SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
16 dicembre 2020 (*)
«Funzione pubblica – Funzionari – Rimborso delle spese mediche – Massimale di rimborso per gli apparecchi per apnea del sonno – Ricorso di annullamento – Insussistenza di atto meramente confermativo – Interesse ad agire – Ricevibilità – Regolamentazione comune relativa alla copertura dei rischi di malattia dei funzionari – Disposizioni generali di esecuzione»
Nella causa T‑736/19,
HA, rappresentata da S. Kreicher, avvocato,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da T. Bohr, A.‑C. Simon e M. Brauhoff, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda fondata sull’articolo 270 TFUE e diretta all’annullamento della decisione della Commissione che fissa un massimale di rimborso di EUR 3 100 per il noleggio di un apparecchio medico nel corso del periodo dal 1° marzo 2019 al 29 febbraio 2024,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),
composto da S. Gervasoni (relatore), presidente, L. Madise e P. Nihoul, giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
1 L’articolo 72 dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea, nella versione applicabile alla controversia (in prosieguo: lo «Statuto»), recita:
«1. Nei limiti dell’80% delle spese sostenute e in base ad una regolamentazione stabilita di comune accordo dalle autorità che hanno il potere di nomina delle istituzioni dell’Unione, previo parere del comitato dello statuto, il funzionario, il coniuge – se questo non può beneficiare di prestazioni della stessa natura e dello stesso livello a titolo di qualsiasi altra disposizione di legge o regolamentare –, i figli e le altre persone a carico ai sensi dell’articolo 2 dell’allegato VII sono coperti contro i rischi di malattia. (...)
2. Il funzionario rimasto al servizio dell’Unione sino all’età pensionabile o titolare di un’indennità di invalidità beneficia, dopo la cessazione dal servizio, delle disposizioni previste dal paragrafo 1. (...)».
2 Ai sensi dell’articolo 20 della regolamentazione comune relativa alla copertura dei rischi di malattia dei funzionari delle Comunità europee (in prosieguo: la «regolamentazione comune»), dal titolo «Norme generali di rimborso»:
«1. Allo scopo di preservare l’equilibrio finanziario del regime comune di assicurazione malattia e conformemente al principio di copertura previdenziale di cui all’articolo 72 dello Statuto, nelle disposizioni generali di esecuzione possono essere fissati massimali di rimborso di talune prestazioni.
(...)
2. In caso di prestazioni prive di massimale di rimborso, la parte di spese considerata eccessiva rispetto ai costi normali del paese ove le spese sono state sostenute non dà luogo a rimborso. La parte di spese considerata eccessiva è stabilita caso per caso dall’ufficio di liquidazione, previo parere del medico di fiducia.
(...)».
3 L’articolo 35, paragrafo 2, della regolamentazione comune dispone:
«Prima di decidere in merito ad un reclamo presentato sulla base dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, l’autorità che ha il potere di nomina, o a seconda dei casi il Consiglio d’amministrazione, deve chiedere il parere del Comitato di gestione.
(...)».
4 L’articolo 52 della regolamentazione comune, dal titolo di «Definizione e aggiornamento delle norme che disciplinano il rimborso delle spese», dispone:
«1. Ai sensi dell’articolo 72 paragrafo 1, terzo comma, dello Statuto, le istituzioni delegano alla Commissione [europea] la competenza a definire mediante disposizioni generali di esecuzione le norme che regolano il rimborso delle spese, allo scopo di preservare l’equilibrio finanziario del regime e conformemente al principio di copertura previdenziale di cui all’articolo 72, paragrafo 1, primo comma, dello Statuto.
2. Le disposizioni generali di esecuzione sono stabilite previo parere del Comitato di gestione e consultazione del comitato dello Statuto».
5 Nella parte «Definizioni generali» della decisione della Commissione europea del 2 luglio 2007 che fissa le disposizioni generali di esecuzione relative al rimborso delle spese mediche (in prosieguo: le «DGE»), si precisa quanto segue:
«(...)
Per poter essere rimborsate, alcune prestazioni specificate dalle presenti DGE sono soggette alla procedura di autorizzazione preventiva. La domanda di autorizzazione preventiva deve essere introdotta dall’affiliato presso l’ufficio di liquidazione prima dell’inizio delle cure o delle prestazioni, tranne in casi di urgenza, con l’apposito modulo, accompagnato da una prescrizione medica dettagliata ovvero, a seconda delle prestazioni, da una relazione medica completa. La decisione in ordine alla richiesta viene presa previo parere del medico di fiducia, che si pronuncia in merito alla coerenza clinica della prestazione.
(...)
In applicazione dell’articolo 20 della regolamentazione comune, ove non sia stato fissato alcun massimale di rimborso e perfino in caso di malattia grave, la parte delle spese che supera sensibilmente i prezzi normali praticati nel paese in cui le prestazioni vengono effettuate, può essere esclusa dal rimborso.
La parte eccessiva delle spese viene determinata caso per caso dall’ufficio di liquidazione, previo parere del medico di fiducia. Quest’ultimo si pronuncia sull’esatta natura della prestazione medica, onde consentire all’ufficio di liquidazione di procedere a un raffronto fra le tariffe praticate.
(...)».
6 Il titolo II delle DGE, intitolato «Regole di rimborso», comprende un capitolo 11, intitolato «Protesi, apparecchi ortopedici e altro materiale medico», che comprende, a sua volta, un punto 3, intitolato «Apparecchi ortopedici, fasciature e altri presidi medico-chirurgici». Al detto punto 3, si prevede quanto segue:
«3.1. Le spese per l’acquisto, il noleggio o la riparazione degli articoli o materiali che figurano nella tabella dell’allegato II sono rimborsate all’85% o al 100% in caso di malattia grave, nei limiti delle condizioni stabilite per ciascuno di essi e precisate nella tabella.
(...)
3.4. Un’autorizzazione preventiva è necessaria per il noleggio di apparecchi o di materiale ortopedico per una durata superiore o pari a tre mesi consecutivi.
(...)».
7 L’allegato II delle DGE è intitolato «Apparecchi ortopedici, fasciature ed altri ausili medici rimborsati all’85% o al 100% in caso di malattia grave riconosciuta». Esso consta di una tabella qui di seguito riprodotta:
Prodotti | PM: prescrizione medica | AP: autorizzazione preventiva (rapporto medico dettagliato e preventivo richiesti) | Durata/termine | Tasso di rimborso normale | Importo massimo rimborsabile all’ 85% (EUR) | Importo massimo rimborsabile al 100% (EUR) | Osservazioni | Ausili legati allo stato di dipendenza | |
1 | Compresse, fasciature elastiche (...) | PM | NO |
| 85% |
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| paio di calze elastiche | PM | NO |
| 85% |
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| 3 paia l’anno |
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2 | Acquisto o modifica di plantari ortopedici (per plantare) | PM | NO |
| 85% | 65 | 65 | 4 pezzi l’anno |
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| riparazione dei plantari | Non rimborsabile |
| 0% |
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3 | Stampelle e bastoni |
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| acquisto | PM | NO |
| 85% |
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| affitto | PM | NO |
| 85% |
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| riparazione | Non rimborsabile |
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4 | Protesi mammarie esterne | PM | NO |
| 85% |
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| 2 pezzi per lato l’anno |
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| reggiseni o costumi adattati alle protesi | Non rimborsabile |
| 0% |
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5 | Sedie a rotelle semplici a propulsione autonoma |
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| acquisto | PM | AP | 5 anni | 85% | 650 |
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| affitto < 3 mesi | PM | NO |
| 85% |
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| affitto > = 3 mesi | PM | AP | 5 anni | 85% | 650 |
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| riparazione | AP |
| 85% |
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| manutenzione (ruote, ecc.) | Non rimborsabile |
| 0% |
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6 | Deambulatore con 2 ruote e sedile |
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| acquisto | PM | AP |
| 85% | 140 | 140 | 1 accordo non rinnovabile |
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| affitto < 3 mesi | PM | NO |
| 85% |
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| affitto > = 3 mesi | PM | AP |
| 85% |
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| riparazioni | Non rimborsabile |
| 0% |
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7 | Sedia da comodo, sedia per doccia (a domicilio) |
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| acquisto | PM | AP |
| 85% | 100 | 100 | 1 accordo non rinnovabile |
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| affitto < 3 mesi | PM | NO |
| 85% |
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| affitto > = 3 mesi | PM | AP |
| 85% |
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| riparazioni | Non rimborsabile |
| 0% |
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8 | Letto di tipo ospedaliero (a domicilio) |
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| acquisto | PM | AP |
| 85% | 1 000 | 1 000 | 1 accordo non rinnovabile |
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| affitto < 3 mesi | PM | NO |
| 85% |
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| affitto > = 3 mesi | PM | AP |
| 85% |
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| riparazione o uso in istituto di cura | Non rimborsabile |
| 0% |
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9 | Materasso antidecubito, compressore incluso |
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| acquisto | PM | AP | 3 anni | 85% | 500 | 500 |
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| affitto < 3 mesi | PM | NO |
| 85% |
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| affitto > = 3 mesi | PM | AP |
| 85% |
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10 | Apparecchio per apnea del sonno (CPAP), umidificatore incluso |
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| acquisto | PM | AP | 5 anni | 85% | 1 700 | 1 700 |
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| affitto < 3 mesi | PM | NO |
| 85% |
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| affitto > = 3 mesi | PM | AP |
| 85% |
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| accessori e manutenzione CPAP escluso anno d’acquisto | PM | AP | 1 anno | 85% | 350 |
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11 | Misuratore di pressione | PM | AP | 5 anni | 85% | 125 | 125 |
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| riparazione | Non rimborsabile |
| 0% |
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12 | Aerosol |
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| acquisto | PM | AP | 5 anni | 85% | 125 | 125 |
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| affitto | PM | NO |
| 85% |
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| affitto > = 3 mesi | PM | AP |
| 85% |
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| riparazione | Non rimborsabile |
| 0% |
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13 | Ausili per controllo e cura del diabete insulino-dipendente |
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| glucometro | PM | AP | 3 anni | 100% |
| 75 |
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| strisce reattive, siringhe da insulina, lancette pungidito | PM | AP |
| 100% |
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| PM soltanto per il 1° acquisto |
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14 | Materiale per controllo e cura del diabete (...) |
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| glucometro | PM | AP | 3 anni | 85% | 75 |
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| strisce reattive | PM | AP |
| 85% | 500 |
| Massimale rimborsabile per anno |
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15 | Materiale per incontinenza | PM | AP | 1 anno | 85% | 600 | 600 |
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16 | Ausili per stomizzati | PM | NO |
| 85% |
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17 | Protesi capillare – parrucca | PM | AP | 1 anno | 85% | 750 | 750 |
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18 | Paio di scarpe ortopediche correttive su misura |
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| acquisto in caso di patologia del piede non coperta al 100% | PM | AP |
| 85% | 720 | NA | 2 paia l’anno |
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| acquisto in caso di patologia del piede coperta al 100% | PM | AP |
| 100% | NA | 1 440 | 2 paia l’anno |
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| acquisto in caso di malattia grave del piede | PM | AP |
| 100% | NA |
| 2 paia l’anno |
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| riparazione su presentazione della fattura | NO | NO |
| 85% |
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19 | Arti, segmenti di arti, ortesi articolate |
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| acquisto | PM | AP | Da definire singolarmente, preventivo obbligatorio |
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| riparazione su presentazione della fattura | PM | AP | Da definire singolarmente |
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20 | Altri apparecchi il cui costo è stimato a più di 2 000 euro | PM | AP | Da definire singolarmente, preventivo obbligatorio |
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| , o materiale specifico, elettrico, elettronico e/o su misura in caso di malattia grave (acquisto) | PM | AP | Da definire singolarmente, preventivo obbligatorio | | |
21 | Irrigatori e termometri | Non rimborsabile |
| 0% |
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22 | Pompe a vuoto per il trattamento della disfunzione erettile | PM | AP |
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| 200 | 200 |
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23 | Apparecchi per misurare il tempo di coagulazione | PM | AP |
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| criteri: in caso di terapia anticoagulante permanente |
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24 | Siringhe | PM | AP |
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| criteri: in caso di diabete (cfr 13) (...) |
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25 | Spese fisse di trasformazione del domicilio o di un veicolo, dispositivi domotici (...) | Non rimborsabile |
| 0% |
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Fatti
8 La ricorrente, ex funzionaria della Commissione, è affiliata al regime comune di assicurazione malattia (RCAM) delle istituzioni delle Comunità europee.
9 A partire dall’anno 2012, essa ricorre all’utilizzo di un apparecchio di assistenza respiratoria a pressione positiva continua destinato a porre rimedio alle apnee del sonno (in prosieguo: un «apparecchio CPAP»).
10 La ricorrente otteneva dall’ufficio di liquidazione di Ispra (Italia) varie autorizzazioni preventive per il noleggio di un apparecchio CPAP nel corso del periodo dal 1° marzo 2012 al 28 febbraio 2014.
11 Il 10 febbraio 2014, la ricorrente presentava una nuova domanda di autorizzazione preventiva per il noleggio di un apparecchio CPAP.
12 In risposta a tale domanda, l’ufficio di liquidazione rilasciava, il 24 febbraio 2014, un’autorizzazione preventiva all’acquisto di un apparecchio CPAP relativa al periodo dal 1° marzo 2014 al 28 febbraio 2019. In tale autorizzazione, veniva precisato quanto segue:
«Visto il trattamento di lunga durata e l’efficacia dello stesso, sul piano medico si giustifica solo l’acquisto, e non più un noleggio, di un [apparecchio] CPAP. Materiale rinnovabile ogni 5 anni come previsto nelle DGE con manutenzione a partire dal secondo anno».
13 L’8 novembre 2014, la ricorrente presentava una domanda di rimborso relativa alle spese di noleggio del suo apparecchio CPAP sostenute a partire dal 1° marzo 2014.
14 Con decisione del 22 dicembre 2014, l’ufficio di liquidazione rilasciava alla ricorrente un’autorizzazione relativa al noleggio di un apparecchio CPAP per il periodo dal 1° marzo 2014 al 28 febbraio 2019 (in prosieguo: la «decisione del 22 dicembre 2014»). In tale decisione veniva fissato un massimale di rimborso di EUR 1 700, corrispondente a quello previsto dalle DGE per l’acquisto di un apparecchio CPAP (v. linea 10 della tabella figurante al precedente punto 7).
15 Con lettera del 22 febbraio 2015, la ricorrente presentava un reclamo contro la decisione del 22 dicembre 2014.
16 Con decisione del 25 giugno 2015, l’autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l’«APN») decideva che il massimale di EUR 1 700 doveva essere maggiorato di una somma di EUR 1 400, portando così l’ammontare totale del rimborso ad EUR 3 100. Tale maggiorazione corrispondeva al rimborso per quattro anni delle spese di manutenzione e di acquisto di accessori sostenute dopo il primo anno successivo all’acquisto dell’apparecchio CPAP (v. linea 10 della tabella figurante al precedente punto 7).
17 L’ufficio di liquidazione adottava allora una nuova decisione, in data 5 ottobre 2015, con la quale esso rilasciava alla ricorrente un’autorizzazione relativa al noleggio di un apparecchio CPAP per il periodo dal 1° marzo 2014 al 28 febbraio 2019 (in prosieguo: la «decisione del 5 ottobre 2015»). In tale decisione veniva fissato un massimale di rimborso di EUR 3 100.
18 Con lettera del 20 dicembre 2018, la ricorrente chiedeva una proroga di autorizzazione preventiva per il noleggio di un apparecchio CPAP.
19 In risposta a tale domanda, l’ufficio di liquidazione, con decisione del 17 gennaio 2019, autorizzava il noleggio di un apparecchio CPAP, per il periodo dal 1° marzo 2019 al 29 febbraio 2024, fissando un massimale di rimborso di EUR 3 100 (in prosieguo: la «decisione del 17 gennaio 2019»).
20 La ricorrente contestava la decisione del 17 gennaio 2019 con lettera del 1° febbraio 2019 indirizzata all’ufficio di liquidazione.
21 La decisione del 17 gennaio 2019 veniva confermata dall’ufficio di liquidazione il 12 aprile 2019.
22 Con lettera del 14 aprile 2019, la ricorrente presentava un reclamo contro la decisione del 17 gennaio 2019. Nel suo reclamo, ella faceva valere, in particolare, il fatto che tale decisione sarebbe stata adottata in violazione della regolamentazione applicabile. Ella faceva valere, inoltre, l’interesse a noleggiare in Francia, paese in cui risiedeva, un apparecchio CPAP anziché ad acquistarlo.
23 Il comitato di gestione, con parere in data 12 luglio 2019, affermava che andava confermata la decisione del 17 gennaio 2019.
24 L’APN respingeva il reclamo della ricorrente con decisione del 13 agosto 2019 (in prosieguo: la «decisione del 13 agosto 2019»). Essa si basava, in particolare, sul fatto che, a suo parere, gli elementi relativi al regime di assicurazione malattia francese erano ininfluenti sulla legittimità della decisione del 17 gennaio 2019.
Procedimento e conclusioni delle parti
25 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 4 novembre 2019, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
26 Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione), nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’articolo 89 del regolamento di procedura del Tribunale, ha chiesto alle parti di rispondere a taluni quesiti scritti. Le parti hanno ottemperato alle misure di organizzazione del procedimento entro il termine impartito.
27 Poiché nessuna delle parti ha chiesto che si tenesse un’udienza di discussione, il Tribunale, ritenendosi sufficientemente edotto dai documenti agli atti, ha deciso di statuire sul ricorso senza procedere alla fase orale del procedimento.
28 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione del 13 agosto 2019;
– condannare la Commissione alle spese.
29 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
30 Occorre, in via preliminare, precisare l’oggetto della presente controversia.
Sull’oggetto della controversia
31 La Commissione rileva che il presente ricorso è diretto contro la decisione del 13 agosto 2019 con cui è stato respinto il reclamo presentato contro la decisione del 17 gennaio 2019, e non contro quest’ultima decisione. Tuttavia, a suo parere, il ricorso mirerebbe ad ottenere l’annullamento della decisione del 17 gennaio 2019, il che è stato confermato dalla ricorrente nella sua replica.
32 Secondo una giurisprudenza costante, il reclamo amministrativo, quale previsto all’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, e il suo rigetto, esplicito o implicito, sono parte integrante di una procedura complessa e costituiscono solo una condizione preliminare all’adizione del giudice. Di conseguenza, un ricorso, anche se formalmente diretto contro il rigetto del reclamo, ha l’effetto di sottoporre al giudice l’atto arrecante pregiudizio contro il quale il reclamo è stato presentato (sentenze del 17 gennaio 1989, Vainker/Parlamento, 293/87, EU:C:1989:8, punto 8, e del 13 dicembre 2018, CH/Parlamento, T‑83/18, EU:T:2018:935, punto 56), salvo il caso in cui il rigetto del reclamo abbia una portata diversa da quella dell’atto contro il quale tale reclamo è stato proposto (sentenze del 25 ottobre 2006, Staboli/Commissione, T‑281/04, EU:T:2006:334, punto 26, e del 28 maggio 2020, Cerafogli/BCE, T‑483/16 RENV, non pubblicata, EU:T:2020:225, punto 70).
33 Nella fattispecie, anche se la decisione del 13 agosto 2019 con cui è stato respinto il reclamo della ricorrente contiene una motivazione in diritto e in fatto più circostanziata rispetto alle indicazioni risultanti dalla lettera in cui figura la decisione del 17 gennaio 2019, nondimeno essa ha la stessa portata di quest’ultima (v., in questo senso, sentenza del 25 ottobre 2006, Staboli/Commissione, T‑281/04, EU:T:2006:334, punto 27).
34 Di conseguenza, il presente ricorso dev’essere considerato come diretto contro la decisione iniziale arrecante pregiudizio, e cioè la decisione del 17 gennaio 2019.
35 Inoltre, dato che, nel sistema dello Statuto, l’interessato deve presentare reclamo contro la decisione da lui contestata e proporre ricorso contro la decisione recante rigetto di tale reclamo, la Corte ha dichiarato ricevibile il ricorso, indipendentemente dal fatto che esso sia diretto contro la sola decisione oggetto del reclamo, contro la decisione con cui è stato respinto il reclamo o, congiuntamente, contro questi due atti purché il reclamo e il ricorso siano stati presentati nei termini previsti dalle disposizioni applicabili (v., in questo senso, sentenza del 26 gennaio 1989, Koutchoumoff/Commissione, 224/87, EU:C:1989:38, punto 7). Tuttavia, conformemente al principio di economia processuale, il giudice può decidere di non pronunciarsi specificamente sulle conclusioni dirette avverso la decisione di rigetto del reclamo, qualora constati che sono prive di contenuto autonomo e si confondono, in realtà, con le conclusioni dirette avverso la decisione oggetto del reclamo (v. sentenza del 21 febbraio 2018, LL/Parlamento, C‑326/16 P, EU:C:2018:83, punto 38 e giurisprudenza citata e sentenza del 28 maggio 2020, Cerafogli/BCE, T‑483/16 RENV, non pubblicata, EU:T:2020:225, punto 72).
36 Nella fattispecie, non occorre statuire specificamente sulla legittimità della decisione del 13 agosto 2019 recante rigetto del reclamo dato che le conclusioni formulate riguardo ad essa sono prive di contenuto autonomo e si confondono, in realtà, con quelle dirette avverso la decisione oggetto del reclamo (v. precedente punto 33).
Sulla ricevibilità del ricorso
37 La Commissione deduce, nel suo controricorso, un primo motivo di irricevibilità, relativo al carattere confermativo della decisione del 17 gennaio 2019. Essa deduce, inoltre, nella controreplica, un secondo motivo di irricevibilità, relativo alla mancanza di interesse ad agire della ricorrente. Anche se un motivo di irricevibilità è di ordine pubblico e può essere esaminato dal giudice dell’Unione in ogni fase del procedimento, occorre rilevare, al riguardo, che la Commissione non ha specificato le ragioni per le quali essa aveva atteso la controreplica per dedurre tale secondo motivo di irricevibilità, mentre essa disponeva degli elementi sufficienti per farlo nel suo controricorso.
Sul primo motivo di irricevibilità, relativo al carattere confermativo della decisione del 17 gennaio 2019
38 La Commissione sostiene che la decisione del 17 gennaio 2019 sarebbe meramente confermativa della decisione del 5 ottobre 2015, la quale, non avendo formato oggetto di contestazioni da parte della ricorrente entro i termini previsti, sarebbe divenuta definitiva.
39 La Commissione aggiunge che solo l’esistenza di fatti nuovi e sostanziali può giustificare un riesame di una precedente decisione divenuta definitiva. Essa precisa che un fatto è sostanziale quando modifica le condizioni che hanno caratterizzato l’atto anteriore. Orbene, nella fattispecie, la ricorrente non potrebbe far valere alcun fatto sostanziale, dato che le due decisioni menzionate al precedente punto 38 avrebbero lo stesso oggetto, applicherebbero le stesse norme, riguarderebbero la stessa persona e fisserebbero lo stesso massimale di rimborso. La sola differenza tra tali due decisioni sarebbe relativa al periodo di applicazione dell’autorizzazione da esse accordata. Orbene, tale differenza non avrebbe alcuna influenza sul carattere confermativo della decisione del 17 gennaio 2019.
40 La Commissione specifica, inoltre, che la ricorrente si sarebbe limitata a chiedere una proroga dell’autorizzazione preventiva precedentemente concessa.
41 La ricorrente sostiene che il suo ricorso è ricevibile e che l’affermazione della Commissione secondo la quale la decisione del 17 gennaio 2019 sarebbe meramente confermativa della decisione del 5 ottobre 2015 sarebbe erronea. In particolare, secondo la ricorrente, poiché la decisione del 5 ottobre 2015 era valida solo fino al 28 febbraio 2019, la sua decadenza avrebbe reso necessaria l’adozione di una nuova decisione per il periodo successivo.
42 La ricorrente aggiunge che la decisione del 17 gennaio 2019 non sarebbe una semplice proroga di un’autorizzazione preventivamente concessa, ma costituirebbe una vera e propria decisione, dato che la concessione di un’autorizzazione preventiva non sarebbe determinata dalle precedenti decisioni di autorizzazione.
43 A questo proposito, risulta da giurisprudenza costante che un atto viene considerato meramente confermativo di un atto precedente qualora l’atto in questione non contenga nessun elemento nuovo rispetto all’atto precedente e non sia stato preceduto da un riesame della situazione del destinatario di quest’ultimo atto (sentenza del 13 novembre 2014, Spagna/Commissione, T‑481/11, EU:T:2014:945, punto 28; v., altresì, sentenza del 15 settembre 2016, Italia/Commissione, T‑353/14 e T‑17/15, EU:T:2016:495, punto 63 e giurisprudenza citata).
44 È evidente che la questione dell’esistenza di un atto confermativo non si pone neppure nei casi in cui il contenuto dell’atto posteriore sia diverso da quello dell’atto anteriore (sentenza del 13 novembre 2014, Spagna/Commissione, T‑481/11, EU:T:2014:945, punto 30).
45 Ciò si verifica nel caso di specie. Infatti, la decisione del 17 gennaio 2019 non ha lo stesso oggetto di quella del 5 ottobre 2015: mentre quest’ultima autorizzava la ricorrente a procedere al noleggio di un apparecchio CPAP per il periodo dal 1° marzo 2014 al 28 febbraio 2019 (v. precedente punto 17), la decisione del 17 gennaio 2019 l’ha autorizzata a procedere al noleggio di un apparecchio del genere per il periodo dal 1° marzo 2019 al 29 febbraio 2024 (v. precedente punto 19).
46 Poiché gli effetti della decisione del 5 ottobre 2015 erano limitati nel tempo, la ricorrente, senza l’adozione di una nuova decisione, non avrebbe potuto beneficiare di un rimborso delle spese di noleggio di un apparecchio CPAP da lei sostenute a partire dal 1° marzo 2019. La decisione del 17 gennaio 2019, autorizzando la ricorrente a procedere a tale noleggio, ha appunto avuto l’effetto di concederle la possibilità di beneficiare di un rimborso di tali spese.
47 La decisione del 17 gennaio 2019 è pertanto una nuova decisione che non può quindi essere considerata meramente confermativa della decisione del 5 ottobre 2015.
48 Si deve aggiungere che la circostanza che la decisione del 17 gennaio 2019 applichi lo stesso massimale di rimborso della decisione del 5 ottobre 2015 non può avere la conseguenza di renderla meramente confermativa di quest’ultima decisione. Infatti, la portata temporale della decisione del 5 ottobre 2015, che era limitata quanto all’autorizzazione da essa accordata (v. precedente punto 46), lo era necessariamente anche quanto al massimale di rimborso da essa fissato, dato che tale massimale presenta carattere accessorio rispetto all’autorizzazione di noleggio a cui si applica.
49 È inoltre indifferente la circostanza, da un lato, che il modulo di autorizzazione preventiva distingua le domande di «autorizzazione» dalle domande di «proroga di autorizzazione» e, dall’altro, che la ricorrente abbia ritenuto che la sua domanda rientrasse in quest’ultima categoria, dato che è la sostanza dell’atto contestato che permette di determinare se si tratti di un atto arrecante pregiudizio e non la denominazione attribuitagli dall’amministrazione (v., in questo senso, ordinanza del 15 gennaio 2009, Braun-Neumann/Parlamento, T‑306/08P, EU:T:2009:6, punto 32) o dal suo destinatario.
50 Il primo motivo di irricevibilità, fatto valere dalla Commissione, deve dunque essere respinto.
Sul secondo motivo di irricevibilità, relativo alla pretesa mancanza di interesse ad agire da parte della ricorrente
51 La Commissione asserisce che la ricorrente non menziona alcun dato numerico in ordine al costo del noleggio dell’apparecchio CPAP di cui quest’ultima chiede il rimborso. Essa ritiene pertanto di non essere in grado di valutare l’interesse ad agire della ricorrente.
52 Secondo una giurisprudenza costante, la ricevibilità di un ricorso è subordinata alla condizione che la parte ricorrente abbia un interesse all’annullamento dell’atto impugnato. Un tale interesse presuppone che l’annullamento di detto atto possa produrre di per sé conseguenze giuridiche e che il ricorso possa, pertanto, con il suo esito, procurare un beneficio alla parte che lo ha proposto (sentenze del 17 settembre 2015, Mory e a./Commissione, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punto 55, e del 24 settembre 2019, VF/BCE, T‑39/18, non pubblicata, EU:T:2019:683, punto 139).
53 Per giunta, qualora una decisione non dia interamente soddisfazione al richiedente, a quest’ultimo dev’essere riconosciuto un interesse ad agire al fine di far verificare, dal giudice dell’Unione, la legittimità di tale decisione (v., in questo senso, sentenza dell’11 marzo 2009, TF1/Commissione, T‑354/05, EU:T:2009:66, punti 85 e 86).
54 Nella fattispecie, con la decisione del 17 gennaio 2019, adottata in risposta alla domanda di autorizzazione preventiva del 20 dicembre 2018 (v. precedente punto 18), l’ufficio di liquidazione ha imposto alla ricorrente un massimale per il rimborso delle spese di noleggio di un apparecchio CPAP da lei sostenute.
55 È chiaro che l’eliminazione di tale massimale, che potrebbe derivare dall’eventuale annullamento della decisione del 17 gennaio 2019 e di quella del 13 agosto 2019, procurerebbe un beneficio alla ricorrente.
56 Inoltre, non spetta alla ricorrente, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, fornire dati numerici che consentano di valutare tale beneficio, poiché detta valutazione rientra, se del caso, nel merito e non nella ricevibilità del ricorso (v., in questo senso, sentenza dell’11 marzo 2009, TF1/Commissione, T‑354/05, EU:T:2009:66, punto 86).
57 Si deve pertanto respingere anche il secondo motivo di irricevibilità fatto valere dalla Commissione.
Sul merito
58 A sostegno della sua domanda di annullamento, la ricorrente fa valere un motivo unico, relativo al fatto che nessuna delle disposizioni applicabili prevedrebbe un massimale di rimborso per il noleggio di un apparecchio CPAP. La decisione del 17 gennaio 2019, facendo applicazione di un massimale del genere, violerebbe quindi, a suo parere, le dette disposizioni e sarebbe, di conseguenza, illegittima.
59 Inoltre, la ricorrente asserisce che la Commissione non ha fornito alcun elemento oggettivo che permetta di accertare che il prezzo dei noleggi di apparecchi CPAP praticati in Francia sia eccessivo.
60 La ricorrente sottolinea altresì che la Commissione non dimostra che l’acquisto di un apparecchio CPAP sia indispensabile per un utilizzo di lungo periodo.
61 La ricorrente menziona, inoltre, i vantaggi del ricorso al noleggio di un apparecchio CPAP rispetto all’acquisto di un siffatto apparecchio.
62 La ricorrente contesta, infine, l’esistenza di una discriminazione tra gli affiliati che prendono a noleggio un apparecchio CPAP e quelli che ne acquistano uno.
63 La Commissione contesta l’argomentazione della ricorrente.
64 In via preliminare, si deve ricordare che, nella fattispecie, l’ufficio di liquidazione, nell’adottare la decisione del 17 gennaio 2019, ha applicato un massimale di rimborso (v. precedente punto 19). La Commissione lo ha del resto confermato, nella sua risposta alla misura di organizzazione del procedimento decisa dal Tribunale (v. precedente punto 26), precisando che la limitazione a EUR 3 100 del rimborso chiesto dalla ricorrente non era fondata sull’articolo 20, paragrafo 2, della regolamentazione comune che, secondo la Commissione, non era applicabile nel caso di specie.
65 Si deve poi sottolineare che l’articolo 20 della regolamentazione comune, che fa riferimento all’obiettivo di preservare l’equilibrio finanziario dell’RCAM, prevede, al suo paragrafo 1, l’introduzione, da parte delle DGE, di massimali di rimborso per talune prestazioni. Esso prevede altresì, al suo paragrafo 2, in caso di assenza di massimali, la possibilità per l’ufficio di liquidazione di non rimborsare la parte di spese considerata eccessiva rispetto ai costi normali del paese ove le spese sono state sostenute (v. precedente punto 2).
66 La possibilità che le DGE non introducano massimali di rimborso è pertanto espressamente contemplata nella regolamentazione comune. Una procedura specifica è addirittura prevista al fine di preservare l’equilibrio finanziario del RCAM in una tale eventualità.
67 Le DGE precisano la procedura applicabile quando non è stato introdotto alcun massimale di rimborso. Così, nella parte «Definizioni generali» delle DGE, viene precisato che la parte delle spese considerate eccessive viene determinata caso per caso dall’ufficio di liquidazione, previo parere del medico di fiducia che si pronuncia sull’esatta natura della prestazione medica, onde consentire all’ufficio di liquidazione di procedere a un raffronto fra le tariffe praticate (v. precedente punto 5).
68 Risulta pertanto dall’economia delle disposizioni in materia della regolamentazione comune e delle DGE, quale emerge dai precedenti punti da 65 a 67, che spetta alla Commissione, autorità competente per l’adozione delle DGE, ove essa intenda introdurre un massimale di rimborso per una prestazione, far risultare esplicitamente tale massimale nelle disposizioni di queste ultime.
69 Di conseguenza, nel caso in cui nessun massimale sia espressamente menzionato nelle DGE per una prestazione, le dette DGE non possono essere interpretate, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, nel senso che introducano implicitamente un massimale del genere. È allora la procedura specifica menzionata al precedente punto 66 che è destinata a garantire l’equilibrio finanziario del RCAM.
70 Orbene, si deve constatare, come risulta dalla tabella riportata al precedente punto 7, che le DGE non prevedono alcun massimale di rimborso per il noleggio di un apparecchio CPAP.
71 Infatti, in tale tabella, una colonna è specificamente dedicata all’importo massimo al quale è applicata la percentuale di rimborso e nessun importo compare per le linee relative al noleggio di apparecchi CPAP, sia esso per una durata inferiore a tre mesi o superiore a tre mesi.
72 Pertanto, l’esame del tenore letterale delle disposizioni applicabili, il quale è privo di qualsiasi ambiguità, permette di concludere nel senso di un’assenza di massimale di rimborso relativamente al noleggio di un apparecchio CPAP.
73 Il comitato di gestione rileva del resto, nel suo parere del 12 luglio 2018 (v. precedente punto 23), che le DGE prevedono un massimale del genere solo per l’acquisto di un apparecchio CPAP.
74 Inoltre, nella tabella riportata al precedente punto 7 risulta un massimale per il rimborso delle spese derivate dal noleggio delle sedie a rotelle, massimale che si applica ad una determinata durata di noleggio anch’essa menzionata nella detta tabella. La circostanza che, in una stessa tabella, appaia un massimale di rimborso per il noleggio di un materiale medico mentre un massimale del genere non compare per quello di un altro materiale conferma che nessun massimale, neppure implicito, è stato introdotto per il noleggio di quest’ultimo.
75 La conclusione di cui al precedente punto 72 non può essere infirmata dagli altri argomenti della Commissione.
76 In primo luogo, secondo la Commissione, le DGE partirebbero dalla premessa secondo la quale, in caso di utilizzo di lunga durata di un apparecchio CPAP, l’acquisto dell’apparecchio si renderebbe necessario, per ragioni sia mediche che finanziarie. Ciò spiegherebbe il fatto che non sia stato ritenuto utile introdurre nelle DGE un massimale per il rimborso di un noleggio pluriennale, dato che tale ipotesi non deve presentarsi.
77 Tuttavia, l’interpretazione delle DGE proposta dalla Commissione non discende dalla formulazione di queste ultime. Infatti, le loro disposizioni si limitano a distinguere i noleggi di apparecchi CPAP di meno di tre mesi, per i quali non è necessaria alcuna autorizzazione preventiva, dai noleggi di durata superiore, per i quali tale autorizzazione è obbligatoria, senza far apparire alcun limite temporale per questi ultimi.
78 Per giunta, non viene specificato, nella colonna «Osservazioni», dedicata alle precisazioni necessarie all’interpretazione della tabella riportata al precedente punto 7, che l’acquisto di un apparecchio CPAP si renderebbe necessario nell’ipotesi di un utilizzo di lunga durata. La possibilità di noleggiare un apparecchio CPAP per un periodo superiore a tre mesi avrebbe potuto del resto non essere menzionata nella detta tabella.
79 Infine, la circostanza, supponendo che sia provata, che ragioni mediche possano rendere necessario l’acquisto di un apparecchio CPAP, anziché un suo noleggio, nel caso di utilizzo di lunga durata, non per questo giustificherebbe l’assenza di qualsiasi accenno al riguardo nelle DGE, destinate ad essere lette e comprese dagli affiliati. Peraltro, la Commissione non ha indicato le ragioni mediche che dovrebbero condurre a privilegiare l’acquisto di un apparecchio CPAP rispetto al suo noleggio.
80 In secondo luogo, la circostanza che il noleggio di un apparecchio CPAP per un periodo superiore a tre mesi sia soggetto, così come l’acquisto di un apparecchio del genere, ad autorizzazione preventiva non implica, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, che il massimale di rimborso previsto dalle DGE per l’acquisto di tale apparecchio si applichi anche al noleggio di lunga durata di tale apparecchio.
81 Infatti, l’esistenza di un’autorizzazione preventiva non implica necessariamente l’applicazione di un massimale di rimborso, come risulta dalle linee della tabella riportata al precedente punto 7 relative al noleggio per un periodo superiore a tre mesi dei deambulatori, delle sedie da comodo, dei letti di tipo ospedaliero, dei materassi antidecubito e degli aerosol.
82 Inoltre, la Commissione non cita alcuna disposizione che operi il collegamento tra l’obbligo di ricorrere ad un’autorizzazione preventiva e l’esistenza di un massimale di rimborso.
83 In terzo luogo, relativamente all’argomento della Commissione secondo il quale le DGE dovrebbero essere interpretate, perché siano conformi al principio di parità di trattamento tra affiliati, nel senso che introducono un massimale per il noleggio di lunga durata degli apparecchi CPAP, occorre rilevare che una disparità di trattamento ingiustificata tra gli affiliati che acquistano un apparecchio CPAP e quelli che prendono a noleggio lo stesso apparecchio per un lungo periodo, anche supponendola provata, non potrebbe condurre, al fine di rispettare il principio di parità di trattamento, ad un’interpretazione delle DGE che fosse in contrasto con la loro formulazione, nonché con l’economia delle disposizioni pertinenti della regolamentazione comune e delle DGE (v., in questo senso, ordinanza del 17 luglio 2015, EEB/Commissione, T‑685/14, non pubblicata, EU:T:2015:560, punto 31 e giurisprudenza citata). Lo stesso vale riguardo all’esistenza di un rischio di elusione del massimale previsto per l’acquisto di un apparecchio CPAP o di un rischio di pregiudizio all’equilibrio finanziario del RCAM. Peraltro, la regolamentazione comune prevede, come risulta in particolare dal suo articolo 20, paragrafo 2, meccanismi che permettono di evitare la presa a carico di talune spese eccessive da parte del RCAM.
84 In ogni caso, l’esistenza di una differenza tra gli importi delle spese derivate dal noleggio di apparecchi CPAP e di quelle derivate dall’acquisto di tali apparecchi, sufficientemente sistematica e rilevante da configurare una discriminazione, non è suffragata da alcun elemento di prova. Analogamente, neppure l’esistenza di una pratica di elusione del massimale applicabile all’acquisto di un apparecchio CPAP è suffragata da alcun elemento. Infine, l’esistenza di un rischio di pregiudizio all’equilibrio finanziario del RCAM che risulterebbe dall’assenza di massimale di rimborso per il noleggio degli apparecchi CPAP non è dimostrata.
85 Pertanto, anche supponendo che un’interpretazione costruttiva delle DGE sia prospettabile mentre, come giustamente afferma la Commissione, secondo una giurisprudenza costante, le disposizioni del diritto dell’Unione che danno diritto a prestazioni finanziarie devono essere interpretate in senso restrittivo (v. sentenza del 18 settembre 2003, Lebedef e a./Commissione, T‑221/02, EU:T:2003:239, punto 38 e giurisprudenza citata), nessuno dei motivi da essa addotti può giustificare un’interpretazione del genere (v. precedente punto 84).
86 In quarto luogo, la Commissione contesta vari argomenti fatti valere, a suo parere, dalla ricorrente. Così, essa precisa di non rifiutare di prendere a carico il noleggio di un apparecchio CPAP. Essa sostiene che la censura fondata sulla carenza di motivazione che sarebbe dedotta dalla ricorrente è irricevibile. Essa ricorda che l’RCAM costituisce un regime autonomo e che l’ufficio di liquidazione è tenuto ad applicare la regolamentazione comune e le DGE. Essa rileva che la ricorrente non menziona alcun dato numerico relativo al costo del noleggio di un apparecchio CPAP. Essa contesta l’esistenza di una discriminazione tra gli affiliati a seconda del loro luogo di residenza. Essa precisa che l’ufficio di liquidazione, che aveva invitato la ricorrente a inviare un certificato medico attestante l’impossibilità di acquisto di un apparecchio CPAP, si è mostrato disponibile a ricevere informazioni ulteriori che la ricorrente non ha comunicato. Essa sottolinea infine che la ricorrente, nel suo ricorso, non ha presentato alcun argomento relativo al fatto che il regime di presa a carico degli apparecchi CPAP in Francia favorirebbe il loro noleggio e aggiunge che una siffatta asserzione non sarebbe, in ogni caso, comprovata.
87 È sufficiente rilevare che gli argomenti della ricorrente così contestati dalla Commissione non hanno alcun rapporto con la questione dell’esistenza, nelle DGE, di un massimale di rimborso. Di conseguenza, anche supponendo che essi siano fondati, tali argomenti sono ininfluenti sulla conclusione di cui al precedente punto 72.
88 Alla luce delle considerazioni esposte ai precedenti punti da 64 a 87, si deve concludere che l’ufficio di liquidazione, fissando un massimale di rimborso nella sua risposta alla domanda di autorizzazione preventiva presentata dalla ricorrente, ha violato le DGE.
89 Orbene, essendo al servizio di un’Unione di diritto, nessuna istituzione può sottrarsi alle norme che le sono applicabili (sentenza del 10 aprile 2019, Gamaa Islamya Egypt/Consiglio, T‑643/16, EU:T:2019:238, punto 228).
90 Da tutto quanto precede risulta che occorre accogliere il motivo dedotto dalla ricorrente e annullare, di conseguenza, la decisione del 17 gennaio 2019 nonché la decisione del 13 agosto 2019.
Sulle spese
91 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della ricorrente.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione europea del 17 gennaio 2019, con cui è stato fissato un massimale di rimborso di EUR 3 100 per il noleggio di un apparecchio medico nel corso del periodo dal 1° marzo 2019 al 29 febbraio 2024, e la decisione della Commissione del 13 agosto 2019, con cui è stato respinto il reclamo proposto contro tale decisione, sono annullate.
2) La Commissione è condannata alle spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 16 dicembre 2020.
Firme