PRESUDA OPĆEG SUDA (treće prošireno vijeće)
28. svibnja 2020.(*)
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Dokumenti koji se odnose na to je li Irska poštovala okvirne odluke 2008/909/PUP, 2008/947/PUP i 2009/829/PUP – Odbijanje pristupa – Članak 4. stavak 2. treća alineja Uredbe br. 1049/2001 – Izuzeće u vezi sa zaštitom svrhe inspekcija, istraga i revizija – Opća pretpostavka o povjerljivosti”
U predmetu T‑701/18,
Liam Campbell, sa stalnom adresom u Dundalku (Irska), kojeg zastupaju J. MacGuill, solicitor, i E. Martin‑Vignerte, avocate,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju A. Spina i C. Ehrbar, u svojstvu agenata,
tuženik,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje Odluke Komisije C(2018) 6642 final od 4. listopada 2018. o odbijanju pristupa dokumentima koji se odnose na to je li Irska poštovala svoje obveze koje ima na temelju Okvirne odluke Vijeća 2008/909/PUP od 27. studenoga 2008. o primjeni načela uzajamnog priznavanja presuda u kaznenim predmetima kojima se izriču kazne zatvora ili mjere oduzimanja slobode s ciljem njihova izvršenja u Europskoj uniji (SL 2008., L 327, str. 27.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 111.), Okvirne odluke Vijeća 2008/947/PUP od 27. studenoga 2008. o primjeni načela uzajamnog priznavanja na presude i probacijske odluke s ciljem nadzora probacijskih mjera i alternativnih sankcija (SL 2008., L 337, str. 102.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 16., str. 148.) i Okvirne odluke Vijeća 2009/829/PUP od 23. listopada 2009. o primjeni načela uzajamnog priznavanja odluka o mjerama nadzora među državama članicama Europske unije kao alternative privremenom pritvoru (SL 2009., L 294, str. 20.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 226.).
OPĆI SUD (treće prošireno vijeće),
u sastavu: S. Papasavvas, predsjednik, A. M. Collins, V. Kreuschitz, G. De Baere (izvjestitelj) i G. Steinfatt, suci,
tajnik: P. Cullen, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 17. prosinca 2019.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Tužitelj Liam Campbell, irski državljanin, uhićen je 2. prosinca 2016. u Irskoj na temelju europskog uhidbenog naloga koji se odnosi na tri kaznena djela a koji su litavske vlasti izdale 26. kolovoza 2013. Tužitelj pred irskim sudovima osporava zahtjev za predaju koji su uputila litavska tijela.
2 Dopisom od 9. kolovoza 2018. tužitelj je Europskoj komisiji podnio zahtjev za pristup dokumentima na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.). Taj se zahtjev odnosio na sve dokumente koje Komisija ima u vezi s time je li Irska poštovala svoje obveze koje ima na temelju Okvirne odluke Vijeća 2008/909/PUP od 27. studenoga 2008. o primjeni načela uzajamnog priznavanja presuda u kaznenim predmetima kojima se izriču kazne zatvora ili mjere oduzimanja slobode s ciljem njihova izvršenja u Europskoj uniji (SL 2008., L 327, str. 27.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 111.), Okvirne odluke Vijeća 2008/947/PUP od 27. studenoga 2008. o primjeni načela uzajamnog priznavanja na presude i probacijske odluke s ciljem nadzora probacijskih mjera i alternativnih sankcija (SL 2008., L 337, str. 102.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 16., str. 148.) i Okvirne odluke Vijeća 2009/829/PUP od 23. listopada 2009. o primjeni načela uzajamnog priznavanja odluka o mjerama nadzora među državama članicama Europske unije kao alternative privremenom pritvoru (SL 2009., L 294, str. 20.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 226.). Tužitelj je svojem zahtjevu priložio dopis od 18. siječnja 2018. koji je član Komisije zadužen za pravosuđe uputio na nekoliko članova Europskog parlamenta i koji se odnosi na njegovu osobnu situaciju a koji nije poštovao navedene okvirne odluke.
3 Dopisom od 21. kolovoza 2018. Komisija je tužitelju odgovorila da ne posjeduje nijedan dokument koji bi odgovarao njegovu zahtjevu.
4 Dopisom od 22. kolovoza 2018. tužitelj je podnio ponovni zahtjev kojim je tražio da Komisija revidira svoje stajalište. Tužitelj je naveo da, s obzirom na to da se u dopisu člana Komisije zaduženog za pravosuđe priloženom njegovu prvotnom zahtjevu navodilo da Irska još nije prenijela okvirne odluke u nacionalno pravo, to znači da je Komisija posjedovala barem jedan dokument o prijenosu tih okvirnih odluka od strane Irske.
5 Komisija je dopisima od 12. rujna i 3. listopada 2018. dva puta produljila rok za odgovor na temelju članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001.
6 Odlukom od 4. listopada 2018. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) Komisija je odbila pristup zatraženim dokumentima. Komisija je navela da je nakon preispitivanja zahtjeva identificirala dokumente koji se odnose na prenošenje okvirnih odluka od strane Irske, a koji su obuhvaćeni predmetom tužiteljeva zahtjeva. Dodala je sljedeće:
„Ti dokumenti sadržavaju prepisku između Komisijinih nadležnih službi i Irske i dio su spisa koji se odnose na sljedeća tri postupka EU Pilot:
– postupak EU Pilot s referentnim brojem EUP(2015) 8138 koji se odnosi na Okvirnu odluku Vijeća 2008/909/PUP;
– postupak EU Pilot s referentnim brojem EUP(2015) 8140 koji se odnosi na Okvirnu odluku Vijeća 2008/947/PUP;
– postupak EU Pilot s referentnim brojem EUP(2015) 8147 koji se odnosi na Okvirnu odluku Vijeća 2009/829/PUP.”
7 Komisija je obavijestila tužitelja da mu je pristup predmetnim dokumentima uskraćen na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 koji se odnosi na zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija.
8 Komisija je najprije navela da su postupci EU pilot zaključeni 16. ožujka 2018. i da još nije donesena nikakva odluka o pokretanju službenog postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, ali da njezine službe još uvijek raspravljaju o mogućnosti pokretanja takvog postupka. Smatrala je da je iz tih razloga još uvijek u tijeku istraga protiv Irske zbog povrede u pogledu prenošenja okvirnih odluka. Komisija je smatrala da bi pristup javnosti dokumentima koje je zatražio tužitelj imao negativan utjecaj na dijalog između nje i države članice, za koji je ključno ozračje povjerenja, naštetio dvostranosti neformalnih i formalnih faza postupka zbog povrede obveze predviđenog člankom 258. UFEU‑a i onemogućio da se odluka o tim trima spisima donese bez nepotrebnog vanjskog utjecaja.
9 Komisija je stoga smatrala da su svi dokumenti iz spisa obuhvaćeni općom pretpostavkom povjerljivosti koja se temelji na izuzeću predviđenom u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 koji se odnosi na zaštitu svrhe istraga, što znači da nije bilo potrebno konkretno i pojedinačno ispitivanje sadržaja svakog zahtijevanog dokumenta.
10 Nadalje, Komisija je istaknula da tužitelj u svojem ponovnom zahtjevu nije naveo nikakav prevladavajući javni interes koji bi opravdao otkrivanje javnosti posebne vrste informacija sadržanih u predmetnim dokumentima i koji bi prevagnuo nad potrebom zaštite tih informacija s obzirom na izuzeća predviđena Uredbom br. 1049/2001. Dodala je da nije mogla utvrditi postojanje prevladavajućeg javnog interesa koji bi opravdao otkrivanje predmetnih dokumenata.
11 Naposljetku, Komisija je smatrala da nije bio moguć djelomičan pristup jer su zatraženi dokumenti u potpunosti obuhvaćeni primijenjenim izuzećem.
Postupak i zahtjevi stranaka
12 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 26. studenoga 2018. tužitelj je podnio zahtjev za besplatnu pravnu pomoć. Predsjednik je osmog vijeća Općeg suda rješenjem od 21. ožujka 2019. tužitelju odobrio besplatnu pravnu pomoć.
13 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 8. travnja 2019. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
14 Budući da je sastav vijeća Općeg suda izmijenjen, u skladu s člankom 27. stavkom 5. Poslovnika Općeg suda, sudac izvjestitelj raspoređen je u treće vijeće, kojemu je slijedom toga dodijeljen ovaj predmet.
15 Opći sud je na prijedlog trećeg vijeća, primjenom članka 28. Poslovnika, odlučio uputiti predmet proširenom sastavu suda.
16 Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja je postavio Opći sud saslušani su na raspravi 17. prosinca 2019.
17 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– naloži svakoj stranci snošenje vlastitih troškova ili naloži Komisiji snošenje troškova, ako se tužba usvoji.
18 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
19 U prilog svojoj tužbi tužitelj u biti ističe dva tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na nezakonitoj primjeni opće pretpostavke povjerljivosti, a drugi na očitoj pogrešci u ocjeni postojanja prevladavajućeg javnog interesa.
20 U okviru svojeg prvog tužbenog razloga tužitelj ističe da je Komisija u pobijanoj odluci smatrala da traženi dokumenti sadržavaju prepisku u okviru triju postupaka EU Pilot i da je uskratila pristup njima na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 primijenivši opću pretpostavku povjerljivosti. On ne osporava da su, u skladu sa sudskom praksom, dokumenti koji se odnose na postupak EU Pilot obuhvaćeni općom pretpostavkom povjerljivosti. Međutim, ističe da je ta pretpostavka oboriva, zbog čega se teret dokazivanja prebacuje s institucije na tužitelja, koji stoga mora dokazati da otkrivanje dokumenata na koje se pretpostavka navodno odnosi ne ugrožava ciljeve istrage.
21 Tužitelj tvrdi da je na njemu u ovom slučaju nepravedni teret dokazivanja koji on ne može snositi i koji je protivan njegovim pravima na pošteno suđenje. Kao prvo, ističe da zbog tog tereta dokazivanja mora dokazati da otkrivanje određenih specifičnih dokumenata, za koje nije znao, ne predstavlja nikakvu opasnost za cilj postupka EU Pilot i da ti dokumenti nisu obuhvaćeni općom pretpostavkom povjerljivosti. Iako dopis člana Komisije zaduženog za pravosuđe od 18. siječnja 2018. upućuje na to da su postojali dokumenti koji se odnose na neprovođenje okvirnih odluka, tužitelj ni na koji način nije mogao biti siguran da oni postoje, kakva je njihova priroda, oblik ili sadržaj. Nije realno zahtijevati od tužitelja da iznese argumente na temelju dokumenta za koji ne zna da postoji.
22 Kao drugo, tužitelj tvrdi da nije moguće oboriti opću pretpostavku povjerljivosti i dokazati da dokumenti koje je zatražio ne predstavljaju opasnost za ciljeve istrage ako ne zna koji su ti dokumenti ili što sadržavaju. Komisija je počinila pogrešku koja se tiče prava time što mu je stavila nemoguć teret dokazivanja čime je ta pretpostavka, protivno sudskoj praksi Suda, postala neoboriva.
23 Komisija podsjeća da postojanje opće pretpostavke povjerljivosti znači da kada je zahtjev za pristup dokumentima podnesen na temelju Uredbe br. 1049/2001, ona ne mora provesti posebnu i pojedinačnu ocjenu sadržaja svakog zahtijevanog dokumenta. Stoga je argument prema kojem se ona nezakonito pozvala na opću pretpostavku neosnovan. Tužitelj ne osporava da su s jedne strane zatraženi dokumenti, kada je podnio svoj zahtjev za pristup, bili dio postupaka EU Pilot i, s druge strane, da Komisija nije donijela odluku o nepokretanju službenog postupka zbog povrede protiv Irske. Komisija stoga nije počinila očitu pogrešku u ocjeni kada se pozvala na opću pretpostavku povjerljivosti.
24 Komisija ističe da tužitelj nije podnio posebne i konkretne dokaze koji bi upućivali na to da, u ovom slučaju, otkrivanje predmetnih dokumenata ne bi ugrozilo interes očuvanja povjerljivosti tijekom istraga koje bi mogle dovesti do pokretanja postupka zbog povrede i kojima bi se oborila opća pretpostavka povjerljivosti. Ističe da po samoj svojoj naravi pretpostavka ima za učinak prebacivanje tereta dokazivanja i da tužitelj, koji ne osporava da su traženi dokumenti dio postupaka EU Pilot, nije istaknuo nijedan argument koji bi upućivao na to da je pretpostavka nerazumna ili neopravdana ili da ju je „nepravedno” primijeniti. Tužitelj se ne može pozvati na prvotni zahtjev, s obzirom na to da je zahtjev za pristup doveo do novog cjelovitog ispitivanja u fazi ispitivanja ponovnog zahtjeva.
25 Najprije valja podsjetiti da iz uvodne izjave 2. Uredbe br. 1049/2001 proizlazi da otvorenost daje institucijama Europske unije veću legitimnost, učinkovitost i odgovornost prema Unijinim građanima u demokratskom sustavu (vidjeti presudu od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, t. 50. i navedenu sudsku praksu). U tu svrhu članak 1. te uredbe predviđa da je njezina svrha dodijeliti javnosti najšire moguće pravo pristupa dokumentima Unijinih institucija. Iz članka 4. navedene uredbe, kojim se u tom smislu predviđa sustav izuzeća, također slijedi da to pravo na pristup unatoč tomu podliježe nekim ograničenjima koja se temelje na razlozima javnog ili privatnog interesa (vidjeti presude od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 61. i navedenu sudsku praksu; od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, t. 51. i 52. i navedenu sudsku praksu i od 5. prosinca 2018., Campbell/Komisija, T‑312/17, neobjavljena, EU:T:2018:876, t. 23. i navedenu sudsku praksu).
26 Međutim, s obzirom na to da takva izuzeća predstavljaju odstupanje od načela što šireg pristupa javnosti dokumentima, potrebno ih je tumačiti i primjenjivati restriktivno (vidjeti presude od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 30. i navedenu sudsku praksu; od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, t. 53. i navedenu sudsku praksu i od 5. prosinca 2018., Campbell/Komisija, T‑312/17, neobjavljena, EU:T:2018:876, t. 23. i navedenu sudsku praksu).
27 Na temelju izuzeća koje navodi Komisija, odnosno izuzeća iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija, osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.
28 Kako bi se moglo opravdati odbijanje pristupa dokumentu čije se otkrivanje zahtijeva, prema ustaljenoj sudskoj praksi načelno nije dovoljno da je taj dokument obuhvaćen aktivnošću navedenom u članku 4. stavcima 2. i 3. Uredbe br. 1049/2001. Institucija o kojoj je riječ također mora obrazložiti na koji bi način pristup navedenom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim tim člankom (vidjeti presude od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 64. i navedenu sudsku praksu i od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, t. 54. i navedenu sudsku praksu).
29 Ipak, Sud je presudio da je predmetnoj instituciji Unije dopušteno odluke u tom smislu temeljiti na općim pretpostavkama koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se razmatranja slične vrste općenito mogu primjenjivati na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste naravi (vidjeti presude od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 65. i navedenu sudsku praksu; od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, t. 55. i navedenu sudsku praksu i od 5. prosinca 2018., Campbell/Komisija, T‑312/17, neobjavljena, EU:T:2018:876, t. 28. i navedenu sudsku praksu).
30 Dakle, cilj je takvih pretpostavki omogućiti dotičnoj instituciji, tijelu, uredu ili agenciji Unije da, oslanjajući se na takva općenita razmatranja, zaključi da otkrivanje određenih kategorija dokumenata načelno ugrožava interes zaštićen izuzećem na koje se poziva, pri čemu ne moraju konkretno i pojedinačno ispitivati sve zatražene dokumente (vidjeti presudu od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, t. 56. i navedenu sudsku praksu).
31 Općenito se u predmetima u kojima su donesene odluke kojima su uvedene opće pretpostavke povjerljivosti odbijanje pristupa o kojem je riječ odnosilo na skup dokumenata koji su bili jasno označeni time što su zajednički bili dio spisa u vezi s upravnim ili sudskim postupkom u tijeku (vidjeti presudu od 16. srpnja 2015., ClientEarth/Komisija, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, t. 78. i navedenu sudsku praksu; presuda od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, t. 81.).
32 U tom je pogledu Sud u točki 51. presude od 11. svibnja 2017., Švedska/Komisija (C‑562/14 P, EU:C:2017:356), utvrdio postojanje opće pretpostavke povjerljivosti u slučaju dokumenata koji potpadaju pod postupak EU Pilot.
33 Prema mišljenju Suda, postupak EU Pilot postupak je suradnje između Komisije i država članica koji omogućava provjeru poštuje li se i pravilno primjenjuje pravo Unije u tim državama. Cilj te vrste postupka je učinkovito otkloniti eventualne povrede prava Unije, pri čemu se nastoji u najvećoj mogućoj mjeri izbjeći formalno pokretanje postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a. Stoga je funkcija postupka EU Pilot pripremiti ili izbjeći postupak zbog povrede obveze protiv države članice (presuda od 11. svibnja 2017., Švedska/Komisija, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, t. 38. i 39.).
34 Sud je presudio da, iako je u točki 78. presude od 16. srpnja 2015., ClientEarth/Komisija (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), pojasnio da se opća pretpostavka povjerljivosti ne primjenjuje na dokumente koji u trenutku odluke o odbijanju pristupa nisu bili uloženi u spis koji se odnosi na upravni ili sudski postupak koji je u tijeku, to se rasuđivanje ne protivi primjeni te pretpostavke na dokumente koji potpadaju pod postupak EU Pilot koji su bili jasno označeni time što su bili dio spisa u upravnom ili sudskom postupku u tijeku (presuda od 11. svibnja 2017., Švedska/Komisija, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, t. 44.).
35 Dakle, dok god u predsudskoj fazi istrage koja se vodi u okviru postupka EU Pilot postoji opasnost izmjene prirode postupka zbog povrede obveze, izmjene njegova tijeka i ugrožavanja ciljeva tog postupka, opravdana je primjena opće pretpostavke povjerljivosti na dokumente koje izmjenjuju Komisija i predmetna država članica, kao što je Sud smatrao u presudi od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija (C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738). Ta opasnost postoji do trenutka okončanja postupka EU Pilot i do konačne odluke o nepokretanju formalnog postupka zbog povrede obveze protiv države članice (presuda od 11. svibnja 2017., Švedska/Komisija, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, t. 45.).
36 Sve predmete navedene u točkama 32. do 35. ove presude obilježava činjenica da se predmetni zahtjev za pristup nije odnosio samo na jedan dokument, nego na skup dokumenata. U takvoj situaciji priznavanje opće pretpostavke prema kojoj otkrivanje dokumenata određene vrste načelno ugrožava zaštitu jednog od interesa navedenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 predmetnoj instituciji omogućava da odluči o cjelovitom zahtjevu i da na njega odgovori na primjeren način (vidjeti presude od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 68. i navedenu sudsku praksu i od 11. prosinca 2018., Arca Capital Bohemia/Komisija, T‑440/17, EU:T:2018:898, t. 31. i navedenu sudsku praksu).
37 Ta opća pretpostavka ne isključuje mogućnost dokazivanja da određeni dokument čije je otkrivanje zatraženo nije njome obuhvaćen ili da, u skladu sa zadnjim dijelom rečenice u članku 4. stavku 2. Uredbe br. 1049/2001, postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dokumenta o kojem je riječ (vidjeti presudu od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 100. i navedenu sudsku praksu; presudu od 11. svibnja 2017., Švedska/Komisija, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, t. 46. i navedenu sudsku praksu i od 19. rujna 2018., Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (port de Brest)/Komisija, T‑39/17, neobjavljena, EU:T:2018:560, t. 103. i navedenu sudsku praksu).
38 Suprotno tomu, zahtjev za provjeru toga primjenjuje li se zaista opća pretpostavka o kojoj je riječ ne može se tumačiti na način da Komisija mora pojedinačno ispitati sve dokumente zatražene u tom slučaju. Takav bi zahtjev tu opću pretpostavku lišio njezina korisnog učinka, a taj je da se Komisiji omogući da na zahtjev za cjelovit pristup odgovori na jednako sveobuhvatan način (vidjeti presude od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 101. i navedenu sudsku praksu i od 19. rujna 2018., Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (port de Brest)/Komisija, T‑39/17, neobjavljena, EU:T:2018:560, t. 120. i navedenu sudsku praksu).
39 Naposljetku, kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točkama 29. i 30. ove presude, primjena opće pretpostavke na novu kategoriju dokumenata zahtijeva, međutim, da se prethodno dokaže da bi otkrivanje dokumenata iz te kategorije doista moglo, razumno predvidljivo, ugroziti interes zaštićen predmetnim izuzećem. Osim toga, budući da su opće pretpostavke iznimka od obveze dotične institucije Unije da konkretno i pojedinačno ispita svaki dokument na koji se odnosi zahtjev za pristup i, općenitije, od načela najšireg mogućeg pristupa javnosti dokumentima koje posjeduju institucije Unije, valja ih usko tumačiti i primjenjivati (vidjeti presudu od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, t. 80. i navedenu sudsku praksu).
40 Iz te sudske prakse proizlazi da kada institucija smatra da je opća pretpostavka povjerljivosti primjenjiva, može sveobuhvatno odgovoriti na zahtjev za pristup, u smislu da je ta pretpostavka oslobađa obveze davanja objašnjenja o tome kako pristup dokumentu na koji se taj zahtjev odnosi konkretno ugrožava zaštićeni interes.
41 Međutim, suprotno onomu što je Komisija tvrdila na raspravi, primjena pretpostavke povjerljivosti ne može se tumačiti na način da instituciji dopušta da sveobuhvatno odgovori da svi dokumenti na koje se odnosi zahtjev za pristup pripadaju spisu obuhvaćenom općom pretpostavkom povjerljivosti a da ih ne mora identificirati ili sastaviti popis tih dokumenata.
42 Naime, kada institucija ne bi identificirala te dokumente, podnositelj zahtjeva ne bi mogao tvrditi da dokument nije obuhvaćen primjenom opće pretpostavke povjerljivosti i stoga je bi mogao oboriti tu pretpostavku.
43 Valja istaknuti da je Sud u području državnih potpora presudio da opća pretpostavka prema kojoj bi otkrivanje dokumenata iz upravnog spisa načelno ugrozilo zaštitu svrhe istraga nije neoboriva i ne isključuje mogućnost da se određeni dokumenti iz Komisijin spisa koji se odnose na postupak nadzora državnih potpora mogu otkriti (vidjeti presudu od 13. ožujka 2019., AlzChem/Komisija, C‑666/17 P, neobjavljena, EU:C:2019:196, t. 38. i navedenu sudsku praksu).
44 Općenitije iz toga proizlazi da, iako primjena opće pretpostavke povjerljivosti instituciju oslobađa obveze da pojedinačno ispita svaki dokument, ona je ipak ne može osloboditi obveze da obavijesti podnositelja zahtjeva koji su dokumenti za koje je utvrdila da pripadaju spisu obuhvaćenom primjenom te pretpostavke i da mu dostavi popis tih dokumenata.
45 Naime, valja smatrati da institucija tek nakon što utvrdi koji su dokumenti navedeni u zahtjevu za pristup te dokumente može razvrstati po kategorijama prema njihovim zajedničkim obilježjima, njihovoj samoj prirodi ili pripadnosti istom spisu i onda može na njih primijeniti opću pretpostavku povjerljivosti.
46 Ako ih tako ne identificira, kao što to tvrdi tužitelj, pretpostavka povjerljivosti je neoboriva.
47 U ovom slučaju valja podsjetiti da je Komisija u svojem prvotnom odgovoru navela da ne posjeduje nijedan dokument koji odgovara tužiteljevu zahtjevu za pristup. Komisija je u pobijanoj odluci navela da je njezino glavno tajništvo naposljetku identificiralo dokumente koji se odnose na provedbu okvirnih odluka u Irskoj i koji su stoga obuhvaćeni tužiteljevim ponovnim zahtjevom. Samo je navela da „ti dokumenti sadržavaju prepisku između [njezinih] službi […] i Irske koja se odnosi na tri postupka EU Pilot”. Na temelju toga je zaključila da su zatraženi dokumenti obuhvaćeni izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001.
48 Iz toga proizlazi da Komisija u pobijanoj odluci nije utvrdila koji su dokumenti obuhvaćeni tužiteljevim zahtjevom. Naime, iako Komisija tvrdi da je identificirala dokumente na koje se tužiteljev zahtjev za pristup odnosi, ona ne pojašnjava koje su vrste ili kategorije dokumenata njezine službe identificirale, niti navodi njihov broj ili datum.
49 Komisija je na raspravi tvrdila da bi identificiranje svakog dokumenta moglo ugroziti povjerenje između država članica i nje same te da bi štetilo zaštiti neformalnog dijaloga koji se između njih odvijao u okviru postupaka EU Pilot.
50 Doduše, iz sudske prakse proizlazi da se primjena općih pretpostavki u bitnome temelji na prijekoj potrebi osiguravanja dobrog funkcioniranja predmetnih postupaka i jamčenja neugroženosti njihovih ciljeva. Tako se primjena opće pretpostavke može temeljiti na nespojivosti pristupa dokumentima u određenim postupcima s nesmetanim vođenjem tih postupaka i na opasnosti da im se nanese šteta, s obzirom na to da opće pretpostavke omogućavaju očuvanje cjelovitosti odvijanja postupka ograničavajući ovlasti trećih strana (vidjeti presudu od 4. listopada 2018., Daimler/Komisija, T‑128/14, EU:T:2018:643, t. 139. i navedenu sudsku praksu).
51 Međutim, s jedne strane valja istaknuti da Komisija ne može zanemariti činjenicu da je, pozivajući se u pobijanoj odluci na primjenu opće pretpostavke povjerljivosti povezane s postojanjem postupka EU Pilot, obavijestila tužitelja o samom postojanju tog postupka, a time i o postojanju dijaloga između njezinih službi i dotične države članice u pogledu neprenošenja okvirnih odluka. Također je navela okončanje tog postupka 16. ožujka 2018. i mogućnost pokretanja postupka zbog povrede obveze protiv Irske.
52 S druge strane, suprotno onomu što je Komisija tvrdila na raspravi, ne može se smatrati da dostava popisa dokumenata koji su identificirani kao traženi dokumenti, u kojima se navodi, primjerice, njihov datum, njihova priroda i institucija ili uprava koja je njihov autor, bez otkrivanja njihova sadržaja, predstavlja otkrivanje povjerljivih informacija.
53 Naime, valja podsjetiti da se prema sudskoj praksi navedenoj u točki 35. ove presude postojanje opasnosti izmjene prirode postupka zbog povrede obveze, izmjene njegova tijeka i ugrožavanja ciljeva tog postupka odnosi samo na opasnost povezanu s otkrivanjem sadržaja dokumenata, a ne na opasnost u pogledu njihove same identifikacije.
54 U tom smislu iz presuda od 11. svibnja 2017., Švedska/Komisija (C‑562/14 P, EU:C:2017:356, t. 11. i 12.) i od 4. listopada 2018., Daimler/Komisija (T‑128/14, EU:T:2018:643, t. 14.) proizlazi da je Komisija prije primjene opće pretpostavke povjerljivosti povezane s postojanjem postupka EU Pilot identificirala dokumente navedene u zahtjevima za pristup dokumentima.
55 Naposljetku, ne može se smatrati da bi Komisijina obveza da u odgovoru na zahtjev za pristup identificira dokumente za koje smatra da ulaze u kategoriju obuhvaćenu općom pretpostavkom povjerljivosti lišila tu pretpostavku njezina korisnog učinka u smislu sudske prakse navedene u točki 38. ove presude. Naime, identifikacija traženih dokumenata ne protivi se tomu da se Komisija, ako smatra da dokumenti potpadaju pod postupak EU Pilot, suzdrži od provođenja njihova konkretnog i pojedinačnog ispitivanja.
56 Osim toga, valja istaknuti da je Komisija u pobijanoj odluci samo tvrdila da dokumenti za koje je utvrđeno da odgovaraju tužiteljevu zahtjevu „sadržavaju prepisku između [njezinih] službi […] i Irske u vezi s trima postupcima EU Pilot”. Međutim, takva formulacija nije omogućila tužitelju da ocijeni postoje li drugi dokumenti na koje se mogao odnositi njegov zahtjev i jesu li se svi dokumenti na koje se taj zahtjev odnosi odnosili na te postupke.
57 Osim toga, s obzirom na njegov predmet, spis postupka EU Pilot nužno sadržava prepisku između dotične države članice i Komisijinih službi. Čini se da je, što se tiče ispitivanja tužiteljeva ponovnog zahtjeva, Komisija samo utvrdila da su postupci EU Pilot pokrenuti u vezi s time je li Irska prenijela okvirne odluke i da je iz toga zaključila da je pretpostavka povjerljivosti primjenjiva. Međutim, takav Komisijin odgovor nije dovoljan kako bi se utvrdilo da je ona prethodno konkretno ispitala tužiteljev zahtjev ili da je stvarno identificirala dokumente obuhvaćene zahtjevom za pristup.
58 Iz toga proizlazi da formulacija koju je Komisija upotrijebila u pobijanoj odluci nije dovoljna da bi omogućila identifikaciju dokumenata obuhvaćenih tužiteljevim zahtjevom za pristup.
59 Također valja istaknuti da se u ovom slučaju tužiteljev zahtjev za pristup nije odnosio na „dokumente koji se odnose na te postupke EU Pilot”, nego na „sve dokumente koji se odnose na to je li Irska poštovala svoje obveze koje ima na temelju okvirnih odluka”. Suprotno onomu što tvrdi Komisija, tužitelj nije tvrdio da su dokumenti obuhvaćeni njegovim zahtjevom obuhvaćeni spisima triju postupaka EU Pilot.
60 Stoga se tužiteljev zahtjev za pristup nije odnosio samo na dokumente u vezi s postupkom za utvrđenje toga da Irska nije prenijela te okvirne odluke, nego i šire nego na Komisijino tumačenje.
61 Osim toga, Komisija se na raspravi pozvala na presudu od 25. ožujka 2015., Sea Handling/Komisija (T‑456/13, neobjavljena, EU:T:2015:185), kako bi istaknula da je pitanje primjene opće pretpostavke povjerljivosti bilo istovjetno onom postavljenom u ovom slučaju i da je u tom predmetu Opći sud potvrdio njezino odbijanje dostavljanja popisa korespondencije između nje i podnositelja pritužbe razmijenjene u okviru istražnog postupka u području državnih potpora.
62 Međutim, predmet u kojem je donesena presuda od 25. ožujka 2015., Sea Handling/Komisija (T‑456/13, neobjavljena, EU:T:2015:185) nije usporediv s onim u ovom postupku. Naime, u tom je predmetu iz zahtjeva za pristup bilo jasno koji su to dokumenti, barem njihova vrsta, a podnositelj je zahtjeva načelno imao mogućnost istaknuti da dokument nije obuhvaćen primjenom opće pretpostavke povjerljivosti (presuda od 25. ožujka 2015., Sea Handling/Komisija, T‑456/13, neobjavljena, EU:T:2015:185, t. 5., 74. i 75.).
63 Iz svega prethodno navedenog proizlazi da je Komisija, kako bi mogla primijeniti pretpostavku o pripadnosti zatraženih dokumenata postupku EU Pilot, najprije u pobijanoj odluci trebala identificirati dokumente na koje se odnosi zahtjev za pristup, a potom ih razvrstati po kategorijama ili kao dijelove određenog upravnog spisa i, naposljetku, utvrditi da su oni obuhvaćeni postupkom EU Pilot, na temelju čega bi tako mogla primijeniti opću pretpostavku.
64 Međutim, Komisija je u ovom slučaju samo istaknula da su postojala tri postupka EU Pilot u vezi s prenošenjem okvirnih odluka od strane Irske i da se tužiteljev zahtjev stoga odnosio na dokumente koji su obuhvaćeni općom pretpostavkom povjerljivosti. Pobijanom se odlukom samo utvrđuje odbijanje pristupa trima postupcima EU Pilot, ali ona ne sadržava nikakvo opravdanje u odnosu na dokumente koje je zatražio tužitelj.
65 Tužitelj stoga pravilno tvrdi da, s obzirom na to da nije znao koji su to dokumenti za koje je Komisija utvrdila da odgovaraju njegovu zahtjevu za pristup, on nije mogao oboriti pretpostavku povjerljivosti.
66 Osim toga, valja istaknuti da su u pobijanoj odluci trebali biti identificirani dokumenti obuhvaćeni zahtjevom za pristup kako bi se Općem sudu omogućilo da izvrši svoj nadzor i provjeri je li Komisija osnovano smatrala da su traženi dokumenti obuhvaćeni postupkom EU Pilot.
67 Dakle, valja zaključiti da je Komisija, time što u pobijanoj odluci nije identificirala dokumente obuhvaćene tužiteljevim zahtjevom za pristup, pogrešno primijenila opću pretpostavku povjerljivosti primjenjivu na dokumente koji potpadaju pod postupak EU Pilot i da je time počinila pogrešku koja se tiče prava u primjeni članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
68 Iz toga proizlazi da prvi tužbeni razlog treba prihvatiti i poništiti pobijanu odluku a da nije potrebno ispitati drugi tužbeni razlog koji je istaknuo tužitelj.
Troškovi
69 Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, treba joj se naložiti snošenje troškova sukladno tužiteljevom zahtjevu.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (treće prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se Odluka Europske komisije C(2018) 6642 final od 4. listopada 2018. o odbijanju pristupa dokumentima koji se odnose na to je li Irska poštovala svoje obveze koje ima na temelju Okvirne odluke Vijeća 2008/909/PUP od 27. studenoga 2008. o primjeni načela uzajamnog priznavanja presuda u kaznenim predmetima kojima se izriču kazne zatvora ili mjere oduzimanja slobode s ciljem njihova izvršenja u Europskoj uniji, Okvirne odluke Vijeća 2008/947/PUP od 27. studenoga 2008. o primjeni načela uzajamnog priznavanja na presude i probacijske odluke s ciljem nadzora probacijskih mjera i alternativnih sankcija i Okvirne odluke Vijeća 2009/829/PUP od 23. listopada 2009. o primjeni načela uzajamnog priznavanja odluka o mjerama nadzora među državama članicama Europske unije kao alternative privremenom pritvoru.
2. Komisiji se nalaže snošenje troškova.
Papasavvas | Collins | Kreuschitz |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 28. svibnja 2020.
Potpisi