SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Segunda ampliada)
de 27 de enero de 1998 (1)
«Recurso de anulación - Ayudas de Estado - Mercado de recogida de apuestas
- Apartados 1 y 3 del artículo 92 del Tratado CE - Concepto de ayuda -
Medidas fiscales - Obligación de devolución»
En el asunto T-67/94,
Ladbroke Racing Ltd., sociedad inglesa, con domicilio social en Londres,
representada por los Sres. Jeremy Lever, QC, Christopher Vajda, Barrister de
Inglaterra y País de Gales, y Stephen Kon, Solicitor, que designa como domicilio
en Luxemburgo el despacho de Me Winandy y Err, 60, avenue Gaston Diderich,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Michel Nolin
y Richard Lyal, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa
como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz,
miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
apoyada por
República Francesa, representada por la Sra. Catherine de Salins, sous-directeur
de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, y por
el Sr. Jean-Marc Belorgey, chargé de mission en la citada Dirección, en calidad de
Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de
Francia, 8B, boulevard Joseph II,
que tiene por objeto principal un recurso de anulación de la Decisión 93/625/CEE
de la Comisión, de 22 de septiembre de 1993, relativa a varias ayudas concedidas
por las autoridades francesas a la empresa Pari mutuel urbain (PMU) y a las
sociedades de carreras (DO L 300, p. 15),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Segunda ampliada),
integrado por los Sres.: C.W. Bellamy, Presidente; B. Vesterdorf, C.P. Briët, A.
Kalogeropoulos y A. Potocki, Jueces;
Secretario: Sra. B. Pastor, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 11 de
marzo de 1997;
dicta la siguiente
Sentencia
Hechos y procedimiento
- 1.
- La demandante, Ladbroke Racing Ltd (en lo sucesivo, «Ladbroke»), es una
sociedad inglesa, controlada por Ladbroke Group plc; una de sus actividades es
organizar y prestar de servicios de apuestas sobre carreras hípicas en el Reino
Unido y en otros países de la Comunidad Europea.
- 2.
- Pari mutuel urbain (en lo sucesivo, «PMU») es una agrupación de interés
económico (en lo sucesivo, «AIE»), integrada por las principales sociedades de
carrera de Francia (artículo 21 del Decreto 83-878, de 4 de octubre de 1983,
relativo a las sociedades de carreras de caballos y a las apuestas mutuas, en lo
sucesivo, «Decreto 83-878»), creada para gestionar los derechos de dichas
sociedades en el ámbito de la organización de apuestas mutuas efectuadas fuera
de los hipódromos. PMU gestionó inicialmente dichos derechos en forma de
«servicio común» (Decreto de 11 de julio de 1930, relativo a la extensión de las
apuestas mutuas fuera de los hipódromos). Conforme a lo dispuesto en el artículo
13 del Decreto 74-954, de 14 de noviembre de 1974, relativo a las sociedades de
carreras de caballos (en lo sucesivo, «Decreto 74-954»), PMU corre a cargo, con
carácter exclusivo, desde dicha fecha, con la gestión de los derechos de las
sociedades de caballos sobre las apuestas mutuas efectuadas fuera de los
hipódromos. Dicha exclusividad de PMU está protegida además por la prohibición
de que otras personas distintas de PMU contraten o recojan apuestas sobre las
carreras de caballos (artículo 8 de la Orden interministerial de 13 de septiembre
de 1985, por la que se regula el PMU). Aquella se extiende a las apuestas
recogidas sobre las carreras organizadas en Francia, así como a las apuestas
recogidas en Francia sobre las carreras organizadas en el extranjero, que sólo
pueden ser contratadas, igualmente, por las sociedades autorizadas y/o PMU
(apartado 3 del artículo 15 de la Ley 64-1279, de 23 de diciembre de 1964, Ley de
Presupuestos para 1965, y artículo 21 del Decreto 83-878, antes citado).
- 3.
- El 7 de abril de 1989, siete sociedades pertenecientes al grupo Ladbroke, entre las
que se encontraba la demandante, presentaron una denuncia ante la Comisión
contra varias ayudas que las autoridades francesas habían concedido a PMU y que,
a su juicio, eran incompatibles con el mercado común.
- 4.
- Las ayudas contra las que iba dirigida la denuncia de Ladbroke eran las siguientes:
1) Facilidades de tesorería concedidas a PMU mediante la autorización de
aplazar el pago al Estado francés de determinadas cantidades recaudadas
sobre las apuestas recogidas sobre las carreras hípicas.
2) Renuncia, en 1986, a 180 millones de FF en concepto de exacciones sobre
las apuestas con el fin de ayudar a PMU a controlar su déficit y con la
condición de que esta última adoptase un plan de saneamiento.
3) Dispensa de la norma del desfase de un mes relativa al pago del Impuesto
sobre el Valor Añadido (en lo sucesivo, «IVA»).
4) Utilización por PMU de las ganancias no reclamadas por los apostantes
para financiar indemnizaciones de despido.
5) Exención de PMU de las contribuciones relativas a la participación de los
empresarios en la política de vivienda.
6) Renuncia, entre 1982 y 1985, a cantidades procedentes del redondeo de las
ganancias de los apostantes en la décima inferior.
7) Exención de las sociedades de carreras del pago del Impuesto de
sociedades, lo que habría representado, en 1989, una ayuda de alrededor de
546 millones de FF.
8) Exención de las sociedades de carreras del pago del Impuesto sobre la renta
que deben pagar las asociaciones que no están sujetas al Impuesto de
sociedades.
- 5.
- Mediante escrito de 11 de enero de 1991, la Comisión informó a las autoridades
francesas de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del
artículo 93 del Tratado CEE respecto a las siete medidas siguientes a favor de
PMU (DO C 38, p. 3):
«1) Crédito a corto plazo representado por el aplazamiento del pago de la
exacción a Hacienda, a partir de 1980 y 1981.
2) Renuncia a 180 millones de francos franceses en las exacciones de 1986.
3) Exención en la aplicación de la norma del desfase de un mes en el pago del
IVA.
4) Utilización de los premios no reclamados para pagar un complemento de
indemnización por despido en 1985.
5) Exención de la participación de la empresa en la labor de construcción.
6) Renuncia entre 1982 y 1985 a importes resultantes de la práctica de
redondear los premios de los apostantes a la décima inferior.
7) Exención del Impuesto de sociedades.».
- 6.
- Mediante escrito de fecha 19 de marzo de 1991, Ladbroke solicitó a la Comisión
que adoptase medidas provisionales para suspender cuatro de las siete medidas a
favor de PMU, a saber, a) los créditos a corto plazo; b) la exención en la aplicación
de la norma del desfase de un mes en el pago del IVA; c) la exención de la
contribución en concepto de participación financiera de los empresarios en la
política de vivienda; y d) la exención del Impuesto de sociedades.
- 7.
- Mediante la Decisión 92/35/CEE, adoptada el 11 de junio de 1991, la Comisión
pidió al Gobierno francés que suspendiese tres de esas cuatro medidas a favor de
PMU, que habían sido adoptadas infringiendo el apartado 3 del artículo 93 del
Tratado y que tenían carácter permanente (DO 1992, L 14, p. 35; en lo sucesivo,
«Decisión provisional»), a saber, a) los créditos a corto plazo; b) la exención en
la aplicación de la norma del desfase de un mes en el pago del IVA; y c) la
exención de la participación de los empresarios en la labor de construcción.
- 8.
- Mediante escrito de 24 de junio de 1992, Ladbroke solicitó a la Comisión que se
pronunciase con carácter definitivo sobre la cuestión de si el Gobierno francés
había suspendido o no las ayudas que constituían el objeto de la Decisión
provisional.
- 9.
- Al no haber respondido la Comisión a dicho escrito, Ladbroke le pidió, mediante
escrito de 11 de agosto de 1992, que definiera su postura, con arreglo al artículo
175 del Tratado sobre: a) la ayudas denunciadas por ella que no habían sido objeto
de la Decisión provisional; b) las medidas adoptadas por la Comisión para aplicar
su Decisión provisional; y c) el procedimiento sobre el fondo, relativo a las ayudas
que habían sido objeto de la Decisión provisional.
- 10.
- Mediante escrito de 12 de octubre de 1992, la Comisión respondió al escrito de
requerimiento de 11 de agosto de 1992, antes citado. En dicha respuesta, la
Comisión se refiere a las medidas adoptadas por las autoridades francesas para
atenerse a la Decisión provisional y subraya que, por lo que respecta a las demás
ayudas mencionadas en su decisión de incoación del procedimiento, su
compatibilidad con el mercado común sería apreciada en el marco de su decisión
final con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
- 11.
- Mediante escrito de fecha 5 de noviembre de 1992, Ladbroke respondió al escrito
de la Comisión de 12 de octubre de 1992, señalando que, como se desprendía de
ese mismo escrito, quince meses después de la adopción de la Decisión provisional,
la Comisión seguía sin saber si el Gobierno francés había suspendido efectivamente
los créditos a corto plazo y la exención en la aplicación de la norma del desfase de
un mes en el pago del IVA y que, por otra parte, la exención de las sociedades de
carreras de la participación en la labor de construcción seguía aún en vigor, en
flagrante contravención de la Decisión provisional. Por ello, Ladbroke requirió de
nuevo a la Comisión, con arreglo al artículo 175 del Tratado CE, para que: a)
confirmase que las dos primeras ayudas, a saber los créditos a corto plazo y la
exención en la aplicación de la norma del desfase de un mes en el pago del IVA,
habían sido suspendidas; b) obtuviese la suspensión de la tercera ayuda, a saber,
la exención de la participación de los empresarios en la labor de construcción; c)
finalizase el procedimiento incoado en un plazo de dos meses a partir de la fecha
de recepción de dicho escrito; d) declarase las siete ayudas concedidas a PMU
incompatibles con el mercado común; y e) ordenase la devolución de dichas
ayudas, con sus correspondientes intereses al tipo del mercado.
- 12.
- Al no producirse respuesta alguna a dicho requerimiento, Ladbroke interpuso, el
5 de marzo de 1993, un recurso por omisión contra la Comisión, con arreglo al
artículo 175 del Tratado, registrado con el número T-467/93.
- 13.
- El 22 de septiembre de 1993, la Comisión adoptó la Decisión 93/625/CEE, relativa
a varias ayudas concedidas por las autoridades francesas a PMU y a las sociedades
de carreras (DO L 300, p. 15; en lo sucesivo, «Decisión 93/625» o «Decisión
impugnada») que pone fin al procedimiento incoado contra Francia.
- 14.
- Mediante escritos de 13 y 20 de diciembre de 1993, Ladbroke informó al Tribunal
de Primera Instancia que, a raíz de la adopción de la Decisión 93/625, su recurso
había quedado sin objeto, por lo que desistía de éste.
- 15.
- Mediante auto del Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de Primera Instancia
de 2 de mayo de 1994, se archivó el asunto T-467/93, haciéndolo constar en el
Registro del Tribunal de Primera Instancia.
La Decisión impugnada
- 16.
- En la Decisión impugnada, la Comisión distinguió dos categorías de cantidades
obtenidas de las apuestas realizadas sobre las carreras hípicas, a saber, por un lado,
las «exacciones» o «exacciones públicas», que representan las cantidades aportadas
a los Presupuestos Generales del Estado y, por otro lado, las «exacciones sin
carácter público» que son las cantidades distribuidas a los apostantes. En efecto,
según la Decisión impugnada, de cada 100 FF de apuestas registradas, PMU
percibe ± 30 FF y devuelve ± 70 FF a los apostantes. Con los 30 FF restantes,
PMU cubre sus gastos, que representan ± 5,5 FF, las autoridades nacionales y la
municipalidad de París retienen ± 18 FF y el resto se atribuye a las sociedades de
carreras.
- 17.
- La Comisión señala a continuación que, si bien los mercados de juegos de azar se
circunscribían tradicionalmente a los mercados nacionales, las apuestas sobre lascarreras hípicas en los hipódromos nacionales estaban organizadas, sin embargo,
a nivel internacional, y fue a partir de enero de 1989, con la creación de Pari
mutuel international (en lo sucesivo, «PMI»), cuando PMU manifestó
expresamente su voluntad de extender sus actividades fuera de Francia, celebrando
acuerdos en Alemania y en Bélgica y entrando así en competencia con otros
organizadores de apuestas y, en particular, con Ladbroke (parte III de la Decisión
impugnada).
- 18.
- La Comisión considera que tres de las siete medidas adoptadas por el Gobierno
francés a favor de PMU, que son objeto del procedimiento incoado con arreglo al
apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE, constituyen ayudas de Estado a
efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
- 19.
- En efecto, la Comisión considera que la renuncia, entre 1982 y 1985, a una parte
de los importes (315 millones de FF) resultantes de la práctica de redondear los
premios de los apostantes a la décima inferior, destinado desde 1967, según la Ley
de Presupuestos de 17 de diciembre de 1966, a los Presupuestos Generales del
Estado, constituía una ayuda, porque se trataba de una «medida limitada en el
tiempo dirigida a resolver un problema concreto», la informatización de las
operaciones de PMU, destinada a ayudarla a que reforzarse su posición en el
mercado [Partes IV y V, apartado 2)].
- 20.
- Considera igualmente que la exención en la aplicación de la norma del desfase de
un mes para la deducción del IVA, constituía un crédito a corto plazo asimilado
a una ayuda de Estado, pero que dicha ventaja se venía compensando, desde 1989
hasta su supresión el 1 de julio de 1993, mediante un depósito permanente en el
Tesoro público [Partes IV y V, apartado 6)].
- 21.
- Por último, por lo que se refiere a la exención de la participación de PMU en la
labor de construcción, la Comisión considera que, si bien una sentencia del Conseil
d'État de 1962 había confirmado el carácter agrícola de las actividades de las
sociedades de carreras y, por consiguiente, su exención de dicha contribución, es
evidente que la propia actividad de PMU, a saber, la organización y gestión de las
apuestas, no constituía una actividad agrícola, por lo que la exención citada no está
justificada por el estatuto de PMU, y constituye en consecuencia una ayuda de
Estado [Partes IV y V, apartado 7)].
- 22.
- No obstante, la Comisión considera que las tres medidas de que se trata podían
estar exentas con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
- 23.
- En relación con la ayuda resultante de la renuncia a importes resultantes de la
práctica de redondear los premios de los apostantes a la décima inferior, la
Comisión estima que, aun cuando se trataba de una ayuda de considerable
importancia (cerca del 29 % del coste total de la informatización), «dado el estado
de desarrollo de la competencia y de los intercambios antes de la creación de PMI
en enero de 1989, la Comisión considera que las ayudas concedidas entre 1982 y
1985 para la informatización de PMU no produjeron efectos perturbadores en el
mercado, contrarios al interés común, habida cuenta de los efectos directos e
indirectos de estas ayudas en el desarrollo del sector en todos sus componentes
económicos, incluida la mejora de la raza caballar» [Parte VII, apartado 1)].
- 24.
- Respecto a la exención en la aplicación de la norma del desfase para la deducción
del IVA, la Comisión considera que, por las mismas razones indicadas en relación
con la ayuda anterior, dicha ayuda debía considerarse también compatible con el
mercado común, hasta enero de 1989. En cuanto al período posterior a 1989, los
efectos perjudiciales de la ayuda de que se trata para la competencia se
compensaron íntegramente mediante un depósito permanente en el Tesoro público
[Parte VII, apartado 2)].
- 25.
- Por lo que se refiere a la exención de la participación en la labor de construcción,
la Comisión considera que, al igual que la ayuda consistente en la exención en la
aplicación de la norma del desfase de un mes para la deducción del IVA, podía
beneficiarse de la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92
hasta 1989, si bien debía declararse incompatible a partir de 1989 [Parte VII,
apartado 3)].
- 26.
- En cuanto a la devolución de esta última ayuda, a partir de 1989, la Comisión
considera, sin embargo, que si bien no convenía «exigir el reembolso desde dicha
fecha, habida cuenta de la posición adoptada por las autoridades francesas, que
aducen que no pudo retenerse esta contribución en cumplimiento del fallo del
Consejo de Estado de 1962, mencionado en el punto 7 de la Parte IV» (véase
supra, apartado 21), este argumento ya no podía «esgrimirse desde la notificación
a las autoridades francesas de la incoación del procedimiento, el 11 de enero de
1991». La Comisión declara asimismo que no había podido cuantificar el elemento
de ayuda que ha de ser recuperado y solicita a las autoridades francesas que
determinen y le comuniquen el importe de la ayuda que debe ser recuperado
(Parte VIII).
- 27.
- Por lo que respecta a las otras cuatro medidas, la Comisión considera que no se
reunían los requisitos para la aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
- 28.
- En relación con los importes representados por las ganancias no reclamadas, la
Comisión considera que, en la medida en que dichos importes se han considerado
siempre recursos normales, constituían exacciones sin carácter público. Su
utilización para financiar, en particular, gastos sociales y gastos de vigilancia, de
control, de fomento de la cría y de las inversiones vinculadas a la organización de
las carreras y de las apuestas mutuas, no puede considerarse, por consiguiente, una
ayuda de Estado, al no reunirse el criterio de constituir recursos estatales
(Partes IV y V, apartado 1)].
- 29.
- Por lo que se refiere a la modificación del reparto de las exacciones públicas (véase
supra, apartado 16), la Comisión señala que los regímenes fiscales aplicables a las
carreras hípicas son competencia de los Estados miembros y que los ajustes al alza
o a la baja de los tipos de imposición fijados no corresponden a concesión de
ayudas estatales, siempre que los cambios que generen estos ajustes sean aplicables
de manera uniforme a todas las empresas interesadas. Sólo puede apreciarse la
existencia de ayuda de Estado si una reducción importante del tipo de imposición
contribuye a reforzar la situación financiera de una empresa en situación de
monopolio. No ocurre así en el presente caso, en la medida en que se trata de una
baja limitada (1,6 % aproximadamente) de la exacción pública sobre las apuestas,
baja que luego se mantuvo, de manera que no va dirigida a financiar una operación
concreta. Las autoridades francesas pretendían incrementar los recursos de los
beneficiarios de exacciones sin carácter público de forma permanente. Dada la
particularidad de la situación de estos beneficiarios, dicha medida no reviste el
carácter de ayuda de Estado, sino que se trata de una «reforma por medio de un
ajuste ”fiscal” que se justifica por la naturaleza y la estructura de este sistema»
[Partes IV y V, apartado 3)].
- 30.
- Respecto a la exención del Impuesto de sociedades, la Comisión estima que, en la
medida en que dicho impuesto «no [podía] aplicarse a la [AIE] PMU, habida
cuenta de su condición jurídica», dicha exención debía «considerarse una
consecuencia de la aplicación normal del régimen fiscal general» [Parte V,
apartado 4)].
- 31.
- En cuanto a los créditos a corto plazo resultantes del aplazamiento del pago de las
exacciones públicas, que representan una facilidad de tesorería de casi dos meses,
concedida a PMU mediante decisiones de 24 de abril de 1980 y 19 de febrero de
1982, del Ministro de Presupuestos, la Comisión considera que, en la medida en
que dichas ventajas supusieron un aumento de la parte de las exacciones sin
carácter público de forma continua desde 1981, no constituían «una renuncia
temporal a los recursos por parte de las autoridades públicas ni una medida
concreta», por lo que deben analizarse de la misma forma que la medida anterior
relativa al reparto de las exacciones (véase supra, apartado 29) [Partes IV y V,
apartado 5)].
- 32.
- En estas circunstancias, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal
de Primera Instancia el 4 de febrero de 1994, Ladbroke interpuso el presente
recurso.
- 33.
- Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el
22 de junio de 1994, el Gobierno de República Francesa solicitó intervenir en
apoyo de las pretensiones de la Comisión.
- 34.
- Mediante auto del Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de Primera Instancia
de 30 de agosto de 1994, se admitió dicha demanda de intervención y el 21 de
diciembre de 1994, la parte coadyuvante presentó su escrito de formalización de
la intervención, sobre el que la demandante presentó el 31 de marzo de 1995 sus
observaciones.
- 35.
- Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda
ampliada) decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba y, en el
marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, instó a la parte
demandada para que aportara determinados documentos y escritos que formaban
parte de la correspondencia que había mantenido con las autoridades francesas en
relación con las ayudas concedidas a PMU.
- 36.
- En la vista de 11 de marzo de 1997 se oyeron los informes orales de las partes, así
como sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera
Instancia.
Pretensiones de las partes
- 37.
- La parte demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule la Decisión 93/625 en la que medida en que en ella la Comisión
decide:
1) Que las siguientes medidas no están comprendidas dentro del ámbito
de aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado:
a) Los créditos a corto plazo que permiten a PMU aplazar el pago
al Estado de determinadas exacciones sobre las apuestas;
b) la exención del Impuesto de sociedades;
c) la exención del Impuesto sobre la renta;
d) la renuncia a 180 millones de FF de exacciones sobre las
apuestas en 1986;
e) el derecho de PMU a conservar las ganancias no reclamadas;
f) la exención en la aplicación de la norma del desfase de un mes
en la deducción del IVA a partir del 1 de enero de 1989.
2) Que las siguientes medidas eran compatibles con el mercado común
con arreglo al artículo 92 del Tratado:
a) El redondeo de los premios de los apostantes a la décima
inferior entre 1982 y 1985, que representa 315 millones de FF;
b) la excepción en la aplicación de la norma del desfase de un mes
en la deducción del IVA antes del 1 de enero de 1989;
c) la exención de la participación de los empresarios en la labor de
construcción antes del 1 de enero de 1989.
3) a) Que por lo que respecta al período anterior al 11 de enero de
1991, no es necesario devolver la ayuda concedida a PMU en
forma de exención de la participación de los empresarios en la
labor de construcción;
b) que la Comisión no está obligada a determinar el importe de la
ayuda derivada de la exención de la participación de los
empresarios en la labor de construcción, cuya devolución ha
sido ordenada por la Comisión por lo que respecta al período
posterior al 11 de enero de 1991.
- Ordene a la Comisión:
1) Calcular en el plazo de un mes a partir de la fecha de la sentencia del
Tribunal de Primera Instancia:
a) El importe de la ayuda concedida a PMU en forma de exención
de la participación de los empresarios en la labor de
construcción por lo que respecta al período posterior al 11 de
enero de 1991; el importe de dicha ayuda es el de los ingresos
a los que el Estado francés renunció al eximir a PMU de dicha
exacción durante dicho período;
b) el importe de los intereses de dicha cantidad, que debencalcularse con arreglo al artículo 3 de la Decisión 93/625.
2) Exigir, en el transcurso del mes siguiente, la devolución de todas las
cantidades adeudadas de conformidad con las letras a) y b) del punto
1 precedente, que no hubieran sido aún devueltas al Estado francés
por PMU (así como los intereses de dichas cantidades).
3) Exigir inmediatamente la devolución de todos los ingresos a los que
el Estado francés hubiere renunciado como consecuencia de la
exención de la participación de los empresarios en la labor de
construcción concedida a PMU durante el período comprendido entre
el 1 de enero de 1989 y el 11 de enero de 1991, con los intereses
correspondientes a dicha cantidad calculados conforme al artículo 3
de la Decisión 93/625.
4) Sin perjuicio de lo dispuesto en el punto 3) precedente, examinar de
nuevo inmediatamente la denuncia presentada el 7 de abril de 1989
a la luz de la sentencia que el Tribunal de Primera Instancia hubiere
dictado y finalizar ese nuevo examen dentro de los seis meses
siguientes a la fecha de la referida sentencia.
- Condene en costas a la Comisión.
- 38.
- La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso.
- Condene en costas a la parte demandante.
- 39.
- La parte coadyuvante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso.
Sobre el fondo
- 40.
- La demandante invoca cuatro motivos en apoyo de su recurso. Los dos primeros
se basan en la aplicación incorrecta del apartado 1 del artículo 92 y de la letra c)
del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, respectivamente, el tercero en el
incumplimiento de las obligaciones que recaen sobre la Comisión cuando ordena
la devolución de una ayuda de Estado y el cuarto en la infracción del artículo 190
del Tratado.
Sobre la aplicación incorrecta del apartado 1 del artículo 92 del Tratado
- 41.
- La demandante afirma que la Comisión aplicó el apartado 1 del artículo 92 del
Tratado de manera incorrecta, en la medida en que consideró que cuatro de las
siete medidas estatales controvertidas no constituían ayudas de Estado y, por lo que
se refiere a la medida consistente en la exención en la aplicación de la norma del
desfase de un mes en el pago del IVA, que no constituía ya una ayuda de Estado
a partir de 1989, dado que sus efectos se compensaban mediante un depósito
permanente en el Tesoro público.
Sobre la modificación del reparto de las exacciones y la consiguiente renuncia a 180
millones de FF en las exacciones a partir de 1985
- Resumen de las alegaciones de las partes
- 42.
- La demandante señala que, como se desprende de las pruebas aportadas en su
denuncia, la renuncia, mediante Decretos de 23 de enero de 1985 y de 12 de marzo
de 1986, a una parte de la exacción de Estado, estimada en 180 millones de FF,
estaría ligada directamente al plan de saneamiento de PMU y una gran parte de
dicha cantidad sirvió para financiar los despidos a gran escala del personal de
PMU. Hace referencia a un comunicado de la agencia de prensa AFP según el cual
el Secretario de Estado francés de Presupuestos en el momento en que se
produjeron los hechos había aprobado el programa de saneamiento de PMU
declarando que «el Estado, por su parte, aporta al fondo una ayuda de 180
millones de FF, obtenida gracias a la renuncia a una parte de la exacción sobre las
apuestas que le corresponde en beneficio de las sociedades de carreras».
- 43.
- El hecho de que la modificación legal del reparto de las exacciones se mantuviese
posteriormente no influye para nada en la circunstancia de que estaba ligada
inextricablemente al plan de saneamiento de PMU. Según la demandante, un
Estado miembro no puede eludir la aplicación de las normas sobre las ayudas de
Estado convirtiendo en permanente lo que en un principio no había sido más que
una ayuda temporal. En cualquier caso, todo el sistema de exacciones constituye
un sistema de ayudas de Estado, de manera que cualquier modificación de dicho
sistema a favor de PMU constituiría asimismo una ayuda de Estado.
- 44.
- Respecto a la alegación de la Comisión según la cual es legítimo que un Estado
miembro contribuya a la reestructuración de las empresas en el contexto de un
régimen tributario riguroso y que establece excepciones, la demandante invoca la
sentencia de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión (173/73, Rec. p. 709) en la que el
Tribunal de Justicia desestimó una alegación según la cual una reducción de la
carga fiscal que tiene tal objetivo no está comprendido en la prohibición del
artículo 92 del Tratado. Además, la demandante niega que PMU esté sujeta a una
tributación rigurosa, superior a la que recae sobre las demás actividades
económicas, subrayando que dicha alegación formulada por la Comisión en su
escrito de contestación no figuraba en la Decisión impugnada.
- 45.
- La Comisión afirma que la reducción, a partir de 1985, de la parte obtenida por
el Estado francés de los ingresos de las apuestas constituía una modificación
permanente del régimen tributario y que no puede considerarse, por consiguiente,
una ayuda de Estado.
- 46.
- La Comisión, aun cuando niega la existencia de un vínculo directo entre la
modificación del régimen tributario de las exacciones y el plan de saneamiento de
PMU, señala que, aunque existiese, ello no querría decir que la medida de que se
trata constituyera una ayuda de Estado, puesto que en el contexto de un régimen
tributario riguroso y que establece excepciones, como es el régimen al que está
sujeta PMU, sería legítimo que el Estado contribuyese a la reestructuración de las
empresas afectadas con el fin de garantizar sus propias ingresos en el futuro, al
obtener la Hacienda Pública francesa un beneficio considerable de cualquier
mejora de la eficacia de PMU.
- 47.
- Según se desprende de la declaración del Secretario de Estado de Presupuestos,
citada por la demandante (véase supra, apartado 42), la medida de que se trata fue
adoptada «en beneficio de las sociedades de carreras» y no en beneficio de PMU.
Al referirse el procedimiento con arreglo al apartado 3 del artículo 92 del Tratado
únicamente a PMU y no a las sociedades de carreras, la Comisión no podía
pronunciarse sobre una ayuda que fue concedida a las sociedades de carreras.
- 48.
- Además, y, en cualquier caso, no se reúnen en el caso de las sociedades de carreras
los requisitos esenciales para que una medida sea calificada como ayuda de Estado
incompatible e ilegal con arreglo al Tratado, al no existir una relación de
competencia entre ellas y la demandante.
- 49.
- Por último, en la vista, la Comisión, que invocó la sentencia del Tribunal de
Primera Instancia de 27 febrero de 1997, FFSA y otros/Comisión (T-106/95, Rec.
p. II-229), señaló que debía reconocérsele una cierta facultad de apreciación para
decidir cual es el método más adecuado para garantizar que las actividades sujetas
al libre juego de la competencia no reciban ayudas, apreciación que no debe
sancionarse más que en caso de error manifiesto.
- 50.
- La parte coadyuvante suscribe las pretensiones de la Comisión y se remite en todo
lo demás a sus alegaciones formuladas en relación con los créditos a corto plazo
(véase supra, apartados 72 y 73).
- Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 51.
- El Tribunal de Primera Instancia señala que de la Decisión impugnada se
desprende que la modificación del reparto de las exacciones producida en 1985 y
1986 no constituía una ayuda de Estado sino una «reforma por medio de un ajuste
fiscal, que se justifica por la naturaleza y la estructura del sistema», en la medida
en que no se reunían los tres criterios exigidos por la Comisión para apreciar su
compatibilidad con el apartado 1 del artículo 92 del Tratado. En efecto, según la
Decisión impugnada, la medida de que se trata a) constituía tan solo una baja
limitada del tipo de las exacciones (1,6 % aproximadamente) que no refuerza la
situación financiera de una empresa en posición de monopolio, b) tenía carácter
permanente y, c) no tenía por objeto financiar una operación concreta, sino
«incrementar los recursos de los beneficiarios de exacciones sin carácter público»
[Parte V, apartado 3), de la Decisión impugnada].
- 52.
- El Tribunal de Primera Instancia considera que en el presente caso se pretende
determinar cuál es el alcance del control del órgano jurisdiccional comunitario
sobre los criterios elegidos por la Comisión para apreciar si la medida fiscal de que
se trata está o no comprendida dentro del ámbito de aplicación del apartado 1 del
artículo 92 del Tratado, por lo que procede recordar, en primer lugar, que esta
última disposición, que declara incompatible con el mercado común cualquier
intervención estatal que, bajo cualquier forma, confiera ventajas a determinadas
empresas que falsean o amenazan falsear la competencia en el mercado común,
no establece una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones
estatales, sino que las define en función de sus efectos (véase la sentencia del
Tribunal de Justicia de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión, C-241/94, Rec.
p. I-4551, apartados 19 y 20). De ello se deduce que el concepto de ayuda es un
concepto objetivo que está en función únicamente de si una medida estatal confiere
o no una ventaja a una o varias empresas. El Tribunal de Primera Instancia
considera por consiguiente que la calificación de una medida como ayuda de
Estado, que según el Tratado incumbe tanto a la Comisión como al órgano
jurisdiccional nacional, no puede justificar, en principio, a falta de circunstancias
específicas debidas en particular a la naturaleza compleja de la intervención estatal
de que se trata el reconocimiento de una amplia facultad de apreciación a la
Comisión (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de febrero de 1996,
Bélgica/Comisión, C-56/93, Rec. p. I-723, apartados 10 y 11; sentencia del Tribunal
de Primera Instancia de 12 de diciembre de 1996, Air France/Comisión, T-358/94,
Rec. p. II-2109, apartado 71). En efecto, la apreciación de la pertinencia de las
causas u objetivos de las intervenciones estatales está únicamente en función del
examen de la posible compatibilidad de dichas medidas con el mercado común, tal
como se prevé en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado. Pues bien, la Comisión
goza de una amplia facultad de apreciación en la aplicación de dicha disposición,
que implica la toma en consideración por su parte de apreciaciones complejas de
orden económico, social, regional y sectorial (sentencias del Tribunal de Justicia de
14 de enero de 1997, España/Comisión, C-169/95, Rec. p. I-135, apartado 18, y de
15 de mayo de 1997, TWD/Comisión, C-355/95 P, Rec. p. I-2549, apartado 26).
- 53.
- Dicha conclusión no resulta desvirtuada por la sentencia FFSA y otros/Comisión,
antes citada, invocada por la Comisión, en la cual el Tribunal de Primera Instancia,
en relación con la cuestión de si una medida estatal que cumple los requisitos para
la aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado (apartados 167 y 168 de la
sentencia), puede disfrutar, sin embargo, de la excepción prevista en el apartado
2 del artículo 90 del Tratado, reconoció a la Comisión una amplia facultad de
apreciación (apartados 170 a 187 de la sentencia), pues a diferencia de dicha
sentencia, el presente asunto no se refiere a la apreciación de la medida estatal de
que se trata con respecto al apartado 2 del artículo 90 del Tratado.
- 54.
- En segundo lugar, procede recordar que, si bien es cierto, como ha señalado
además la Comisión en la Decisión impugnada, que la política fiscal así como la
aplicación de los regímenes tributarios son competencia de las autoridades
nacionales, no es menos cierto que el ejercicio de dicha competencia puede, en su
caso, resultar incompatible con el apartado 1 del artículo 92 del Tratado (sentencia
del Tribunal de Justicia de 25 de junio de 1970, Francia/Comisión, 47/69, Rec.
p. 487).
- 55.
- Así pues, el examen en el presente caso de la cuestión de si la Comisión podía
fundarse válidamente en los tres criterios citados (véase supra, apartado 51) debe
efectuarse a la luz de las consideraciones precedentes, para llegar a la conclusión
de que la medida fiscal de que se trata no constituía una ayuda de Estado a efectos
del apartado 1 del artículo 92 del Tratado sino una «reforma por medio de un
ajuste fiscal, que se justifica por la naturaleza y la estructura de este sistema».
- 56.
- Por lo que se refiere, en primer lugar, al criterio relativo a la naturaleza
permanente de la medida de que se trata, como acaba de señalarse, el apartado
1 del artículo 92 del Tratado no hace distinción alguna entre medidas estatales
permanentes y temporales. Además, dicho criterio sería de difícil aplicación en lamateria puesto que, como subrayó con razón la parte coadyuvante en la vista, no
resulta fácil, habida cuenta de la frecuencia de los ajustes de los tipos tributarios
por parte de las autoridades nacionales, determinar si una medida que, en un
primer momento, fue considerada permanente, no debe, con posterioridad, ser
calificada como provisional debido a un nuevo ajuste de dichos tipos y, en
consecuencia, ser considerada, según la argumentación de la Comisión, una ayuda
de Estado por su limitada duración en el tiempo. En cambio, una medida que, en
un primer momento, fuese considerada temporal, de manera que, según la
argumentación de la Comisión, sería aplicable el apartado 1 del artículo 92 del
Tratado, puede posteriormente ser transformada en una medida permanente, lo
que daría lugar, también según la Comisión, a que no pudiera hablarse ya de una
ayuda de Estado. En estas circunstancias, la aplicación del criterio basado en el
carácter permanente de la medida estatal, tal como propone la Comisión, daría
lugar a tales incertidumbres en la aplicación del artículo 92 del Tratado, que dicho
criterio no sería conforme con el principio de seguridad jurídica.
- 57.
- Por lo que respecta al segundo criterio, según el cual la medida de que se trata no
tenía por objeto financiar una operación concreta, el Tribunal de Primera Instancia
señala que, como se acaba de recordar, el apartado 1 del artículo 92 no establece
una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino
que las define en función de sus efectos (sentencia de 26 de septiembre de 1996,
Francia/Comisión, antes citada, apartado 20). Pues bien, según se desprende de la
propia Decisión impugnada, la referida medida iba dirigida efectivamente «a
incrementar los recursos de los beneficiarios de exacciones sin carácter público de
forma permanente».
- 58.
- En cualquier caso, aun suponiendo que dicho criterio pudiese ser invocado
válidamente con el fin de distinguir las medidas fiscales que están comprendidas
dentro del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado de las
que están excluidas de él, no es menos cierto que la afirmación de la Comisión,
según la cual la modificación de los tipos de las exacciones no tenía por objeto
financiar una operación concreta, resulta contradicha, en el presente caso, por otra
afirmación, recogida en la Decisión impugnada, que precisa que, «a partir de 1984,
las sociedades de carreras registraron una situación deficitaria» y que «en
consecuencia y como complemento de un plan de saneamiento, las autoridades
francesas [...] modificaron el reparto de las exacciones» [véase Parte IV, apartado
3)]. Esta afirmación de la Comisión recogida en la Decisión impugnada debe
interpretarse, además, a la luz del escrito de incoación del procedimiento, según
el cual todas las ventajas financieras concedidas a PMU le han permitido hacer
frente a los costes de informatización y de reestructuración de sus operaciones,
necesarios para la organización de sus gastos de gestión.
- 59.
- Por último, en lo que respecta al tercer criterio señalado por la Comisión, relativo
al carácter limitado del descenso del tipo de la exacción pública decidido por las
autoridades francesas, el Tribunal de Primera Instancia señala, en primer lugar, que
según se desprende de la jurisprudencia en la materia, la cuantía relativamente
reducida de una ayuda no excluye a priori la aplicación del apartado 1 del artículo
92 del Tratado (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1990,
Bélgica/Comisión, C-142/87, Rec. p. I-959, apartado 43, y de 14 de septiembre de
1994, España/Comisión, asuntos acumulados C-278/92, C-279/92 y C-280/92, Rec.
p. I-4103, apartado 42). No obstante, aun suponiendo que el carácter limitado del
descenso del tipo de una exacción pública pudiese, en determinados casos, justificar
la no aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, no es menos cierto que
en el caso de autos las partes están de acuerdo en que, según la Decisión
impugnada, el ajuste del tipo de las exacciones tuvo como consecuencia
«incrementar los recursos de los beneficiarios de las exacciones sin carácter
público» además, si bien la baja de la exacción pública podía considerarse
«limitada» por lo que al tipo se refiere (aproximadamente 1,6 %) ello no significa
que se tratase también de una baja limitada en términos absolutos. En efecto,
según se desprende del escrito de incoación del procedimiento y de los autos (véase
supra, apartado 5), PMU obtuvo tan solo por lo que respecta al año 1986, 180
millones de FF. Dado que la medida de que se trata tenía carácter permanente,
el hecho de que PMU pudiera beneficiarse de dicha cantidad en un año, no podía
justificar la afirmación de que un descenso «limitado» del tipo de la exacción
únicamente proporcionaba ventajas mínimas a PMU. Debe añadirse a este respecto
que la cantidad de 180 millones de FF de los que se benefició PMU tan solo por
lo que al año 1986 respecta, no puede considerarse tampoco, según las
orientaciones de la política de la Comisión en materia de ayuda, expuestas en su
Comunicación de 20 de mayo de 1992 relativa a las directrices comunitarias sobre
ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas (DO C 213, p. 2), como una
ayuda de minimis. En efecto, según dicha Comunicación, que era aplicable en el
momento de la adopción de la Decisión impugnada, el importe de una ayuda por
debajo del cual no puede considerarse aplicable el apartado 1 del artículo 92
estaba fijado en 50.000 ECU abonados en un período de tres años. Pues bien, un
importe de 180 millones de FF, equivalente a unos 27.137.000 ECU, abonado en
un sólo año, rebasaba claramente dicha límite.
- 60.
- Respecto a la alegación de la Comisión según la cual de la declaración del
Secretario de Estado de Presupuestos, citada por la demandante (véase supra,
apartado 42) se desprendía que, en cualquier caso, la medida de que se trata sólo
se refería a las sociedades de carreras y no a PMU, procede señalar que resulta
contradicha por la propia Decisión impugnada, que se refiere únicamente a las
medidas adoptadas por las autoridades francesas en beneficio de PMU (véase a
este respecto el escrito de incoación del procedimiento del apartado 3 del artículo
93 del Tratado, así como la Parte V de la Decisión impugnada). En efecto, la
Decisión impugnada no contiene ninguna consideración según la cual la razón por
la que no se aplicaba en el presente caso el apartado 1 del artículo 92 del Tratado
era que la medida de que se trata no se refería a PMU, empresa directamente
afectada por la incoación del procedimiento, sino a las sociedades de carreras.
- 61.
- Además, esa misma alegación de la Comisión resulta contradicha por el conjunto
de su argumentación, tal como aparece expuesta, en particular, en su escrito de
contestación, en el que alega que la apreciación en la Decisión impugnada de la
medida de que se trata estaba justificada por cuanto «las actividades de PMU
resultaban obstaculizadas por el régimen tributario, y era necesario poner remedio
a ello», y que dicha medida tiene como consecuencia «la mejora de la situación de
PMU» lo que permitiría «a la Hacienda Pública francesa obtener un beneficio
considerable». Por último, si bien es cierto, según se desprende de la citada
declaración (véase supra, apartado 42), que el Estado francés aportó una ayuda de
180 millones de FF «en beneficio de las sociedades», se desprende igualmente de
ello que dicha «ayuda» constituía el objeto de un acuerdo celebrado entre el
Estado francés, las sociedades de carreras y PMU y que su finalidad era, entre
otras cosas, ayudar a las sociedades de carreras, miembros de PMU, a proceder a
«unos mil despidos, fundamentalmente en PMU». Por consiguiente, no puede
acogerse dicha alegación de la Comisión.
- 62.
- De lo antedicho se deduce que los tres criterios citados, tal y como se aplican en
el caso de autos, no podían justificar la conclusión de que la reducción del tipo de
la exacción no tenía el carácter de una ayuda a efectos del apartado 1 del artículo
92 del Tratado sino que se asemejaba a una reforma mediante un ajuste fiscal
justificada por la naturaleza y la estructura de dicho sistema. En consecuencia, debe
anularse esta parte de la Decisión impugnada.
Sobre los créditos a corto plazo que permiten a PMU aplazar el pago de
determinados exacciones sobre las puestas
- Resumen de las alegaciones de las partes
- 63.
- La demandante afirma que las exacciones cuyo pago se aplaza constituyen
exacciones públicas, como reconoció la Comisión, por otra parte, en el apartado
5) de la Parte IV de la Decisión impugnada. Pues bien, la imposición de tales
exacciones públicas por parte del Estado y el desembolso de la totalidad o una
parte del producto de éstas por este último constituyen, con arreglo a la
jurisprudencia sobre la materia, una ayuda de Estado a efectos del apartado 1 del
artículo 92 del Tratado. En consecuencia, la decisión del Estado francés de
autorizar a PMU a aplazar el pago de la parte de las exacciones que le
corresponde, está comprendida dentro del ámbito de la prohibición de dicho
artículo del Tratado (sentencias del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 1977,
Steinike & Weinlig, 78/76, Rec. p. 595; de 13 de diciembre de 1983, Apple and
Pear Development Council, 222/82, Rec. p. 4083, y de 30 de enero de 1985,
Comisión/Francia, 290/83, Rec. p. 439).
- 64.
- Según la demandante, la modificación de las normas sobre el pago de las
exacciones al Estado no puede considerarse, contrariamente a lo que afirma la
Comisión, como una modificación de carácter general del tipo de la tributación de
las carreras de caballos, dado que dicha modificación beneficiaría a PMU y no al
sector de las carreras hípicas en general. La demandante considera que el hecho
de que los «créditos a corto plazo» beneficien también a las sociedades de carreras
miembros de PMU, no es óbice para la existencia de una ayuda concedida a favor
de esta última ni para la inexistencia de carácter general de la ayuda de que se
trata, dado que las sociedades de carreras miembros de PMU no son más que diez
de las 275 sociedades de carreras restantes que existen en Francia y que PMU tan
sólo acepta apuestas sobre menos del 1 % de las carreras organizadas en los
hipódromos que no pertenecen a sus miembros. Así lo confirman, por un lado, un
informe del Tribunal de Cuentas francés de 1987, según el cual la modificación de
las normas de pago de las exacciones al Estado tiene por objeto ayudar a PMU a
cubrir el coste del aumento de las comisiones adeudadas a sus puntos de venta y,
por otro lado, la respuesta del Ministerio francés de Economía, Hacienda y
Privatizaciones al citado informe, según la cual el régimen tributario conferido a
PMU representa «una excepción al régimen común».
- 65.
- La demandante afirma que estamos ante una modificación ad hoc y temporal del
sistema de exacciones a favor de una empresa determinada, de manera que, habida
cuenta de la jurisprudencia con arreglo a la cual el régimen tributario que favorece,
aunque sea de manera permanente, a un sector determinado constituye una ayuda
de Estado (sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1973,
Comisión/Alemania, 70/72, Rec. p. 813, y de 24 de febrero de 1987,
Deufil/Comisión, 310/85, Rec. p. 901), otro tanto puede decirse, a fortiori, de las
medidas que favorecen a una sola empresa.
- 66.
- Respecto a la alegación de la Comisión según la cual la modificación del régimen
de pago de las exacciones al Estado está justificada por el propósito de las
autoridades francesas de equiparar el régimen del pago de las exacciones de PMU
al de las exacciones de Loto [Parte IV, apartado 5) de la Decisión impugnada], no
debe acogerse, según la demandante, en la medida en que, por un lado, no forma
parte de la apreciación jurídica de la Comisión en la Decisión impugnada y, por
otro lado, esta última no explicó las razones por las que eran erróneas las
conclusiones en sentido contrario del Tribunal de Cuentas sobre este punto.
- 67.
- Con carácter subsidiario, la demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia
que anule dicha parte de la Decisión impugnada por falta de motivación.
- 68.
- La Comisión afirma que resulta inaplicable la jurisprudencia citada por la
demandante, según la cual constituyen ayudas de Estado las medidas fiscales
especiales adoptadas a favor de un sector económico concreto, puesto que el
presente asunto no se refiere a un régimen tributario normal, aplicable a todas las
empresas, sino a un sistema de tributación excepcional destinado a un solo
operador. Las modificaciones introducidas en dicho sistema no pueden valorarse,
por tanto, de la misma forma que las introducidas en un sistema general de
tributación. Según la Comisión, la tesis de la demandante tiene como consecuencia
que las autoridades francesas no pueden modificar nunca la tributación de las
apuestas sobre las carreras de caballos, lo cual no es en modo alguno el objetivo
del artículo 92 del Tratado.
- 69.
- La Comisión añade a este respecto que, si bien es cierto que en sus conclusiones
en la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de marzo de 1993, Sloman Neptun
(asuntos acumulados C-72/91 y C-73/91, Rec. pp. I-887 y ss., especialmentep. I-903), el Abogado General Sr. Darmon recurrió al concepto de «excepción» en
el sentido de que una medida que no se aplica a todas las empresas o a todos los
sectores industriales que pueden beneficiarse de ella constituye una ayuda, dicho
criterio no es aplicable sin más al sector de las apuestas hípicas. Al tratarse, en
efecto, de un sector sujeto a un régimen tributario más riguroso que el normal, el
único criterio utilizable para determinar si una modificación de dicho régimen
tributario especial constituye o no una ayuda de Estado es, según la Comisión, el
que permite determinar si se trata de una modificación permanente o de una
modificación temporal, al ser esta última la única que puede constituir una ayuda
de Estado.
- 70.
- Por otra parte, la Comisión niega que la medida de que se trata haya beneficiado
únicamente a PMU, dado que los ingresos obtenidos por PMU se reparten a
continuación entre sus miembros, las sociedades de carreras, por lo que la medida
de que se trata ha beneficiado a cada una de ellas. El hecho de que las sociedades
de carreras que son miembros de PMU representen tan solo una parte de todas
las sociedades de carreras francesas carece de relevancia, dado que son las únicas
sujetas al régimen tributario de que se trata.
- 71.
- Por último, la Comisión señala que las referencias que hace en repetidas ocasiones
la demandante al Informe del Tribunal de Cuentas francés de 1987 no son
pertinentes, dado que éste no es competente para pronunciarse sobre la cuestión
de si medidas fiscales o parafiscales constituyen ayudas de Estado a efectos del
apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
- 72.
- La parte coadyuvante suscribe la argumentación de la Comisión y añade que la
tesis de la demandante, según la cual las ayudas concedidas a PMU benefician tan
solo a un número limitado de criadores de caballos franceses, no es fundada puesto
que todas las sociedades de carreras pueden virtualmente disfrutar de servicios de
dicho organismo.
- 73.
- Por lo que se refiere a los recursos obtenidos de PMU, la parte coadyuvante
subraya que éstos van a todos los criadores franceses, ya que las primas y estímulos
van destinados a los criadores, propietarios y demás profesionales del mundo del
caballo, correspondiendo así, en gran parte, a las sociedades de carreras que no son
miembros de PMU.
- Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 74.
- La negativa de la Comisión a calificar la medida que se examina como ayuda de
Estado a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, está motivada por la
consideración de que el régimen tributario aplicable a PMU, y más generalmente
al sector de las carreras hípicas, no es un régimen que establece excepciones al
régimen tributario general, sino un régimen «excepcional», justificado por las
peculiaridades del sector de que se trata, y que, analizado a la luz de los criterios
aplicados por la Comisión a la ayuda resultante de la modificación del tipo de las
exacciones abonadas por PMU (véase supra, apartados 68 y 69), esta medida no
constituye una ayuda de Estado, puesto que no se trata de una ayuda concreta y
«ha supuesto un aumento de la parte de exacción sin carácter público de forma
continua desde 1981» sin «renuncia temporal a los recursos por parte de las
autoridades públicas» [Parte V, apartado 5), de la Decisión impugnada].
- 75.
- Procede pues examinar, en primer lugar, si la Comisión afirmaba justificadamente
que el régimen tributario aplicable al sector de las carreras hípicas no constituía en
sí mismo un régimen que establecía excepciones respecto al régimen tributario
general, sino un régimen específico, destinado a regular únicamente el sector
correspondiente.
- 76.
- En la medida en que las actividades de PMU son objeto de una normativa
específica, que le garantiza una exclusividad para la organización de las apuestas
mutuas en Francia (véase supra, apartado 2) y en que el régimen tributario
aplicable a las mismas tiene en cuenta no solamente dicha particularidad, sino el
conjunto de las peculiaridades del sector de las carreras hípicas en Francia, la
Comisión consideraba justificadamente que el sistema específico de exacciones, que
determina la parte de los recursos procedentes de las apuestas que corresponde al
Estado, a los apostantes, a PMU y a las sociedades de carreras, respectivamente,
no constituía un régimen que establecía excepciones respecto al sistema tributario
generalmente aplicable a otras actividades y que, por consiguiente, la medida de
que se trata debía examinarse únicamente dentro del ámbito del sistema tributario
específico del sector de las carreras hípicas.
- 77.
- No obstante, el mero hecho de que dicha medida se rija por un régimen específico
y no por un régimen que establece excepciones al régimen tributario general, no
puede evitar que le sea aplicable el apartado 1 del artículo 92 del Tratado. Quedan
por examinar, por tanto, los efectos de dicha medida para verificar si el apartado
1 del artículo 92 del Tratado ha sido correctamente declarado inaplicable en el
presente caso.
- 78.
- El Tribunal de Primera Instancia señala que la Comisión admite en la Decisión
impugnada que la medida examinada ha constituido una renuncia por parte de las
autoridades estatales a recursos que le corresponden, que «ha supuesto un
aumento de la parte de exacción sin carácter público de forma continua desde
1981». Pues bien, como acaba de recordarse, una medida estatal, sea de carácter
permanente o temporal, que concede ventajas financieras a una empresa y mejora
su situación económica, está comprendida dentro del concepto de ayuda de Estado
a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado (véase supra, el apartado 52),
de manera que la distinción entre una modificación permanente y una modificación
temporal de las modalidades de pago de las exacciones no constituye un criterio
suficiente para excluir la aplicación, en el caso de autos, del apartado 1 del artículo
92 del Tratado (véase supra, apartado 56).
- 79.
- Respecto al hecho de que la modificación del régimen del pago a Hacienda de las
exacciones públicas no ha constituido una medida concreta y que establece
excepciones, sino una modificación de carácter general del régimen tributario que
beneficia a todo el sector de las carreras hípicas, el Tribunal de Primera Instancia
señala que, en contra de lo que afirma la Comisión, la Decisión impugnada no
contiene ninguna consideración en este sentido y que, según el apartado 5 de la
parte 4 de dicha Decisión, el desfase de los pagos adeudados a Hacienda fue
concedido por el Ministro de Presupuestos únicamente en beneficio de PMU. El
hecho de que la institución de las apuestas mutuas en Francia pueda proporcionar,
en general, ventajas no solamente a los miembros de PMU, sino también, de
manera indirecta, a sociedades que no lo son, no puede constituir un elemento
decisivo de valoración. En efecto, si bien es cierto que una ayuda concedida a un
operador económico determinado puede beneficiar también indirectamente a otros
operadores cuyas actividades dependan de la actividad principal del beneficiario
directo de la ayuda de que se trate, dicha consideración no basta para llegar a la
conclusión de que la medida de que se trata es una medida de carácter general no
comprendida dentro del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92 del
Tratado, sino que a lo sumo puede, eventualmente, beneficiarse de la excepción
sectorial prevista al efecto por la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del
Tratado.
- 80.
- Además, como subraya la Comisión en la Decisión impugnada [véase Parte V,
apartado 7)], a efectos de la aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado,
procede distinguir entre actividad principal de PMU, a saber, la organización y
gestión de las apuestas, y actividad de sus miembros, a saber, la organización de
las carreras hípicas. Por consiguiente, suponiendo incluso que los créditos a corto
plazo concedidos a PMU beneficien, de una u otra forma, a todo el sector de las
carreras hípicas, no es menos cierto que dichas ventajas financieras permiten a
PMU mejorar su posición en el mercado de la recogida de apuestas, tanto por lo
que respecta al mercado nacional como a los mercados internacionales, a través de
PMI, en competencia directa con la demandante (Parte III de la Decisión
impugnada). En cualquier caso, es necesario señalar que las alegaciones formuladas
a este respecto por la Comisión y por la parte coadyuvante no figuran en la
apreciación jurídica de la Decisión impugnada, por lo que debe también
considerarse que dicha Decisión adolece en este punto de insuficiencia e incluso
de falta de motivación.
- 81.
- Por último, la alegación de la Comisión según la cual la intervención estatal de
referencia se inscribe en el contexto de un régimen tributario especialmente
riguroso del sector de carreras, que es claramente superior al de otros sectores,
formulada por primera vez ante el Tribunal de Primera Instancia, sin aportar
elementos de prueba suficientes, no puede demostrar por sí sola la fundamentación
de la tesis de la Comisión.
- 82.
- En estas circunstancias, la imputación de la demandante basada en una aplicación
errónea del apartado 1 del artículo 92 respecto a los créditos a corto plazo
concedidos a PMU es fundada, por lo que debe anularse dicha parte de la Decisión
impugnada.
Sobre la exención del Impuesto de sociedades
- Resumen de las alegaciones de las partes
- 83.
- La demandante afirma que la Decisión adolece de un error de Derecho, en la
medida en que la Comisión consideró que la exención del Impuesto de sociedades
de que disfruta PMU era consecuencia de la aplicación normal del régimen
tributario general que excluye del ámbito de aplicación de dicho Impuesto a
las AIE.
- 84.
- Explica que no se trata, en el presente caso, de la exención del Impuesto de
sociedades en beneficio de PMU, sino en beneficio de las sociedades miembros de
PMU, como señalaba en su denuncia de 7 de abril de 1989 y en su escrito de
requerimiento de 5 de noviembre de 1992. Añade que, según el Tribunal de
Cuentas francés, dicha exención a favor de sociedades de carreras era ilegal incluso
con arreglo al Derecho francés. Además, no se concede ninguna exención de dicha
naturaleza a otras sociedades de carreras o miembros de una AIE.
- 85.
- Por último, la demandante se opone a la desestimación presunta de la imputación
contenida en su denuncia, según la cual la exención del Impuesto sobre la renta de
que disfruta PMU constituye también una medida de ayuda de Estado, alegando
que, en este punto, la Decisión impugnada carece de motivación alguna.
- 86.
- La Comisión explica que si PMU no está sujeta al Impuesto de sociedades, es
porque no dispone, en su condición de AIE, de un capital propio, al poderse
integrar sus resultados económicos directamente en los de sus miembros, de
manera que resulta fiscalmente transparente, es decir, que el Impuesto recae no
sobre ella, sino sobre sus miembros. Respecto a la alegación de la demandante
según la cual dicho Impuesto debió ser pagado por las sociedades de carreras, la
Comisión replica que únicamente inició el procedimiento del apartado 2 del
artículo 93 del Tratado contra las ayudas concedidas a favor de PMU y no a favor
de las sociedades de carreras.
- 87.
- Respecto a la supuesta desestimación presunta de la imputación de la demandante
relativa a la exención del Impuesto sobre la renta en beneficio de PMU, la
Comisión señala que dicha medida no fue abordada en la decisión de iniciación del
procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93 y no podía por
consiguiente, ser tratada en la Decisión impugnada.
- 88.
- La parte coadyuvante subraya que, admitiendo que la actividad de las apuestas siga
estando aislada del resto de la actividad de las sociedades de carreras y que la
parte reservada a los jugadores permanezca constante, si las sociedades de carreras
estuviesen sujetas al Impuesto de sociedades y al régimen tributario común, el
importe de sus pagos sería menor. Según la parte coadyuvante, si se aplicase un
IVA al tipo normal (18,6 %) a la parte que no corresponde a los jugadores (28 %
de las cantidades apostadas), los recursos brutos de las sociedades de carreras
ascenderían al 22,8 % de las cantidades apostadas
[28 % - (28 % x 18,6 %) = 28 % - 5,2 %]. El «beneficio» antes de impuestos de
PMU sería entonces igual a dicho resultado, menos los gastos de gestión de PMU,
es decir, 17,3 % (22,8 % - 5,5 %). El Impuesto de sociedades, calculado al tipo
actual del 33 % sobre los beneficios, ascendería al 5,7 % de las cantidades
apostadas (17,3 % x 33 %). La parte final de las sociedades de carreras sería pues,
una vez deducidos los gastos de gestión de PMU, del 11,6 % de las cantidades
apostadas (17,3 % - 5,7 %), mientras que en la actualidad está comprendida entre
el 4,5 % y el 5 %. De ello se desprende que el mecanismo actual de tributación de
PMU, que prevé la exención del Impuesto de sociedades, no constituye una ayuda
de Estado en beneficio de las sociedades de carreras.
- Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 89.
- El Tribunal de Primera Instancia señala que, según la Decisión impugnada, la
exención del Impuesto de sociedades de que disfruta PMU es consecuencia de la
aplicación normal del régimen tributario general, en la medida en que dicho
Impuesto no se aplica a las AIE. No obstante, la demandante, sin oponerse a la
fundamentación de dicha afirmación, alega que, según se deduce de su denuncia,
en el presente caso, no es la exención del pago de dicho Impuesto en beneficio de
PMU lo que es objeto de controversia, sino la exención de que disfrutan las
sociedades de carreras.
- 90.
- Procede examinar, por consiguiente, si el hecho de que la Comisión,
contrariamente a lo que denunció la demandante, no creyera necesario incoar el
procedimiento contra las sociedades de carreras, sino únicamente contra PMU,
puede afectar a la legalidad de la Decisión impugnada.
- 91.
- Procede señalar a este respecto que el derecho de los terceros a presentar una
denuncia ante la Comisión por infracción del artículo 92 del Tratado obligándola
de esta forma a incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93
del Tratado contra el Estado miembro de que se trate y a adoptar en su caso a la
conclusión de éste una decisión final, no se rige por ninguna norma o disposición
del Derecho derivado equivalente al Reglamento n. 17 del Consejo, de 6 de
febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del
Tratado (DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22).
- 92.
- No obstante, si la Comisión decide desestimar una denuncia adoptando una
decisión al efecto, esta deberá ser motivada, con arreglo al artículo 190 del
Tratado, para que el interesado pueda conocer su justificación y, en su caso, hacer
valer sus derechos ante el órgano jurisdiccional comunitario. En el caso de autos,
sin embargo, no se ha producido una decisión desestimatoria expresa de la
denuncia de la demandante sino, por el contrario, la adopción de una decisión de
incoación del procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado,
mediante escrito dirigido al Gobierno francés y publicado en el Diario Oficial de las
Comunidades Europeas (véase supra, apartado 5). En estas circunstancias, si la
demandante estimaba que, al actuar de esta forma, la Comisión no había definido
su posición sobre todas las medidas estatales indicadas en su denuncia, habría
debido requerir a la Comisión para que actuara con arreglo al artículo 175 del
Tratado.
- 93.
- A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia señala que de los autos se
desprende que en su escrito de 11 de agosto de 1992, Ladbroke requirió
efectivamente a la Comisión para que definiera su posición en virtud del artículo
175 del Tratado respecto a las ayudas indicadas en su denuncia que no habían sido
objeto de la Decisión provisional (véase supra, apartado 9) y que la Comisión,
mediante escrito de 12 de octubre de 1992, respondió a dicho requerimiento (véase
supra, apartado 10). Sin embargo, tras dicha respuesta de la Comisión, Ladbroke
la requirió de nuevo, pero instándola a que definiera su posición únicamente
respecto a las medidas que fueron objeto de las decisión de incoación del
procedimiento (véase supra, apartado 11). Al no haber atendido la Comisión este
segundo requerimiento, Ladbroke interpuso un recurso por omisión ante este
Tribunal, del que desistió, no obstante, a raíz de la adopción de la Decisión
impugnada (véase supra, apartados 12 a 1). Pues bien, si Ladbroke consideraba que
la respuesta de la Comisión a su primer requerimiento no constituía una definición
de posición sobre todas las medidas indicadas en su denuncia, habría debido
requerir de nuevo a la Comisión para que definiera su posición sobre todas las
medidas denunciadas y no limitarse a instarla para que definiera su posición
únicamente respecto a las medidas afectadas por la incoación del procedimiento.
Si, por el contrario, Ladbroke estimaba que la respuesta de la Comisión a su
primer requerimiento constituía una definición de posición, consistente en una
desestimación presunta de la parte de su escrito en la que se denunciaba la medida
examinada, habría debido interponer un recurso de anulación, con arreglo al
apartado 5 del artículo 173 del Tratado.
- 94.
- De lo antedicho se desprende que, al no haber iniciado y proseguido el
procedimiento previsto en el artículo 175 del Tratado, ni interpuesto, dentro del
plazo señalado, un recurso de anulación, la demandante no está legitimada, en
cualquier caso, para impugnar en el marco del presente recurso el hecho de que
la Comisión, que no ha incoado el procedimiento respecto a la medida de que se
trata, no se haya pronunciado sobre esta misma medida en la Decisión impugnada.
- 95.
- Lo mismo puede decirse, y por los mismos motivos, de la alegación de la
demandante basada en la desestimación presunta de la imputación contenida en
su denuncia relativa a la exención del Impuesto sobre la renta de que
disfruta PMU.
Sobre la puesta a disposición de PMU de las ganancias no reclamadas
- Resumen de las alegaciones de las partes
- 96.
- La demandante afirma, en primer lugar, que la Decisión impugnada adolece de un
error de Derecho, en la medida en que la Comisión consideró que la puesta a
disposición de PMU de las ganancias no reclamadas, conforme al Decreto 83-878,
para financiar gastos sociales, no constituía una ayuda de Estado, ya que dichas
ganancias se consideraban «recursos normales», que forman parte de las
exacciones sin carácter público, y no «fondos estatales» a efectos del apartado 1
del artículo 92 del Tratado.
- 97.
- Según la demandante, dado que la tributación de las exacciones y su reparto son
decididos por el Estado francés, sería erróneo calificar los recursos de que se trata
como exacciones sin carácter público, al constituir una ayuda de Estado toda
transferencia de recursos a PMU prevista por medidas de Derecho público. En
cualquier caso, aun cuando se considerasen las ganancias no reclamadas recursos
normales de las sociedades de carreras, no sería menos cierto que la modificación
introducida por el artículo 27 del Decreto 83-878, constituiría una ayuda de Estado,
en la medida en que la decisión que permite a PMU disponer de dichas cantidades
fue adoptada a iniciativa del Estado y con la aprobación de éste (sentencias del
Tribunal de Justicia, Comisión/Francia, antes citada, apartados 14-15, y de 2 de
febrero de 1988, Van der Kooy/Comisión, asuntos acumulados 67/85, 68/85 y 70/85,
Rec. p. 219, apartados 32-38).
- 98.
- La demandante afirma, en segundo lugar, que los recursos procedentes de las
ganancias no reclamadas y puestas a disposición de PMU tenían por objeto en
realidad financiar los gastos de funcionamiento de PMU derivados de la
informatización de sus operaciones de gestión de las apuestas. Explica a este
respecto que, antes de la adopción del Decreto 83-878, un Decreto de 18 de julio
de 1941 establecía que las sociedades de carreras podían conservar las ganancias
no reclamadas a condición de que dichas cantidades fuesen utilizadas
exclusivamente para una categoría determinada de empleados del sector de las
carreras de caballos y que la cantidad sobrante debía ser entregada al Estado. Pues
bien, el cambio introducido por el Decreto 83-878 consistiría precisamente en
permitir a PMU utilizar dichas ganancias en su propio beneficio. En apoyo de sus
alegaciones, la demandante hace referencia al informe del Tribunal de Cuentas
francés, según el cual los recursos puestos a disposición de PMU «no sujetos al
IVA y generadores de aportes financieros importantes (24,6 millones de francos en
1985)» serían utilizados «para financiar hasta los 105 millones el plan social del
sector de las carreras», de los cuales tres cuartas partes se reservarían «a PMU,
con el fin de pagar un complemento de indemnización por despido a los empleados
titulares de los que deba separarse a raíz de la informatización de las operaciones
de gestión de las apuestas (del orden de 75 millones de FF para 750 asalariados)».
- 99.
- Por último, la demandante señala que, en la medida en que el artículo 281 bis del
Code général des impôts francés prevé que la retribución percibida por los
organizadores de apuestas mutuas está sujeta al IVA, el hecho de que PMU no
esté sujeta al IVA en lo que respecta a las ganancias no reclamadas constituye
asimismo una ayuda de Estado a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado,
de suerte que, también por este motivo, la Decisión adolece de un error de
Derecho.
- 100.
- La Comisión recuerda que en Francia, las cantidades de que se trata únicamente
pueden ser utilizadas para determinadas categorías de gastos sociales. Señala que,
a partir del Decreto 74-954, toda cantidad no destinada a tal fin pertenece al
Estado y que el Decreto 83-878 no ha hecho más que modificar las categorías de
gastos paras las cuales podían ser utilizadas las ganancias no reclamadas. El hecho
de que dicha modificación haya tenido como consecuencia reducir la parte de las
ganancias no reclamadas perteneciente al Estado no significa pues que se trate de
una ayuda de Estado.
- 101.
- La Comisión afirma que la impugnación por la demandante de la calificación de
los importes de que se trata como «exacciones sin carácter público» («non-public
levies») se debe a una confusión causada por la utilización del término inglés
«levy», que se refiere a una exacción fiscal. La demandante considera de esta
forma erróneamente que los 30 FF percibidos por PMU de cada 100 FF de
apuestas (véase supra, apartado 16) constituían una exacción del Estado y que toda
distribución de una parte de dicho importe constituía una ayuda de Estado. En
realidad, sólo una parte de esos 30 FF, a saber, 18 FF retenidos por las autoridades
francesas, debería considerarse exacción fiscal propiamente dicha. Así pues, al
tratarse de una exacción sin carácter público que no pertenece al Estado y que no
puede considerarse por tanto una exacción fiscal, no puede aplicarse el criterio de
recurso de Estado en el presente caso.
- 102.
- La Comisión añade que, aunque no haya pretendido refutar en sus escritos la
afirmación de la demandante de que la medida de que se trata tenía por objeto
contribuir a la informatización de PMU, el hecho de permitir la utilización de las
ganancias no reclamadas para conceder un complemento de la indemnización por
despido al personal excedentario era una medida social que beneficiaba más al
personal despedido que a la propia PMU.
- 103.
- Respecto a la afirmación de la demandante según la cual el hecho de que las
ganancias no reclamadas no estén sujetas al IVA constituye también una ayuda de
Estado, la Comisión señala que se trata de una alegación nueva que no figuraba
en su denuncia y no podía por tanto ser tomada en consideración en la Decisión
impugnada.
- 104.
- La parte coadyuvante explica que, hasta la adopción del Decreto 74-954, las
ganancias no reclamadas correspondían íntegramente a las sociedades de carreras,
y que dicho Decreto únicamente limitó la utilización posible de dichas ganancias
para determinados gastos sociales de las sociedades de carreras, correspondiendo
en todo caso al Estado las ganancias no utilizadas (apartado 4 del artículo 20 del
Decreto). El Decreto 83-878 no hizo sino ampliar las utilizaciones posibles de
dichas ganancias a otras acciones directamente vinculadas con la actividad de las
sociedades de carreras, como los gastos de vigilancia y de funcionamiento, los
incentivos a la cría y las inversiones vinculadas a la organización de las carreras y
de la admisión de apuestas (artículo 27 del Decreto). Tanto antes de 1974, como
entre 1974 y 983, y después de 1983, las sociedades de carreras siempre tuvieron
la facultad de utilizar la totalidad de las ganancias no reclamadas, lo único que
cambió fue el ámbito de las utilizaciones posibles, de suerte que estaba justificado
considerar que dichos recursos eran recursos normales de las sociedades de
carreras.
- Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 105.
- El Tribunal de Primera Instancia señala, con carácter preliminar, que de las
alegaciones de las partes se desprende que la medida de referencia permitió a las
sociedades de carreras cubrir, entre otros, los gastos sociales de PMU derivados del
despido de una parte de su personal excedentario. El Tribunal de Primera Instancia
estima que procede examinar, en primer lugar, si los recursos procedentes de las
ganancias no reclamadas constituyen «recursos normales», en el sentido que
defiende la Comisión, que alega que no concurre en el presente caso uno de los
requisitos para la aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, a saber, la
transferencia de fondos estatales al beneficiario de una ayuda.
- 106.
- A este respecto, procede señalar que, según se desprende de los autos, si bien
antes de 1974 las ganancias no reclamadas pertenecían íntegramente a las
sociedades de carreras, el Decreto 74-954 limitó por primera vez la utilización dedichas ganancias a determinados gastos sociales, debiendo abonarse al Estado las
ganancias no utilizadas a tal efecto. El apartado 4 del artículo 20 del citado
Decreto disponía en efecto que «las sociedades de carreras pueden ser autorizadas
cada año por las autoridades competentes para aprobar su presupuesto, para
destinar el producto de las entradas no pagadas a la asignación de donativos, de
prestaciones de asistencia o de ventajas de previsión o de jubilaciones
complementarias a favor de su personal, con exclusión de cualesquiera otras
ventajas. Dichas cantidades deberán ser abonadas a uno de los organismos
previstos en el artículo 25 siguiente o a un centro de formación profesional. La
fracción del producto de las entradas no pagadas que no se destine a la
financiación de las acciones definidas en el párrafo precedente se abonará a los
Presupuestos Generales del Estado.»
- 107.
- De dicha disposición de la legislación francesa resulta que la posibilidad de que las
sociedades de carreras utilicen las ganancias no reclamadas no solamente estaba
sujeta a una restricción respecto a su utilización (gastos sociales) sino que
dependía, además, de una autorización previa de las «autoridades competentes
para aprobar su presupuesto». Según el citado Decreto, dichas autoridades son el
Ministro de Agricultura y el Ministro de Economía y Hacienda (véanse los artículos
22 y 23 del Decreto) y, según el Decreto 83-878, que sustituyó al Decreto 74-954,
el Ministro de Agricultura y el Ministro encargado del Presupuesto (artículos 29 y
30 del Decreto 83-878). Pues bien, si se considerase que la utilización de las
ganancias no reclamadas constituía, como se subraya en la Decisión impugnada,
«recursos normales», el legislador francés no podría limitar reglamentariamente su
utilización a gastos estrictamente determinados, con lo que dichos recursos
pertenecerían automáticamente al presupuesto del Estado.
- 108.
- En estas circunstancias, los recursos de que se trata no pueden considerarse
«recursos normales» pertenecientes a las sociedades de carreras y a PMU, sino
«fondos estatales» cuya eventual afectación al presupuesto del Estado está en
función de que reúnan los requisitos establecidos por el legislador.
- 109.
- A esta misma conclusión puede llegarse también a partir del Decreto 83-878,
mediante el cual el legislador francés, como han subrayado el Gobierno francés y
la Comisión, amplió las utilizaciones posibles de ganancias no reclamadas a otras
actividades de las sociedades de carreras, como la asignación «de créditos de
formación profesional o de ventajas de previsión o de jubilación complementaria
a favor del personal de las sociedades y de las cuadras de carreras así como de los
jockeys» (apartado 5 del artículo 27 del referido Decreto). De esta forma, el
legislador francés no hizo, pues, sino renunciar efectivamente a fondos que, de otro
modo, habrían debido abonarse a los presupuestos del Estado, de suerte que, por
esta misma razón, se cumple en este caso el requisito para la aplicación del
apartado 1 del artículo 92 del Tratado, referente a la transferencia de los fondos
estatales al beneficiario.
- 110.
- Pues bien, en la medida en que dichos recursos se utilizaron «para financiar en
particular gastos sociales», como se indica en la Decisión impugnada, constituyen,
según reiterada jurisprudencia, una reducción de las cargas sociales que debe
soportar normalmente una empresa, y, en consecuencia, una ayuda para ésta
(sentencias del Tribunal de Justicia Italia/Comisión y Steinike & Weinlig, antes
citadas).
- 111.
- Por consiguiente, la alegación de la Comisión según la cual la medida de que se
trata, pese a tener por objeto financiar los gastos sociales de las sociedades de
carreras vinculadas a la organización de las apuestas mutuas, no constituye una
ayuda de Estado, al no producirse una transferencia de fondos estatales, se basa
en premisas erróneas, y debe por tanto ser desestimada.
- 112.
- Por último, por lo que se refiere a la alegación de la demandante según la cual el
hecho de que PMU no esté sujeta al IVA en lo que respecta a las ganancias no
reclamadas constituye asimismo una ayuda de Estado, procede señalar que este
punto no figuraba en su denuncia y no había sido impugnado tampoco al incoarse
el procedimiento del artículo 92, por lo que la demandante no puede acusar a la
Comisión de no haberlo tratado en la Decisión impugnada.
Sobre la exención en la aplicación de la norma del desfase de un mes para la
deducción del IVA, después del 1 de enero de 1989
- Resumen de las alegaciones de las partes
- 113.
- La demandante afirma que, si bien la Comisión, en la Decisión impugnada,
considera que los efectos de la exención en la aplicación de la norma del desfase
de un mes para la deducción del IVA en beneficio de PMU fueron neutralizados
a partir de 1989, mediante un depósito permanente de las sociedades de carreras
en Hacienda, no menciona, en cambio, ni el importe exacto de dicho depósito ni
la base con arreglo a la cual se revisa periódicamente dicho importe. La falta de
dichos datos sería tanto más criticable si se tiene en cuenta que debido a la
supuesta existencia de dicho depósito la Comisión llegó a una conclusión diferente
de la que había expuesto inicialmente en su Decisión provisional.
- 114.
- La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia, como diligencias de
prueba, que ordene, por un lado, a la Comisión que indique el importe del
depósito permanente efectuado en 1989 en Hacienda, los criterios utilizados para
su revisión y la fecha en la que dichas revisiones se produjeron y, por otro lado, al
Gobierno francés que indique el coste anual que supondría exceptuar al Estado
francés del régimen del IVA y el interés anual que ha devengado el depósito de
que se trata entre el 1 de julio de 1989 y el 1 de julio de 1993, fecha en que fue
derogada finalmente la medida de que se trata.
- 115.
- La Comisión afirma que, el hecho de que en su Decisión provisional llegase
inicialmente a una conclusión diferente de la contenida en la Decisión impugnada
por la que respecta a la exención en la aplicación de la norma del desfase de un
mes para la deducción del IVA, no puede afectar a la validez de esta última
Decisión.
- 116.
- Por lo que se respecta al importe del depósito de referencia, la Comisión señala
que se trataba hasta 1988 de un importe fijo de 14 millones de FF, que se elevó
a más de 16 millones de FF en 1989 y a casi 20 millones de FF en 1993.
- 117.
- La parte coadyuvante afirma que, según se desprende de los autos, el depósito en
Hacienda existe desde 1969 y no desde 1989, como se indica en la Decisión
impugnada, de manera que la medida estatal de referencia nunca constituyó una
ayuda de Estado. Añade que, si bien las autoridades francesas no han llamado la
atención de la Comisión sobre el hecho citado durante el desarrollo del
procedimiento, fue porque dicho error de la Comisión no tenía ninguna
consecuencia práctica para la valoración de la medida controvertida.
- Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 118.
- El Tribunal de Primera Instancia señala, tomando como base la correspondencia
que la Comisión y la parte coadyuvante mantuvieron sobre este punto, desde la
iniciación del procedimiento, aportada a petición del Tribunal, que de los autos se
desprende que, durante el desarrollo del procedimiento, las autoridades francesas
indicaron claramente a la Comisión que, como contrapartida de la exención en la
aplicación de la norma del desfase de un mes para la deducción del IVA concedida
a las sociedades de carreras el 1 de agosto de 1969, estas últimas estaban obligadas
a proceder, a partir de dicha fecha, a un depósito permanente en Hacienda (escrito
dirigido a la Comisión por la Representación Permanente de Francia ante las
Comunidades Europeas, de 7 de febrero de 1992).
- 119.
- Además, en la vista, la Comisión admitió, efectivamente, que el depósito
permanente de referencia existía, no desde 1989, sino desde 1969 y que la Decisión
impugnada incurre en este punto en un error evidente.
- 120.
- De lo antedicho se desprende que el examen por la Comisión de la cuestión de si
el depósito permanente en Hacienda tenía como consecuencia la neutralización de
las facilidades de tesorería derivadas del desfase para la deducción del IVA,
hubiera debido referirse al período que comienza en 1969 o, al menos, en 1985,
cuando fue creada PMU como entidad jurídica autónoma y no a partir de 1989.
Por consiguiente, a falta de un examen detallado de la Comisión, que se remonte
a 1969 o 1985, el Tribunal de Primera Instancia no puede pronunciarse sobre la
cuestión de si el depósito permanente mencionado pudo, a partir de 1969,
neutralizar efectivamente las ventajas de tesorería denunciadas, con lo que la
medida de que se trata no habría constituido nunca una ayuda de Estado y, en el
supuesto contrario, a partir de que fecha la supuesta ayuda existió efectivamente,
al no producirse una compensación efectiva de las ventajas denunciadas.
- 121.
- Dicha conclusión no resulta desvirtuada por las cifras aportadas por la Comisión
en el marco de sus respuestas a las preguntas del Tribunal de Primera Instancia,
contenidas en un escrito que le fue dirigido por la Representación Permanente de
Francia ante las Comunidades Europeas (véase supra, apartado 118). Según resulta
de dichas cifras, si bien es cierto que por lo que se refiere a los años 1985, 1986 y
1990, el importe del depósito permanente parece compensar el «efecto mensual
medio» del beneficio que PMU obtenía de la exención en la aplicación de la
norma del desfase de un mes para la deducción del IVA, no es menos cierto que,
por lo que respecta a los años 1987, 1988 y 1989, PMU obtuvo una cantidad total
de 7.968.000 FF. No obstante, en la medida en que la valoración de dichas cifras
no fue efectuada por la Comisión en el momento de la adopción de su Decisión,
por las razones expuestas más arriba (véase apartado 119), el Tribunal no puede,
basándose en las citadas respuestas escritas de las partes a sus preguntas,
pronunciarse sobre la existencia o no de una ayuda de Estado, pues de hacerlo así
invadiría las competencias que el artículo 92 del Tratado únicamente confiere a la
Comisión y al órgano jurisdiccional nacional.
- 122.
- Por otra parte, al adolecer en cualquier caso de un error la apreciación por la
Comisión de la medida de que se trata, procede acoger las pretensiones de la
demandante y anular dicha parte de la Decisión impugnada.
Sobre la aplicación errónea de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado
Motivos y alegaciones de la parte demandante
- 123.
- La demandante afirma que ninguna de las medidas estatales calificadas de ayuda
de Estado en la Decisión impugnada puede declararse compatible con el mercado
común, en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, a saber:
1) la renuncia por el Estado francés, entre 1982 y 1985, en beneficio de PMU, a
importes resultantes de la práctica de redondear los premios de los apostantes a
la décima inferior, 2) a la exención, antes de 1989, en la aplicación de la norma del
desfase de un mes para la deducción del IVA, y 3) la exención de la participación
de PMU, hasta 1989, en la labor de construcción de viviendas subvencionadas.
1) Sobre la renuncia, entre 1982 y 1985, a importes resultantes de la práctica
de redondear los premios de los apostantes a la décima inferior
- 124.
- La demandante señala con carácter preliminar que, como excepción a la norma
fundamental de la prohibición de las ayudas de Estado, la letra c) del apartado 3
del artículo 92 del Tratado es de interpretación estricta y que su aplicación
depende de que concurran dos requisitos, uno positivo, a saber, que la ayuda de
que se trate facilite el desarrollo de determinados actividades o regiones
económicas, y otra negativa, a saber, que dicha ayuda no modifique las condiciones
de los intercambios de manera contraria al interés común. Según la demandante,
no se cumple en el presente caso ninguno de estos dos requisitos.
- 125.
- En primer lugar, la referencia en la Decisión impugnada a los «efectos directos e
indirectos de estas ayudas en el desarrollo del sector en todos sus componentes
económicos, incluida la mejora de la raza caballar» para demostrar que la ayuda
de referencia facilitaba el desarrollo de determinadas actividades (requisito
positivo), no puede cumplir dicha exigencia, ya que la referida ayuda no iba
destinada ni a la mejora de la raza caballar ni a las carreras hípicas sino que se
refería a una actividad específica, como la de la admisión de apuestas fuera de los
hipódromos. Añade que las actividades de PMU no tienen un vínculo directo con
la cría de caballos y que el porcentaje del volumen de negocios de PMU dedicado
a la cría de caballos es inferior a la parte de las exacciones percibidas por el
Estado.
- 126.
- Dicha apreciación de la Comisión es contraria, además, no sólo a la jurisprudencia
del Tribunal de Justicia sobre la materia (sentencia de 17 de septiembre de 1980,
Philip Morris Holland/Comisión, 730/79, Rec. p. 2671), sino también a las normas
de conducta que la propia Comisión se impuso en sus Décimo y Duodécimo
Informes sobre la Política de Competencia. Del Décimo Informe se desprende que
una ayuda solamente es compatible con el mercado común si contribuye «a la
realización de los objetivos e intereses comunitarios recogidos en el apartado 3 del
artículo 92 del Tratado CEE». Además, en su Duodécimo Informe, la Comisión
declaró que, para que pudiera considerarse que una ayuda no falsea la
competencia de manera contraria al interés común, 1) debía contribuir a favorecer
el desarrollo del sector de que se trate en interés de la Comunidad en su conjunto,
2) debía ser necesaria para la realización del proyecto de referencia, y 3) sus
modalidades (intensidad, duración, grado de distorsión de la competencia, etc.)
debían ser proporcionadas a los objetivos pretendidos.
- 127.
- La Decisión impugnada ignora completamente el primero de los criterios citados.
La afirmación contenida en el escrito de contestación de la Comisión, según la cual
la ayuda de que se trata contribuye al desarrollo de una mayor eficacia de las
apuestas mutuas y «sobre todo a la mejora de la raza caballar, lo que constituye
un objetivo legítimo y conforme al interés de la Comunidad», constituye un motivo
nuevo y no puede, por tanto, ser tenido en cuenta por el Tribunal de Primera
Instancia.
- 128.
- En cuanto al segundo criterio, relativo a la cuestión de si la ayuda de que se trata
es necesaria para la realización del proyecto de referencia, la demandante subraya
que dicha cuestión únicamente fue abordada por la Comisión en el escrito de
contestación, en el que se indica que, sin dicha ayuda, la informatización de las
actividades de PMU no hubiera podido llevarse a cabo. A falta de cualquier
análisis de este efecto, no puede excluirse que las sociedades de carreras hubiesen
podido financiar la informatización de sus actividades reduciendo el nivel de
precios o bien recurriendo a préstamos bancarios.
- 129.
- Por lo que se refiere al tercer criterio, a saber, el carácter proporcionado de la
intensidad de la ayuda con respecto a su objetivo, la demandante señala que, si las
demás medidas estatales adoptadas a favor de PMU y denunciadas por ella
constituyen ayudas de Estado, la Decisión esta viciada, al no haber evaluado la
Comisión la intensidad de todas las ayudas concedidas a PMU acumulativamente
y no de manera aislada. En cualquier caso, aunque dichas medidas no se
considerasen ayudas de Estado, no es menos cierto que los efectos de la ayuda de
que se trata, que ascienden a 315 millones de FF, habrían debido apreciarse a la
luz de todas las ventajas financieras de las que había disfrutado PMU y cuyo
importe, según el Informe del Tribunal de Cuentas francés, antes citado, se elevaba
a 1.300 millones de FF por lo que respecta únicamente al período comprendido
entre 1982 y 1985.
- 130.
- En segundo lugar, respecto a la cuestión de si la ayuda de que se trata falseaba la
competencia en una medida contraria al interés común (requisito negativo), la
demandante afirma que la respuesta dada por la Comisión en la Decisión
impugnada, según la cual la informatización de las actividades de PMU se planteó
en un momento en que PMU no había ampliado sus actividades al extranjero ni
tenía prevista dicha ampliación, se funda en premisas erróneas. Según se desprende
del acta de una disertación del Director General de PMU en la Sexta Conferencia
de Asociaciones Europeas de PMU celebrada en Londres en mayo de 1987, es
decir, antes de la creación de PMI, PMU tenía previsto ya extender sus actividades
al extranjero. Esta conclusión parece corroborada además por la respuesta dada
al mismo tiempo que la citada declaración por el Presidente de PMU al Primer
Presidente del Tribunal de Cuentas francés respecto a un «proyecto de inserción
en el Informe público [del Tribunal de Cuentas] relativo a la Institución de las
carreras y el funcionamiento de PMU», en el que el Presidente de PMU lamentaba
los efectos de la publicación de dicho Informe en un «momento en el que [PMU
proseguía] negociaciones con países extranjeros que deseaban beneficiarse de [su]
experiencia en materia de gestión de las apuestas sobre las carreras y en el
momento en que [PMU iba] a tener que afrontar, en 1992, la competencia de los
países de la Europa de los Doce».
- 131.
- Por último, la demandante señala que, cuando una empresa a) recibe una ayuda
por un importe elevado, b) no tiene que afrontar la competencia debido a su
monopolio y c) utiliza dicha ayuda para competir con otras empresas en mercados
extranjeros, el requisito negativo de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del
Tratado CE no puede, en principio, considerarse cumplido, ya que dicha situación
es contraria al principio fundamental del mercado único caracterizado por la libre
competencia.
2) Sobre la exención en la aplicación de la norma del desfase de un mes para
la deducción del IVA antes de 1989
- 132.
- La demandante señala que, en la medida en que, según la Decisión impugnada, la
ayuda resultante de la exención en la aplicación de la norma del desfase de un mes
para la deducción del IVA ha sido considerada compatible con el mercado común
hasta 1989, por las mismas razones que se expusieron respecto a la ayuda
constituida por la renuncia entre 1982 y 1985 a importes resultantes del redondeo
de los premios de los apostantes a la décima inferior, de ello se deriva que, por las
razones expuestas más arriba (véanse los apartados 124 a 131), no puede
considerarse tampoco que dicha exención reúne los requisitos establecidos para la
aplicación de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
- 133.
- Añade que la alegación formulada por la Comisión en su escrito de contestación,
según la cual el requisito positivo para que una ayuda sea declarada compatible
con el mercado común con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 92, se
cumple en el presente caso ya que la ayuda de que se trata tenía «como objetivo
final la mejora de la raza caballar y no solamente la continuación de las actividades
de PMU o de las sociedades de carreras en cuanto tales», constituye una nueva
motivación con respecto a la contenida en la Decisión impugnada, en la que se
señala que los efectos perturbadores de la ayuda de referencia no podían anular
los posibles efectos «sobre el desarrollo del sector», lo cual se refiere tanto a la
mejora de la raza caballar como a las actividades de admisión de apuestas fuera
de los hipódromos.
- 134.
- Por último, la demandante afirma que, al tratarse en el caso de autos de una ayuda
al funcionamiento, solo puede declararse compatible con el mercado común en
caso de circunstancias excepcionales (Duodécimo Informe sobre la Política de
Competencia, apartado 160; sentencia Deufil/Comisión, antes citada), lo que no
ocurre en el presente caso.
3) Sobre la exención hasta 1989 de la participación en la labor de construcción
- 135.
- La demandante señala que, en la medida en que la Comisión consideró que la
ayuda concedida a PMU en forma de exención de la participación en la labor de
construcción podía, «al igual que la ayuda concedida mediante la exención en la
aplicación de la norma del desfase de un mes para la deducción del IVA», disfrutar
hasta 1989 de la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del
Tratado, la Decisión impugnada adolece de un error de Derecho por las mismas
razones expuestas más arriba respecto a las ayudas procedentes del redondeo a la
baja de las ganancias de los apostantes y a la excepción a las normas del IVA
(apartados 124 a 133).
- 136.
- Añade que una ayuda permanente al funcionamiento de unos cinco millones de FF
anuales como la ayuda de que se trata no puede, en cualquier caso, cumplir el
requisito positivo establecido en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del
Tratado.
Motivos y alegaciones de la Comisión
- 137.
- La Comisión, partiendo de las consideraciones expuestas en la Decisión impugnada
relativas a la compatibilidad de la ayuda resultante del redondeo a la décima
inferior de los premios de los apostantes, y con arreglo a las cuales fueron
declaradas compatibles con el mercado común las otras dos ayudas de Estado,
refuta globalmente todas las alegaciones de la demandante. Solo discute, por lo
demás, los aspectos esenciales de la aplicación de la letra c) del apartado 3 del
artículo 92 del Tratado, a saber, por un lado, la legitimidad de los objetivos
perseguidos por las ayudas de referencia (requisito positivo) y, por otro lado, la
falta de efectos perturbadores sobre el mercado, contrarios al interés común
(requisito negativo). Por último, refuta la afirmación de la demandante según la
cual, al adoptar la Decisión impugnada, no respetó sus propias líneas de conducta
expuestas en sus informes sobre la política de competencia, antes citados.
1) Sobre la legitimidad de los objetivos perseguidos por las ayudas de Estado
concedidas a PMU, a saber, la informatización de PMU y la mejora de la
raza caballar
- 138.
- La Comisión afirma que, desde 1930 hasta principios de los ochenta, PMU
efectuaba las operaciones de administración de apuestas mediante procedimientos
manuales, lo que provocaba diversos problemas de gestión, cuyo coste representaba
aproximadamente el 60 % de sus gastos totales de funcionamiento. Para resolver
dichos problemas, PMU decidió informatizar todas sus operaciones a partir de
1972, decisión que, según la Comisión, en modo alguno se planteó de cara a una
extensión de las actividades de PMU al extranjero, sino que tenía por objeto
adaptarla a la evolución económica y técnica del mercado nacional. Dichas medidas
tuvieron como consecuencia, por un lado, la implantación de un sistema más fiable,
que permite prestar a los apostantes unos servicios mejor adaptados a sus
exigencias, lo que, en la Decisión impugnada, se describe como «efectos directos
e indirectos de estas ayudas sobre el desarrollo del sector en todos sus
componentes», y, por otro lado, el incremento de los ingresos del Estado francés,
lo cual favorece los intereses de la Comunidad, pues siempre es preferible que una
actividad económica determinada cuente con una organización eficaz.
- 139.
- Según la Comisión, los costes de gestión de PMU han venido disminuyendo
constantemente desde 1986, debido precisamente a la informatización de las
operaciones de recogida y de administración de las apuestas, que han pasado del
5,95 % en 1986 al 5,45 % en 1990, lo que representa un descenso de los gastos de
unos 170 millones de FF, que ha permitido a las sociedades de carreras dedicar
más recursos a su función de fomento de la mejora de la raza caballar.
2) Sobre la inexistencia de efectos perturbadores para el mercado
- 140.
- La Comisión explica que, en la medida en que, antes de 1989, las actividades de
PMU se limitaban a Francia y no existía competencia alguna entre PMU y otros
operadores económicos ni en Francia ni en ningún otro lugar, pudo llegar a la
conclusión de que las medidas de que se trata no tenían efectos significativos sobre
el comercio entre los Estados miembros, y únicamente la inexistencia de una regla
de minimis en materia de ayudas de Estado le llevó a tratar dichas medidas como
ayudas de Estado, para declararlas, finalmente, compatibles con el mercado común.
- 141.
- Por lo que se refiere a la afirmación de la demandante según la cual de las
declaraciones efectuadas en mayo de 1987 por representantes de PMU (véase
supra, apartado 130), se desprende que la ayuda a la informatización de PMU tuvo
efectos perturbadores sobre el mercado, dado que permitió a PMU ampliar sus
actividades al extranjero, la Comisión señala que el proceso de informatización de
las operaciones de PMU se concibió y puso en práctica mucho antes de que se
efectuaran dichas declaraciones. En cualquier caso, no se ha probado la existencia
de un vínculo directo entre la decisión de PMU de proceder a la informatización
de su red y su decisión posterior de ofrecer sus servicios a otras empresas en el
extranjero.
- 142.
- Por último, la Comisión afirma que las actividades de PMI en el extranjero no son
de la misma naturaleza que las de PMU, lo que resulta corroborado por las
observaciones del Director General de PMU, citadas por la demandante (véase
supra, apartado 130).
3) Sobre el respeto por la Comisión de las exigencias de la jurisprudencia y de
sus propias líneas de conducta
- 143.
- La Comisión señala que si bien una ayuda ha de apreciarse dentro de un contexto
comunitario, ello no significa que la ayuda deba tener un efecto positivo para la
Comunidad en su conjunto. En el caso de autos, la contribución al desarrollo y a
una mayor eficacia del sector de las apuestas mutuas y sobre todo a la mejora de
la raza caballar, constituye un objetivo legítimo y es conforme al interés de laComunidad. Subraya que si bien dicho motivo no aparecía invocado expresamente
en la Decisión impugnada, no por ello deja de ser inherente a cualquier decisión
de autorización de una ayuda con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo
92 del Tratado.
- 144.
- Respecto a la exigencia según la cual la ayuda debe ser necesaria para la
realización del objetivo perseguido, la Comisión señala que, contrariamente a lo
que afirma la demandante, la Decisión impugnada no guarda silencio respecto a
esta cuestión, ya que en ella se indica claramente que «las sociedades de carreras
no disponían de los recursos necesarios para financiar por sí solas todas estas
inversiones» [véase el apartado 2 de la Parte IV de la Decisión].
- 145.
- En relación con la intensidad de la ayuda procedente del redondeo de los premios
a la décima inferior, la Comisión observa que, aun cuando según la Decisión
impugnada sea del 29 %, no es menos cierto que es difícil determinar la intensidad
de una ayuda en el caso de un organismo como PMU, que no dispone de recursos
propios. Por último, la Comisión refuta la afirmación de la demandante según la
cual examinó la ayuda de que se trata de manera aislada, sin tener en cuenta otras
medidas estatales denunciadas por ésta como ayudas de Estado.
- 146.
- La parte coadyuvante suscribe las alegaciones de la Comisión y afirma que ésta
aplicó correctamente la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado respecto
a las ayudas de referencia.
- Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 147.
- Procede recordar, con carácter preliminar, que según reiterada jurisprudencia, el
apartado 3 del artículo 92 otorga a la Comisión una amplia facultad de apreciación
para admitir ayudas como excepción a la prohibición general del apartado 1 de
dicho artículo. En estos casos, la apreciación de la compatibilidad o
incompatibilidad con el mercado común de una ayuda de Estado plantea
problemas que implican la consideración y apreciación de hechos y circunstancias
económicas complejas y que pueden variar rápidamente (sentencias del Tribunal
de Justicia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, C-301/87, Rec. p. I-307,
apartado 15; de 11 de julio de 1996, SFEI y otros, C-39/94, Rec. p. I-3547, apartado
36 y de 14 de enero de 1997, España/Comisión, antes citada, apartado 18).
Además, de la jurisprudencia se desprende que en el marco de un recurso de
anulación, corresponde al órgano jurisdiccional comunitario solamente comprobar
si la Decisión impugnada está viciada por alguna de las causas de nulidad previstas
en el artículo 173 del Tratado, sin que pueda sustituir por su apreciación de hecho,
en particular en el orden económico, la del autor de la Decisión (sentencias del
Tribunal de Justicia de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión, Rec. p. I-3203,
apartado 23; de 29 de febrero de 1996, Bélgica/Comisión, antes citada, y sentencia
FFSA y otros/Comisión, antes citada, apartado 101).
- 148.
- De ello se deduce que el control que este Tribunal ha de ejercer en el caso de
autos debe limitarse a verificar la observancia de las normas de procedimiento y
de motivación, la comprobación material de la exactitud de los hechos tenidos en
cuenta para adoptar la resolución impugnada y la inexistencia de error manifiesto
en la apreciación de dichos hechos o de desviación de poder (sentencias
Matra/Comisión, antes citada, apartado 25; de 29 de febrero de 1996,
Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 11, y FFSA y otros/Comisión, antes citada,
apartado 101).
- 149.
- A la luz de estas orientaciones de la jurisprudencia debe examinarse la
fundamentación de las imputaciones de la demandante basadas en que, al declarar
compatibles con el mercado común las tres ayudas de Estado de que se trata, la
Comisión incumplió los requisitos para la aplicación de la letra c) del apartado 3
del artículo 92 del Tratado, así como su propia línea de conducta expuesta, en
particular, en su Duodécimo Informe sobre la Política de Competencia.
- Sobre la renuncia entre 1982 y 1985 a importes resultantes del redondeo de
los premios de los apostantes a la décima inferior
- 150.
- El Tribunal de Primera Instancia señala que, según la Decisión impugnada, dado
el estado de desarrollo de la competencia y de los intercambios antes de la
creación de PMI en enero de 1989, las ayudas concedidas entre 1982 y 1985 para
la informatización de PMU y resultantes del redondeo de los premios a la décima
inferior, «no produjeron efectos perturbadores en el mercado contrarios al interés
común, habida cuenta de los efectos directos e indirectos de estas ayudas en el
desarrollo del sector en todos sus componentes económicos incluida la mejora de
la raza caballar» [Parte VII, pásrafo octavo, punto 1), de la Decisión impugnada].
- 151.
- De la precedente cita de la Decisión impugnada se desprende que la demandante
no puede criticar a la Comisión por no haber examinado si el requisito positivo
para la aplicación de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado se
cumplía en el presente caso.
- 152.
- Respecto a la cuestión de si dicha apreciación de la Comisión se basa, sin embargo,
en premisas erróneas, dado que la ayuda de referencia favorecía únicamente la
actividad de admisión de apuestas y no la de mejora de la raza caballar, el Tribunal
de Primera Instancia señala que de los autos se desprende que la informatización
de las actividades de PMU dio lugar no sólo a que mejorase la eficacia de la
admisión de apuestas sino también a un descenso, a partir de 1986, de sus gastos
y costes de funcionamiento, lo que permitió a las sociedades de carreras liberar
más recursos y dedicarlos, en consecuencia, al fomento de la mejora de la raza
caballar. En efecto, en la medida en que la organización de las apuestas mutuas en
Francia no tiene fines lucrativos y únicamente tiene por objeto permitir que las
sociedades de carreras continúen su actividad principal de mejora de la raza
caballar, no puede considerarse que la Comisión incurriera en un error manifiesto
de apreciación al considerar que dicha ayuda era compatible con el mercado
común debido a sus efectos sobre el desarrollo del sector de la admisión de
apuestas en todos sus componentes económicos, «incluida la mejora de la raza
caballar».
- 153.
- Este Tribunal estima que la demandante no puede alegar tampoco que hasta la
fase escrita la Comisión no destacó los efectos de la ayuda de que se trata y, en
particular, la mejora de la raza caballar. Esta consideración figura claramente, en
efecto, en la propia Decisión. Además, procede señalar que la Decisión impugnada
no se refiere únicamente a los efectos de la ayuda de referencia sobre la mejora
de la raza caballar, sino que subraya sus efectos directos e indirectos sobre el
desarrollo del sector de las carreras «en todos sus componentes económicos,
incluida la mejora de la raza caballar».
- 154.
- Por lo que se refiere a la cuestión de si la ayuda de que se trata cumplía también
el requisito negativo establecido en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del
Tratado, en el sentido de que sus efectos sobre el mercado no alteraban los
intercambios intracomunitarios en forma contraria al interés común, de la Decisión
impugnada se deduce que, antes de la creación de PMI en enero de 1989, no había
intercambios entre Francia y los demás Estados miembros, lo que implica que antes
de dicha fecha ni siquiera existía competencia entre PMU y los demás operadores
económicos presentes en el mercado comunitario de la admisión de apuestas. En
estas circunstancias, la Comisión podía concluir que las ayudas concedidas a PMU
entre 1982 y 1985 para la informatización de sus actividades no pudieron producir
efectos perturbadores sobre el mercado, contrarios al interés comunitario.
- 155.
- Esta afirmación no resulta desvirtuada por el acta de la disertación del Director
General de PMU en una Conferencia de Asociaciones Europeas de PMU,
celebrada en Londres en mayo de 1987 (véase supra, apartado 130), que se refería
únicamente, en términos generales, a la política de PMU a largo plazo, y que tuvo
lugar dos años después de la supresión de la ayuda de referencia, por lo que no
puede cuestionar la observación de la Comisión relativa a la falta de efectos
perturbadores sobre el mercado antes de 1989.
- 156.
- Lo mismo puede decirse de la respuesta dada en 1987 por el Presidente de PMU
al Primer Presidente del Tribunal de Cuentas francés (véase supra, apartado 130),
que se produjo, en efecto, dos años después de la supresión de la ayuda de que se
trata y dos años antes de la creación de PMI, en un período durante el cual la
expansión de PMU al extranjero tan solo constituía uno de los objetivos de su
política a largo plazo. Por último, como ha subrayado con razón la Comisión, la
decisión de ayudar a las sociedades de carreras a proceder a la informatización de
las operaciones de organización de las apuestas mutuas se adoptó mucho antes de
la creación como entidad jurídica autónoma, en 1985, de PMU y de la decisión de
esta última de extender sus actividades al extranjero mediante la creación de PMI
en 1989.
- 157.
- De lo antedicho resulta que la Comisión podía concluir que la ayuda de que se
trata era compatible con el mercado común.
- 158.
- Por otra parte, este Tribunal estima que dicha afirmación de la Comisión no puede
cuestionarse tampoco mediante la imputación de la demandante basada en que la
Comisión ignoró por completo el primero de los tres criterios que había adoptado
en su Duodécimo Informe sobre la Política de Competencia, a saber, la apreciación
de una ayuda sectorial en un contexto comunitario. En efecto, del párrafo tercero
de la Parte VII de la Decisión impugnada se desprende que la ayuda de referencia
se evaluó en «el contexto comunitario y no en el de un sólo Estado miembro». Por
consiguiente, la demandante no puede afirmar que hasta la fase escrita la Comisión
no hizo por primera vez la observación, que además es inherente a cualquier
examen de compatibilidad de una ayuda sectorial con el mercado común, de que
la contribución de la ayuda en cuestión al desarrollo de las apuestas y a la mejora
de la raza caballar constituía un objetivo legítimo y conforme al interés de la
Comunidad. Por último, y contrariamente a lo que la demandante parece defender,
la apreciación de una ayuda en un contexto comunitario no significa que una ayuda
con efectos positivos para el desarrollo de un sector en un solo Estado miembro,
como la admisión de apuestas en Francia, no pueda disfrutar de una excepción con
arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, en la medida en
que, como ha subrayado la Comisión, a la Comunidad le interesa que un sector
económico determinado disponga en un Estado miembro de una organización y
una estructura eficaces.
- 159.
- Este Tribunal estima que la demandante no puede criticar tampoco a la Comisión
por no haber examinado si la ayuda de que se trata era necesaria para la
realización del objetivo perseguido. En efecto, se indica claramente en la Decisión
impugnada que «estas excepciones sólo serán aplicables si la Comisión puede
comprobar que el libre juego de las fuerzas del mercado, de no existir ayudas, no
incitaría al beneficiario potencial a adoptar un comportamiento adecuado para la
consecución de uno de los objetivos mencionados» [párrafo cuarto de la Parte VII
de la Decisión impugnada], y que, por lo que respecta a la ayuda a la
informatización de PMU, «las sociedades de carreras no disponían de los recursos
necesarios para financiar por sí solas todas estas inversiones». Por otra parte, es
un hecho que, desde principios de los ochenta, las sociedades de carreras
atravesaban una situación financiera deficitaria grave, lo que explica por qué
solamente una intervención de las autoridades estatales, y no de organismos
financieros privados, podía garantizar la rectificación de dicha situación [véanse los
apartados 2) y 3) de la Parte IV de la Decisión impugnada].
- 160.
- Respecto al carácter proporcionado de la intensidad de la ayuda de que se trata,
es cierto que en la Decisión impugnada ésta fue calificada por la Comisión de
elevada. No obstante, no es menos cierto que, según la Decisión impugnada, esta
ayuda se concedió mucho antes de la creación de PMU, en enero de 1989, fecha
en la que, debido al estado de desarrollo de la competencia y de los intercambios
entre los Estados miembros, no podía producir efectos contrarios al interés
comunitario.
- 161.
- Por último, el Tribunal de Primera Instancia estima que tampoco puede acogerse
la alegación de la demandante según la cual la Comisión no aplicó correctamente
ese mismo criterio debido a que apreció la intensidad de la ayuda de que se trata
de manera aislada. En efecto, si bien es cierto que la Comisión, por el propio
hecho de que no aplicó correctamente el apartado 1 del artículo 92 a las otras
cuatro medidas estatales denunciadas por la demandante (véase supra, apartados62, 82, 111 y 122), no podía apreciar sus efectos acumulativos con los efectos de
la ayuda de que se trata, no es menos cierto que dichas ventajas acumulativas se
refieren a un período durante el cual no existían ni competencia ni intercambios
intracomunitarios. Por consiguiente, la apreciación de la compatibilidad con el
mercado común de la medida de referencia, cuyos efectos eran, por otra parte, de
duración limitada, de 1982 a 1985, no resulta afectada por la existencia de otras
ayudas concedidas antes de 1989 a PMU.
- 162.
- De lo antedicho se deduce que la Comisión podía considerar que, habida cuenta
de la situación de los intercambios intracomunitarios en el momento en que se
produjeron los hechos, la ayuda de que se trata, aunque fuera de un elevado
importe, era compatible con el mercado común.
- Sobre la exención en la aplicación de la norma del desfase de un mes para
la deducción del IVA antes de 1989
- 163.
- Según se desprende de la Decisión impugnada, dicha ayuda se consideró
compatible con el mercado común hasta 1989, fecha a partir de la cual las
sociedades de carreras debieron proceder a un depósito permanente en el Tesoro
público, con el fin de compensar la ventaja que de ello se derivaba. Pues bien,
como acaba de verse, la apreciación de la Comisión se basa en un error relativo
al ámbito temporal en el que debía efectuarse (véase supra, apartados 118 a 122),
lo que impide al Tribunal pronunciarse sobre la existencia misma de la ayuda de
que se trata. No obstante, este Tribunal estima que, en la medida en que la
Comisión basa la compatibilidad de la ayuda con el mercado común hasta 1989 en
los mismos motivos referentes a la ayuda resultante del redondeo de las ganancias
a la décima inferior, no puede cuestionarse esta consideración de la Comisión,
dado que dichos motivos, como acaba de verse, no adolecen de un error manifiesto
de apreciación (véase supra, apartados 150 a 159). De ello se deduce que, a pesar
del error cometido en el presente caso por la Comisión, ésta consideraba
fundadamente que la ayuda de que se trata era, hasta 1989, compatible con el
mercado común.
- Sobre la exención hasta 1989 de la participación en la labor de construcción
- 164.
- La demandante afirma que, también en este punto, la Decisión adolece de un vicio,
por las mismas razones expuestas respecto a las otras ayudas declaradas
compatibles con el mercado común. Pues bien, en la medida en que las alegaciones
de la demandante relativas a esas otras medidas no son fundadas (véase supra,
apartados 150 a 163), lo mismo puede aplicarse a las imputaciones formuladas
contra la ayuda de referencia.
- 165.
- De todo lo antedicho resulta que el motivo de la demandante basado en una
aplicación errónea de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado es
infundado y debe, por consiguiente, desestimarse.
Sobre la obligación de recuperación de una ayuda incompatible con el mercado
común
Resumen de las alegaciones de las partes
- 166.
- En el marco de este motivo, la demandante señala que la Decisión impugnada
debe ser anulada basándose, por una parte, en que limita la obligación de
devolución de la ayuda resultante de la exención de la participación en la labor de
construcción, no al período que comenzó en 1989, cuando PMU empezó a operar
en otros países de la Comunidad, sino únicamente al período posterior a la
incoación del procedimiento, a saber, el 11 de enero de 1991, debido a una
sentencia del Conseil d'État francés de 1962, que se pronunció a favor del carácter
agrícola de las actividades de las sociedades de carreras y, en consecuencia, de la
exención de la participación en la labor de construcción en beneficio de estas
últimas y, por otra parte, en que confía a las autoridades francesas la labor de
calcular el importe de la ayuda que ha de devolverse.
- 167.
- Por lo que se refiere, en primer lugar, a la obligación de devolver la ayuda de que
se trata, la demandante señala que la referencia a dicha sentencia del Conseil
d'État para justificar la limitación en el tiempo de dicha obligación está en
contradicción con el apartado 7) de la Parte V de la Decisión impugnada, en la que
la Comisión señala precisamente que dicha sentencia, relativa a dos sociedades de
carreras no miembros de PMU, no se refería en modo alguno a sus actividades de
admisión de apuestas ni, por consiguiente, a la actividad de PMU, a saber, la
organización y la gestión de las apuestas, algo muy distinto a cualquier actividad
agrícola.
- 168.
- A este respecto, la demandante señala que la alegación de la Comisión contenida
en su escrito de contestación, según la cual la sentencia del Conseil d'État antes
citada generó una confianza legítima del beneficiario en la legalidad de la medida
de que se trata, lo que impidió a las autoridades francesas exigir la devolución de
la ayuda correspondiente al período anterior al 11 de enero de 1991, fecha de
incoación del procedimiento, no figura en la Decisión impugnada. Además, la
Comisión confundió la «confianza legítima» del beneficiario de una ayuda con la
imposibilidad de que un Estado miembro recupere una ayuda ilegal. En cualquier
caso, dicha justificación es contraria a la jurisprudencia sobre la materia, según la
cual un Estado miembro que haya concedido una ayuda infringiendo las normas
de procedimiento previstas en el artículo 93 del Tratado, no podrá invocar la
confianza legítima de los beneficiarios para no exigir la devolución de dicha ayuda
(sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 1990,
Comisión/Alemania, C-5/89, Rec. p. I-3437). Por último, en la medida en que la
sentencia del Conseil d'État francés no se refería ni a las actividades de recogida
de las apuestas sobre las carreras hípicas ni a la compatibilidad de la medida de
referencia con las normas de los artículos 92 y siguientes del Tratado, no puede
hablarse de confianza legítima alguna de PMU.
- 169.
- Por lo que respecta, en segundo lugar, a la imputación basada en que la Comisión
no habría debido confiar al Gobierno francés la responsabilidad de calcular el
importe de la ayuda que ha de recuperarse, la demandante afirma que, en la
medida en que la exacción de la que está exenta PMU viene determinada en
función de las nóminas pagadas por un empresario, bastaría con conocer el tipo de
la exacción aplicado así como el detalle de los salarios pagados por PMU durante
el período de que se trata, para calcular dicho importe. Además, en la medida en
que la Comisión poseía las cifras relativas al importe de las exacciones a las que
el Estado francés renunció en 1986 y 1990, según se desprende de la Decisión
impugnada, no debería haber dificultades para obtener las cifras correspondientes
a los restantes años. Por último, la Comisión no puede invocar la insuficiencia de
la información de que disponía para justificar la decisión de confiar al Estado
francés la tarea de determinar el importe de las ayudas que ha de devolverse, dado
que dispuso de más de cuatro años para obtener del Estado francés las cifras
correspondientes.
- 170.
- La demandante añade que, con arreglo a un principio fundamental del Derecho
comunitario, la Comisión no está facultada, en cualquier caso, para delegar
facultades discrecionales que le confiere el Tratado CE (sentencia del Tribunal de
Justicia de 13 de junio de 1958, Meroni/Alta Autoridad, 9/56, Rec. p. 11) y que no
delimitó en el presente caso el alcance de las facultades así delegadas, ni determinó
sus modalidades de ejercicio. Además, dicha delegación de facultades privaría a los
particulares de la protección jurisdiccional que les garantiza el artículo 73 del
Tratado.
- 171.
- Por último, la demandante señala que la devolución de la ayuda de que se trata no
fue reclamada en su totalidad por las autoridades francesas. Precisa que, según se
desprende de la correspondencia mantenida entre la Comisión y las autoridades
francesas y, en particular, del escrito del Representante de Francia de fecha 10 de
enero de 1994, la exención de la participación de la empresa en la labor de
construcción se había suprimido con efectos de 1 de enero de 1994, lo que significa
que dicha devolución debería cubrir un período de casi tres años, a saber, desde
1991 a 1993 ambos inclusive. Pues bien, de este mismo escrito se deduce que las
autoridades francesas únicamente procedieron a la recuperación de que se trata
respecto a los años 1992 y 1993, y no por lo que a 1991 se refiere.
- 172.
- La Comisión señala que, si bien los beneficiarios de una ayuda solamente pueden
tener, en principio, confianza legítima en la legalidad de la ayuda si ésta se ha
concedido legalmente, tienen la posibilidad, sin embargo, de invocar circunstancias
excepcionales, que hayan podido fundar legítimamente su confianza en el carácter
legal de dicha ayuda y de oponerse por consiguiente a su devolución (sentencia de
20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania, antes citadas).
- 173.
- En cuanto a la posibilidad de que un Estado miembro invoque la confianza
legítima de los beneficiarios de una ayuda para no solicitar su devolución, la
Comisión señala que, según la sentencia de 20 de septiembre de 1990,
Comisión/Alemania, antes citada, un Estado miembro «no podrá invocar la
confianza legítima de los beneficiarios para eludir la obligación de adoptar las
medidas necesarias al objeto de ejecutar una Decisión de la Comisión mediante la
cual se le ordene recuperar la ayuda», lo que no ocurre en el caso de autos
(apartado 17 de la sentencia).
- 174.
- La Comisión considera que la sentencia del Conseil d'État francés de 1962, que
califica de agrícolas las actividades de las sociedades de carreras y, por
consiguiente, justifica su exención de la participación en la labor de construcción,
generaba en ella una confianza legítima en el carácter legal de la medida de que
se trata hasta la incoación del procedimiento, momento en que dicha medida fue
calificada expresamente de ayuda de Estado a efectos del apartado 1 del artículo
92 del Tratado.
- 175.
- Añade que si bien es cierto que la sentencia del Conseil d'État francés de 1962 no
se refería a los miembros de PMU ni guardaba relación con las actividades de
admisión de apuestas hípicas ni con la cuestión de la compatibilidad de la medida
de que se trata con las normas del Tratado en materia de ayudas de Estado, de
dicha sentencia resultaba, no obstante, que las sociedades de carreras debían
considerarse empresas agrícolas y, en consecuencia, no sujetas a la participación
en la labor de construcción.
- 176.
- Por lo que se refiere a la labor confiada a las autoridades francesas de determinar
el importe de la ayuda que ha de recuperarse, la Comisión alega que
contrariamente a lo que defiende la demandante, no se trata de una delegación de
facultades, sino de un caso de cooperación recíproca entre la Comisión y el Estado
miembro de que se trata, contemplado en el artículo 5 del Tratado. Subraya que
dicha práctica se ha seguido en otros casos [Decisión 88/468/CEE de la Comisión,
de 29 de marzo de 1988, relativa a las ayudas concedidas por el Gobierno francés
a una empresa de maquinaria agrícola de St. Dizier, Angers y Croix (International
Harvester/Tenneco), DO L 229, p. 37] y que en el presente caso, las autoridades
francesas no tienen ninguna facultad discrecional y están obligadas a justificar el
cálculo del importe de la ayuda que ha de recuperarse.
- 177.
- En relación con las críticas formuladas por la demandante respecto al control del
procedimiento de devolución de la ayuda, la Comisión afirma que éstas se refieren
a la ejecución de la Decisión impugnada y no a su legalidad, que constituye el
único objeto del recurso.
- 178.
- La parte coadyuvante suscribe las alegaciones de la Comisión y subraya que la
Comisión no está obligada a exigir la devolución de una ayuda y que dispone de
una amplia facultad de apreciación en la materia que únicamente puede ser
sancionada por el órgano jurisdiccional comunitario en caso de error manifiesto
(sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de noviembre de 1991, Fédération
nationale du commerce extérieur des produits alimentaires y Syndicat national des
négociants et transformateurs de saumons, C-354/90, Rec. p. I-5505).
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 179.
- Este Tribunal recuerda, con carácter preliminar, que cuando la Comisión
comprobare la incompatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común,
podrá ordenar con carácter conminatorio al Estado miembro de que se trate que
ordene a la empresa beneficiaria su devolución (sentencia Deufil/Comisión, antes
citada, apartado 24), ya que la supresión de una ayuda ilegal por vía de
recuperación es la consecuencia lógica de dicha comprobación, en la medida en
que permite restablecer la situación anterior (sentencias de 21 de marzo de 1990,
Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 66, y de 14 de enero de 1997,
España/Comisión, antes citada, apartado 47). A tal efecto, la Comisión dispone de
una facultad de apreciación, que es necesaria para la ejecución de las decisiones
adoptadas en aplicación del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, en la medida
en que la adopción de éstas implica el ejercicio de dicha facultad de apreciación
(sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, antes citada, apartado 15).
- 180.
- Procede, pues, examinar si la Comisión, cuando ejerce su facultad de apreciación
para ordenar al Estado miembro de que se trate que recupere una ayuda declarada
incompatible con el mercado común, puede limitar en el tiempo los efectos de
dicha decisión, dado que el tenor literal de una sentencia de un órgano
jurisdiccional nacional puede, según el Estado miembro citado, generar en el
beneficiario de la ayuda una confianza legítima en su legalidad.
- 181.
- A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia recuerda que, según reiterada
jurisprudencia, un Estado miembro cuyas autoridades han concedido una ayuda
infringiendo las normas de procedimiento previstas en el artículo 93 del Tratado,
no puede invocar la confianza legítima de la empresa beneficiaria para eludir la
obligación de adoptar las medidas necesarias al objeto de ejecutar una Decisión de
la Comisión mediante la cual se le ordene recuperar dicha ayuda. En efecto,
reconocer a los Estados miembros tal posibilidad, equivaldría a privar de efecto útil
a lo dispuesto en los artículos 92 y 93 del Tratado, en la medida en que las
autoridades nacionales podrían, de esta manera, basarse en su propio
comportamiento ilegal para desvirtuar la eficacia de las decisiones adoptadas por
la Comisión con arreglo a las citadas disposiciones del Tratado (véase como más
reciente la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de enero de 1997,
España/Comisión, antes citada, apartado 48).
- 182.
- Procede recordar, sin embargo, que no puede excluirse la posibilidad de que el
beneficiario de una ayuda ilegal invoque circunstancias excepcionales en las que
pueda fundarse legítimamente su confianza en la legalidad de dicha ayuda. En tal
caso, el reconocimiento de su confianza legítima presupone que la ayuda se haya
concedido observando el procedimiento previsto en el artículo 93 del Tratado
(sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de junio de 1993, Comisión/Grecia,
C-183/91, p. I-3131, apartado 18 y de 14 de enero de 1997, España/Comisión, antes
citada, apartado 51).
- 183.
- De las consideraciones precedentes se desprende que no incumbe al Estado
miembro de que se trate, sino a la empresa beneficiaria, invocar la existencia de
circunstancias excepcionales en las que hayan podido fundar su confianza legítima
con el fin de oponerse a la restitución de una ayuda ilegal, con arreglo a los
procedimientos ante las autoridades estatales o el órgano jurisdiccional nacional
(sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 8 de junio de 1995,
Siemens/Comisión, T-459/93, Rec. p. II-1675, apartado 104).
- 184.
- Por consiguiente, la Comisión no podía motivar su decisión de limitar en el tiempo
la obligación que incumbe a las autoridades francesas de recuperar la ayuda
concedida ilegalmente a PMU limitándose a invocar la posición adoptada por estas
últimas en relación con la confianza legítima de PMU alegada.
- 185.
- De ello se deduce que la Decisión impugnada, en la medida en que limita en el
tiempo la obligación de que las autoridades francesas exijan la devolución de la
ayuda resultante de la exención de la participación en la labor de construcción, en
beneficio de PMU, no desde 1989, fecha a partir de la cual fue declarada
incompatible, sino a partir de la incoación del procedimiento, es decir el 11 de
enero de 1991, infringe lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado,
por lo que debe ser anulada.
- 186.
- En cuanto a la segunda imputación de la demandante, basada en que la Comisión
incurrió en un error de Derecho al confiar al Gobierno francés la tarea de calcular
el importe exacto de la ayuda que ha de devolverse, procede recordar que, según
la jurisprudencia sobre la materia, la obligación de que el Estado miembro suprima,
con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado, una ayuda considerada
incompatible con el mercado común, tiene por objeto restablecer la situación
anterior, objetivo que se logra una vez que el beneficiario devuelve al Estado la
ayuda de que se trate, más, en su caso, los intereses de demora (véase la sentencia
del Tribunal de Justicia de 4 de abril de 1995, Comisión/Italia, C-350/93, Rec.
p. I-699, apartados 20 a 22).
- 187.
- No obstante, ni la jurisprudencia ni ninguna disposición del Derecho comunitario
exige que la Comisión, cuando ordena la devolución de una ayuda declarada
incompatible con el mercado común, determine el importe de la ayuda que ha de
devolverse. En efecto, las exigencias de la jurisprudencia en la materia se limitan
a que, por un lado, la recuperación de las ayudas concedidas ilegalmente consiga
restablecer la situación anterior y, por otro lado, dicha devolución se efectúe según
los procedimientos establecidos en el Derecho nacional, sin que la aplicación de las
disposiciones de este último pueda menoscabar el alcance y la eficacia del Derecho
comunitario (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de septiembre de 1983,
Deutsche Milchkontor y otros, asuntos acumulados 205/82 a 215/82, Rec. p. 2633,
apartados 18 a 25, y de 2 de febrero de 1989, Comisión/Alemania, 94/87, Rec.
p. 175, apartado 12; sentencia Siemens/Comisión, antes citada, apartado 82).
- 188.
- Procede añadir que, en la medida en que el cálculo del importe de la ayuda que
ha de recuperarse puede requerir, como en el caso de autos, que se tomen en
consideración regímenes tributarios cuya base imponible, tipo y procedimientos de
recaudación sean fijados directamente por la legislación nacional aplicable sobre
la materia, la Comisión puede limitarse a declarar con carácter general la
obligación de que el beneficiario devuelva la ayuda de que se trata y dejar a las
autoridades nacionales la función de calcular el importe exacto de la ayuda que ha
de devolverse (véase, por analogía, la sentencia Air France/Comisión, antes citada,
apartado 16).
- 189.
- Este Tribunal estima que, contrariamente a lo que afirma la demandante, lejos de
constituir una delegación ilegal de facultades, la decisión de la Comisión de
encomendar al Gobierno francés la tarea de calcular el importe de la ayuda que
ha de devolverse se inserta en el marco más amplio de la obligación de
cooperación leal que vincula recíprocamente a la Comisión y a los Estados
miembros en la aplicación del artículo 93 del Tratado (por lo que respecta a la
aplicación del apartado 1 del artículo 93, que prevé el examen permanente por
parte de la Comisión de las ayudas existentes, véanse las sentencias del Tribunal
de Justicia de 29 de junio de 1995, España/Comisión, C-135/93, Rec. p. I-1651,
apartado 24 y de 15 de octubre de 1996, Ijssel-Vliet Combinatie, C-311/94, Rec.
p. I-5023, apartado 36; respecto a las dificultades que tienen los Estados miembros
para la ejecución de una decisión de la Comisión por la que se decida la
devolución de una ayuda, véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de
febrero de 1989, Comisión/Alemania, antes citada, apartado 9; de 20 de septiembre
de 1990, Comisión/Alemania, antes citada, apartados 13 a 16, y de 10 de junio de
1993, Comisión/Grecia, antes citada, apartado 19).
- 190.
- En cuanto a las alegaciones de la demandante basadas en que la ayuda de que se
trata no fue devuelta finalmente en su totalidad, procede recordar que, según la
jurisprudencia, la legalidad de una decisión en materia de ayudas debe apreciarse
en función de los datos e informaciones de que podía disponer la Comisión en el
momento en que fue adoptada (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de marzo
de 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Rec. p. I-877, apartados 12 y 13, y
de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión, antes citada, apartado 33). Pues
bien, las alegaciones de la demandante no se refieren a la legalidad de la adopción
de la Decisión impugnada, sino a sus modalidades de ejecución, por lo que no son
pertinentes en el presente caso.
- 191.
- De lo antedicho se deduce que la imputación de la demandante, basada en que la
Decisión impugnada, al confiar a las autoridades francesas la tarea de calcular el
importe de la ayuda que ha de devolverse, incurre en un error de Derecho, es
infundada, por lo que debe desestimarse.
Sobre la infracción del artículo 190 del Tratado
Resumen de las alegaciones de las partes
- 192.
- La demandante afirma que, según se desprende de las consideraciones expuestas
respecto a los motivos precedentes, la Decisión impugnada adolece de una falta de
motivación, por lo que debe ser anulada.
- 193.
- Añade que la motivación de una decisión debe examinarse en función de los
motivos que en ella se contienen y no de otros motivos planteados por primera vez
en el procedimiento contencioso. Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia
debería, en el marco del ejercicio de su control jurisdiccional, desestimar los
motivos formulados por la Comisión por primera vez en su escrito de contestación,
según los cuales a) PMU «está sujeta a un severo régimen tributario, muy superior
al de las demás actividades y empresas», b) «en el contexto de un régimen
tributario tan severo y excepcional, es legítimo que el Estado contribuya a la
reestructuración de las empresas afectadas con el fin de garantizar sus propios
ingresos con vistas al futuro», c) la ayuda a la informatización de PMU debía
contribuir «sobre todo a la mejora de la raza caballar, lo que constituye un objetivo
legítimo y conforme al interés de la Comunidad», d) «el objetivo final de la
exención en la aplicación de la norma del desfase de un mes para la deducción del
IVA era la mejora de la raza caballar» y e) la limitación en el tiempo de la
obligación de devolver la ayuda resultante de la exención de la participación en la
labor de construcción en beneficio de PMU está justificada por la confianza
legítima creada en PMU como consecuencia de la sentencia del Conseil d'État
francés de 1962, antes citada.
- 194.
- Por último, la demandante afirma que la Decisión impugnada debe también ser
anulada por infracción del artículo 190 del Tratado, debido a que la Comisión no
definió su posición respecto a la ayuda por ella denunciada relativa a la exención
de PMU del pago de cualquier forma de Impuesto sobre la Renta.
- 195.
- La Comisión considera que dicho motivo no constituye un motivo autónomo y se
remite a tal efecto a sus observaciones sobre el fondo del asunto. Precisa, sin
embargo, que, si no se refirió específicamente al objetivo de la ayuda a la
reestructuración concedida a PMU hasta la fase escrita, ayuda consistente en
proteger los ingresos del Estado (véase supra, apartado 46), ello se explica por el
hecho de que dicha consideración es inherente a cualquier decisión en materia de
ayudas de Estado. Además, dicha consideración tenía únicamente por objeto
responder a la alegación de la demandante formulada por primera vez en la
demanda, según la cual, el descenso de las cantidades percibidas por el Estado
sobre las apuestas en 1985 era una medida ad hoc destinada especialmente a
financiar el plan de saneamiento de PMU.
- 196.
- Por lo que se respecta a la referencia hecha en su escrito de contestación a la
confianza legítima de PMU, la Comisión señala que dicho argumento no hace sino
completar la motivación contenida en la Decisión impugnada relativa a la
imposibilidad de que las autoridades francesas recauden el tributo de que se trata
como consecuencia de la citada sentencia del Conseil d'État de 1962.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 197.
- Al haberse examinado ya en el marco de los motivos precedentes todas las
imputaciones de la demandante basadas, en el marco del presente motivo, en la
infracción del artículo 190 del Tratado, este Tribunal estima que no procede
responder a ellas en el marco del presente motivo.
- 198.
- De todo lo antedicho se desprende que la Decisión impugnada debe ser anulada,
en la medida en que, por un lado, considera que las ventajas concedidas a PMU
derivadas de a) los créditos a corto plazo que permiten a PMU aplazar el pago de
determinadas exacciones sobre las apuestas, b) la modificación del reparto de las
exacciones producida en 1985 y 1986, c) la puesta a disposición de los premios no
reclamados y, d) la exención en la aplicación de la norma del desfase de un mes
para la deducción del IVA, después del 1 de enero de 1989, no constituyen ayudas
de Estado con arreglo al apartado 1 del artículo 92 del Tratado. Por otro lado, la
Decisión impugnada debe ser también anulada en la medida en que limita la
obligación del Estado francés de exigir la devolución de la ayuda resultante de la
exención de la participación en la labor de construcción en beneficio de PMU, no
a partir de 1989, sino a partir del 11 de enero de 1991.
Sobre las pretensiones que tienen por objeto que se dirija una orden conminatoria a
la Comisión
- 199.
- En sus pretensiones, la demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que
ordene a la Comisión que examine de nuevo inmediatamente su denuncia y adopte
las medidas necesarias con arreglo al artículo 176 del Tratado.
- 200.
- Este Tribunal recuerda que, según reiterada jurisprudencia, no es competencia del
Juez comunitario dirigir órdenes conminatorias a las Instituciones ni colocarse en
el lugar de estas últimas en el marco del control de la legalidad que ejerce, sino
que incumbe a la Administración interesada adoptar las medidas que lleva consigo
la ejecución de una sentencia dictada en el marco de un recurso de anulación. Por
consiguiente, debe declararse la inadmisibilidad de las pretensiones de la
demandante (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de junio de 1997,
Tiercé Ladbroke/Comisión, T-504/93, Rec. p. II-923, apartado 45).
Costas
- 201.
- A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte
que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra
parte. No obstante, a tenor del apartado 3 del artículo 87, cuando se estimen
parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Primera Instancia
puede repartir las costas. Al haberse estimado parcialmente el recurso y al haber
solicitado ambas partes la condena de la otra parte, procede decidir que cada una
de las partes soporte sus propias costas.
- 202.
- Conforme al apartado 4 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte
coadyuvante soportará sus propias costas
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda ampliada)
decide:
1) Anular la Decisión 93/625/CEE de la Comisión de 22 de septiembre de
1993, relativa a varias ayudas concedidas por las autoridades francesas a
la empresa Pari mutuel urbain (PMU) y a las sociedades de carreras, en
la medida en que decide que las ventajas concedidas a PMU derivadas de
a) la modificación del reparto de las exacciones producida en 1985 y 1986,
b) los créditos a corto plazo concedidos a esta última mediante la
autorización de aplazar el pago de determinadas exacciones sobre las
apuestas, c) la puesta a disposición de los premios no reclamados, y d) la
exención en la aplicación de la norma del desfase de un mes para la
deducción del IVA, después del 1 de enero de 1989, no constituyen ayudas
de Estado, a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, así como en
la medida en que se decide que la obligación del Estado francés de exigir
la devolución de la ayuda resultante de la exención de la participación en
la labor de construcción en beneficio de PMU no se remonta a 1989, sino
al 11 de enero de 1991.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Cada parte cargará con sus propias costas.
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BellamyVesterdorf
Briët
Kalogeropoulos Potocki
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Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 27 de enero de 1998.
El Secretario
El Presidente
H. Jung
A. Kalogeropoulos