption du règlement (UE) n° 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement n° 423/2007 (JO L 281, p. 1), le nom de Sina Bank a été inscrit, pour des motifs identiques à ceux déjà mentionnés au point 5 ci-dessus, dans la liste figurant à l’annexe VIII dudit règlement, avec effet au 27 octobre 2010.
8 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 6 janvier 2011, Sina Bank a introduit un recours visant, en substance, à l’annulation de l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, et de l’annexe VIII du règlement n° 961/2010, pour autant que celles-ci la concernaient. L’affaire a été enregistrée au greffe du Tribunal sous la référence T‑15/11.
9 Après réexamen de la situation de Sina Bank, le Conseil a maintenu l’inscription du nom de cette dernière dans les listes figurant à l’annexe II de la décision 2010/413 et à l’annexe VIII du règlement n° 961/2010 (ci-après les « listes litigieuses »), avec effet, respectivement, au 1er décembre 2011, jour de l’adoption de la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413 (JO L 319, p. 71), et au 2 décembre 2011, jour de la publication au Journal officiel de l’Union européenne du règlement d’exécution (UE) n° 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement n° 961/2010 (JO L 319, p. 11).
10 C’est également par l’effet de la décision 2011/783 et du règlement d’exécution n° 1245/2011 que le nom du requérant a été inscrit dans les listes litigieuses, à compter, respectivement, du 1er et du 2 décembre 2011. Cette inscription a eu pour effet le gel des fonds et des ressources économiques du requérant et l’interdiction de son entrée ou de son passage en transit sur le territoire de l’Union européenne.
11 L’inscription du nom du requérant dans les listes litigieuses était fondée sur les motifs suivants :
« Administrateur délégué et président-directeur général de la banque Sina, désignée par l’[Union européenne]. »
12 Le 2 décembre 2011, n’ayant pas connaissance de l’adresse personnelle du requérant, le Conseil a publié au Journal officiel de l’Union européenne un avis visant à informer ce dernier de l’inscription de son nom dans les listes litigieuses (JO C 351, p. 15).
13 Par lettre du 5 décembre 2011, le Conseil a notifié à Sina Bank le maintien de l’inscription de son nom dans les listes litigieuses ainsi que les motifs du maintien de cette inscription. Une copie de la décision 2011/783 et du règlement d’exécution n° 1245/2011 était jointe en annexe à la lettre.
14 Par lettre du 23 janvier 2012, le requérant a fait valoir ses observations, en contestant les motifs de l’inscription de son nom.
15 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 10 février 2012, Sina Bank a introduit un nouveau recours visant, en substance, à l’annulation de la décision 2011/783, pour autant que celle-ci a maintenu, après réexamen, l’inscription de son nom dans l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, à compter du 1er décembre 2011, et du règlement d’exécution n° 1245/2011, pour autant que celui-ci a maintenu, après réexamen, l’inscription de son nom dans l’annexe VIII du règlement n° 961/2010, à compter du 2 décembre 2011. L’affaire a été enregistrée au greffe du Tribunal sous la référence T‑67/12.
16 Lors de l’adoption du règlement (UE) n° 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement n° 961/2010 (JO L 88, p. 1), les noms de Sina Bank et du requérant ont été inscrits, pour les mêmes motifs que ceux respectivement mentionnés aux points 5 et 11 ci-dessus, dans la liste figurant à l’annexe IX dudit règlement, avec effet au 24 mars 2012.
17 Le 3 août 2012, jour de la publication au Journal officiel de l’Union européenne de la décision 2012/457/PESC du Conseil, du 2 août 2012, modifiant la décision 2010/413 (JO L 208, p. 18), ainsi que du règlement d’exécution (UE) n° 709/2012 du Conseil, du 2 août 2012, mettant en œuvre le règlement n° 267/2012 (JO L 208, p. 2), le nom du requérant a été retiré des listes figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2011/783, et à l’annexe IX du règlement n° 267/2012. À cette date, les mesures restrictives prises à l’égard du requérant ont donc pris fin.
18 Par arrêt du 11 décembre 2012, Sina Bank/Conseil (T‑15/11, non encore publié au Recueil), le Tribunal a annulé l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, et l’annexe VIII du règlement n° 961/2010, pour autant que celles-ci concernaient Sina Bank. Toutefois, il a maintenu les effets de l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, à l’égard de Sina Bank jusqu’à la prise d’effet de l’annulation de l’annexe VIII du règlement n° 961/2010. Aucun pourvoi n’ayant été formé contre l’arrêt Sina Bank/Conseil, précité, celui-ci est devenu définitif et est passé en force de chose jugée.
Procédure et conclusions des parties
19 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 10 février 2012, le requérant a introduit le présent recours, qui a été attribué à la quatrième chambre du Tribunal pour cause de connexité.
20 Le 24 avril 2012, le Conseil a déposé un mémoire en défense.
21 Le 20 juin 2012, le requérant a déposé une réplique.
22 Le 25 juillet 2012, le Conseil a déposé une duplique.
23 Le 6 septembre 2012, sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre) a adopté une mesure d’organisation de la procédure, au titre de l’article 64 de son règlement de procédure, consistant à interroger les parties sur les conséquences à tirer de l’adoption de la décision 2012/457 et du règlement d’exécution n° 709/2012 pour le maintien de l’intérêt à agir du requérant. Les parties ont répondu à cette question dans le délai imparti.
24 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la première chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
25 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure, a invité le Conseil à produire l’avis publié au Journal officiel de l’Union européenne, le 2 décembre 2011 (point 12 ci-dessus), et le requérant à répondre à une question. Le requérant et le Conseil ont déféré à ces demandes dans le délai imparti.
26 Le requérant et le Conseil ont été entendus en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 10 décembre 2013. Au cours de sa plaidoirie, le requérant a confirmé se désister du chef de conclusions visant à l’annulation de la lettre du Conseil du 5 décembre 2011 (point 13 ci-dessus), pour autant que celle-ci portait décision à son égard.
27 Le requérant conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision 2011/783, pour autant que celle-ci l’a inscrit à l’annexe II de la décision 2010/413, et le règlement d’exécution n° 1245/2011, pour autant que celui-ci l’a inscrit à l’annexe VIII du règlement n° 961/2010 (ci-après les « actes d’inscription attaqués ») ;
– annuler l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010 ainsi que l’article 19, paragraphe 1, sous b), et l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 ;
– condamner le Conseil aux dépens.
28 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– à titre principal :
– prononcer un non-lieu à statuer sur le recours ;
– condamner chaque partie à supporter ses propres dépens ;
– à titre subsidiaire :
– rejeter le recours comme étant non fondé ;
– condamner le requérant aux dépens.
En droit
Sur la compétence du Tribunal et sur la recevabilité des conclusions présentées par le requérant
29 Conformément à la jurisprudence, le juge de l’Union peut, à tout moment, examiner d’office les fins de non-recevoir d’ordre public, au rang desquelles figurent l’étendue de sa compétence et les conditions de recevabilité d’un recours (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 16 décembre 1960, Humblet/État belge, 6/60, Rec. p. 1125, 1147).
30 En l’espèce, il y a lieu d’examiner d’office, d’une part, si les conclusions en annulation de l’article 19, paragraphe 1, sous b), et de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 sont portées devant une juridiction compétente pour en connaître et, d’autre part, la recevabilité des conclusions en annulation de l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010.
31 S’agissant des conclusions en annulation de l’article 19, paragraphe 1, sous b), et de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, il y a lieu d’observer que ces dispositions ont été adoptées sur la base de l’article 29 TUE, qui est une disposition relative à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) au sens de l’article 275 TFUE. Or, aux termes de l’article 275, second alinéa, TFUE, lu en combinaison avec l’article 256, paragraphe 1, TFUE, le Tribunal a seulement compétence pour se prononcer sur les recours, formés dans les conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, concernant le contrôle de la légalité des décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, adoptées par le Conseil sur la base du titre V, chapitre 2, du traité UE. Comme la Cour l’a précisé dans son arrêt du 23 avril 2013, Gbagbo/Conseil (C‑478/11 P à C‑482/11 P, non encore publié au Recueil, point 57), en ce qui concerne les actes adoptés sur la base des dispositions relatives à la PESC, c’est la nature individuelle de ces actes qui ouvre, conformément aux termes de l’article 275, second alinéa, TFUE et de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, l’accès au juge de l’Union.
32 Les mesures restrictives prévues à l’article 19, paragraphe 1, sous b), et à l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 sont des mesures de portée générale, puisqu’elles s’appliquent à des situations déterminées objectivement comme se rapportant à la prolifération nucléaire et à une catégorie de personnes envisagées de manières générale et abstraite comme étant les personnes et les entités énumérées à l’annexe II de la décision 2010/413 (voir, en ce sens, arrêt Sina Bank/Conseil, point 18 supra, point 45 ; voir également, en ce sens et par analogie, arrêt Gbagbo/Conseil, point 31 supra, point 56). Par conséquent, ces dispositions ne peuvent être qualifiées de « décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales », au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE. Cette solution n’est pas modifiée par le fait que le requérant a indiqué n’attaquer ces dispositions qu’en ce que celles-ci le concernaient. En effet, la circonstance que lesdites dispositions ont été appliquées au requérant ne modifie pas leur nature juridique d’actes de portée générale. En l’espèce, les « décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales », au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE, sont à trouver dans l’acte par lequel le nom du requérant a été inscrit dans l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, à compter du 1er décembre 2011.
33 Les conclusions visant à l’annulation de l’article 19, paragraphe 1, sous b), et de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 ne répondent donc pas aux règles qui régissent la compétence du Tribunal prévues à l’article 275, second alinéa, TFUE. Partant, il y a lieu de les rejeter comme étant portées devant une juridiction incompétente pour en connaître.
34 S’agissant des conclusions en annulation de l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010, il y a lieu d’observer que cette disposition a été adoptée sur la base de l’article 215 TFUE, qui régit les mesures restrictives adoptées par le Conseil dans le cadre de l’action extérieure de l’Union. Aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, lu en combinaison avec l’article 256, paragraphe 1, TFUE, le Tribunal a compétence pour se prononcer sur les recours formés par toute personne physique ou morale, dans les conditions prévues à l’article 263, premier et deuxième alinéas, TFUE, contre les actes dont elle est destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
35 Les mesures restrictives prévues à l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010 sont des mesures de portée générale, puisqu’elles s’appliquent à des situations déterminées objectivement comme se rapportant à la prolifération nucléaire et à une catégorie de personnes envisagées de manières générale et abstraite comme étant les personnes, les entités et les organismes énumérés à l’annexe VIII dudit règlement (voir la jurisprudence déjà citée au point 32 ci-dessus). Pour son application, cette disposition nécessite l’adoption d’une mesure d’exécution ou, en d’autres termes, d’un acte de nature individuelle consistant, comme il ressort de l’article 36, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 961/2010, en l’inscription ou, après réexamen, le maintien de l’inscription du nom de la personne, de l’entité ou de l’organisme visé dans l’annexe VIII dudit règlement. Par conséquent, l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010 n’est pas, en tant que tel, un acte que le requérant pourrait attaquer directement sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Cette solution n’est pas modifiée par le fait que le requérant a indiqué n’attaquer cette disposition qu’en ce que celle-ci le concernait. En effet, la circonstance que cette disposition a été appliquée au requérant ne modifie pas sa nature juridique d’acte de portée générale. En l’espèce, l’acte individuel, directement attaquable par le requérant, est l’acte par lequel le nom de ce dernier a été inscrit dans l’annexe VIII du règlement n° 961/2010, à compter du 2 décembre 2011.
36 Les conclusions visant à l’annulation de l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010 ne répondent donc pas aux conditions de recevabilité prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Partant, il convient de les rejeter comme étant irrecevables.
Sur la demande de non-lieu à statuer présentée à titre principal par le Conseil
37 Le Conseil soutient qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le présent recours dès lors que, à la suite de l’entrée en vigueur de la décision 2012/457 et du règlement d’exécution n° 709/2012, le 3 août 2012, le requérant a perdu tout intérêt à agir.
38 Il convient de rappeler que les conditions de recevabilité du recours s’apprécient, sous réserve de la question différente de la perte de l’intérêt à agir, au moment de l’introduction du recours. Dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, cette considération, relative au moment de l’appréciation de la recevabilité du recours, n’empêche pas le Tribunal de constater qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le recours dans l’hypothèse où un requérant qui avait initialement intérêt à agir a perdu tout intérêt personnel à l’annulation de la décision attaquée en raison d’un événement intervenu postérieurement à l’introduction dudit recours. En effet, pour qu’un requérant puisse poursuivre un recours tendant à l’annulation d’une décision, il faut qu’il conserve un intérêt personnel à l’annulation de la décision attaquée, car, autrement, si l’intérêt à agir du requérant disparaît au cours de la procédure, une décision du Tribunal sur le fond ne peut lui procurer aucun bénéfice (ordonnance du Tribunal du 24 mars 2011, Internationaler Hilfsfonds/Commission, T‑36/10, Rec. p. II‑1403, point 46).
39 En l’espèce, ainsi que le relève le Conseil, le nom du requérant a été retiré de l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2011/783, et de l’annexe IX du règlement n° 267/2012 à la suite de l’entrée en vigueur de la décision 2012/457 et du règlement d’exécution n° 709/2012, le 3 août 2012. À cette même date, les mesures restrictives prises à l’égard du requérant ont pris fin.
40 Il ressort toutefois de la jurisprudence de la Cour que la reconnaissance de l’illégalité alléguée, dès lors qu’elle est de nature à procurer un bénéfice au requérant, justifie la persistance de son intérêt à agir en annulation, même lorsque l’acte attaqué a cessé de produire des effets après l’introduction de son recours (voir arrêt de la Cour du 6 juin 2013, Ayadi/Commission, C‑183/12 P, non publié au Recueil, point 76, et la jurisprudence citée). Or, s’agissant d’une mesure restrictive, l’intérêt d’un requérant persiste, malgré la suppression de la mesure, en vue de faire reconnaître par le juge de l’Union qu’il n’aurait jamais dû être inscrit sur cette liste ou bien qu’il n’aurait pas dû l’être selon la procédure qui a été suivie par les institutions de l’Union (voir, en ce sens, arrêt Ayadi/Commission, précité, point 69).
41 Partant, même si le nom du requérant n’est plus inscrit, depuis le 3 août 2012, dans des listes en vue de l’application de mesures restrictives, il n’en conserve pas moins un intérêt à agir en annulation des actes d’inscription attaqués, en vertu desquels il a été soumis à des mesures restrictives.
42 Par conséquent, il convient de rejeter la demande de non-lieu à statuer présentée à titre principal par le Conseil et de statuer sur le fond du recours, en ce qu’il tend à l’annulation des actes d’inscription attaqués.
Sur le fond
43 Le requérant avance trois moyens à l’appui de ses conclusions en annulation des actes d’inscription attaqués. Le premier moyen est tiré d’une violation de l’obligation de motivation, du principe du respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective, résultant de ce qu’il ne s’est vu communiquer ni les motifs précis ni les éléments de preuve et les pièces qui auraient justifié que son nom fût inscrit dans les listes litigieuses. Le deuxième moyen est pris d’une erreur d’appréciation résultant de ce que le Conseil a inscrit ou maintenu inscrit le nom de Sina Bank dans les listes litigieuses sans qu’elle remplît les critères substantiels permettant une telle inscription. Le troisième moyen est fondé sur une violation du droit de propriété et du principe de proportionnalité résultant de ce que, en tout état de cause, les mesures restrictives prises à son égard auraient porté une atteinte non nécessaire et disproportionnée au droit de propriété de Sina Bank.
44 À titre subsidiaire, le Conseil conclut au rejet des conclusions en annulation, au motif qu’aucun des moyens invoqués à l’appui de celles-ci n’est fondé.
45 Par le premier moyen, le requérant fait grief au Conseil d’avoir, à l’occasion de l’adoption des actes d’inscription attaqués, violé l’obligation de motivation, le principe du respect des droits de la défense et le droit à une protection juridictionnelle effective en ce qu’il ne lui a communiqué ni les motifs précis ni les éléments de preuve et les pièces qui auraient justifié l’inscription de son nom dans les listes litigieuses.
46 Le Conseil réfute les arguments du requérant et conclut au rejet du premier moyen.
47 Il y a lieu d’examiner, en premier lieu, le grief tiré d’une violation de l’obligation de motivation.
48 Selon une jurisprudence constante, l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêt de la Cour du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, non encore publié au Recueil, point 49, et la jurisprudence citée).
49 La motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre à l’intéressé de connaître les justifications des mesures prises et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt Conseil/Bamba, point 48 supra, point 50, et la jurisprudence citée).
50 Dans la mesure où, d’une part, les mesures restrictives ont des conséquences considérables pour les personnes, les entités et les organismes concernés, dès lors qu’elles sont susceptibles de restreindre l’exercice de leurs droits fondamentaux (arrêt de la Cour du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, C‑548/09 P, Rec. p. I‑11381, point 49), et où, d’autre part, ces personnes, ces entités et ces organismes ne disposent pas d’un droit d’audition préalable à l’adoption de l’acte initial instituant les mesures restrictives, le respect de l’obligation de motivation est d’autant plus important qu’il constitue l’unique garantie permettant auxdites personnes, auxdites entités et auxdits organismes, à tout le moins après l’adoption de l’acte initial, de se prévaloir utilement des voies de recours à leur disposition pour en contester la légalité (voir arrêt Conseil/Bamba, point 48 supra, point 51, et la jurisprudence citée).
51 Le principe de protection juridictionnelle effective implique donc que l’autorité de l’Union qui adopte l’acte initial instituant les mesures restrictives communique les motifs de cet acte à la personne, l’entité ou l’organisme en cause, dans toute la mesure du possible, soit au moment où celui-ci est adopté, soit, à tout le moins, aussi rapidement que possible après son adoption, afin de permettre à ladite personne, à ladite entité ou audit organisme d’exercer utilement son droit de recours (voir arrêt Bank Melli Iran/Conseil, point 50 supra, point 47, et la jurisprudence citée). En outre, la motivation de l’acte doit être fournie avant l’introduction par la personne, l’entité ou l’organisme en cause d’un recours contre cet acte, et le non-respect de cette exigence ne peut être régularisé par le fait que cette personne, cette entité ou cet organisme prend connaissance des motifs dudit acte au cours de la procédure devant le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, T‑390/08, Rec. p. II‑3967, point 80, et la jurisprudence citée).
52 C’est également en vue du respect du principe de protection juridictionnelle effective que l’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413 et l’article 36, paragraphe 3, du règlement n° 961/2010 imposent au Conseil de donner les raisons individuelles et spécifiques des mesures restrictives prises conformément à l’article 19, paragraphe 1, sous b), et à l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 ainsi qu’à l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010 et de les porter à la connaissance des personnes, des entités et des organismes concernés (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, point 50 supra, point 48). Selon la jurisprudence, le Conseil doit, en principe, s’acquitter de son obligation de motivation, par une communication individuelle, la seule publication au Journal officiel de l’Union européenne n’étant pas suffisante (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 13 septembre 2013, Makhlouf/Conseil, T‑383/11, non encore publié au Recueil, points 47 et 48 ; voir également, en ce sens et par analogie, arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, point 50 supra, point 52). Toutefois, lorsque l’intéressé a effectivement eu connaissance, en temps utile, de la motivation de la mesure de gel des fonds adoptée à son égard, cette motivation peut lui être opposée (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, point 50 supra, points 55 et 56, et arrêt Makhlouf/Conseil, précité, point 48).
53 La motivation exigée par l’article 296 TFUE, par l’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413 et par l’article 36, paragraphe 3, du règlement n° 961/2010 doit être adaptée aux dispositions en vertu desquelles les mesures restrictives ont été adoptées. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt Conseil/Bamba, point 48 supra, point 53, et la jurisprudence citée).
54 En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt Conseil/Bamba, point 48 supra, point 54, et la jurisprudence citée).
55 En l’espèce, le Conseil a indiqué que, faute d’avoir eu connaissance de l’adresse du requérant, il avait notifié à ce dernier l’inscription de son nom dans les listes litigieuses par un avis publié au Journal officiel de l’Union européenne, le 2 décembre 2011 (voir point 12 ci-dessus), procédé qui n’a pas été contesté par le requérant. Dans cet avis, produit par le Conseil sur demande du Tribunal (voir point 25 ci-dessus), il est indiqué que « le Conseil de l’Union européenne a […] décidé que d’autres personnes et entités devraient être ajoutées sur les [listes litigieuses] » et que « les motifs justifiant l’inclusion de ces personnes et entités [étaient] mentionnés dans les entrées correspondantes de ces [listes] ». Selon la jurisprudence de la Cour, le recours à la publication de l’avis prévue à l’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413 et à l’article 36, paragraphe 3, du règlement n° 961/2010 vaut communication des mesures restrictives et de leurs motifs aux personnes, aux organes ou aux entités intéressé(e)s (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Gbagbo/Conseil, point 31 supra, points 60 à 62).
56 En tout état de cause, le requérant reconnaît, au point 8 de la réplique, avoir eu effectivement connaissance de l’inscription de son nom dans les listes litigieuses et des motifs de cette inscription par la lettre du 5 décembre 2011, à laquelle lesdites listes étaient jointes.
57 Il s’ensuit que les motifs de l’inscription du nom du requérant dans les listes litigieuses, tels qu’ils figurent sur ces dernières, sont opposables au requérant. Ces motifs sont tirés de ce que le requérant est « [a]dministrateur délégué et président-directeur général de […] Sina [Bank], désignée par l’[Union européenne] ».
58 Il n’est pas contesté que Conseil s’est fondé, en l’espèce, sur le critère de l’appui apporté à la prolifération nucléaire énoncé à l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et à l’article 16, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 961/2010. Le Conseil soutient, dans le cadre du présent recours, que ce critère peut également s’appliquer aux personnes, aux organes et aux entités qui dirigent des personnes, des organes et des entités par l’intermédiaire desquels un tel appui à la prolifération nucléaire peut être apporté.
59 À cet égard, il y a lieu d’observer que les personnes exerçant des fonctions qui leur confèrent un pouvoir de direction sur des personnes ou des entités apportant elles-mêmes un appui à la prolifération nucléaire, au moment où ledit appui est apporté, peuvent, en règle générale, être considérées comme apportant un appui à la prolifération nucléaire.
60 Dans ce contexte, pour pouvoir être considérés comme suffisants, au sens de la jurisprudence, les motifs des actes d’inscription attaqués doivent indiquer, d’une part, les fonctions conférant un pouvoir de direction sur Sina Bank exercées par le requérant à la date où les actes d’inscription attaqués ont été adoptés, à savoir le 1er décembre 2011, et, d’autre part, les raisons pour lesquelles Sina Bank peut, elle-même, être considérée comme une personne apportant un appui à la prolifération nucléaire.
61 S’agissant des fonctions conférant un pouvoir de direction sur Sina Bank exercées par le requérant au 1er décembre 2011, il est suffisant que, dans les motifs des actes d’inscription attaqués cités au point 57 ci-dessus, le Conseil se soit référé aux fonctions de « président-directeur général » (en anglais, « chief executive officer » ou « CEO »), cumulées avec celles d’« administrateur délégué », exercées par le requérant au sein de Sina Bank au 1er décembre 2011, lesquelles lui conféraient, comme le requérant l’a admis dans sa réponse à une question du Tribunal (point 25 ci-dessus), un pouvoir de direction sur Sina Bank.
62 S’agissant des raisons pour lesquelles le nom de Sina Bank a, lui-même, été inscrit dans les listes litigieuses, celles-ci ne sont pas mentionnées dans les motifs des actes d’inscription attaqués, tels que cités au point 57 ci-dessus.
63 À supposer que le Conseil ait implicitement motivé, à cet égard, les actes d’inscription attaqués par renvoi aux motifs retenus pour inscrire ou maintenir inscrit, après réexamen, le nom de Sina Bank dans les listes litigieuses et qu’un tel renvoi soit, en principe, une modalité acceptable d’exécution par le Conseil de l’obligation de motivation qui lui incombe, ledit renvoi ne peut, dans les circonstances particulières de l’espèce, produire aucun effet.
64 En effet, les actes par lesquels le nom de Sina Bank a été inscrit ou maintenu inscrit, après réexamen, dans les listes litigieuses ont été annulés par l’arrêt Sina Bank/Conseil, point 18 supra, et par l’arrêt prononcé ce jour dans l’affaire T‑67/12, Sina Bank/Conseil. Ces actes ne sont donc pas susceptibles de fournir les motifs éventuels d’un appui apporté par Sina Bank à la prolifération nucléaire qui font défaut dans les actes d’inscription attaqués.
65 Il s’ensuit que les actes d’inscription attaqués sont entachés d’un défaut de motivation à cet égard.
66 Par conséquent, il y a lieu d’accueillir le grief, soulevé dans le cadre du premier moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation, et, sans même qu’il soit nécessaire de statuer sur les autres moyens et griefs invoqués à l’appui du présent recours, d’annuler les actes d’inscription attaqués.
Sur les dépens
67 Aux termes de l’article 87, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs.
68 Dans les circonstances de l’espèce, où le Conseil a succombé sur l’essentiel de ses chefs de conclusions, il y a lieu de décider que le Conseil supporte quatre cinquièmes de ses propres dépens et des dépens du requérant, le requérant supportant le cinquième restant de ses propres dépens et des dépens du Conseil.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté comme étant porté devant une juridiction incompétente pour en connaître, en ce qu’il tend à l’annulation de l’article 19, paragraphe 1, sous b), et de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC, et comme étant irrecevable, en ce qu’il tend à l’annulation de l’article 16, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) n° 423/2007.
2) La décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413, pour autant que celle-ci a inscrit le nom de M. Abdolnaser Hemmati dans l’annexe II de la décision 2010/413, et le règlement d’exécution (UE) n° 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement n° 961/2010, pour autant que celui-ci a inscrit le nom de M. Hemmati dans l’annexe VIII du règlement n° 961/2010, sont annulés.
3) Le Conseil de l’Union européenne supportera quatre cinquièmes de ses propres dépens et des dépens de M. Hemmati.
4) M. Hemmati supportera un cinquième de ses propres dépens et des dépens du Conseil.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 4 juin 2014.
Signatures
Table des matières
Antécédents du litige
Mesures restrictives adoptées à l’encontre de la République islamique d’Iran
Mesures restrictives visant Sina Bank et le requérant
Procédure et conclusions des parties
En droit
Sur la compétence du Tribunal et sur la recevabilité des conclusions présentées par le requérant
Sur la demande de non-lieu à statuer présentée à titre principal par le Conseil
Sur le fond
Sur les dépens