SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
de 9 de junio de 2016 (*)
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Residuos — Traslados — Reglamento (CE) n.º 1013/2006 — Artículo 2, punto 35, letra g), inciso iii) — Traslado ilícito — Información errónea o incoherente contenida en el documento que figura en el anexo VII de este Reglamento — Artículo 50, apartado 1 — Sanciones aplicables en caso de infracción de las disposiciones de dicho Reglamento — Proporcionalidad»
En el asunto C‑69/15,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de la Capital, Budapest, Hungría), mediante resolución de 2 de febrero de 2015, recibida en el Tribunal de Justicia el 16 de febrero de 2015, en el procedimiento entre
Nutrivet D.O.O.E.L.
y
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. T. von Danwitz, Presidente de Sala, y los Sres. C. Lycourgos (Ponente), E. Juhász y C. Vajda y la Sra. K. Jürimäe, Jueces;
Abogado General: Sr. Y. Bot;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Gobierno húngaro, por los Sres. M. Z. Fehér y G. Koós y por la Sra. M. Tátrai, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno luxemburgués, por la Sra. D. Holderer, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. B. Koopman, M. Bulterman y H. Stergiou, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. L. Havas, A. Sipos y D. Loma‑Osorio Lerena, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 2, punto 35, letra g), inciso iii), del artículo 18, apartado 1, letra a), y del artículo 50 del Reglamento (CE) n.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos (DO 2006, L 190, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.º 255/2013 de la Comisión, de 20 de marzo de 2013 (DO 2013, L 79, p. 19) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 1013/2006»), así como del punto 15 del anexo I C de este Reglamento.
2 Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre Nutrivet D.O.O.E.L. y la Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (autoridad nacional encargada de la inspección de la protección del medio ambiente y de la naturaleza, en lo sucesivo, «autoridad nacional de inspección»), relativo a multas administrativas que esta última impuso por infracciones de la normativa sobre traslados de residuos.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 Los considerandos 1, 7, 15, 21 y 33 del Reglamento n.º 1013/2006 enuncian:
«(1) El objetivo y el componente principal y predominante del presente Reglamento es la protección del medio ambiente, y sus efectos sobre el comercio internacional son meramente incidentales.
[...]
(7) Es importante organizar y regular la vigilancia y el control de los traslados de residuos de forma que se tenga en cuenta la necesidad de preservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente y la salud humana y se promueva una aplicación más uniforme del Reglamento en toda la Comunidad.
[...]
(15) En el caso de traslados de residuos incluidos en las listas de los anexos III, IIIA o IIIB destinados a operaciones de valorización, conviene garantizar un nivel mínimo de supervisión y control mediante el requisito de que este tipo de traslados vayan acompañados de determinada información.
[...]
(21) En lo que respecta a los traslados de residuos destinados a la valorización, los Estados miembros también deben ser capaces de velar por que en las instalaciones de gestión de residuos que regula la Directiva 96/61/CE [del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO 1996, L 257, p. 26), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 166/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de enero de 2006 (DO 2006, L 33, p. 1),] se apliquen las mejores técnicas disponibles descritas en dicha Directiva, de acuerdo con la autorización de las instalaciones. Los Estados miembros también deben ser capaces de garantizar que los residuos sean tratados de conformidad con las normas de protección medioambiental legalmente vinculantes en relación con las operaciones de valorización establecidas en el Derecho comunitario y que, teniendo en cuenta el artículo 7, apartado 4, de la Directiva 2006/12/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, relativa a los residuos (DO 2006, L 114, p. 9)], los residuos sean tratados de conformidad con los planes de gestión de residuos establecidos en virtud de dicha Directiva a fin de garantizar que se cumplen las obligaciones legalmente vinculantes en materia de valorización o reciclaje establecidas en la legislación comunitaria.
[...]
(33) Se deben dar los pasos necesarios para garantizar que, de conformidad con la Directiva 2006/12/CE y con el resto de la legislación comunitaria sobre residuos, los residuos que se trasladen dentro de la Comunidad, así como los que se importen en la Comunidad, se gestionen de modo que, durante todo el traslado e incluyendo la valorización o la eliminación en el país de destino, no se ponga en peligro la salud humana y se lleve a cabo sin utilizar procesos o métodos que puedan ser perjudiciales para el medio ambiente. [...]»
4 El artículo 1, apartado 1, del Reglamento n.º 1013/2006 expone que éste establece procedimientos y regímenes de control para el traslado de residuos, en función del origen, el destino y la ruta del traslado, del tipo de residuo trasladado y del tipo de tratamiento que vaya a aplicarse a los residuos en destino.
5 El artículo 2 de este Reglamento, titulado «Definiciones», establece lo siguiente:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[...]
12) “negociante”: toda persona que actúe como principal en la compra y posterior venta de residuos, incluidos los negociantes que no tomen posesión físicamente de los residuos; este término abarca asimismo a los negociantes con arreglo al artículo 12 de la Directiva 2006/12/CE;
13) “agente”: toda persona que disponga la valorización o la eliminación de residuos por encargo de terceros, incluidos los agentes que no tomen posesión físicamente de los residuos, con arreglo al artículo 12 de la Directiva 2006/12/CE;
14) “destinatario”: la persona o empresa sujeta a la jurisdicción del país de destino a la que se trasladan los residuos para su valorización o eliminación;
15) “notificante”:
a) si se trata de un traslado con origen en un Estado miembro, toda persona física o jurídica sujeta a la jurisdicción de tal Estado miembro que pretenda trasladar o hacer trasladar residuos y en quien recaiga la obligación de notificar. El notificante es alguna de las personas u órganos de la siguiente lista, elegida de acuerdo con el orden establecido en ella:
[...]
iv) el negociante registrado que haya sido autorizado por escrito por el productor inicial, nuevo productor o recogedor autorizado mencionados en los incisos i), ii) y iii) a actuar en su nombre como notificante,
v) un agente registrado que haya sido autorizado por escrito por el productor inicial, nuevo productor o recogedor autorizado mencionados en los incisos i), ii) y iii) a actuar en su nombre como notificante,
[...]
22) “país de expedición”: el país desde el cual se efectúe o se vaya a efectuar un traslado de residuos;
23) “país de destino”: el país hacia el cual se efectúe o se vaya a efectuar un traslado de residuos para su valorización o eliminación, o con objeto de realizar la carga previamente a su valorización o eliminación en una zona no sujeta a la jurisdicción nacional de ningún país;
[...]
35) “traslado ilícito”: todo traslado de residuos que se efectúe:
[...]
c) habiendo obtenido la autorización de las autoridades competentes afectadas mediante falsificación, tergiversación o fraude, o
[...]
g) de forma que, en relación con los traslados de residuos a que se refiere el artículo 3, apartados 2 y 4:
[...]
iii) el traslado se efectúe de un modo no especificado concretamente en el documento que figura en el anexo VII.»
6 El artículo 3 del Reglamento n.º 1013/2006, titulado «Marco de procedimiento general», dispone lo siguiente en su apartado 2:
«Los traslados de los residuos siguientes que se destinen a la valorización estarán sujetos a los requisitos de información general establecidos en el artículo 18 si la cantidad de residuos trasladados sobrepasa los 20 kg:
a) los residuos enumerados en el anexo III o en el III B;
[...]»
7 El artículo 18 de este Reglamento, con la rúbrica «Residuos que deben ir acompañados de determinada información», establece:
«1. Los residuos a que se refiere el artículo 3, apartados 2 y 4, que pretendan trasladarse estarán sujetos a los siguientes requisitos de procedimiento:
a) para facilitar el seguimiento de los traslados de este tipo de residuos, la persona sujeta a la jurisdicción del país de expedición que organice el traslado deberá asegurarse de que los residuos vayan acompañados del documento que figura en el anexo VII;
b) el documento que figura en el anexo VII será firmado por la persona que organice el traslado antes del momento de su inicio y será firmado por la instalación de valorización o el laboratorio y por el destinatario cuando se reciban los residuos en cuestión.
[...]
3. A efectos de inspección, ejecución, planificación y estadística, los Estados miembros, de conformidad con el Derecho nacional, podrán exigir la información contemplada en el apartado 1 relativa a los traslados a que se refiere el presente artículo.
[...]»
8 Conforme al artículo 24 de dicho Reglamento, titulado «Retirada de los residuos cuando el traslado sea ilícito»:
«1. Cuando una autoridad competente descubra un traslado que considere traslado ilícito, informará inmediatamente a las demás autoridades competentes afectadas.
2. En caso de que el traslado ilícito sea responsabilidad del notificante, la autoridad competente de expedición velará por que los residuos en cuestión sean:
a) retirados por el notificante de hecho, o bien, si no se ha efectuado notificación,
b) retirados por el notificante de derecho, o bien, en su defecto,
c) retirados por la propia autoridad competente de expedición o, en su nombre, por una persona física o jurídica, o bien, en su defecto,
d) valorizados o eliminados de forma alternativa en el país de destino o de expedición [...] por la propia autoridad competente de expedición o, en su nombre, por una persona física o jurídica, o bien, en su defecto,
e) valorizados o eliminados de forma alternativa en otro país por la propia autoridad competente de expedición o, en su nombre, por una persona física o jurídica siempre que todas las autoridades competentes afectadas estén de acuerdo con ello.
[...]
3. En caso de que el traslado ilícito sea responsabilidad del destinatario, la autoridad competente de destino velará por que los residuos en cuestión sean valorizados o eliminados de manera ambientalmente correcta:
a) por el destinatario, o bien, en su defecto,
b) por la propia autoridad competente o, en su nombre, por una persona física o jurídica.
[...]
9. En el caso del traslado ilícito definido en el artículo 2, punto 35, letra g), la persona que organice el traslado estará sujeta a las mismas obligaciones que establece el presente artículo para el notificante.
[...]»
9 A tenor del artículo 42 de este mismo Reglamento, titulado «Requisitos de procedimiento aplicables a las importaciones que procedan de un país que sea Parte en el Convenio de Basilea [para el control de la eliminación y el transporte transfronterizo de residuos peligrosos, firmado el 22 de marzo de 1989, aprobado en nombre de la Comunidad Económica Europea mediante la Decisión 93/98/CEE del Consejo, de 1 de febrero de 1993 (DO 1993, L 39, p. 1),] o de otras zonas en situaciones de crisis o guerra»:
«1. Cuando los residuos sean importados en la Comunidad con destino a la eliminación y procedan de países que sean Parte en el Convenio de Basilea, las disposiciones del título II se aplicarán mutatis mutandis, con las adaptaciones y disposiciones adicionales especificadas en los apartados 2 y 3.
[...]
4. El traslado solo podrá tener lugar cuando:
a) el notificante haya recibido autorización escrita de las autoridades competentes de expedición, de destino y, en su caso, de tránsito y siempre que se cumplan las condiciones establecidas;
b) se haya celebrado un contrato entre el notificante y el destinatario que sea efectivo, tal como se establece en el artículo 4, punto 4, párrafo segundo, y en el artículo 5;
c) se haya constituido una fianza o seguro equivalente, que deberá ser efectivo, tal como se establece en el artículo 4, punto 5, párrafo segundo, y en el artículo 6, y
d) se garantice una gestión ambientalmente correcta de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 49.
[...]»
10 Según el artículo 45 del Reglamento n.º 1013/2006, titulado «Requisitos de procedimiento aplicables a las importaciones que procedan de países no sujetos a la Decisión [C(2001) 107 final del Consejo de la OCDE, relativa a la revisión de la Decisión C(92) 39 final, sobre el control de los movimientos transfronterizos de residuos destinados a operaciones de valorización] y que sean Parte en el Convenio de Basilea o de otras zonas en situaciones de crisis o guerra», dispone:
«Cuando residuos con destino a la valorización sean importados en la Comunidad:
a) desde un país no sujeto a la Decisión de la [Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)], [...]
[...]
las disposiciones del artículo 42 se aplicarán mutatis mutandis.»
11 El artículo 49 de este Reglamento, titulado «Protección del medio ambiente», dispone en su apartado 1:
«El productor y el notificante, así como las demás empresas implicadas en un traslado de residuos o en su valorización o eliminación, adoptarán las medidas necesarias para garantizar que, durante todo el transcurso del traslado y de su valorización y eliminación, la gestión de los residuos trasladados no ponga en peligro la salud humana y se lleve a cabo de forma ambientalmente correcta. En particular, si el traslado se efectúa dentro de la Comunidad, deberán respetarse los requisitos del artículo 4 de la Directiva 2006/12/CE y el resto de la legislación comunitaria en materia de residuos.»
12 El artículo 50 de dicho Reglamento, titulado «Medidas ejecutivas en los Estados miembros», establece:
«1. Los Estados miembros determinarán las normas relativas a las sanciones que deberán imponerse en caso de violación de las disposiciones del presente Reglamento y adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar su cumplimiento. Las sanciones establecidas deberán ser efectivas, proporcionadas y disuasorias. [...]
[...]
4. Los controles de los traslados incluirán la inspección de documentos, la comprobación de la identidad y, cuando proceda, el control físico de los residuos.
[...]»
13 El punto 15 del anexo I C de este mismo Reglamento, titulado «Instrucciones específicas para cumplimentar los documentos de notificación y movimiento», está redactado de la siguiente manera:
«Normalmente, el destinatario debe ser el centro de eliminación o valorización indicado en la casilla 10. Sin embargo, en determinados casos el destinatario puede ser otra persona física, por ejemplo un negociante o un agente, o jurídica, como la sede o la dirección postal del centro de eliminación o valorización indicado en la casilla 10. Para servir como destinatario, el negociante, el agente o la persona jurídica debe estar bajo la jurisdicción del país de destino y poseer o tener alguna otra forma de control legal sobre los residuos cuando el traslado llegue al país de destino. En estos casos, la información relativa al negociante, el agente o la persona jurídica debe indicarse en la casilla 2.»
14 En el anexo III del Reglamento n.º 1013/2006 se presenta la «Lista de residuos sujetos a los requisitos de información general establecidos en el artículo 18», titulada «Lista “verde” de residuos» (en lo sucesivo, «lista verde»).
15 En el anexo VII del Reglamento n.º 1013/2006, titulado «Información que debe acompañar a los traslados de residuos a que se refiere el artículo 3, apartados 2 y 4», figura el documento a que se refiere el artículo 18, apartado 1, de este Reglamento (en lo sucesivo, «documento de acompañamiento»). Este anexo VII tiene el siguiente formato:
Derecho húngaro
16 El artículo 19, apartado 1, de la hulladékról szóló 2012. Évi CLXXXV. törvény (Ley n.º CLXXXV de 2012, de residuos, Magyar Közlöny 2012/160., en lo sucesivo, «Ley de residuos») dispone:
«Podrán introducirse residuos en el territorio de Hungría con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento [n.º 1013/2006] y en el Decreto del Gobierno relativo al traslado transfronterizo de residuos.»
17 Conforme al artículo 86, apartado 1, de esta Ley:
«La autoridad de protección medioambiental impondrá una multa en materia de gestión de residuos, con arreglo al Decreto del Gobierno por el que se establecen normas detalladas relativas a las multas en materia de gestión de residuos, a toda persona física o jurídica, empresario individual u organismo sin personalidad jurídica que:
a) infrinja lo dispuesto en la normativa, en un acto jurídico de la Unión Europea directamente aplicable o en una resolución administrativa en materia de gestión de residuos,
b) realice una actividad de gestión de residuos sujeta a autorización, aprobación o registro de la autoridad o a notificación a ésta sin disponer de tal autorización, aprobación o registro o sin haber efectuado tal notificación, o de un modo que difiera de éstos, o
c) no informe o no informe adecuadamente a la autoridad de protección medioambiental acerca de la producción o generación de subproductos, o utilice, distribuya o almacene residuos como productos o subproductos.»
18 El artículo 1 del hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról szóló 271/2001. (XII. 21.) Kormányrendelet (Decreto del Gobierno n.º 271/2001, de 21 de diciembre de 2001, por el que se establece la cuantía de las multas en materia de gestión de residuos y su modo de imposición y determinación (Magyar Közlöny 2001/150; en lo sucesivo, «Decreto del Gobierno»), dispone lo siguiente:
«1. La cuantía de la multa —sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2, apartados 4 a 8, y en el artículo 3, apartado 4— será la cantidad resultante de multiplicar las multas de base previstas en el presente Decreto por los coeficientes correspondientes a los factores modificadores de esas multas de base, con arreglo a lo dispuesto en el anexo.
[...]
3. El importe máximo de la multa de base en materia de gestión de residuos (en lo sucesivo, “multa de base”) será:
[...]
f) en caso de traslado transfronterizo ilícito de residuos no peligrosos, 200 000 HUF.
[...]
5. El importe de la multa de base podrá fijarse entre el 25 y el 100 % de los importes determinados en los apartados 3 y 4 del presente artículo y en el artículo 2, apartado 3 —a excepción de los casos señalados en el apartado 3, letra e), del presente artículo— cuando el autor repare las consecuencias y ponga fin a la situación irregular antes de que se adopte la resolución de imposición de la multa.»
19 A tenor del artículo 3 de este Decreto del Gobierno:
«1. Para determinar la multa, se fijará en primer lugar el importe de la multa de base.
[...]
4. En caso de traslado transfronterizo ilícito de residuos (importación, exportación o tránsito por el territorio nacional), la cuantía de la multa que habrá de pagarse será el producto de multiplicar la multa de base prevista en el artículo 1, apartado 3, letras f) a g), por el indicador del peso de los residuos. En el supuesto de que éste no pueda determinarse con precisión, deberá calcularse con el valor medio del intervalo de pesos, expresado en toneladas, que se determine mediante estimación.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
20 De la resolución de remisión se desprende que, los días 15 y 18 de octubre de 2013, las autoridades húngaras efectuaron controles sobre dos camiones matriculados en la Antigua República Yugoslava de Macedonia que se disponían a entrar en territorio húngaro y que dichos controles pusieron de manifiesto que los camiones transportaban sendos cargamentos de 23,2 y 21,8 toneladas de residuos de papel comprendidos en la lista verde. Cada uno de estos cargamentos iba acompañado del documento de acompañamiento y de una carta de porte internacional.
21 En lo que respecta al primer cargamento, el documento de acompañamiento indicaba, en su casilla 1, que Nutrivet era quien organizaba el traslado y, en sus casillas 2 y 7, que Hamburger Recycling Group GmbH, con domicilio en Wiener Neudorf (Austria), era a la vez el importador/destinatario y la instalación de valorización, mientras que la carta de porte internacional indicaba que este cargamento debía entregarse en el domicilio social de Hamburger Hungária Kft., sociedad húngara domiciliada en Dunaújváros (Hungría).
22 En cuanto al segundo cargamento, el documento de acompañamiento indicaba, en su casilla 1, que Nutrivet era quien organizaba el traslado, en su casilla 2, que Hamburger Recycling Group era el importador/destinatario y, en su casilla 7, que Hamburger Hungária era la instalación de valorización, mientras que la carta de porte internacional y otros documentos que se presentaron a las autoridades húngaras indicaban que este cargamento debía también entregarse en el domicilio social de esta última sociedad.
23 La casilla 11, relativa a los «Países/Estados afectados», de estos dos documentos de acompañamiento mencionaba la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Serbia y Hungría.
24 La autoridad nacional de inspección constató que, en relación con los dos traslados de residuos, el documento de acompañamiento no era conforme con las disposiciones del Reglamento n.º 1013/2006, en la medida en que el contenido de sus casillas 2 y 7 no concordaba con el de la casilla 11, y que el destino final de estos residuos no podía determinarse con certeza. En el marco del procedimiento abierto en su contra, Nutrivet colaboró con esta autoridad nacional de inspección transmitiéndole, en particular, el 18 y el 25 de octubre 2013, un nuevo documento de acompañamiento rectificado para cada traslado y otros documentos para respaldar la información que figuraba en este documento rectificado. De estos documentos resultaba claramente que el destinatario y el destino final del cargamento eran, en los dos casos, Hamburger Hungária.
25 Mediante decisiones de 30 de octubre de 2013, la autoridad nacional de inspección, con arreglo a la Ley de residuos, impuso a Nutrivet multas por la infracción de su obligación en virtud de la gestión de los residuos y declaró a su cargo los gastos del procedimiento. En cuanto al primer traslado, los importes de la multa y de los gastos del procedimiento se fijaron, respectivamente, en 1 160 000 forintos húngaros (HUF) (aproximadamente 3 738 euros) y en 124 942 HUF (aproximadamente 402 euros). En lo que se refiere al segundo traslado, los importes de la multa y de los gastos del procedimiento eran, respectivamente, de 1 090 000 HUF (aproximadamente 3 513 euros) y 182 250 HUF (aproximadamente 587 euros). Esta autoridad motivó sus decisiones destacando que, a la vista de las constataciones efectuadas en el marco del procedimiento administrativo, los traslados en cuestión eran traslados ilícitos en el sentido del artículo 2, punto 35, letra g), inciso iii), del Reglamento n.º 1013/2006. Para determinar el importe de estas multas, dicha autoridad, en aplicación del Decreto del Gobierno, consideró el importe de base para el tipo de residuos en cuestión (200 000 HUF, es decir, aproximadamente 3 205 euros) y lo redujo en un 75 % para tener en cuenta la colaboración de Nutrivet. Después multiplicó el importe así determinado (50 000 HUF) por el peso de los residuos transportados.
26 En su recurso ante el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de la Capital), Nutrivet solicita, entre otras cosas, la anulación de dichas decisiones. Alega que la expresión «de un modo no especificado concretamente en el documento que figura en el anexo VII», enunciada en el artículo 2, punto 35, letra g), inciso iii), del Reglamento n.º 1013/2006, se refiere a la situación en la que se omite intencionadamente o no se indica determinada información importante desde el punto de vista de la protección del medio ambiente, y no a aquella en la que el documento de acompañamiento contiene información incorrecta pero en la que la información correcta se desprende claramente de otros documentos disponibles. Alega también que esta disposición no puede interpretarse en sentido amplio, salvo que se considere traslado ilícito cualquier traslado cuyo documento de acompañamiento ha sido cumplimentado de manera errónea, y que es preciso distinguir entre los casos en los que el error ha sido cometido intencionadamente para inducir a error a las autoridades de control y aquellos en los que el error resulta del mero incumplimiento de una obligación administrativa.
27 La autoridad nacional de inspección solicita que se desestime el recurso. Sostiene que cada uno de los traslados de residuos controvertidos en el litigio principal debía ir acompañado del documento de acompañamiento debidamente cumplimentado conforme a las exigencias del artículo 18 y del anexo VII del Reglamento n.º 1013/2006. Admite que el «Importador/destinatario», cuyo nombre debe mencionarse en la casilla 2 de este documento, puede ser diferente de la «Instalación de valorización», cuyo nombre debe figurar en la casilla 7, pero alega que, en tal caso, el negociante o el agente, en virtud del punto 15 del anexo I C de este Reglamento, debe estar bajo la jurisdicción del país de destino.
28 A solicitud del órgano jurisdiccional remitente, la autoridad nacional de inspección reconoció expresamente que, aunque los documentos de acompañamiento habían sido cumplimentados incorrectamente, conocía el itinerario de los residuos. Admitió también que no había tramitado el procedimiento a que hace referencia el artículo 24 del Reglamento n.º 1013/2006, que no había dado participación a las autoridades competentes afectadas y que no había ordenado la devolución de los cargamentos de residuos considerados ilícitos.
29 En estas circunstancias, el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-administrativo y de lo Social de la Capital) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Procede considerar que un traslado de residuos se efectúa “de un modo no especificado concretamente en el documento que figura en el anexo VII”, en el sentido del artículo 2, punto 35, letra g), inciso iii), del Reglamento n.º 1013/2006, cuando el organizador del traslado cumplimenta de manera discordante entre sí las casillas correspondientes al “Importador/destinatario”, a la “Instalación de valorización” y a los “Países/Estados afectados”, situadas respectivamente en los apartados 2, 7 y 11 del documento que figura en el anexo VII del citado Reglamento, aunque la información relativa a estos apartados conste claramente en la carta de porte internacional y en otros documentos disponibles?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿puede considerarse proporcionada una multa impuesta por este motivo cuyo importe equivalga al de la multa que se impone a quien infringe la obligación de cumplimentar el documento que figura en el anexo VII del Reglamento n.º 1013/2006?
3) ¿Es necesario para declarar ilícito un traslado de residuos, en el sentido del artículo 2, punto 35, letra g), inciso iii), del Reglamento n.º 1013/2006, que quien cumplimenta el documento que figura en el anexo VII de dicho Reglamento induzca deliberadamente a error a la autoridad?
4) ¿Es pertinente para poder declarar ilícito un traslado de residuos que se efectúa “de un modo no especificado concretamente en el documento que figura en el anexo VII”, en el sentido del artículo 2, punto 35, letra g), inciso iii), del Reglamento n.º 1013/2006, que la información o los datos no especificados concretamente sean relevantes desde el punto de vista de la protección del medio ambiente? En caso de respuesta afirmativa, ¿qué información o datos del documento que figura en el anexo VII de dicho Reglamento deben considerarse relevantes desde el punto de vista de la protección de medio ambiente?
5) ¿Puede declararse que un traslado de residuos se efectúa “de un modo no especificado concretamente en el documento que figura en el anexo VII”, en el sentido del artículo 2, punto 35, letra g), inciso iii), del Reglamento n.º 1013/2006, en caso de que la autoridad no tramite el procedimiento establecido en el artículo 24 de dicho Reglamento, no dé participación a las autoridades afectadas y no ordene la devolución de los residuos trasladados ilícitamente?
6) ¿Cómo debe entenderse y examinarse la jurisdicción en el sentido del artículo 18, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 1013/2006?
7) ¿Cómo debe interpretarse la expresión recogida en el anexo I C, parte IV, punto 15, del Reglamento n.º 1013/2006, conforme a la cual, para que un negociante o agente pueda ser destinatario, debe estar bajo la jurisdicción del país de destino?»
Observaciones preliminares
30 A título preliminar, es importante señalar que, como se desprende de la resolución de remisión, los residuos de que se trata en el litigio principal parecen haberse importado de un país tercero, a saber, la Antigua República Yugoslava de Macedonia. Las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente presuponen que las disposiciones de los artículos 42 y 45 del Reglamento n.º 1013/2006 no son aplicables al caso de autos.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre las cuestiones prejudiciales primera y tercera a quinta
31 Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y tercera a quinta, que es preciso examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 2, punto 35, letra g), inciso iii), del Reglamento n.º 1013/2006 debe interpretarse en el sentido de que un traslado de residuos, como los contemplados en el anexo III de este Reglamento, destinados a la valorización, debe calificarse de ilícito, en el sentido de esta disposición, cuando el documento de acompañamiento correspondiente a este traslado contiene información errónea o incoherente en lo que se refiere al importador/destinatario, a la instalación de valorización y a los países/Estados afectados, y si influyen en esta calificación la indicación correcta de esta información en otros documentos puestos a disposición de las autoridades competentes, la intención de inducir a error a esas autoridades, la pertinencia de dicha información desde el punto de vista de la protección del medio ambiente y la tramitación por dichas autoridades de los procedimientos previstos en el artículo 24 de dicho Reglamento.
32 A este respecto, ha de señalarse en primer lugar que el considerando 1 del Reglamento n.º 1013/2006 indica que el objetivo del Reglamento es la protección del medio ambiente. Además, según el considerando 7 de dicho Reglamento, es importante organizar y regular la vigilancia y el control de los traslados de residuos de forma que se tenga en cuenta la necesidad de preservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente y la salud humana.
33 En cuanto a los traslados de residuos comprendidos en la lista verde y destinados a operaciones de valorización, como los controvertidos en el litigio principal, el considerando 15 de este mismo Reglamento precisa que conviene garantizar un nivel mínimo de supervisión y control mediante el requisito de que este tipo de traslados vayan acompañados de determinada información.
34 Así, para facilitar el seguimiento de los traslados de tales residuos, el artículo 18 del Reglamento n.º 1013/2006 impone a la persona sujeta a la jurisdicción del país de expedición que organice el traslado la obligación de asegurarse de que estos residuos vayan acompañados del documento de acompañamiento, documento que puede ser exigido por las autoridades nacionales competentes a efectos de inspección, de control de la aplicación de este Reglamento, de planificación o de estadística (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de diciembre de 2013, Ragn-Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, apartado 65). En la medida en que este documento constituye la única fuente de información detallada sobre el traslado de residuos que prevé este Reglamento para permitir a las autoridades competentes de los países afectados cumplir la misión de vigilancia y de control que les incumbe en virtud de este mismo Reglamento, debe cumplimentarse debidamente por el organizador de un traslado de este tipo.
35 A este respecto, es preciso señalar que la información que debe figurar obligatoriamente en el documento de acompañamiento, en lo que atañe, en particular, al importador/destinatario, la instalación de valorización y los países/Estados afectados, permite garantizar un seguimiento apropiado de los residuos. En efecto, esta información no es sólo pertinente desde el punto de vista de la protección del medio ambiente, sino también necesaria para la buena ejecución de las misiones de vigilancia y de control destinadas a conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente y la salud humana.
36 De ello resulta que, en el caso de que el documento de acompañamiento contenga una información de este tipo errónea o incoherente, dichas misiones de vigilancia y de control no podrían garantizarse con arreglo al Reglamento n.º 1013/2006, puesto que las autoridades competentes, al no estar debidamente informadas del modo en el que se realiza el traslado en cuestión, no podrían garantizar con respecto a este traslado un seguimiento apropiado para evitar daños al medio ambiente y actividades nocivas para la salud humana.
37 En el caso de autos, de la resolución de remisión se desprende, por una parte, que los documentos de acompañamiento controvertidos en el litigio principal no indicaban, en su casilla 2, la sociedad a la que los residuos de que se trata en el litigio principal estaban efectivamente destinados, a saber Hamburger Hungária, con domicilio en Dunaújváros, sino otra sociedad domiciliada en otro Estado miembro, a saber, Hamburger Recycling Group, situada en Wiener Neudorf. Por otra parte, en la casilla 7 de uno de estos documentos, esta última sociedad constaba como instalación de valorización, aunque no estaba situada en el país de destino indicado en la casilla 11 de este documento, a saber, Hungría.
38 Teniendo en cuenta estos errores e incoherencias, se advierte que los documentos de acompañamiento controvertidos en el litigio principal no permitían garantizar, por sí mismos, el seguimiento de los traslados de residuos en cuestión en el litigio principal. Por tanto, estos traslados de residuos deben considerarse traslados ilícitos en el sentido del artículo 2, punto 35, letra g), inciso iii), del Reglamento n.º 1013/2006.
39 En consecuencia, procede considerar que un traslado de residuos, como los previstos en el anexo III de este Reglamento, destinados a operaciones de valorización, debe calificarse de ilícito, en el sentido del artículo 2, punto 35, letra g), inciso iii), de dicho Reglamento, cuando el documento de acompañamiento incluye información errónea o incoherente, como la contenida en los documentos de acompañamiento controvertidos en el litigio principal, en cuanto al importador/destinatario, la instalación de valorización y los países/Estados afectados.
40 El hecho de que la información que debe aparecer obligatoriamente en el documento de acompañamiento conste correctamente en otros documentos puestos a disposición de las autoridades competentes no cuestiona esta conclusión. Tampoco influye a este respecto la falta de un elemento intencional y la no tramitación de los procedimientos previstos en el artículo 24 de dicho Reglamento.
41 En efecto, procede señalar que el artículo 2, punto 35, letra g), inciso iii), del Reglamento n.º 1013/2006 no menciona ninguno de estos tres extremos.
42 Más concretamente, en lo que se refiere, en primer lugar, a que la información que debe aparecer obligatoriamente en el documento de acompañamiento consta en otros documentos, es preciso observar que este documento de acompañamiento debe mostrar datos detallados sobre el traslado de los residuos, de manera que se cumplan los objetivos de vigilancia y de control de los traslados que persigue este Reglamento. Así, tal documento está establecido por una normativa específica y tiene como finalidad la realización de los objetivos propios de la normativa relativa a los traslados de residuos, mientras que otros documentos, como la carta de porte internacional o una factura comercial, no tienen esta finalidad.
43 Además, del artículo 2, punto 35, letra g), inciso iii), del Reglamento n.º 1013/2006 se desprende que el modo en el que se efectúa el traslado de residuos de que se trate debe estar especificado en el documento de acompañamiento y no en otro lugar. Esta obligación es idónea para facilitar el seguimiento de un traslado de este tipo, conforme al artículo 18, apartado 1, letra a), de este Reglamento, y para garantizar un control eficaz que permita apreciar inmediatamente la necesidad de proceder a una inspección física de los residuos en cuestión. En efecto, la eficacia de los controles de los residuos durante su transporte o a su llegada al lugar de destino se ve reforzada por el hecho de que las autoridades del Estado de tránsito o del de destino disponen, al consultar el documento de acompañamiento, de un conocimiento inmediato de los datos exigidos, sin tener que efectuar comprobaciones ulteriores, necesariamente largas y costosas puesto que suponen la inmovilización del cargamento en cuestión.
44 En lo que atañe, en segundo lugar, a la cuestión de si debe tomarse en consideración la intención de inducir a error a las autoridades competentes para determinar si un traslado de residuos es ilícito, en el sentido del artículo 2, punto 35, letra g), inciso iii), del Reglamento n.º 1013/2006, es preciso destacar que el tenor de esta disposición no establece que los errores o incoherencias en los datos que deben especificarse en el documento de acompañamiento a que se refiere el anexo VII de dicho Reglamento deban ser consecuencia de un acto fraudulento.
45 Además, se haya cometido el error intencionadamente o no, lo cierto es que, cuando tiene como resultado una incoherencia, obliga a las autoridades de control de los Estados miembros de que se trate a efectuar comprobaciones ulteriores e imposibilita así el control inmediato del traslado sobre la sola base del anexo VII del Reglamento n.º 1013/2006, de manera que estos dos tipos de errores deben tratarse del mismo modo, al menos en la fase de la calificación de la infracción.
46 En tercer lugar, en cuanto a la falta de tramitación de los procedimientos previstos en el artículo 24 del Reglamento n.º 1013/2006, debe observarse que ni este artículo ni ninguna otra disposición de este Reglamento establecen relación alguna entre estos procedimientos y la definición de traslado ilícito. Por el contrario, dado que este artículo, según sus propios términos, se refiere únicamente a los residuos que son objeto de un traslado ilícito, la falta de tramitación de dichos procedimientos no puede afectar a la calificación del traslado en cuestión de traslado ilícito en el sentido del artículo 2, punto 35, de este Reglamento.
47 A la vista de las consideraciones precedentes, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y tercera a quinta que el artículo 2, punto 35, letra g), inciso iii), del Reglamento n.º 1013/2006 debe interpretarse en el sentido de que un traslado de residuos, como los que contempla el anexo III de dicho Reglamento, destinados a operaciones la valorización, debe considerarse ilícito, en el sentido de esta disposición, cuando el documento de acompañamiento correspondiente a este traslado contiene información errónea o incoherente, como la contenida en los documentos de acompañamiento controvertidos en el litigio principal, en lo que se refiere al importador/destinatario, la instalación de valorización y los países/Estados afectados, independientemente de la indicación correcta de esta información en otros documentos puestos a disposición de las autoridades competentes, de la intención de inducir a error a estas autoridades y de la tramitación por dichas autoridades de los procedimientos previstos en el artículo 24 de este mismo Reglamento.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
48 Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 50, apartado 1, del Reglamento n.º 1013/2006, en virtud del cual las sanciones aplicadas por los Estados miembros en caso de infracción de las disposiciones de este Reglamento deben ser, en particular, proporcionadas, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que prevé, en el caso de que el documento de acompañamiento contenga información errónea o incoherente, la imposición de una multa cuyo importe de base equivale al de la multa aplicada en caso de incumplimiento de la obligación de cumplimentar este documento.
49 A este respecto, procede señalar que el artículo 50, apartado 1, del Reglamento n.º 1013/2006 impone a los Estados miembros la obligación de determinar «las normas relativas a las sanciones que deberán imponerse en caso de violación de las disposiciones [de este] Reglamento [...]» y precisa que «las sanciones establecidas deberán ser efectivas, proporcionadas y disuasorias». Ha de señalarse que dicho Reglamento no contiene normas más precisas en lo que respecta al establecimiento de dichas sanciones nacionales y no fija, en particular, ningún criterio explícito para apreciar el carácter proporcionado de tales sanciones.
50 Ahora bien, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en caso de no existir una armonización de la legislación de la Unión en el ámbito de las sanciones aplicables por los incumplimientos de las condiciones previstas en un régimen establecido por dicha normativa, los Estados miembros son competentes para establecer las sanciones que consideren adecuadas. No obstante, están obligados a ejercer esta competencia respetando el Derecho de la Unión y sus principios generales y, por consiguiente, respetando el principio de proporcionalidad (sentencia de 9 de febrero de 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, apartado 23 y jurisprudencia citada).
51 A este respecto, ha de recordarse que, al objeto de apreciar si la sanción de que se trata es conforme con el principio de proporcionalidad, es preciso tener en cuenta, en particular, la naturaleza y la gravedad de la infracción que se penaliza con esa sanción, así como el método para la determinación de su cuantía (sentencia de 20 de junio de 2013, Rodopi-M 91, C‑259/12, EU:C:2013:414, apartado 38 y jurisprudencia citada). Por tanto, el principio de proporcionalidad obliga a los Estados miembros también en lo relativo a la apreciación de los elementos que pueden tenerse en cuenta para fijar la multa (sentencia de 9 de febrero de 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, apartado 54).
52 Sin embargo, corresponderá, en definitiva, al órgano jurisdiccional nacional, tomando en consideración todas las circunstancias fácticas y jurídicas que caractericen el asunto del que conoce, apreciar si el importe de la sanción no va más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos por la legislación de que se trate. En efecto, la aplicación concreta de este principio de proporcionalidad incumbe al juez remitente, que debe verificar la compatibilidad de las medidas nacionales con el Derecho de la Unión, dado que el Tribunal de Justicia sólo es competente para proporcionarle todos los elementos de interpretación pertenecientes al ámbito del Derecho de la Unión que puedan permitirle apreciar dicha compatibilidad (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2010, Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski, C‑188/09, EU:C:2010:454, apartado 30 y jurisprudencia citada).
53 En lo referente a las sanciones que se aplican en caso de infracción de las disposiciones del Reglamento n.º 1013/2006, que está dirigido a garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente y de la salud humana, el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 26 de noviembre de 2015, Total Waste Recycling (C‑487/14, EU:C:2015:780, apartado 55), declaró que el juez nacional está obligado, en el marco del control de la proporcionalidad de dicha sanción, a tomar especialmente en consideración los riesgos que puede provocar esta infracción en el ámbito de la protección del medio ambiente y de la salud humana.
54 En el caso de autos, la información errónea e incoherente contenida en los documentos de acompañamiento controvertidos en el litigio principal, según se desprende del apartado 38 de la presente sentencia, constituía una infracción de las disposiciones del Reglamento n.º 1013/2006. Por tanto, tal infracción, en principio, puede estar sujeta a una sanción equivalente a la prevista en caso de incumplimiento de la obligación de cumplimentar el documento de acompañamiento.
55 Sin embargo, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la imposición de una multa de importe equivalente al de la multa que se aplica en caso de incumplimiento de la obligación de cumplimentar el documento de acompañamiento para sancionar un traslado de residuos cuyo documento de acompañamiento incluye información errónea o incoherente sólo puede considerarse proporcionada si las circunstancias que caracterizan la infracción cometida permiten constatar que se trata de infracciones de gravedad equivalente con respecto al riesgo que implican para la protección del medio ambiente y de la salud humana, extremo que corresponde apreciar al órgano jurisdiccional remitente (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de noviembre de 2015, Total Waste Recycling, C‑487/14, EU:C:2015:780, apartados 54 y 56).
56 A la vista de las consideraciones precedentes, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 50, apartado 1, de dicho Reglamento n.º 1013/2006, conforme al cual las sanciones que aplican los Estados miembros en caso de infracción de las disposiciones de este Reglamento deben ser proporcionadas, debe interpretarse en el sentido de que un traslado de residuos cuyo documento de acompañamiento a que se refiere el anexo VII del mismo Reglamento incluye información errónea o incoherente puede sancionarse, en principio, con una multa de importe equivalente al de la multa que se aplica en caso de incumplimiento de la obligación de cumplimentar este documento. En el marco del control de la proporcionalidad de tal sanción, el órgano jurisdiccional remitente debe tomar especialmente en consideración los riesgos que puede provocar esta infracción en el ámbito de la protección del medio ambiente y de la salud humana.
Sobre las cuestiones prejudiciales sexta y séptima
57 Mediante sus cuestiones prejudiciales sexta y séptima, que es preciso examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, en qué sentido debe interpretarse el concepto de «persona sujeta a la jurisdicción del país de expedición», que figura en el artículo 18, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 1013/2006, así como la expresión «estar bajo la jurisdicción del país de destino», que figura en el punto 15 del anexo I C de este Reglamento.
58 A este respecto, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el procedimiento establecido por el artículo 267 TFUE es un instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, por medio del cual el primero aporta a los segundos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que precisan para la solución del litigio que deban dirimir (sentencias de 13 de marzo de 2014, FIRIN, C‑107/13, EU:C:2014:151, apartado 29, y de 6 de octubre de 2015, Capoda Import-Export, C‑354/14, EU:C:2015:658, apartado 23).
59 En el marco de esta cooperación, las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión disfrutan de una presunción de pertinencia. Una petición presentada por un órgano jurisdiccional nacional sólo puede ser rechazada por el Tribunal de Justicia cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión que se solicita no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder eficazmente a las cuestiones planteadas (sentencias de 13 de marzo de 2014, FIRIN, C‑107/13, EU:C:2014:151, apartado 30, y de 5 de marzo de 2015, Banco Privado Português y Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, apartado 36).
60 En el caso de autos, es necesario constatar que, en su petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente no indica de qué manera sus cuestiones prejudiciales sexta y séptima son necesarias para la resolución del litigio principal y no proporciona los elementos necesarios para dar respuesta útil a dichas cuestiones.
61 En consecuencia procede declarar inadmisibles las cuestiones prejudiciales sexta y séptima.
Costas
62 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:
1) El artículo 2, punto 35, letra g), inciso iii), del Reglamento (CE) n.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos, en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.º 255/2013 de la Comisión, de 20 de marzo de 2013, debe interpretarse en el sentido de que un traslado de residuos, como los que contempla el anexo III de dicho Reglamento, destinados a la valorización, debe considerarse ilícito, en el sentido de esta disposición, cuando el documento de acompañamiento al que se refiere el anexo VII del mismo Reglamento correspondiente a este traslado contiene información errónea o incoherente, como la contenida en los documentos de acompañamiento controvertidos en el litigio principal, en lo que se refiere al importador/destinatario, la instalación de valorización y los países/Estados afectados, independientemente de la indicación correcta de esta información en otros documentos puestos a disposición de las autoridades competentes, de la intención de inducir a error a estas autoridades y de la tramitación por dichas autoridades de los procedimientos previstos en el artículo 24 de este mismo Reglamento.
2) El artículo 50, apartado 1, del Reglamento n.º 1013/2006, en su versión modificada por el Reglamento n.º 255/2013, conforme al cual las sanciones que aplican los Estados miembros en caso de infracción de las disposiciones de dicho Reglamento deben ser proporcionadas, debe interpretarse en el sentido de que un traslado de residuos cuyo documento de acompañamiento a que se refiere el anexo VII del mismo Reglamento incluye información errónea o incoherente puede sancionarse, en principio, con una multa de importe equivalente al de la multa que se aplica en caso de incumplimiento de la obligación de cumplimentar este documento. En el marco del control de la proporcionalidad de tal sanción, el órgano jurisdiccional remitente debe tomar especialmente en consideración los riesgos que puede provocar esta infracción en el ámbito de la protección del medio ambiente y de la salud humana.
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