ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
14 maart 2019 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Recht op gezinshereniging – Richtlijn 2003/86/EG – Artikel 16, lid 2, onder a) – Artikel 17 – Intrekking van de verblijfstitel van een gezinslid van een onderdaan van een derde land – Status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen – Richtlijn 2003/109/EG – Artikel 9, lid 1, onder a) – Verlies van deze status – Fraude – Geen kennis van de fraude”
In zaak C‑557/17,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Raad van State (Nederland) bij beslissing van 20 september 2017, ingekomen bij het Hof op 22 september 2017, in de procedure
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
tegen
Y. Z.,
Z. Z.,
Y. Y.,
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: T. von Danwitz, president van de Zevende kamer, waarnemend voor de president van de Vierde kamer, K. Jürimäe, C. Lycourgos (rapporteur), E. Juhász en C. Vajda, rechters,
advocaat-generaal: P. Mengozzi,
griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 5 juli 2018,
gelet op de opmerkingen van:
– Y. Z., Z. Z. en Y. Y., vertegenwoordigd door M. Strooij en A. C. M. Nederveen, advocaten,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen en J. M. Hoogveld als gemachtigden,
– de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door R. Troosters en C. Cattabriga als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 4 oktober 2018,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 16, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003, L 251, blz. 12), en van artikel 9, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Nederland) (hierna: „Staatssecretaris”) enerzijds en Y. Z., Z. Z. en Y. Y. (hierna respectievelijk: „vader”, „zoon” en „moeder”) anderzijds, met betrekking tot besluiten van de Staatssecretaris tot intrekking van de aan Y. Z., Z. Z. en Y. Y. verleende verblijfsvergunningen, waarbij hun is bevolen het Nederlandse grondgebied onmiddellijk te verlaten en hun een terugkeerverbod is opgelegd.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 2003/86
3 In de overwegingen 2 en 4 van richtlijn 2003/86 staat te lezen:
„(2) Maatregelen op het gebied van gezinshereniging moeten in overeenstemming zijn met de verplichting om het gezin te beschermen en het gezinsleven te respecteren, die in veel internationale rechtsinstrumenten wordt opgelegd. In deze richtlijn worden de grondrechten en de beginselen in acht genomen die met name worden erkend in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
[...]
(4) Gezinshereniging is een noodzakelijk middel om een gezinsleven mogelijk te maken en draagt bij tot de vorming van een sociaal-culturele stabiliteit die de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten bevordert, hetgeen bovendien de mogelijkheid biedt de economische en sociale samenhang te versterken, een fundamentele doelstelling van de Gemeenschap die in het Verdrag is vastgelegd.”
4 Artikel 1 van deze richtlijn luidt:
„Het doel van deze richtlijn is de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven.”
5 Artikel 2 van diezelfde richtlijn bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
c) ‚gezinshereniger’: onderdaan van een derde land die wettig in een lidstaat verblijft en die een verzoek indient of wiens gezinsleden een verzoek indienen tot gezinshereniging om met hem verenigd te worden;
d) ‚gezinshereniging’: toegang tot en verblijf in een lidstaat van de gezinsleden van een wettig in die lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land, teneinde de eenheid van het gezin te behouden, ongeacht of de gezinsband tot stand is gekomen vóór of na de komst van degene die in de lidstaat verblijft;
[...]”
6 Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/86 luidt als volgt:
„De lidstaten geven uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV en artikel 16 gestelde voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf aan de volgende gezinsleden:
a) de echtgenoot van de gezinshereniger;
b) de minderjarige kinderen van de gezinshereniger en diens echtgenoot [...];
[...]”
7 In artikel 5, lid 2, eerste alinea, van deze richtlijn is bepaald:
„Het verzoek [tot toegang en verblijf] gaat vergezeld van documenten waaruit de gezinsband blijkt en documenten waaruit blijkt dat voldaan is aan de voorwaarden bepaald in de artikelen 4 en 6 en, indien van toepassing, de artikelen 7 en 8 [...]”.
8 Artikel 7, lid 1, van voornoemde richtlijn bepaalt:
„Bij de indiening van het verzoek tot gezinshereniging kan de betrokken lidstaat de persoon die het verzoek heeft ingediend, verzoeken het bewijs te leveren dat de gezinshereniger beschikt over:
[...]
c) stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat. [...]”
9 Artikel 13, lid 3, van richtlijn 2003/86 luidt:
„In beginsel kan de geldigheidsduur van de aan de gezinsleden verleende verblijfstitels de datum waarop de verblijfstitel van de gezinshereniger verstrijkt, niet overschrijden.”
10 In artikel 16, leden 2 en 3, van deze richtlijn wordt bepaald:
„2. De lidstaten kunnen tevens het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen of de verblijfstitel van gezinsleden intrekken of weigeren te verlengen indien is vastgesteld dat:
a) er valse of misleidende informatie is verstrekt, valse of vervalste documenten zijn gebruikt, of anderszins fraude is gepleegd of onwettige middelen zijn gebruikt;
[...]
3. De lidstaten kunnen de verblijfstitel van een gezinslid intrekken of weigeren te verlengen wanneer er een einde komt aan het verblijf van de gezinshereniger en het gezinslid nog geen recht heeft op een autonome verblijfstitel krachtens artikel 15.”
11 Artikel 17 van deze richtlijn luidt:
„In geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin houden de lidstaten terdege rekening met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst.”
Richtlijn 2003/109
12 De overwegingen 2, 4, 6 en 12 van richtlijn 2003/109 luiden als volgt:
„(2) Tijdens de buitengewone bijeenkomst in Tampere van 15 en 16 oktober 1999 heeft de Europese Raad verklaard dat de juridische status van onderdanen van derde landen meer in overeenstemming moet worden gebracht met die van de onderdanen van de lidstaten, en dat iemand die gedurende een nader te bepalen periode legaal in een lidstaat heeft verbleven en een vergunning tot langdurig verblijf heeft, in deze lidstaat een aantal uniforme rechten zou moeten verkrijgen die zo dicht mogelijk bij de rechten van EU-burgers liggen.
[...]
(4) De integratie van onderdanen van derde landen die duurzaam in een lidstaat zijn gevestigd is van wezenlijk belang voor de bevordering van de economische en sociale samenhang, een fundamentele doelstelling van de Gemeenschap, die is opgenomen in het Verdrag.
[...]
(6) Het belangrijkste criterium voor de verwerving van de status van langdurig ingezetene is de duur van het verblijf op het grondgebied van een lidstaat. Het moet gaan om een langdurig en ononderbroken verblijf, waaruit blijkt dat de betrokkene sterke banden met het land heeft gekregen. [...]
[...]
(12) Om effect te sorteren als instrument voor de maatschappelijke integratie van langdurig ingezetenen moet de status van langdurig ingezetene waarborgen dat de betrokkene op een groot aantal economische en sociale gebieden op dezelfde wijze wordt behandeld als burgers van de lidstaat, onder de relevante voorwaarden die in deze richtlijn worden gesteld.”
13 Artikel 4, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„De lidstaten kennen de status van langdurig ingezetene toe aan onderdanen van derde landen die legaal en ononderbroken sedert de vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het desbetreffende verzoek op hun grondgebied verblijven.”
14 Artikel 5, lid 1, van die richtlijn bepaalt:
„De lidstaten verlangen van onderdanen van derde landen het bewijs dat zij voor zichzelf en de gezinsleden te hunnen laste beschikken over:
a) vaste en regelmatige inkomsten die voldoende zijn om zichzelf en hun gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te hoeven doen op het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat. [...]
[...]”
15 Artikel 7, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2003/109 luidt:
„Om de status van langdurig ingezetene te verkrijgen dient de betrokken onderdaan van een derde land een verzoek in bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar hij verblijft. Het verzoek gaat vergezeld van in de nationale wet te bepalen bewijsstukken waaruit blijkt dat de betrokkene aan de in de artikelen 4 en 5 geformuleerde voorwaarden voldoet [...]”.
16 Artikel 8, lid 1, van deze richtlijn luidt:
„De status van langdurig ingezetene is permanent, onverminderd artikel 9.”
17 Artikel 9 van diezelfde richtlijn bepaalt:
„1. Langdurig ingezetenen mogen de status van langdurig ingezetene niet langer behouden indien:
a) wordt vastgesteld dat de status van langdurig ingezetene op frauduleuze wijze is verkregen;
[...]
7. Wanneer de intrekking of het verlies van de status van langdurig ingezetene niet leidt tot verwijdering, staat de lidstaat de betrokken persoon toe op zijn grondgebied te blijven, indien hij voldoet aan de voorwaarden die in de wetgeving van deze lidstaat worden gesteld en/of indien hij geen gevaar vormt voor de openbare orde of veiligheid.”
Besluit nr. 1/80
18 Artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie, dat gevoegd is bij de overeenkomst waarbij een associatie tot stand is gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, welke op 12 september 1963 te Ankara is ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, en die namens de Gemeenschap is gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963 (PB 1964, 217, blz. 3685) bepaalt:
„Gezinsleden van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer, die toestemming hebben gekregen om zich bij hem te voegen:
– hebben het recht om – onder voorbehoud van de aan de werknemers van de uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang – te reageren op een arbeidsaanbod, wanneer zij sedert ten minste 3 jaar aldaar legaal wonen;
– hebben er vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te hunner keuze wanneer zij sedert ten minste 5 jaar aldaar legaal wonen.”
Nederlands recht
19 Artikel 14, lid 1, van de Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de vreemdelingenwet (Stb. 2000, 495; hierna: „Vreemdelingenwet 2000”) bepaalt:
„Onze Minister is bevoegd:
a) de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen;
[...]”
20 Artikel 18, lid 1, van deze wet bepaalt:
„Een aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 kan worden afgewezen indien:
[...]
c) de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt dan wel gegevens heeft achtergehouden terwijl die gegevens tot afwijzing van de oorspronkelijke aanvraag tot het verlenen of verlengen zouden hebben geleid;
[...]”
21 Artikel 19 van die wet luidt:
„De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd kan worden ingetrokken op de gronden bedoeld in artikel 18, eerste lid, met uitzondering van onderdeel b, [...]”
22 Artikel 45a, lid 1, van de Vreemdelingenwet 2000 bepaalt:
„Onze Minister is bevoegd:
a) de aanvraag tot het verlenen van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen;
b) een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen in te trekken.”
23 Artikel 45d, lid 3, van die wet bepaalt:
„De EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen wordt ingetrokken, indien:
[...]
b) de verblijfsvergunning op frauduleuze wijze is verkregen.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
24 Met ingang van 29 maart 2001 is de vader, die de Chinese nationaliteit heeft, in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor Nederland in verband met zijn gestelde werkzaamheden als manager van een vennootschap. Vervolgens is hij met ingang van 28 april 2006 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd in die lidstaat. Deze verblijfsvergunningen zijn uitsluitend op grond van het nationale recht verleend.
25 Op 31 januari 2002 zijn de moeder en de zoon, respectievelijk de echtgenote van de vader en het in 1991 geboren minderjarige kind van het koppel, beiden met de Chinese nationaliteit, overeenkomstig artikel 14 van de Vreemdelingenwet 2000 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in die lidstaat. Die verblijfsvergunningen zijn de moeder en de zoon verleend in het kader van gezinshereniging met de vader in de zin van richtlijn 2003/86. Met ingang van 18 oktober 2006 zijn de moeder en de zoon in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd in die lidstaat, onder de aantekening „EG-langdurig ingezetene”, krachtens de artikelen 20 en 21 van de Vreemdelingenwet 2000, die zijn gewijzigd bij en in wezen overgenomen in artikel 45a van die wet, waarbij de artikelen 7 en 8 van richtlijn 2003/109 in Nederlands recht zijn omgezet.
26 Bij meerdere besluiten van 29 januari 2014 heeft de Staatssecretaris de verschillende aan de vader verleende verblijfsvergunningen regulier met terugwerkende kracht ingetrokken, op grond dat het door hem gestelde dienstverband fictief was omdat de vennootschap waarbij hij in dienst was, geen activiteiten ontplooide, zodat die vergunningen frauduleus waren verkregen. Daarnaast heeft de Staatssecretaris ook de verblijfsvergunningen voor bepaalde tijd die in het kader van gezinshereniging aan de moeder en de zoon waren verleend alsmede de aan hen verleende verblijfsvergunningen langdurig ingezetene met terugwerkende kracht ingetrokken. De Staatssecretaris heeft in die besluiten de vader, de moeder en de zoon bevolen om het Nederlandse grondgebied onmiddellijk te verlaten en heeft hun een terugkeerverbod opgelegd.
27 Meer bepaald met betrekking tot de verblijfsvergunningen regulier voor bepaalde tijd van de moeder en de zoon, die zijn ingetrokken op grond van artikel 18, lid 1, onder c), en artikel 19 van de Vreemdelingenwet 2000 – waarbij artikel 16, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/86 in nationaal recht is omgezet –, is de Staatssecretaris van oordeel dat zij op frauduleuze wijze zijn verkregen, gelet op het feit dat zij zijn verleend op grond van frauduleuze werkgeversverklaringen van de vader. Hetzelfde geldt voor de verblijfsvergunningen langdurig ingezetene van de moeder en de zoon. Die vergunningen werden immers verkregen op grond van de onjuiste veronderstelling dat de moeder en de zoon legaal in Nederland verbleven vóór de verlening van die vergunningen. Voorts zijn de frauduleuze werkgeversverklaringen van de vader ook overgelegd ter verkrijging van die vergunningen teneinde te doen geloven dat de moeder en de zoon over stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten beschikten, aangezien zij zelf nooit zulke inkomsten hebben gehad.
28 Volgens de Staatssecretaris is de kwestie of de moeder en de zoon al dan niet op de hoogte waren van de door de vader begane fraude en van het feit dat zijn werkgeversverklaringen frauduleus waren, niet relevant.
29 Bij besluit van 4 mei 2015 heeft de Staatssecretaris de bezwaren van de vader, de moeder en de zoon tegen de besluiten van 29 januari 2014 ongegrond verklaard.
30 De rechtbank Den Haag (Nederland), die over het beroep tegen het besluit van 4 mei 2015 te oordelen had, heeft in een vonnis van 31 mei 2016 beslist dat de Staatssecretaris de verschillende verblijfsvergunningen van de vader, alsook de verblijfsvergunningen regulier voor bepaalde tijd van de moeder en de zoon overeenkomstig artikel 16, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/86 en, voorts, hun verblijfsvergunningen langdurig ingezetenen overeenkomstig artikel 9, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 terecht had ingetrokken. Die rechtbank was daarentegen van oordeel dat het beroep gegrond was voor zover de Staatssecretaris niet naar behoren had uiteengezet waarom de intrekking van de aan de zoon verleende verblijfsvergunningen niet strijdig was met het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer dat wordt gewaarborgd door artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”).
31 Zowel de Staatssecretaris als de vader, de moeder en de zoon hebben bij de verwijzende rechter beroep aangetekend tegen deze uitspraak.
32 Deze rechter heeft het door de Staatssecretaris ingestelde beroep gegrond verklaard.
33 Hij was namelijk van oordeel dat de Staatssecretaris niet ten onrechte van mening was dat de intrekking van de aan de zoon verleende verblijfsvergunningen, in het licht van de verschillende op het spel staande belangen, niet strijdig was met artikel 8 EVRM. Hij heeft daaraan toegevoegd dat artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), waaraan dezelfde inhoud en reikwijdte toekomt als aan artikel 8 EVRM, niet tot een andere beoordeling leidde.
34 De verwijzende rechter merkt met betrekking tot het incidentele beroep van de vader, de moeder en de zoon op dat niet is betwist dat de vader zijn verblijfsvergunningen voor bepaalde en onbepaalde tijd frauduleus heeft verkregen, aangezien zijn dienstverband een schijnconstructie was. Derhalve heeft het geding slechts betrekking op de gevolgen van de fraude voor het verblijfsrecht van de moeder en de zoon.
35 In dat verband benadrukt die rechter dat vaststaat dat de door de vader overgelegde frauduleuze werkgeversverklaringen ten bewijze van het feit dat hij over stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten in de zin van artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 beschikte, aan de basis liggen van de verlening en de verlenging van de verblijfsvergunningen regulier voor bepaalde tijd van de moeder en de zoon. Evenwel heeft de vader nooit over stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten beschikt, aangezien zijn dienstverband een schijnconstructie was. Voorts merkt de verwijzende rechter op dat aan de moeder en de zoon geen autonome verblijfstitel in de zin van artikel 15, lid 1, van deze richtlijn is verleend, aangezien een dergelijke verblijfstitel naar Nederlands recht is beperkt tot niet-tijdelijke humanitaire gronden en aangezien de moeder en de zoon daarom nooit hebben verzocht.
36 Met betrekking tot de aan de moeder en de zoon verleende verblijfsvergunningen langdurig ingezetene benadrukt de verwijzende rechter voorts dat eveneens vaststaat dat hun aan de verkrijging van die vergunningen voorafgaand verblijf op het Nederlandse grondgebied was gebaseerd op de fraude van de vader. Daarmee was de veronderstelling dat zij aan de in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/109 gestelde voorwaarde van vijf jaar legaal verblijf op het grondgebied van een lidstaat hadden voldaan, eveneens op fraude gebaseerd. Daarnaast zijn die vergunningen verkregen op grond van de frauduleuze werkgeversverklaringen van de vader, die werden overgelegd met het oog op de verkrijging van die vergunningen.
37 Volgens de verwijzende rechter staat hiertegenover dat in casu van de premisse moet worden uitgegaan dat de moeder en de zoon niet op de hoogte waren van de frauduleuze handelingen van de vader, aangezien de Staatssecretaris niet alleen niet heeft beweerd dat zij daarvan kennis hadden, maar hij ook van oordeel was dat dit niet relevant was.
38 Deze rechter vraagt zich af of de Staatssecretaris in dergelijke omstandigheden de aan de moeder en de zoon verleende verblijfsvergunningen voor bepaalde tijd en voorts de aan hen verleende verblijfsvergunningen langdurig ingezetene rechtsgeldig kon intrekken, respectievelijk krachtens artikel 16, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/86 en krachtens artikel 9, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109.
39 Daarop heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moet artikel 16, lid 2, aanhef en onder a), van richtlijn [2003/86] aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan de intrekking van een in het kader van gezinshereniging verleende verblijfstitel indien aan de verkrijging van die verblijfstitel frauduleuze gegevens ten grondslag liggen, terwijl het gezinslid niet wist van het frauduleuze karakter van die gegevens?
2) Moet artikel 9, lid 1, aanhef en onder a), van richtlijn [2003/109] aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan de intrekking van de status van langdurig ingezetene indien aan de verkrijging van die status frauduleuze gegevens ten grondslag liggen, terwijl de langdurig ingezetene niet wist van het frauduleuze karakter van die gegevens?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
40 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 16, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat verblijfstitels intrekt die op grond van die richtlijn aan gezinsleden van een onderdaan van een derde land zijn verleend, omdat vervalste documenten zijn overgelegd ter verkrijging van die verblijfstitels, indien die gezinsleden niet op de hoogte waren van het frauduleuze karakter van die documenten.
41 Om die vraag te beantwoorden, is het van belang eraan te herinneren dat de lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a) en b), van richtlijn 2003/86 toestemming tot toegang en verblijf uit hoofde van deze richtlijn geven aan de echtgenoot van de gezinshereniger en aan de minderjarige kinderen van de gezinshereniger en diens echtgenoot. Volgens artikel 5, lid 2, van deze richtlijn gaat het verzoek tot toegang en verblijf vergezeld van documenten waaruit blijkt dat is voldaan aan de voorwaarden in met name artikel 7 van deze richtlijn, waarvan lid 1, onder c), bepaalt dat de betrokken lidstaat de persoon die het verzoek heeft ingediend, kan verzoeken het bewijs te leveren dat de gezinshereniger beschikt over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat.
42 Artikel 16, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/86 bepaalt dat de lidstaten de verblijfstitel van gezinsleden kunnen intrekken indien is vastgesteld dat er valse of misleidende informatie is verstrekt, valse of vervalste documenten zijn gebruikt, of anderszins fraude is gepleegd of onwettige middelen zijn gebruikt.
43 Uit de bewoordingen van deze bepaling volgt dat de lidstaten in beginsel die titel mogen intrekken zodra vervalste documenten zijn overgelegd of fraude is gepleegd ter verkrijging van die titel. In deze bepaling wordt de persoon die deze documenten heeft verstrekt of gebruikt of die deze fraude heeft gepleegd niet geïdentificeerd, noch is vereist dat het betrokken gezinslid ervan op de hoogte was. Uit die bewoordingen volgt ook dat het loutere gebruik van valse informatie of valse documenten voor die doeleinden – met name om te doen geloven dat de gezinshereniger over stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten in de zin van artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 beschikt – volstaat om een besluit tot intrekking van de verblijfstitel van de gezinsleden te rechtvaardigen, zonder dat artikel 16, lid 2, onder a), van die richtlijn vereist dat wordt aangetoond dat die gezinsleden een frauduleuze intentie hadden of ervan op de hoogte waren dat die informatie of documenten vals waren.
44 Deze uitlegging wordt bevestigd door de onderlinge samenhang van de bewoordingen van artikel 16, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/86.
45 De in deze bepaling voorziene gronden van intrekking van de verblijfstitel zijn namelijk dezelfde als de gronden tot afwijzing van een verzoek tot toegang en verblijf. Zo schrijft deze bepaling voor dat het gebruik van valse of misleidende informatie of van valse of vervalste documenten, of het anderszins plegen van fraude of het gebruik van onwettige middelen niet enkel de grondslag vormen voor de intrekking van een verblijfstitel maar ook voor de afwijzing van een dergelijk verzoek. Die gronden moeten dus in beide gevallen op dezelfde manier worden uitgelegd. Zoals de Nederlandse regering echter heeft benadrukt, vereist het nuttige effect van die bepaling dat een lidstaat de aanvraag tot toegang en verblijf van een gezinslid kan afwijzen zodra ten behoeve van een dergelijk verzoek valse of vervalste documenten zijn overgelegd, ook al was dat gezinslid er niet van op de hoogte dat deze documenten vals of vervalst waren.
46 Bovendien stemt het in een situatie als in het hoofdgeding aan de orde, waarin de gezinshereniger fraude heeft gepleegd, gelet op het centrale belang van de gezinshereniger in het bij richtlijn 2003/86 ingestelde stelsel, overeen met de doelstellingen van deze richtlijn en de onderliggende logica ervan dat deze fraude gevolgen heeft voor het proces van gezinshereniging en met name voor de aan de gezinsleden van de gezinshereniger verleende verblijfstitels, zelfs indien zij niet op de hoogte waren van de begane fraude.
47 Uit overweging 4 van richtlijn 2003/86 blijkt immers dat de algemene doelstelling van de richtlijn is de integratie van onderdanen van derde landen, te weten gezinsherenigers, in de lidstaten te bevorderen door via de gezinshereniging een gezinsleven mogelijk te maken (arrest van 21 april 2016, Khachab, C‑558/14, EU:C:2016:285, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Uit die doelstelling en uit een lezing van die richtlijn in haar geheel, en met name van artikel 13, lid 3, en artikel 16, lid 3, ervan, volgt dat zolang de betrokken gezinsleden geen autonoom verblijfsrecht op grond van artikel 15 van die richtlijn hebben verkregen, hun verblijfsrecht een van het recht van de betrokken gezinshereniger afgeleid recht is, dat is bestemd om de integratie van laatstgenoemde te bevorderen. In die omstandigheden moet een lidstaat de mogelijkheid hebben te oordelen dat de door de gezinshereniger gepleegde fraude gevolgen heeft voor het proces van gezinshereniging in zijn geheel, in het bijzonder voor het verblijfsrecht van de gezinsleden van die gezinshereniger, en op basis daarvan de verblijfstitels van die gezinsleden kunnen intrekken, ook al waren de gezinsleden niet op de hoogte van de gepleegde fraude. Dit geldt des te meer wanneer de begane fraude, zoals in casu, de rechtmatigheid van het verblijfsrecht van de gezinshereniger aantast.
48 In dit verband moet worden opgemerkt dat richtlijn 2003/86 volgens artikel 1 ervan tot doel heeft de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven. Hieruit volgt dat dit recht voorbehouden is aan dergelijke onderdanen, hetgeen wordt bevestigd door de definitie van het begrip „gezinshereniging” in artikel 2, onder d), van die richtlijn. Een onderdaan van een derde land, zoals de vader in de zaak in het hoofdgeding, van wie de verblijfstitels met terugwerkende kracht zijn ingetrokken wegens de frauduleuze verkrijging ervan, kan echter niet worden beschouwd als een persoon die wettig op het grondgebied van een lidstaat verblijft. A priori is het dus gerechtvaardigd dat een dergelijke onderdaan niet voor dit recht in aanmerking komt en dat de verblijfstitels die op grond van die richtlijn aan zijn gezinsleden zijn verleend, kunnen worden ingetrokken.
49 In casu is niet betwist dat de vader, die vervalste werkgeversverklaringen heeft overgelegd ten bewijze van het feit dat hij beschikte over stabiele en regelmatige inkomsten die volstonden om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, fraude heeft gepleegd, en evenmin is betwist dat die verklaringen zijn overgelegd om verblijfstitels te verkrijgen voor zijn gezinsleden – te weten de moeder en de zoon – hoewel zij niet op de hoogte waren van het frauduleuze karakter van die verklaringen.
50 In die omstandigheden volgt uit de in punt 43 van het onderhavige arrest opgenomen uitlegging van artikel 16, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/86 dat de door de vader begane fraude en het gebruik van valse of vervalste werkgeversverklaringen ten bewijze van het feit dat de vader beschikte over stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten in de zin van artikel 7, lid 1, onder c), van die richtlijn, a priori de intrekking van de verblijfstitels van de moeder en de zoon op grond van die richtlijn kunnen rechtvaardigen.
51 Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in de punten 27 en 28 van zijn conclusie, kan de intrekking van een verblijfstitel overeenkomstig artikel 16, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/86 evenwel niet automatisch plaatsvinden. Uit het gebruik van de woorden „kunnen [...] intrekken” in die bepaling volgt immers dat de lidstaten beschikken over een beoordelingsvrijheid aangaande die intrekking. In dit verband moet de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 17 van die richtlijn de situatie van het betrokken gezinslid vooraf individueel onderzoeken en daarbij een evenwichtige en redelijke beoordeling van alle in het geding zijnde belangen verrichten (zie in die zin arresten van 6 december 2012, O e.a., C‑356/11 en C‑357/11, EU:C:2012:776, punt 81, en 21 april 2016, Khachab, C‑558/14, EU:C:2016:285, punt 43).
52 Op grond van die laatste bepaling moet die lidstaat terdege rekening houden met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede, onder meer in geval van een intrekking van een verblijfstitel, met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst.
53 Voorts moeten de maatregelen op het gebied van gezinshereniging, zoals maatregelen tot intrekking van een aan gezinsleden verleende verblijftitel, zoals blijkt uit overweging 2 van richtlijn 2003/86, in overeenstemming zijn met de grondrechten, met name met het recht op eerbiediging van het privé- en gezinsleven, dat wordt gewaarborgd door artikel 7 van het Handvest, dat rechten omvat die overeenstemmen met de door artikel 8, lid 1, EVRM beschermde rechten (zie in die zin arresten van 4 maart 2010, Chakroun, C‑578/08, EU:C:2010:117, punt 44, en 6 december 2012, O e.a., C‑356/11 en C‑357/11, EU:C:2012:776, punten 75 en 76). Bijgevolg moet het in artikel 17 van richtlijn 2003/86 bepaalde onderzoek, zelfs als de betrokken lidstaat daartoe een zekere beoordelingsvrijheid heeft, worden gevoerd met eerbiediging van artikel 7 van het Handvest.
54 Zoals de advocaat-generaal in punt 32 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moeten de nationale bevoegde instanties in casu dus onder meer rekening houden met de duur van het verblijf in Nederland van de moeder en de zoon, met de leeftijd waarop de zoon in die lidstaat is aangekomen en met de eventuele omstandigheid dat hij daar is opgegroeid en opgeleid, alsook met het bestaan van familiebanden, economische, culturele en sociale banden van de moeder en de zoon met en in die lidstaat. Zij moeten ook dergelijke eventuele banden van de moeder en de zoon met en in hun land van herkomst in aanmerking nemen, wat moet worden nagegaan aan de hand van omstandigheden zoals, onder meer, het hebben van familie in dat land, reis- of verblijfsperioden die in dat land zijn doorgebracht of de mate waarin de taal van dat land wordt beheerst.
55 Zoals de advocaat-generaal in punt 30 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moeten de instanties in het kader van hun beoordeling ook rekening houden met de omstandigheid dat de moeder en de zoon in casu niet zelf verantwoordelijk zijn voor de door de vader gepleegde fraude en dat zij daarvan niet op de hoogte waren.
56 Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluiten waarmee de Staatssecretaris de verblijfstitels van de moeder en de zoon heeft ingetrokken, zijn gerechtvaardigd, gelet op de in de punten 51 tot en met 55 van het onderhavige arrest uiteengezette overwegingen, dan wel of deze personen in het licht van die overwegingen hun verblijfstitels moeten behouden.
57 Gelet op de bovenstaande overwegingen moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 16, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer vervalste documenten zijn overgelegd met het oog op de afgifte van verblijfstitels aan gezinsleden van een onderdaan van een derde land, het feit dat deze gezinsleden niet op de hoogte waren van het frauduleuze karakter van deze documenten, niet belet dat de betrokken lidstaat die titels uit hoofde van deze bepaling intrekt. Overeenkomstig artikel 17 van die richtlijn staat het echter aan de bevoegde nationale instanties om vooraf een geïndividualiseerd onderzoek naar de situatie van die gezinsleden te doen en daarbij een evenwichtige en redelijke beoordeling van alle in het geding zijnde belangen te verrichten.
Tweede vraag
58 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 9, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat de status van langdurig ingezetene die uit hoofde van die richtlijn aan onderdanen van een derde land is verleend, intrekt op grond van het feit dat deze status is verkregen met gebruikmaking van vervalste documenten, indien deze onderdanen niet op de hoogte waren van het frauduleuze karakter van deze documenten.
59 Om deze vraag te beantwoorden, dient in herinnering te worden gebracht dat de lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/109 de status van langdurig ingezetene toekennen aan onderdanen van derde landen die gedurende de vijf voorafgaande jaren legaal en ononderbroken op hun grondgebied hebben verbleven. De verkrijging van die status is echter niet automatisch. Overeenkomstig artikel 7, lid 1, van die richtlijn dient de betrokken onderdaan van een derde land daartoe een verzoek in te dienen bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar hij verblijft, en dit verzoek moet vergezeld gaan van bewijsstukken waaruit blijkt dat de betrokkene aan de in de artikelen 4 en 5 van deze richtlijn geformuleerde voorwaarden voldoet. In het bijzonder moet hij, overeenkomstig artikel 5, lid 1, onder a), van die richtlijn, aantonen dat hij beschikt over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat.
60 Artikel 8, lid 1, van richtlijn 2003/109 bepaalt dat de status van langdurig ingezetene permanent is, onverminderd artikel 9 van die richtlijn.
61 In dat verband bepaalt artikel 9, lid 1, onder a), van die richtlijn dat een langdurig ingezetene het recht op deze status niet langer mag behouden indien wordt vastgesteld dat die status op frauduleuze wijze is verkregen. Deze bepaling identificeert evenwel niet de persoon die aan de basis ligt van de fraude en verlangt evenmin dat de betrokken ingezetene ervan op de hoogte was.
62 Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen justitiabelen zich door middel van fraude of misbruik niet beroepen op het Unierecht daar het beginsel dat fraude en misbruik van recht verboden zijn, een algemeen beginsel van Unierecht vormt dat justitiabelen dienen na te leven (zie in die zin arresten van 6 februari 2018, Altun e.a., C‑359/16, EU:C:2018:63, punten 48 en 49, en 11 juli 2018, Commissie/België, C‑356/15, EU:C:2018:555, punt 99). De weigering of intrekking van een recht wegens misbruik of fraude is louter het gevolg van de vaststelling dat de objectieve voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om dat recht te verkrijgen, in geval van fraude in werkelijkheid niet zijn vervuld (zie in die zin arrest van 22 november 2017, Cussens e.a., C‑251/16, EU:C:2017:881, punt 32).
63 Voorts volgt uit de overwegingen 2, 4, 6 en 12 van richtlijn 2003/109 dat zij als doelstelling heeft de integratie van onderdanen van derde landen die duurzaam en legaal in de lidstaten zijn gevestigd, te waarborgen (zie in die zin arresten van 17 juli 2014, Tahir, C‑469/13, EU:C:2014:2094, punt 32; 4 juni 2015, P en S, C‑579/13, EU:C:2015:369, punt 46, en 2 september 2015, CGIL en INCA, C‑309/14, EU:C:2015:523, punt 21), en daartoe de rechten van deze onderdanen dichter bij de rechten van de burgers van de Unie te brengen, met name door de totstandbrenging van de gelijke behandeling met laatstgenoemden op een groot aantal economische en sociale gebieden. Zo kan de begunstigde dankzij de status van langdurig ingezetene op de door artikel 11 van richtlijn 2003/109 bedoelde gebieden en onder de bij dit artikel vastgestelde voorwaarden profiteren van een gelijke behandeling. Krachtens artikel 14, lid 1, van die richtlijn geeft deze status de betrokken langdurig ingezetene ook het recht om gedurende een periode van meer dan drie maanden te verblijven in een andere lidstaat dan de lidstaat die hem de status van langdurig ingezetene heeft toegekend, op voorwaarde dat is voldaan aan de in hoofdstuk III van deze richtlijn gestelde voorwaarden, en komt hij daar overeenkomstig artikel 21 van die richtlijn in aanmerking voor gelijke behandeling als bedoeld in artikel 11 ervan.
64 Gelet op de uitgebreide rechten die aan de status van langdurig ingezetene zijn verbonden, is het van belang dat de lidstaten fraude op een efficiënte manier kunnen bestrijden door de status van langdurig ingezetene die op fraude berust, in te trekken.
65 Uit het voorgaande volgt dat niemand gerechtigd is om de rechten die hij door middel van fraude op grond van richtlijn 2003/109 heeft verworven, gehandhaafd te zien, ongeacht of die fraude door de begunstigde van die rechten is begaan of niet en ongeacht of hij daarvan op de hoogte is of niet, aangezien de doorslaggevende factor is dat die rechten zijn verworven als gevolg van fraude.
66 Hieruit volgt dat artikel 9, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 moet worden toegepast in alle gevallen waarin de verkrijging van de status van langdurig ingezetene op fraude berust, dit wil zeggen waarin fraude aan de basis ligt van die verkrijging, wie ook de persoon is die deze fraude heeft begaan en ongeacht of die langdurig ingezetene daarvan op de hoogte was.
67 Meer bepaald is deze bepaling van toepassing wanneer, zoals in het hoofdgeding, de betrokken langdurig ingezetene met het oog op de verkrijging van de status van langdurig ingezetene vervalste documenten heeft overgelegd ten bewijze van het feit dat hij over stabiele en regelmatige inkomsten beschikte die volstonden om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zelfs als hij de fraude niet zelf heeft gepleegd en niet op de hoogte was van het frauduleuze karakter van die documenten. In een dergelijk geval berust de verwerving van die status immers rechtstreeks op die fraude, zodat zij die status noodzakelijkerwijs beïnvloedt.
68 Aan deze uitlegging wordt niet afgedaan door het arrest van 18 december 2008, Altun (C‑337/07, EU:T:2008:744), dat de verwijzende rechter vermeldt.
69 In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat, zodra de gezinsleden van een Turkse werknemer op grond van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 een autonoom verblijfsrecht hebben verworven, aan dat recht niet meer kan worden afgedaan wegens onregelmatigheden die in het verleden het verblijfsrecht van die werknemer hebben beïnvloed, waarbij die onregelmatigheden in dat geval volgden uit een frauduleus handelen van die werknemer (zie in die zin arrest van 18 december 2008, Altun, C‑337/07, EU:C:2008:744, punten 56, 57 en 59). Het Hof heeft daarin dus in wezen geoordeeld dat de fraude die het verblijfsrecht van een Turkse werknemer aantast, het autonome verblijfsrecht van zijn familieleden niet kon beïnvloeden.
70 Evenwel dient te worden opgemerkt dat de omstandigheden van de zaak die aanleiding hebben gegeven tot dat arrest, anders waren dan de omstandigheden in het hoofdgeding. Overeenkomstig artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 verwerven gezinsleden van een Turkse werknemer een autonoom verblijfsrecht na een verblijf van drie jaar in de ontvangende lidstaat zonder dat daartoe een aanvraag hoeft te worden ingediend. Derhalve heeft het Hof geen uitspraak gedaan over de gevolgen van het gebruik van vervalste documenten ter ondersteuning van een dergelijk verzoek voor de rechten van de betrokken personen.
71 In casu blijkt echter uit de verwijzingsbeslissing dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluiten waarmee de Staatssecretaris de verblijfstitels langdurig ingezetene van de moeder en de zoon heeft ingetrokken, juist gebaseerd zijn op het feit dat, met name, valse werkgeversverklaringen van de vader zijn gebruikt ter ondersteuning van de aanvraag van de moeder en de zoon met het oog op de verkrijging van de status van langdurig ingezetene teneinde te doen geloven dat zij over stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten beschikten, aangezien de verwerving van een dergelijke status slechts mogelijk is na een dergelijk verzoek, zoals is uiteengezet in punt 59 van het onderhavige arrest.
72 Uit een en ander volgt dat een onderdaan van een derde land de door die richtlijn bepaalde status van langdurig ingezetene overeenkomstig artikel 9, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 verliest wanneer vaststaat dat de verwerving van die status op vervalste documenten berustte, zelfs als die onderdaan niet op de hoogte was van het frauduleuze karakter van die documenten.
73 Het verlies van de status van langdurig ingezetene heeft voor de betrokkene niet automatisch het verlies tot gevolg van het verblijfsrecht in de ontvangende lidstaat op grond waarvan hij zijn verzoek tot toekenning van die status overeenkomstig artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/109 had gedaan en hij die status overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn had verkregen, ongeacht of dit verblijfsrecht op grond van het nationale recht of op grond van Unierecht is verkregen. Dat verlies heeft dus ook niet automatisch de verwijdering van het grondgebied van die lidstaat tot gevolg, zoals blijkt uit artikel 9, lid 7, van richtlijn 2003/109. In de hypothese dat de betrokken personen, te weten de moeder en de zoon, de status van langdurig ingezetene hebben verworven op basis van een op grond van richtlijn 2003/86 verleend verblijfsrecht, zoals in het hoofdgeding, staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of deze personen overeenkomstig artikel 17 van die richtlijn de krachtens die richtlijn aan hen toegekende verblijfstitel moeten behouden, zoals is uiteengezet in punt 56 van het onderhavige arrest.
74 In het licht van de bovenstaande overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 9, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 aldus moet worden uitgelegd dat het feit dat onderdanen van derde landen aan wie de status van langdurig ingezetene is toegekend op basis van vervalste documenten, niet op de hoogte waren van het frauduleuze karakter van die documenten, niet belet dat de betrokken lidstaat die status op grond van die bepaling intrekt.
Kosten
75 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 16, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging moet aldus worden uitgelegd dat wanneer vervalste documenten zijn overgelegd met het oog op de afgifte van verblijfstitels aan gezinsleden van een onderdaan van een derde land, het feit dat deze gezinsleden niet op de hoogte waren van het frauduleuze karakter van deze documenten, niet belet dat de betrokken lidstaat die titels uit hoofde van deze bepaling intrekt. Overeenkomstig artikel 17 van die richtlijn staat het echter aan de bevoegde nationale instanties om vooraf een geïndividualiseerd onderzoek naar de situatie van die gezinsleden te doen en daarbij een evenwichtige en redelijke beoordeling van alle in het geding zijnde belangen te verrichten.
2) Artikel 9, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen moet aldus worden uitgelegd dat het feit dat onderdanen van derde landen aan wie de status van langdurig ingezetene is toegekend op basis van vervalste documenten, niet op de hoogte waren van het frauduleuze karakter van die documenten, niet belet dat de betrokken lidstaat die status op grond van die bepaling intrekt.
von Danwitz | Jürimäe | Lycourgos |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 14 maart 2019.
A. Calot Escobar | | K. Lenaerts |