ORDINANZA DELLA CORTE (Ottava Sezione)
12 dicembre 2023 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Articolo 53, paragrafo 2, e articolo 94 del regolamento di procedura della Corte – Requisito relativo alla presentazione del contesto di fatto e di diritto della controversia oggetto del procedimento principale nonché dei motivi che rendono necessaria una risposta alla questione pregiudiziale – Mancanza di precisazioni sufficienti – Irricevibilità manifesta»
Nella causa C‑407/23,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato (Italia), con ordinanza del 7 giugno 2023, pervenuta in cancelleria il 3 luglio 2023, nel procedimento
Hera Luce Srl
contro
Comune di Trieste,
City Green Light Srl,
Edison Next Government Srl,
nei confronti di:
Enel X Srl,
Enel Sole Srl,
LA CORTE (Ottava Sezione),
composta da N. Piçarra, presidente di sezione, M. Safjan (relatore) e M. Gavalec, giudici,
avvocato generale: P. Pikamäe
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di statuire con ordinanza motivata, conformemente all’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte,
ha emesso la seguente
Ordinanza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dei principi di pubblicità, imparzialità e non discriminazione nel diritto dell’Unione.
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che oppone la Hera Luce Srl al Comune di Trieste (Italia), alla City Green Light Srl e alla Edison Next Government Srl, in merito a una proposta di finanza di progetto, presentata dalla Hera Luce, per la concessione della gestione del servizio di illuminazione pubblica nonché di altri servizi di tale comune.
Contesto normativo
3 L’articolo 94 del regolamento di procedura della Corte così dispone:
«Oltre al testo delle questioni sottoposte alla Corte in via pregiudiziale, la domanda di pronuncia pregiudiziale contiene:
a) un’illustrazione sommaria dell’oggetto della controversia nonché dei fatti rilevanti, quali accertati dal giudice del rinvio o, quanto meno, un’illustrazione delle circostanze di fatto sulle quali si basano le questioni;
b) il contenuto delle norme nazionali applicabili alla fattispecie e, se del caso, la giurisprudenza nazionale in materia;
c) l’illustrazione dei motivi che hanno indotto il giudice del rinvio a interrogarsi sull’interpretazione o sulla validità di determinate disposizioni del diritto dell’Unione, nonché il collegamento che esso stabilisce tra dette disposizioni e la normativa nazionale applicabile alla causa principale».
Procedimento principale e questione pregiudiziale
4 Nel maggio 2019 la Hera Luce ha presentato una proposta di finanza di progetto per la concessione della gestione del servizio di illuminazione pubblica della rete semaforica, di assistenza alla viabilità cittadina, dei servizi «Smart City» e delle luminarie e degli addobbi natalizi del Comune di Trieste.
5 Come risulta dall’ordinanza di rinvio, la procedura di finanza di progetto è costituita da due fasi distinte e successive, vale a dire, in un primo tempo, la selezione, tra le proposte presentate da operatori privati, di un progetto di interesse pubblico al fine della sua presa in considerazione nella programmazione delle opere pubbliche di un ente locale o di un ente pubblico e, in un secondo momento, qualora questi ultimi lo ritengano opportuno, una gara d’appalto basata su tale progetto.
6 In esito alla prima fase della procedura, la proposta della Hera Luce era risultata seconda, essendo stata nominata come promotrice di tale progetto un’altra società. Il 10 giugno 2021 il Consiglio comunale di Trieste ha adottato una dichiarazione di fattibilità tecnico-economica e di interesse pubblico della proposta presentata da quest’ultima società.
7 La Hera Luce ha proposto ricorso di annullamento avverso tale dichiarazione dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia (Italia), facendo valere, in particolare, che l’amministrazione non avrebbe concluso tale procedura nel termine perentorio di tre mesi dalla presentazione della proposta di finanziamento, prescritto all’articolo 183, comma 15, del decreto legislativo del 18 aprile 2016, n. 50 – Codice dei contratti pubblici (supplemento ordinario alla GURI n. 91, del 19 aprile 2016; in prosieguo: il «decreto legislativo n. 50/2016»), e che essa non avrebbe trattato in modo paritario i partecipanti a detta procedura.
8 Con sentenza del 27 maggio 2022 tale giudice ha respinto il suddetto ricorso, giudicando che la prima fase della procedura di finanza di progetto non sia connotata in termini concorsuali, di vera e propria comparazione tra i partecipanti ad essa, rilevando solamente l’interesse dell’amministrazione ad acquisire le opere o i servizi proposti, nominando l’operatore che presenti il progetto maggiormente aderente ai suoi interessi. Tenuto conto della natura della prima fase di tale procedura, il superamento del termine di tre mesi previsto per l’esame delle proposte di finanza di progetto non pregiudicherebbe la regolarità di tale procedura e non sarebbe necessario predeterminare, in un apposito disciplinare, puntuali criteri di valutazione di dette proposte.
9 La Hera Luce ha interposto appello avverso tale sentenza dinanzi al Consiglio di Stato (Italia), giudice del rinvio, reiterando, in sostanza, i motivi già dedotti in primo grado. Tuttavia, essa ha altresì chiesto, in subordine, per il caso di mancato accoglimento del suo ricorso, di sottoporre alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale in relazione all’inosservanza di vari principi del diritto dell’Unione nel contesto della procedura di finanza di progetto di cui trattasi, dal momento che tale procedura avrebbe natura comparativa ed attributiva di un vantaggio economico, quanto meno una volta decorso il termine perentorio di tre mesi per esaminare la proposta di finanza di progetto. Ciò comporterebbe la fuoriuscita dallo schema procedimentale semplificato previsto dal decreto legislativo n. 50/2016, imponendo l’indizione di una gara d’appalto.
10 Con sentenza parziale e non definitiva del 26 maggio 2023, il giudice del rinvio ha respinto tutti i motivi di appello, basandosi sulla peculiarità della procedura di finanza di progetto. A tal riguardo esso ha precisato che la prima fase di tale procedura, che è volta all’individuazione del promotore del progetto e della quale si controverte nel procedimento principale, ancorché sia disciplinata secondo una determinata procedura, è connotata da amplissima discrezionalità amministrativa. Infatti, tale fase mirerebbe alla valutazione dell’interesse pubblico dell’amministrazione che giustifica, alla stregua della programmazione delle opere pubbliche, l’accoglimento della proposta formulata dal promotore della finanza di progetto, e non alla scelta della migliore tra le offerte presentate sulla base di criteri tecnici ed economici preordinati.
11 A tal proposito, il giudice del rinvio sottolinea che la procedura di scelta del promotore del progetto non è un modulo di confronto concorrenziale sottoposto al principio delle procedure di evidenza pubblica, quanto piuttosto uno strumento tramite il quale l’amministrazione definisce, di concerto con il privato, un obiettivo di interesse pubblico da realizzare. Ciò apparirebbe tanto più vero ove si consideri che l’amministrazione, anche una volta dichiarata di pubblico interesse la proposta di tale operatore e individuato il promotore del progetto, non è tenuta a dare corso alla procedura di gara per l’affidamento della concessione. Ne discenderebbe che alla fase di scelta del promotore male si attaglia la predeterminazione dei criteri di valutazione, dato che essa presuppone quanto meno l’esatta definizione dell’oggetto del procedimento e, dunque, della proposta.
12 Pur considerando che l’articolo 183, comma 15, del decreto legislativo n. 50/2016 non viola il diritto dell’Unione, in particolare, i principi di pubblicità, imparzialità e non discriminazione, il giudice del rinvio si interroga sull’eventuale incidenza dell’inosservanza, da parte dell’amministrazione, del termine perentorio di tre mesi di cui quest’ultima disponeva per valutare la fattibilità delle proposte, essendo tale termine volto a tutelare gli autori delle stesse.
13 In tale contesto, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’articolo [183], comma 15, del decreto legislativo [n. 50/2016] è contrario al diritto UE e in particolare ai principi di pubblicità, imparzialità e non discriminazione contenuti sia nel Trattato che nei principi UE, propri di tutte le procedure comparative, laddove interpretato così da consentire trattamenti discriminatori in una procedura di attribuzione del diritto di prelazione, senza predefinizione dei criteri e comunque senza comunicazione dei medesimi a tutti i concorrenti ma solo ad alcuni di essi, quanto meno al decorso dei tre mesi di urgenza previsti da tale articolo».
Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale
14 Ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando una domanda di pronuncia pregiudiziale è manifestamente irricevibile, la Corte, sentito l’avvocato generale, può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata, senza proseguire il procedimento.
15 Tale disposizione deve essere applicata nella presente causa.
16 Secondo una giurisprudenza costante, il procedimento istituito dall’articolo 267 TFUE costituisce uno strumento di cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali, per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli elementi d’interpretazione del diritto dell’Unione loro necessari per risolvere la controversia che essi sono chiamati a dirimere (v., in tal senso, sentenza del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny, C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234, punto 44 e giurisprudenza ivi citata).
17 Poiché tale procedimento si fonda sulla decisione di rinvio, il giudice nazionale deve illustrare, nella decisione stessa, il contesto di fatto e di diritto della controversia oggetto del procedimento principale e fornire i necessari chiarimenti in merito alle ragioni della scelta delle disposizioni del diritto dell’Unione di cui chiede l’interpretazione, nonché riguardo al collegamento che esso stabilisce tra tali disposizioni e la normativa nazionale applicabile alla controversia di cui è investito [v., in tal senso, sentenza del 4 giugno 2020, C.F. (Verifica fiscale), C‑430/19, EU:C:2020:429, punto 23 e giurisprudenza ivi citata].
18 A tal riguardo, occorre altresì sottolineare che le informazioni contenute nella decisione di rinvio devono consentire, da un lato, alla Corte di fornire risposte utili alle questioni poste dal giudice nazionale e, dall’altro, ai governi degli Stati membri e agli altri interessati di esercitare il diritto a presentare osservazioni conferitogli dall’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea. Spetta alla Corte assicurare che tale diritto sia garantito, tenuto conto del fatto che, in virtù di tale disposizione, soltanto le decisioni di rinvio vengono notificate agli interessati (v., in tal senso, sentenza del 2 settembre 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, punto 134 e giurisprudenza ivi citata).
19 I requisiti cumulativi concernenti il contenuto di una decisione di rinvio sono esplicitamente indicati all’articolo 94 del regolamento di procedura, che il giudice del rinvio, nell’ambito della cooperazione istituita dall’articolo 267 TFUE, deve conoscere e rispettare scrupolosamente (ordinanza del 3 luglio 2014, Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, punto 21, e sentenza del 9 settembre 2021, Toplofikatsia Sofia e a., C‑208/20 e C‑256/20, EU:C:2021:719, punto 20 e giurisprudenza ivi citata). Essi sono inoltre richiamati ai punti 13, 15 e 16 delle raccomandazioni della Corte di giustizia dell’Unione europea all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale (GU 2019, C 380, pag. 1).
20 Nel caso di specie, l’ordinanza di rinvio manifestamente non soddisfa tali requisiti.
21 Infatti si deve rilevare, in primo luogo, che tale ordinanza contiene solo una presentazione estremamente succinta del contesto di fatto della controversia oggetto del procedimento principale, nonché una descrizione assai lacunosa del quadro giuridico nazionale applicabile alla procedura di finanza di progetto. Oltre al fatto che il testo dell’articolo 183, comma 15, del decreto legislativo n. 50/2016 non è riprodotto nell’ordinanza di rinvio, tale descrizione non consente alla Corte di comprendere l’affermazione della Hera Luce secondo la quale l’inosservanza di detta disposizione comporterebbe la fuoriuscita dallo schema procedimentale semplificato, previsto da tale decreto legislativo, imponendo l’indizione di una gara d’appalto.
22 In secondo luogo, il giudice nazionale non spiega in che modo i principi del diritto dell’Unione di cui chiede l’interpretazione sarebbero rilevanti nella presente causa. Infatti tale giudice si limita ad affermare che, ad avviso della Hera Luce, la procedura di finanza di progetto rientrerebbe nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione dal momento che ha natura «comparativa e attributiv(a) di un vantaggio economico», senza tuttavia chiarire in che modo tale diritto sarebbe applicabile a «tutte le procedure comparative», sicché sarebbe necessario valutare una procedura come quella oggetto del procedimento principale alla luce dei principi ai quali esso si riferisce.
23 Al contrario, come risulta dal punto 11 della presente ordinanza, il giudice del rinvio rileva espressamente che, a suo avviso, la scelta effettuata dall’amministrazione nell’ambito della prima fase di una procedura di finanza di progetto, la sola in discussione nel procedimento principale, non è «un modulo di confronto concorrenziale sottoposto al principio delle procedure di evidenza pubblica, quanto piuttosto uno strumento tramite il quale l’amministrazione definisce di concerto con il privato un obiettivo di interesse pubblico da realizzare». Inoltre, esso sottolinea che, in tale contesto, l’amministrazione riconosce all’operatore selezionato al termine di tale prima fase solo una «aspettativa non giuridicamente tutelata», senza che tale amministrazione sia tenuta a dare corso alla procedura di gara per l’affidamento della concessione.
24 In terzo luogo, il giudice del rinvio non stabilisce alcun collegamento tra i principi del diritto dell’Unione cui fa riferimento e la normativa nazionale applicabile alla controversia di cui è investito. Più in particolare, esso non spiega in che modo la finalità perseguita dal termine perentorio di tre mesi di cui dispone l’amministrazione per valutare le proposte ai sensi dell’articolo 183, comma 15, del decreto legislativo n. 50/2016, possa incidere sulla valutazione di tale disposizione alla luce di detto diritto.
25 In quarto luogo, il giudice del rinvio non ha neppure fornito elementi sufficienti per poter valutare se l’eventuale aggiudicazione della concessione di cui trattasi nel procedimento principale rientri nell’ambito di applicazione della direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione (GU 2014, L 94, pag. 1), o della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006, L 376, pag. 36). In particolare, poiché il valore stimato della concessione di cui trattasi non è menzionato nell’ordinanza di rinvio, non è possibile per la Corte verificare se sia stata raggiunta la soglia di applicabilità prevista dalla direttiva 2014/23.
26 Peraltro, se è vero che, secondo la giurisprudenza della Corte, le autorità pubbliche, qualora intendano assegnare concessioni di servizi, sono tenute a rispettare le norme fondamentali del Trattato FUE in generale, e segnatamente i suoi articoli 49 e 56, nonché, in particolare, i principi di parità di trattamento e di non discriminazione in base alla nazionalità, nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva (v., in tal senso, sentenze del 4 febbraio 2016, Ince, C‑336/14, EU:C:2016:72, punto 86 e giurisprudenza ivi citata, nonché del 21 marzo 2019, Unareti, C‑702/17, EU:C:2019:233, punto 27 e giurisprudenza ivi citata), le informazioni fornite dal giudice del rinvio non consentono di stabilire se, non rientrando nell’ambito di applicazione della direttiva 2014/23 o della direttiva 2006/123, la concessione di cui trattasi nel procedimento principale possa essere disciplinata da dette norme. Ai fini di tale esame, spetta al giudice del rinvio accertare l’esistenza di un interesse transfrontaliero certo (v., in tal senso, sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a., C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558, punto 68), il che è manifestamente assente nell’ordinanza di rinvio.
27 Alla luce della motivazione che precede, occorre constatare che la presente domanda di pronuncia pregiudiziale è manifestamente irricevibile.
Sulle spese
28 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi, la Corte (Ottava Sezione) dichiara:
La domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Consiglio di Stato (Italia), con ordinanza del 7 giugno 2023, è manifestamente irricevibile.
Lussemburgo, 12 dicembre 2023
Il cancelliere | | Il presidente di sezione |
A. Calot Escobar | | N. Piçarra |