DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (dixième chambre)
18 novembre 2021 (*)
« Recours en annulation – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Accord de commerce et de coopération entre, d’une part, l’Union et l’Euratom et, d’autre part, le Royaume-Uni – Décision du Conseil relative à la signature et à l’application provisoire de l’accord de commerce et de coopération – Mécanisme de remise sur la base d’un mandat d’arrêt – Personne arrêtée et détenue en Irlande après la fin de la période de transition aux fins de l’exécution d’un mandat d’arrêt européen émis par le Royaume-Uni pendant la période de transition – Défaut d’affectation individuelle – Acte non réglementaire – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑157/21,
RG, représenté par M. R. Purcell, solicitor,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. A. Antoniadis, Mme J. Ciantar et M. A. Stefanuc, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation partielle de la décision (UE) 2020/2252 du Conseil, du 29 décembre 2020, relative à la signature, au nom de l’Union, et à l’application provisoire de l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, et de l’accord entre l’Union européenne et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif aux procédures de sécurité pour l’échange d’informations classifiées et leur protection (JO 2020, L 444, p. 2),
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de M. A. Kornezov, président, Mme K. Kowalik‑Bańczyk (rapporteure) et M. G. Hesse, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1 Le 31 janvier 2020, le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord s’est retiré de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique.
2 L’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 2020, L 29, p. 7) est entré en vigueur le 1er février 2020. Cet accord prévoit une période de transition se terminant le 31 décembre 2020, au cours de laquelle le droit de l’Union, et en particulier la décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil, du 13 juin 2002, relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres (JO 2002, L 190, p. 1), demeurent applicables au Royaume-Uni et sur son territoire.
3 Le 5 octobre 2020, le Birmingham Magistrates’ Court (tribunal d’instance de Birmingham, Royaume-Uni) a émis un mandat d’arrêt européen à l’encontre du requérant, RG.
4 Le 14 décembre 2020, la High Court (Haute Cour, Irlande) a approuvé le mandat d’arrêt européen émis à l’encontre du requérant.
5 Le 24 décembre 2020, les négociations ouvertes entre l’Union et le Royaume-Uni ont abouti, notamment, à un accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part (JO 2020, L 444, p. 14, ci-après l’« accord de commerce et de coopération »). La troisième partie, titre VII, de cet accord, intitulée « Remise », institue un mécanisme de remise sur la base d’un mandat d’arrêt applicable entre les États membres, d’une part, et le Royaume-Uni, d’autre part. En vertu de l’article LAW.SURR.112 dudit accord, ce mécanisme de remise s’applique notamment aux mandats d’arrêt européens émis par un État membre ou par le Royaume-Uni avant la fin de la période de transition lorsque la personne recherchée n’a pas été arrêtée aux fins de l’exécution du mandat d’arrêt avant la fin de cette période.
6 Le 29 décembre 2020, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision (UE) 2020/2252 relative à la signature, au nom de l’Union, et à l’application provisoire de l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, et de l’accord entre l’Union européenne et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif aux procédures de sécurité pour l’échange d’informations classifiées et leur protection (JO 2020, L 444, p. 2, ci-après la « décision attaquée »). L’article 1er, paragraphe 1, de la décision attaquée autorise la signature de l’accord de commerce et de coopération. L’article 12, paragraphe 1, de cette décision prévoit l’application à titre provisoire à partir du 1er janvier 2021 des deux accords visés par ladite décision.
7 Le 30 décembre 2020, les représentants de l’Union et du Royaume-Uni ont signé l’accord de commerce et de coopération.
8 Le 1er janvier 2021, l’accord de commerce et de coopération a commencé à être appliqué provisoirement.
9 Le 25 février 2021, le requérant a été arrêté et placé en détention provisoire en Irlande sur le fondement du mandat d’arrêt européen émis à son encontre.
Procédure et conclusions des parties
10 Par requête enregistrée le 22 mars 2021, le requérant a introduit le présent recours.
11 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 8 avril 2021, le requérant a demandé le bénéfice de l’anonymat en application de l’article 66 du règlement de procédure du Tribunal. Par décision du 31 mai 2021, le Tribunal a fait droit à cette demande.
12 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 13 juillet 2021, le Conseil a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure.
13 Le requérant n’a pas déposé d’observations sur l’exception d’irrecevabilité dans le délai imparti.
14 Entre-temps, par actes déposés respectivement au greffe du Tribunal les 28 et 30 juillet 2021, la Commission européenne et l’Irlande ont demandé à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions du Conseil.
15 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée, en tant qu’elle applique provisoirement à l’Irlande la troisième partie, titre VII, de l’accord de commerce et de coopération ;
– condamner le Conseil aux dépens.
16 Dans l’exception d’irrecevabilité, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– condamner le requérant aux dépens.
En droit
17 En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure.
18 Le Conseil soutient que le recours est irrecevable dans la mesure où le requérant n’a pas qualité pour agir contre la décision attaquée. En effet, premièrement, le requérant ne serait pas destinataire de cette décision. Deuxièmement, le requérant ne serait pas directement et individuellement concerné par ladite décision. Troisièmement, la décision attaquée ne serait pas un acte réglementaire.
19 Le requérant fait valoir qu’il est directement et individuellement concerné par la décision attaquée.
20 Il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas de cet article, un recours en annulation contre trois types d’actes, à savoir, premièrement, les actes dont elle est le destinataire, deuxièmement, les actes qui la concernent directement et individuellement et, troisièmement, les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
21 En l’espèce, la qualité pour agir du requérant doit être appréciée au regard de la seule décision attaquée. Cependant, il y a lieu d’observer que le contrôle de légalité devant être assuré par le juge de l’Union sur une décision relative à la signature et à l’application provisoire d’un accord international est susceptible de porter sur la légalité de ladite décision au regard du contenu même de l’accord international en cause. Il s’ensuit que, aux fins de l’appréciation de la qualité pour agir du requérant, il y a lieu de prendre en compte la nature et le contenu de l’accord de commerce et de coopération dont la décision attaquée autorise la signature et l’application provisoire (voir, par analogie, arrêt du 27 février 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, point 51 et jurisprudence citée, et ordonnance du 8 juin 2021, Silver e.a./Conseil, T‑252/20, sous pourvoi, EU:T:2021:347, point 33).
22 Il convient de constater d’emblée que le requérant n’est destinataire ni de la décision attaquée ni de l’accord de commerce et de coopération. Il s’ensuit qu’il ne dispose pas d’un droit au recours sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, premier membre de phrase, TFUE.
23 Dans ces conditions, il convient d’examiner si le requérant dispose d’un droit au recours sur le fondement de l’une ou l’autre des hypothèses prévues par l’article 263, quatrième alinéa, deuxième et troisième membres de phrase, TFUE.
Sur la qualité pour agir du requérant au regard de l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE
24 Il convient de rappeler que les conditions de l’affectation directe, d’une part, et de l’affectation individuelle, d’autre part, prévues par l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE sont cumulatives (voir arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, points 75 et 76 et jurisprudence citée).
25 Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu d’examiner d’abord si la seconde condition, tenant à l’affectation individuelle du requérant, est remplie.
26 À cet égard, il importe de rappeler qu’il résulte d’une jurisprudence constante que, afin d’être considérée comme individuellement concernée par un acte dont elle n’est pas destinataire, une personne physique ou morale doit être atteinte par cet acte en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, l’individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une décision le serait (arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223, et du 13 mars 2018, European Union Copper Task Force/Commission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, point 93).
27 En règle générale et sauf circonstances particulières, une personne physique ou morale ne saurait être individuellement concernée par un acte de portée générale, lequel s’applique à des situations déterminées objectivement et produit des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite (voir, en ce sens, arrêts du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 48, et du 16 mai 2019, Pebagua/Commission, C‑204/18 P, non publié, EU:C:2019:425, point 37).
28 En l’espèce, le requérant fait valoir, en substance, qu’il a été arrêté en Irlande, après le début de l’application provisoire de l’accord de commerce et de coopération, sur la base d’un mandat d’arrêt européen émis par le Royaume-Uni au cours de la période de transition. Dès lors, la procédure de remise le concernant serait fondée sur l’article LAW.SURR.112 de cet accord, de sorte que la décision attaquée le concernerait directement et individuellement.
29 Toutefois, il est constant que les dispositions de la troisième partie, titre VII, de l’accord de commerce et de coopération et, en particulier, l’article LAW.SURR.112 de cet accord s’appliquent à des situations déterminées objectivement et produisent des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite. Dès lors, les dispositions précitées de l’accord de commerce et de coopération présentent une portée générale. Il en va de même de la décision attaquée, qui autorise la signature de l’accord et l’application provisoire desdites dispositions.
30 Il s’ensuit que la décision attaquée, en tant qu’elle prévoit l’application provisoire à l’Irlande de la troisième partie, titre VII, de l’accord de commerce et de coopération, atteint le requérant en raison de sa qualité objective de personne recherchée sur le fondement d’un mandat d’arrêt européen émis par le Royaume-Uni pendant la période de transition et n’ayant pas été arrêtée aux fins de l’exécution de ce mandat d’arrêt avant la fin de cette période.
31 D’ailleurs, le requérant ne fait état d’aucune circonstance de nature à démontrer que, malgré leur portée générale, l’accord de commerce et de coopération et, par suite, la décision attaquée l’affecteraient en raison de certaines qualités qui lui seraient particulières ou d’une situation de fait qui le caractériserait par rapport à toute autre personne.
32 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que le requérant n’est pas individuellement concerné par la décision attaquée. Partant, sans qu’il soit besoin d’examiner si ce dernier est directement concerné par cette décision, il n’a pas qualité pour agir sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE.
Sur la qualité pour agir du requérant au regard de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE
33 Il convient de rappeler que les conditions liées, premièrement, à la nature réglementaire de l’acte contesté, deuxièmement, à l’affectation directe du requérant et, troisièmement, à l’absence de mesures d’exécution prévues par l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE sont cumulatives (voir, en ce sens, ordonnances du 19 novembre 2020, Buxadé Villalba e.a./Parlement, T‑32/20, non publiée, EU:T:2020:552, point 30 et jurisprudence citée, et du 8 juin 2021, Silver e.a./Conseil, T‑252/20, sous pourvoi, EU:T:2021:347, point 68).
34 Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu d’examiner d’abord si la première condition, tenant au caractère réglementaire de la décision attaquée, est remplie.
35 Il importe de rappeler que la notion d’« actes réglementaires » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE, d’une part, vise des actes de portée générale et, d’autre part, ne comprend pas les actes législatifs (voir, en ce sens, arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, points 60 et 61, et ordonnance du 8 juin 2021, Silver e.a./Conseil, T‑252/20, sous pourvoi, EU:T:2021:347, point 71).
36 En l’espèce, le Conseil fait valoir, à juste titre, que, si la décision attaquée est un acte de portée générale, elle n’est ni un acte législatif ni un acte règlementaire.
37 En effet, premièrement, la décision attaquée est un acte de portée générale comme indiqué au point 29 ci-dessus.
38 Deuxièmement, il y a lieu de rappeler qu’un acte juridique ne peut être qualifié d’acte législatif de l’Union que s’il a été adopté sur le fondement d’une disposition des traités qui se réfère expressément soit à la procédure législative ordinaire, soit à la procédure législative spéciale (arrêt du 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie/Conseil, C‑643/15 et C‑647/15, EU:C:2017:631, point 62). En l’espèce, la décision attaquée a été adoptée sur le fondement de l’article 217 TFUE, en liaison avec l’article 218, paragraphe 5, et l’article 218, paragraphe 8, second alinéa, TFUE. Or, force est de constater qu’aucune de ces dispositions ne se réfère expressément à la procédure législative ordinaire ou à la procédure législative spéciale. Il s’ensuit que la décision attaquée ne peut être qualifiée d’acte législatif.
39 Troisièmement, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence du Tribunal, la notion d’« actes réglementaires » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE doit être interprétée comme ne comprenant pas les décisions approuvant la conclusion d’un accord international (ordonnances du 8 juin 2021, Silver e.a./Conseil, T‑252/20, sous pourvoi, EU:T:2021:347, point 90 ; du 8 juin 2021, Shindler e.a./Conseil, T‑198/20, sous pourvoi, EU:T:2021:348, point 80, et du 8 juin 2021, Price/Conseil, T‑231/20, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2021:349, point 74). Cette interprétation s’applique, par analogie, aux décisions autorisant la signature et l’application provisoire d’un accord international, telles que, notamment, la décision attaquée.
40 À cet égard, il convient, en particulier, de rappeler que, comme tout accord international conclu par l’Union, l’accord de commerce et de coopération lie les institutions de celle-ci et prévaut sur les actes qu’elles édictent. Il résulte de cette primauté des accords internationaux conclus par l’Union sur les textes de droit dérivé que l’accord de commerce et de coopération occupe, dans la hiérarchie des normes, un rang supérieur à celui des autres actes de portée générale, tant législatifs que réglementaires. Il s’ensuit que la décision attaquée permet l’application provisoire, dans l’ordre juridique de l’Union, de règles, contenues dans l’accord de commerce et de coopération, qui prévalent sur les actes législatifs et réglementaires et qui, dès lors, ne sauraient elles-mêmes présenter un caractère réglementaire (voir ordonnances du 8 juin 2021, Silver e.a./Conseil, T‑252/20, sous pourvoi, EU:T:2021:347, points 81 à 83 et jurisprudence citée ; du 8 juin 2021, Shindler e.a./Conseil, T‑198/20, sous pourvoi, EU:T:2021:348, points 71 à 73 et jurisprudence citée, et du 8 juin 2021, Price/Conseil, T‑231/20, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2021:349, points 65 à 67 et jurisprudence citée).
41 Dans ces conditions, la décision attaquée, en tant qu’elle autorise la signature et l’application provisoire à l’Irlande de la troisième partie, titre VII, de l’accord de commerce et de coopération, ne peut pas être qualifiée d’acte réglementaire au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE.
42 Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner si la décision attaquée affecte directement le requérant et si elle comporte des mesures d’exécution, ce dernier n’a pas qualité pour agir sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE.
43 Il s’ensuit que le Conseil est fondé à soutenir que le requérant n’a pas qualité pour agir. Partant, l’exception d’irrecevabilité doit être accueillie et le recours doit être rejeté comme irrecevable.
Sur les demandes d’intervention
44 Aux termes de l’article 142, paragraphe 2, du règlement de procédure, l’intervention perd son objet lorsque la requête est déclarée irrecevable. En l’espèce, le recours étant rejeté comme irrecevable, il n’y a plus lieu de statuer sur les demandes d’intervention introduites par l’Irlande et par la Commission.
Sur les dépens
45 En premier lieu, aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil, conformément aux conclusions de ce dernier, à l’exception de ceux afférents aux demandes d’intervention.
46 En second lieu, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, s’il est mis fin à l’instance dans l’affaire principale avant qu’il ne soit statué sur une demande d’intervention, le demandeur en intervention et les parties principales supportent chacun leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention. En l’espèce, le requérant, le Conseil, l’Irlande et la Commission supporteront chacun leurs propres dépens afférents aux demandes d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme irrecevable.
2) Il n’y a plus lieu de statuer sur les demandes d’intervention de l’Irlande et de la Commission européenne.
3) RG est condamné à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne, à l’exception de ceux afférents aux demandes d’intervention.
4) RG, le Conseil, l’Irlande et la Commission supporteront chacun leurs propres dépens afférents aux demandes d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 18 novembre 2021.