PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
15. listopada 2015.(*)
„Povreda obveze države članice – Direktiva 2011/92/EU – Procjena učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš – Članak 11. – Direktiva 2010/75/EU – Industrijske emisije (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja) – Članak 25. – Pristup pravosuđu – Nacionalno postupovno zakonodavstvo koje ne udovoljava uvjetima“
U predmetu C‑137/14,
povodom tužbe zbog povrede obveze države članice podnesene 21. ožujka 2014. na temelju članka 258. UFEU‑a,
Europska komisija, koju zastupaju C. Hermes i G. Wilms, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,
tužitelj,
protiv
Savezne Republike Njemačke, koju zastupaju T. Henze i J. Möller, u svojstvu agenata,
tuženik,
koju podupire
Republika Austrija, koju zastupa C. Pesendorfer, u svojstvu agenta,
intervenijent,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: R. Silva de Lapuerta (izvjestiteljica), predsjednica prvog vijeća, koja obnaša funkciju predsjednice dugog vijeća, J. L. da Cruz Vilaça, A. Arabadjiev, C. Lycourgos i J.-C. Bonichot, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Wathelet,
tajnik: V. Tourrès, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 12. ožujka 2015.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 21. svibnja 2015.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Europska komisija u svojoj tužbi od Suda zahtijeva da utvrdi da je, ograničavajući:
– poništenje upravnih odluka u skladu s odredbama Direktive 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2012., L 26, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.) i Direktive 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja) (SL L 334, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 15., str. 159.) samo na slučajeve u kojima je utvrđena povreda subjektivnog prava (članak 113. stavak 1. Zakona o organizaciji upravnih sudova (Verwaltungsgerichtsordnung, u daljnjem tekstu: Zakon o organizaciji upravnih sudova)),
– poništenje odluka zbog povrede postupka na slučajeve neprovođenja procjene učinaka na okoliš ili nedostatka prethodnog ispitivanja (članak 4. stavak 1. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša predviđenima Direktivom 2003/35/EZ (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz) od 7. prosinca 2006. (BGBl. 2006. I, str. 2816.), kako je izmijenjen Zakonom od 21. siječnja 2013. (u daljnjem tekstu: Zakon o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji)) i na slučajeve u kojima je podnositelj pravnog sredstva dokazao uzročnu vezu između povrede postupka i rezultata odluke te da se time utjecalo na pravni položaj podnositelja pravnog sredstva (članak 46. Zakona o upravnom postupku (Verwaltungsverfahrensgesetz, u daljnjem tekstu: Zakon o upravnom postupku) u vezi s člankom 113. stavkom 1. Zakona o organizaciji upravnih sudova),
– aktivnu procesnu legitimaciju i opseg sudskog nadzora na prigovore koji su prethodno izneseni u za to predviđenom roku u upravnom postupku koji je doveo do usvajanja odluke (članak 2. stavak 3. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, i članak 73. stavak 4. Zakona o upravnom postupku),
– u postupcima koji su pokrenuti nakon 25. lipnja 2005. i okončani prije 12. svibnja 2011., aktivnu procesnu legitimaciju udruga za zaštitu okoliša na pravne odredbe kojima se dodjeljuju prava pojedincima (članak 2. stavak 1. u vezi s člankom 5. stavkom 1. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji),
– u postupcima koji su pokrenuti nakon 25. lipnja 2005. i okončani prije 12. svibnja 2011., opseg sudskog nadzora pravnih sredstava koja mogu podnijeti udruge za zaštitu okoliša na pravne odredbe kojima se dodjeljuju prava pojedincima (članak 2. stavak 1. u vezi s člankom 5. stavkom 1. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji) i
– općenito isključujući iz područja primjene nacionalnog zakonodavstva upravne postupke koji su pokrenuti prije 25. lipnja 2005. (članak 5. stavci 1. i 4. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji),
Savezna Republika Njemačka povrijedila obveze koje ima na temelju članka 11. Direktive 2011/92 i članka 25. Direktive 2010/75.
Pravni okvir
Pravo Unije
2 Članak 11. Direktive 2011/92 propisuje:
„1. Države članice osiguravaju da se, sukladno odgovarajućem nacionalnom pravnom sustavu, članovima zainteresirane javnosti:
(a) koji imaju dovoljan interes ili alternativno;
(b) koji tvrde da im je povrijeđeno pravo, ako upravno postupovno pravo države članice to propisuje kao preduvjet;
omogući pristup postupku preispitivanja pred sudom ili nekim drugim nezavisnim i nepristranim tijelom koje je određeno pravom radi pobijanja materijalne ili postupovne zakonitosti odluka, radnji ili propusta, u skladu s odredbama ove Direktive koje se odnose na sudjelovanje javnosti.
2. Države članice određuju u kojoj je fazi moguće pobijanje odluka, radnji ili propusta.
3. Države članice utvrđuju dovoljan interes i povredu prava u skladu s ciljem da se zainteresiranoj javnosti omogući pristup pravosuđu.
[…]
4. Odredbe ovog članka ne isključuju mogućnost postupka prethodnog preispitivanja pred nekim upravnim tijelom i ne utječu na zahtjev da se prije upućivanja na postupak sudskog preispitivanja iscrpe mogućnosti upravnog preispitivanja ako nacionalno pravo propisuje takav uvjet. Svi takvi postupci bit će pošteni, pravični i pravovremeni te ne smiju biti preskupi.
5. U svrhu unapređivanja učinkovitosti odredaba ovog članka, države članice osiguravaju da javnosti budu dostupne praktične informacije o pristupu postupcima upravnog i sudskog preispitivanja.“
3 Članak 25. Direktive 2010/75 propisuje:
„1. Države članice osiguravaju da, u skladu s predmetnim nacionalnim pravnim sustavom, članovi zainteresirane javnosti imaju pristup postupku preispitivanja pred sudom ili drugim zakonski utemeljenim neovisnim i nepristranim tijelom, kako bi osporili materijalnu ili proceduralnu zakonitost odluka, čina ili propusta podložno članku 24. ako je ispunjen jedan od sljedećih uvjeta:
(a) dovoljno su zainteresirani;
(b) mogu dokazati povredu prava, tamo gdje to upravno‑postupovno pravo države članice zahtijeva kao preduvjet.
2. Države članice utvrđuju u kojoj se fazi odluke, radnje ili propusti mogu osporavati.
3. Države članice određuju što predstavlja dovoljan interes i povredu prava u skladu s ciljem pružanja zainteresiranoj javnosti pristupa pravosuđu.
[…]
4. Stavci 1., 2. i 3. ne isključuju mogućnost prethodnog postupka preispitivanja pred upravnim tijelom i ne utječu na uvjet potrebnog iscrpljenja svih upravnih postupaka preispitivanja prije korištenja postupka sudskog preispitivanja ako takav uvjet postoji u domaćem zakonodavstvu.
Svi takvi postupci su pravični, jednakopravni, pravodobni i ne toliko skupi da bi se time sprečavalo njihovo provođenje.
5. Države članice osiguravaju da praktični podaci budu dostupni javnosti u pristupu postupcima upravnog i sudskog preispitivanja.“
Pravo Njemačke
Zakon o organizaciji upravnih sudova
4 Prema članku 42. Zakona o organizaciji upravnih sudova:
„1. Pravnim sredstvom se može tražiti poništenje upravnog akta ili ishoditi nalaganje usvajanja akta upravnom tijelu kada je odbijeno njegovo usvajanje ili u slučaju šutnje uprave.
2. Osim gdje zakon propisuje drukčije, pravno sredstvo je dopušteno samo u slučaju da podnositelj pravnog sredstva navede da su njegova prava povrijeđena predmetnim upravnim aktom, odbijanjem usvajanja navedenog akta ili šutnjom uprave.“
5 Članak 113. stavak 1. Zakona o organizaciji upravnih sudova glasi kako slijedi:
„Kada je upravni akt nezakonit i kada su zbog toga povrijeđena prava podnositelja pravnog sredstva, sud poništava upravni akt i po potrebi svaku odluku povodom pravnog sredstva. […]“
Zakon o upravnom postupku
6 Članak 24. Zakona o upravnom postupku propisuje:
„1. Nadležno tijelo po službenoj dužnosti ispituje činjenice. Ono utvrđuje narav i doseg istraga; nije vezano argumentima ni dokaznim prijedlozima zainteresiranih osoba.
2. Nadležno tijelo mora uzeti u obzir sve relevantne okolnosti pojedinačnog slučaja, uključujući one koje idu u korist zainteresiranim osobama.
3. Nadležno tijelo ne može odbiti zaprimiti izjave ili zahtjeve iz svoje nadležnosti s obrazloženjem da ih smatra nedopuštenima ili meritorno neosnovanima.“
7 Članak 44. Zakona o upravnom postupku propisuje:
„1. Upravni akt je ništav ako je zahvaćen posebno ozbiljnom pogreškom i koja postane očita u okviru razumne ocjene svih okolnosti koje se razmatraju.
2. Bez obzira na to jesu li ispunjeni uvjeti iz stavka 1., treba smatrati ništavim upravni akt:
– koji je usvojen u pisanom ili elektroničkom obliku a da u njemu nije na prepoznatljiv način naznačeno nadležno tijelo koje ga je usvojilo,
– koji se, u skladu sa zakonskom odredbom, može usvojiti isključivo dostavom dokumenta, ali taj formalni uvjet nije ispunjen,
– koji je nadležno tijelo usvojilo prekoračenjem svoje ovlasti kako je definirana u članku 3. stavku 1. točki 1. a da za to nije bilo ovlašteno,
– koji zbog praktičnih razloga nitko ne može izvršiti,
– koji zahtijeva poduzimanje nezakonite radnje koja predstavlja kazneno djelo ili se za nju može izreći novčana sankcija,
– koji je protivan dobrim običajima. […]“
8 Članak 46. Zakona o upravnom postupku propisuje:
„Poništenje upravnog akta koji nije ništav temeljem članka 44. ne može se zahtijevati samo temeljem toga da je usvojen uz povredu postupovnih pravila, pravila o obliku ili o [mjesnoj] nadležnosti kada je očito da povreda nije utjecala na odluku o meritumu.“
9 Članak 73. Zakona o upravnom postupku glasi kako slijedi:
„1. Osoba odgovorna za projekt treba dostaviti plan tijelu za ispitivanje radi provedbe postupka ispitivanja javnosti. Plan se sastoji od nacrta i objašnjenja koja prikazuju projekt te sadržava razloge njegova nastanka kao i zemljišta i instalacije zahvaćene projektom.
2. Tijekom mjeseca koji slijedi nakon primitka potpunog plana, tijelo nadležno za ispitivanje će zatražiti od tijela na čije ovlasti projekt utječe da se očituju i da poduzmu radnje radi objave plana u zajednicama u kojima projekt može proizvesti učinke.
3. Zajednice iz stavka 2. moraju tri tjedna nakon primitka izložiti plan na uvid javnosti u trajanju od mjesec dana. […]
3.a Upravna tijela iz stavka 2. moraju se očitovati u roku koji je odredilo tijelo nadležno za ispitivanje, koji ne smije biti dulji od tri mjeseca. Očitovanja podnesena nakon isteka roka navedenog u prvoj rečenici moraju se uzeti u obzir ako je tijelo nadležno za odobravanje plana znalo, ili je trebalo znati, za postavljena pitanja ili ako su ona važna za zakonitost odluke. U ostalim slučajevima ta se očitovanja mogu uzeti u obzir.
4. U roku od dva tjedna od isteka roka za objavu svaka osoba na čije interese projekt utječe može, u pisanom obliku ili izjavom na zapisnik, zajednicama ili tijelu nadležnom za ispitivanje uputiti prigovore na plan. […] Nakon isteka roka za podnošenje prigovora nisu dopušteni nikakvi prigovori osim ako se ne temelje na posebnom naslovu privatnog prava. To će se istaknuti u obavijesti o objavi ili pri objavi roka za iznošenje prigovora. Udruge koje su na temelju drugih pravnih odredaba ovlaštene podnijeti pravno sredstvo na temelju Zakona o organizaciji upravnih sudova (Verwaltungsgerichtsordnung) protiv odluke iz članka 74. mogu se očitovati u roku navedenom u prvoj rečenici. […]
5. Zajednice u kojima se plan treba objaviti moraju ga prethodno oglasiti u skladu s lokalnim običajima. U tom oglašavanju treba biti navedeno:
1) gdje i koliko dugo će se plan izložiti u svrhu uvida,
2) da se eventualni prigovori ili očitovanja udruga iz pete rečenice stavka 4. moraju dostaviti službama određenima u obavijesti, u za to predviđenom roku,
3) da se rasprava može održati i u slučaju izostanka jedne od zainteresiranih strana,
4) da se:
a) osobe koje su iznijele prigovore ili udruge koje su se očitovale mogu obavijestiti o danu rasprave službenim priopćenjem,
b) dostava odluke o prigovorima može zamijeniti službenim priopćenjem,
[…]
6. Nakon isteka roka za podnošenje prigovora, tijelo nadležno za ispitivanje raspravlja o pravodobnim prigovorima protiv plana, o pravodobnim očitovanjima udruga iz pete rečenice stavka 4. kao i o očitovanjima upravnih tijela o planu s osobom odgovornom za projekt, upravnim tijelima, uključenim osobama kao i subjektima koji su podnijeli prigovore ili koji su se očitovali. Dan održavanja rasprave objavljuje se najmanje tjedan dana unaprijed na način koji je u skladu s lokalnim običajima. Upravna tijela, osobe odgovorne za projekt i osobe koje su podnijele prigovore ili koje su se očitovale moraju se obavijestiti o danu rasprave. Ako bi se moralo poslati više od pedeset obavijesti, uz one upućene upravnim tijelima i osobi odgovornoj za projekt, navedene se mogu zamijeniti službenim priopćenjem. Službeno priopćenje se izvršava, odstupanjem od druge rečenice, objavom datuma rasprave u službenom glasilu tijela nadležnog za ispitivanje kao i u dnevnim lokalnim novinama iz sektora na koji projekt može utjecati. Obavijest u službenom glasilu treba se uzeti u obzir za izračun roka iz druge rečenice. […]
[…]
9. Tijelo nadležno za ispitivanje iznijet će svoje mišljenje o rezultatu postupka ispitivanja javnosti te ga dostaviti tijelu nadležnom za odobravanje plana u roku od mjesec dana od okončanja rasprave, uz priložen plan, očitovanja upravnih tijela i udruga iz pete rečenice stavka 4. kao i prigovore koji su u postupku rješavanja.“
Zakon o procjeni učinaka na okoliš
10 U prvoj rečenici stavka 1. članka 2. Zakona o procjeni učinaka na okoliš (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, u daljnjem tekstu: Zakon o procjeni učinaka na okoliš) propisano je:
„Procjena učinaka na okoliš sastavni je dio upravnih postupaka odlučivanja koji služe donošenju odluke o dopuštenosti projekata.“
11 U članku 2. stavku 3. Zakona o procjeni učinaka na okoliš propisuje se da „[je odluka], u smislu prve rečenice stavka 1., […] odluka o odobravanju plana“.
Zakon o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji
12 Prva rečenica stavka 1. članka 1. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, propisuje da se taj zakon primjenjuje na pravna sredstva protiv odluka, u smislu članka 2. stavka 3. Zakona o procjeni učinaka na okoliš, u vezi s dopuštenošću projekata za koje temeljem potonjeg zakona može postojati obveza procjene utjecaja na okoliš.
13 Članak 2. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, glasi kako slijedi:
„1. Nacionalna ili strana udruga […] može a da pritom ne navede da je došlo do povrede njezinih prava koristiti pravno sredstvo temeljem Zakona o organizaciji upravnih sudova protiv odluke iz prve rečenice stavka 1. članka 1. ili u slučaju šutnje uprave ako:
– istakne da je odluka iz prve rečenice stavka 1. članka 1. ili šutnja uprave suprotna pravnim odredbama o zaštiti okoliša i koje mogu biti relevantne za donošenje odluke,
– istakne da na nju utječe odluka iz prve rečenice stavka 1. članka 1. ili šutnja uprave, u njezinom području aktivnosti propisanom statutom koja se sastoji u promicanju ciljeva zaštite okoliša, i
– je imala mogućnost sudjelovati u postupku iz prve rečenice članka 1. stavka 1. te se upustila u raspravu o meritumu sukladno odredbama koje su na snazi, odnosno, bila joj je uskraćena mogućnost da se upusti u raspravu o meritumu, suprotno odredbama koje su na snazi.
2. Udruga koja nije priznata […] može koristiti pravno sredstvo na temelju stavka 1. samo ako:
– u vrijeme korištenja pravnog sredstva ispunjava uvjete za priznanje,
– je podnijela zahtjev za priznanje,
– još uvijek nije donesena odluka o njezinu priznanju zbog razloga za koje udruga nije odgovorna.
[…]
3. Ako se udruga mogla očitovati tijekom postupka iz prve rečenice stavka 1. članka 1., zabranjeno joj je u postupku povodom pravnog sredstva iznijeti bilo kakav prigovor koji nije prije istaknula ili koji nije pravodobno istaknula sukladno odredbama na snazi, a koji je mogla istaknuti tijekom postupka iz prve rečenice stavka 1. članka 1.
4. Ako odluka iz prve rečenice stavka 1. članka 1. nije objavljena ni dostavljena udruzi, sukladno odredbama na snazi, prigovor ili pravno sredstvo ulažu se u roku od godinu dana od trenutka kada je udruga saznala ili mogla saznati za odluku. […]
5. Pravna sredstva iz stavka 1. osnovana su:
– kada odluka iz prve rečenice stavka 1. članka 1. ili šutnja uprave povređuje odredbe koje imaju za cilj zaštitu okoliša i koje su relevantne za odluku,
– u slučaju pravnog sredstva u vezi s planovima za izgradnju, ako utvrđenja iz plana za izgradnju kojima se obrazlaže dopuštenost projekta podvrgnutog obvezi [procjene učinaka na okoliš] povređuju odredbe u vezi sa zaštitom okoliša
i kada se povreda odnosi na interese zaštite okoliša koji su dio ciljeva koje udruga promiče temeljem svojeg statuta. Za odluke iz prve rečenice stavka 1. članka 1. treba također postojati obveza provođenja procjene učinaka na okoliš.“
14 Članak 4. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, propisuje:
„1. Poništenje odluke o dopuštenosti projekta u smislu točke 1. prve rečenice stavka 1. članka 1. može se tražiti kada:
– procjena učinaka na okoliš ili
– prethodno ispitivanje potrebe izrade procjene učinaka na okoliš u pojedinačnim slučajevima,
koji se zahtijevaju primjenom odredaba [Zakona o procjeni učinaka na okoliš], […] nisu izvršeni, a taj propust naknadno nije ispravljen.
[…]
3. Gore navedeni stavci 1. i 2. primjenjuju se na odgovarajući način na pravna sredstva stranaka u smislu članka 61. točaka 1. i 2. [Zakona o organizaciji upravnih sudova].“
15 Članak 5. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, propisuje:
„1. Ovaj zakon primjenjuje se na postupke predviđene prvom rečenicom stavka 1. članka 1. koji su pokrenuti ili su morali biti pokrenuti nakon 25. lipnja 2005.; prvi dio rečenice ne primjenjuje se na odluke iz prve rečenice stavka 1. članka 1., koje su postale izvršne prije 15. prosinca 2006.
[…]
3. Savezna agencija za okoliš dovršit će postupke za priznanje koji su već pokrenuti prema ovom zakonu prema odredbama koje su na snazi do 28. veljače 2010.
4. Postupci za donošenje odluka iz točke 1. prve rečenice stavka 1. članka 1., postupci davanja suglasnosti iz točke 2. prve rečenice stavka 1. članka 1. ili postupci povodom pravnog sredstva iz članka 2. koji su bili u tijeku na dan 12. svibnja 2011. ili koji su bili pokrenuti nakon toga dana i još uvijek nisu okončani s učinkom izvršnosti na dan 29. siječnja 2013. rješavaju se u skladu s odredbama ovog zakona u verziji koja je na snazi od 29. siječnja 2013. Odstupanjem od prve rečenice članak 4.a stavak 1. primjenjuje se samo na postupke sudskog preispitivanja pokrenute nakon 29. siječnja 2013.“
Predsudski postupak i postupak pred Sudom
16 Pred Komisijom je 18. prosinca 2006. pokrenut postupak povodom pritužbe kojom se tvrdi da je Savezna Republika Njemačka Zakonom o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, pogrešno prenijela članak 10.a Direktive Vijeća 85/337/EEZ od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL L 175, str. 40.) [neslužbeni prijevod] i članak 15.a Direktive Vijeća 96/61/EZ od 24. rujna 1996. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (SL L 257, str. 26.) [neslužbeni prijevod]. Komisija je nastavno na tu pritužbu 1. listopada 2012. uputila pismo opomene Saveznoj Republici Njemačkoj zbog povrede njezinih obveza temeljem članka 11. Direktive 2011/92 i članka 25. Direktive 2010/75, s time da su dvije potonje direktive u međuvremenu zamijenile, navedenim redoslijedom, direktive 85/337 i 96/61.
17 Savezna Republika Njemačka odgovorila je na to pismo opomene 30. studenoga 2012. Dana 6. veljače 2013. zatražila je od Komisije da obustavi postupak s obrazloženjem da je nakon usvajanja Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, njemačko zakonodavstvo usklađeno s presudom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289).
18 Komisija je 26. travnja 2013. uputila obrazloženo mišljenje Saveznoj Republici Njemačkoj. Potonja joj je odgovorila 10. srpnja 2013. Komisija je, nezadovoljna odgovorom te države članice, odlučila podnijeti ovu tužbu.
19 Zahtjevom podnesenim tajništvu Suda 9. srpnja 2014. Republika Austrija zatražila je da joj se dopusti intervenirati u ovaj postupak u potporu Saveznoj Republici Njemačkoj. Odlukom od 11. kolovoza 2014. predsjednik Suda prihvatio je ovaj zahtjev.
Zahtjev za ponovno otvaranje usmenog dijela postupka
20 Nakon objave mišljenja nezavisnog odvjetnika, podneskom od 30. lipnja 2015. Savezna Republika Njemačka zatražila je od Suda da ponovno otvori usmeni dio postupka u skladu s člankom 83. svojeg poslovnika, s obrazloženjem da se mišljenjem nezavisnog odvjetnika „predlaže uvođenje novog tužbenog razloga u predmet postupka o kojem se Savezna Republika Njemačka nije mogla očitovati, ni u pisanom obliku ni usmeno“.
21 Treba podsjetiti da prema članku 83. Poslovnika Sud može, u svakom trenutku, nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, odrediti ponovno otvaranje usmenog dijela postupka, osobito ako smatra da stvar nije dovoljno razjašnjena ili ako stranka iznese, po zatvaranju tog dijela postupka, novu činjenicu koja je takve naravi da ima odlučujući utjecaj na odluku Suda, ili pak ako je u predmetu potrebno odlučiti na temelju argumenta o kojem se nije raspravljalo među strankama ili zainteresiranim osobama iz članka 23. Statuta Suda Europske unije.
22 O tome ovdje nije riječ. Naime, budući da se Savezna Republika Njemačka poziva na posljednju od pretpostavki iz tog članka Poslovnika, treba navesti da stajališta nezavisnog odvjetnika, koja ta država članica osporava, ni na koji način ne predstavljaju argument na temelju kojeg treba riješiti ovaj predmet.
23 S obzirom na prethodno navedena razmatranja, Sud smatra da ne treba odrediti ponovno otvaranje usmenog dijela postupka.
O tužbi
Prvi prigovor, koji se odnosi na ograničenje nadzora zakonitosti upravnih odluka, donesenih u skladu s direktivama 2011/92 i 2010/75, samo s obzirom na odredbe nacionalnog prava koje dodjeljuju prava pojedincima
Argumentacija stranaka
24 Komisija smatra da članak 113. stavak 1. Zakona o organizaciji upravnih sudova nezakonito ograničava nadzor zakonitosti upravnih odluka s obzirom na odredbe nacionalnog prava koje dodjeljuju prava pojedincima. Naime, u slučaju povrede postupka sudska zaštita u Njemačkoj osigurana je samo u slučaju da predmetno postupovno pravilo stvara subjektivno pravo u korist pojedinca. Međutim, sukladno članku 11. Direktive 2011/92 i članku 25. Direktive 2010/75, zakonitost odluka u skladu s tim direktivama mora se moći ispitati kako s materijalnoga tako i postupovnoga gledišta.
25 Savezna Republika Njemačka napominje da države članice imaju diskrecijsku ovlast u organizaciji sudstva. Opseg nadzora koji trebaju izvršiti nacionalni sudovi nije uređen tim odredbama prava Unije jer se njima ne propisuju kriteriji za ispitivanje koje trebaju koristiti navedeni sudovi. Štoviše, članak 11. Direktive 2011/92 kao i članak 25. Direktive 2010/75 ne sadržavaju pravila o opsegu sudskog nadzora, već samo propisuju obvezu za države članice da propišu mehanizam pravne zaštite koji dopušta pobijanje materijalne ili postupovne zakonitosti svih odluka ili propusta upravne naravi.
26 Savezna Republika Njemačka navodi da je, sukladno članku 42. stavku 2. Zakona o organizaciji upravnih sudova, za dopuštenost pravnog sredstva za poništenje upravnog akta ili kojim se traži da se naloži usvajanje upravnog akta potrebno da individualni podnositelj pravnog sredstva istakne da mu se tim aktom ili odbijanjem njegova donošenja povređuju prava. Članak 113. stavak 1. tog zakona uvjetuje osnovanost pravnog sredstva i eventualno poništenje upravne odluke povredom subjektivnih prava podnositelja pravnog sredstva. Tako se izbjegavaju proturječnosti u ocjeni dopuštenosti i osnovanosti istog pravnog sredstva jer samo pravna sredstva dopuštena sukladno članku 42. stavku 2. navedenog zakona mogu dovesti do poništenja sukladno članku 113. stavku 1. tog zakona.
27 Republika Austrija navodi da i primjena kriterija u vezi s nužnom legitimacijom za podnošenje pravnog sredstva pred sudom i u vezi s povredom prava pripadaju samom nacionalnom pravu. Naime, države članice raspolažu velikom diskrecijskom ovlašću koja im u svakom slučaju dopušta ograničavanje prava pojedinaca na korištenje pravnih sredstava u slučaju povrede subjektivnih javnih prava.
Ocjena Suda
28 Da bi se ocijenila osnovanost prvog prigovora Komisije, treba uzeti u obzir da se on ne odnosi na uvjete za dopuštenost pravnih sredstava iz članka 11. Direktive 2011/92 i članka 25. Direktive 2010/75 s obzirom na to da su potonji uređeni člankom 42. stavkom 2. Zakona o organizaciji upravnih sudova, već na opseg sudskog nadzora u vezi s tim pravnim sredstvima, u smislu da, u skladu s tim odredbama, „članovi zainteresirane javnosti“ moraju moći pokrenuti postupak sudskog preispitivanja „radi pobijanja materijalne ili postupovne zakonitosti odluka, radnji ili propusta“ u skladu s tim direktivama.
29 Naime, članak 113. stavak 1. Zakona o organizaciji upravnih sudova propisuje, u biti, da nadležni sud poništava nezakoniti upravni akt samo kada su „zbog toga“ podnositelju pravnog sredstva „povrijeđena prava“. Poništenje upravnog akta stoga također znači da nezakonitost koju je utvrdio sud mora uključivati povredu subjektivnog prava podnositelja pravnog sredstva.
30 U tom pogledu treba podsjetiti da u skladu s člankom 11. stavkom 1. Direktive 2011/92 i člankom 25. stavkom 1. Direktive 2010/75 države članice osiguravaju da članovi zainteresirane javnosti koji tvrde da im je povrijeđeno pravo, kada nacionalno upravno postupovno pravo propiše takav uvjet, mogu pokrenuti postupak preispitivanja pred sudom ili nekim drugim zakonom ustanovljenim neovisnim i nepristranim tijelom radi pobijanja materijalne ili postupovne zakonitosti odluka, radnji ili propusta, u skladu s odredbama navedenih direktiva.
31 Nadalje, stavak 3. tih članaka predviđa da države članice propisuju, između ostalog, što predstavlja takvu povredu prava.
32 U tim uvjetima i u vezi s ovim prigovorom, valja naglasiti da ako predmetna država članica može na temelju gore navedenih odredaba iz direktiva 2011/92 i 2010/75 uvjetovati dopuštenost pravnih sredstava pojedinaca protiv odluka, radnji ili propusta na koje se primjenjuju te direktive, uvjetima, poput onoga da je povrijeđeno subjektivno pravo, ta država članica također može propisati da je, da bi nadležan sud mogao poništiti upravnu odluku, potrebno da je došlo do povrede subjektivnog prava podnositelja pravnog sredstva.
33 Sud je doista u točki 45. svoje presude Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289) već presudio da nacionalni zakonodavac može ograničiti prava na čiju se povredu može pozvati pojedinac u okviru sudskog preispitivanja jedne od odluka, radnji ili propusta iz članka 10.a Direktive 85/337, koji je postao članak 11. Direktive 2011/92, samo na subjektivna prava, ali da se to ograničenje kao takvo ne može primijeniti na udruge za zaštitu okoliša a da se ne povrijede ciljevi zadnje rečenice trećeg podstavka članka 10.a Direktive 85/337.
34 Iz navedenoga slijedi da članak 113. stavak 1. Zakona o organizaciji upravnih sudova ne treba smatrati neusklađenim s člankom 11. Direktive 2011/92 i s člankom 25. Direktive 2010/75.
35 Stoga treba odbiti prvi Komisijin prigovor iznesen u prilog osnovanosti prvog tužbenog razloga.
Drugi prigovor, koji se odnosi na ograničenje situacija u kojima se može tražiti poništenje upravne odluke donesene u skladu s direktivama 2011/92 i 2010/75 na temelju povrede postupka
Argumentacija stranaka
36 Prvim dijelom prigovora Komisija napominje da se, sukladno članku 4. stavku 1. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, upravna suglasnost može poništiti samo ako nije izdana na temelju procjene ili prethodnog ispitivanja učinaka na okoliš provedenih uz poštovanje postupka. Međutim, kad su takva procjena ili prethodno ispitivanje provedeni, ali primjenom postupka koji nije bio u skladu s odredbama članka 11. Direktive 2011/92, nije ih moguće pobijati pred njemačkim sudom.
37 Stoga je takvo ograničenje sudskog nadzora predmetnih upravnih odluka neusklađeno s tom odredbom prava Unije.
38 Savezna Republika Njemačka priznaje da se članak 4. stavak 1. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša odnosi samo na slučajeve u kojima nije provedena procjena učinaka na okoliš. U slučaju kada je takva procjena izvršena, ali je pritom počinjena povreda postupka, ipak je moguće zatražiti sudsko preispitivanje, u uvjetima iz članka 113. stavka 1. Zakona o organizaciji upravnih sudova i članka 46. Zakona o upravnom postupku.
39 Ta država članica pojašnjava da se u skladu s tom potonjom odredbom nacionalnog prava podnositelj pravnog sredstva uvijek može pozvati na nepravilnost procjene dok god ta povreda postupka nije očito irelevantna za rezultat odluke o meritumu.
40 U drugom dijelu svojeg prigovora Komisija iznosi da kada sukladno članku 46. Zakona o upravnom postupku pojedinac pobija zakonitost upravne odluke koja se odnosi na procjenu učinaka na okoliš zbog povrede postupka, to može dovesti do poništenja navedene odluke samo ako postoji mogućnost da je ona mogla biti drukčija bez navodne povrede postupka i ako se istodobno utjecalo na „materijalnopravni položaj“ podnositelja pravnog sredstva. Stoga je podnositelj pravnog sredstva dužan, s jedne strane, utvrditi tu uzročnu vezu i, s druge strane, utjecaj povrede na svoja prava.
41 Komisija navodi da članak 11. Direktive 2011/92 ne dopušta da se obveza dokazivanja takve uzročne veze stavi na teret podnositelju pravnog sredstva.
42 Komisija primjećuje da je drugi uvjet propisan člankom 46. Zakona o upravnom postupku, prema kojem takva povreda mora utjecati na „materijalnopravni položaj“ podnositelja pravnog sredstva, također neusklađen s člankom 11. Direktive 2011/92. Naime, kada je pravno sredstvo dopušteno, države članice ne smiju ograničiti razloge na koje se može pozvati njemu u prilog. Stoga, ako upravna odluka utječe na subjektivno pravo pojedinca i ako navedeni stoga ima aktivnu procesnu legitimaciju, nadležni nacionalni sud treba izvršiti potpuni nadzor zakonitosti te odluke. Pritom nacionalni sud ne može zanemariti povrede postupka, čak i ako one nisu dovele do povrede prava obrane podnositelja pravnog sredstva.
43 Savezna Republika Njemačka naglašava da zahtjev postojanja uzročne veze iz članka 46. Zakona o upravnom postupku načelno ne utječe na ostvarenje ciljeva članka 11. Direktive 2011/92.
44 Ta država članica također procjenjuje da nije točna, u smislu njemačkog prava, tvrdnja da podnositelj pravnog sredstva mora dokazati da je povrijeđeno subjektivno pravo.
45 Savezna Republika Njemačka tvrdi da je članak 46. Zakona o upravnom postupku posebna odredba koja dopušta javnom tijelu da se brani u slučaju podnošenja zahtjeva za poništenje upravne odluke. Nadležno upravno tijelo može s pravom u svoju obranu istaknuti činjenicu da se njegova odluka ne može poništiti iako je donesena uz povredu postupka na koju se pozvao podnositelj pravnog sredstva ako to tijelo može dokazati da ta povreda očito nije utjecala na odluku o meritumu, što je na sudu da provjeri u skladu s člankom 46. navedenog zakona. To bi konkretno značilo da taj potonji poništava odluku o kojoj se radi ako se ne može isključiti da je predmetna povreda postupka utjecala na rezultat navedene odluke.
46 Savezna Republika Njemačka međutim navodi da je u postupku izmjene Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša predviđeno usvajanje odredbe kojom se razjašnjava dio koji se odnosi na prenošenje članka 11. Direktive 2011/92.
Ocjena Suda
– Prvi dio drugog prigovora
47 Što se tiče prvog dijela drugog prigovora, koji se odnosi na ograničenje sudskog nadzora upravnih odluka samo na slučajeve potpunog nepostojanja procjene ili prethodnog ispitivanja učinaka na okoliš, treba naglasiti da je Sud u točki 36. presude Gemeinde Altrip i dr. (C‑72/12, EU:C:2013:712) istaknuo da je već u točki 37. svoje presude Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289) presudio da u članku 11. Direktive 2011/92 nisu ni na koji način postavljena ograničenja u pogledu razloga koji se mogu istaknuti u prilog odgovarajućem pravnom sredstvu.
48 Sud je osim toga u točki 37. te presude odlučio da nacionalne odredbe kojima se prenosi članak 11. Direktive 2011/92 stoga ne mogu ograničiti svoju primjenu samo na slučaj kada se osporavanje zakonitosti temelji na razlogu izostanka provođenja procjene utjecaja na okoliš. Isključivanje te primjene u slučaju kada, iako je provedena, procjena utjecaja na okoliš sadržava povrede, pa čak i one teške, lišilo bi odredbe Direktive 2011/92 same biti njihova korisnog učinka. Takvo bi isključivanje stoga bilo protivno cilju kojim se teži osigurati širok pristup pravosuđu, kao što je to predviđeno u članku 11. navedene direktive.
49 Iz točke 38. te presude proizlazi da je potonjoj odredbi protivno da države članice ograniče primjenu odredaba kojima se taj članak prenosi na slučaj u kojem se zakonitost odluke osporava jer procjena utjecaja na okoliš nije provedena a da tu primjenu ne prošire na slučaj kada je takva procjena provedena, međutim sadržava nepravilnosti.
50 Stoga se članak 4. stavak 1. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša treba smatrati neusklađenim s člankom 11. Direktive 2011/92.
51 Što se tiče argumenta Savezne Republike Njemačke u vezi s člankom 46. Zakona o upravnom postupku, prema kojem bi, u slučaju kada su procjena ili prethodno ispitivanje učinaka na okoliš provedeni uz povredu postupka, pravno sredstvo bilo moguće pod uvjetima iz te odredbe, treba s jedne strane napomenuti da, kako bi se udovoljilo zahtjevu pravne sigurnosti, odredbe direktive treba provesti tako da imaju nepobitnu obvezujuću snagu te da budu specifične, precizne i jasne (presude Dillenkofer i dr., C‑178/94, C‑179/94 i C‑188/94 do C‑190/94, EU:C:1996:375, t. 48. kao i Komisija/Portugal, C‑277/13, EU:C:2014:2208, t. 43.), što ovdje nije slučaj.
52 S druge strane nije sporno da navedena nacionalna pravna odredba sama po sebi ograničava razloge za pravno sredstvo iz članka 11. Direktive 2011/92, što se analizira u drugom dijelu drugog prigovora.
53 Stoga je prvi dio drugog prigovora osnovan.
– Drugi dio drugog prigovora
54 Prvim argumentom u prilog drugom dijelu drugog prigovora Komisija predbacuje Saveznoj Republici Njemačkoj da poništenje upravne odluke, koja ulazi u područje primjene članka 11. Direktive 2011/92, od strane nadležnog suda podvrgava uvjetu da postoji uzročna veza između navodne povrede postupka i rezultata predmetne upravne odluke.
55 Sud je u tom pogledu u biti već presudio da zakonodavac Europske unije nije namjeravao mogućnost da se pozove na povredu postupka uvjetovati postojanjem utjecaja na sadržaj osporavane konačne odluke. Osim toga, budući da Direktiva 2011/92 ima osobito za cilj utvrditi postupovna jamstva koja omogućavaju prije svega bolju informiranost i sudjelovanje javnosti u procjeni učinaka na okoliš javnih i privatnih projekata koji mogu imati bitan utjecaj na okoliš, nadzor poštovanja postupovnih pravila u tom području ima posebnu važnost. Stoga, u skladu s ciljem da joj se osigura širok pristup pravosuđu, zainteresirana javnost načelno mora biti u mogućnosti pozvati se na sve povrede postupka u prilog pravnom sredstvu za osporavanje zakonitosti odluka obuhvaćenih navedenom direktivom (vidjeti u tom smislu presudu Gemeinde Altrip i dr., C‑72/12, EU:C:2013:712, t. 47. i 48.).
56 U okviru ove tužbe treba utvrditi da kada članak 46. Zakona o upravnom postupku zahtijeva, u svakom slučaju, i kada se radi o povredama postupka u vezi s informiranjem i sudjelovanjem javnosti u navedenom području, uzročnu vezu između navedene povrede postupka i rezultata pobijane upravne odluke da bi nadležni sud mogao poništiti tu odluku, takav uvjet čini pretjerano otežanim ostvarivanje prava na pravno sredstvo iz članka 11. Direktive 2011/92 i nanosi štetu ostvarenju cilja te direktive koji je usmjeren na osiguravanje širokog pristupa pravosuđu „članovima zainteresirane javnosti“.
57 Naime, odbijanje poništenja upravne odluke usvojene uz povredu pravila postupka samo zbog toga što podnositelj pravnog sredstva nije dokazao utjecaj te povrede na osnovanost spomenute odluke lišava tu odredbu prava Unije svakog korisnog učinka.
58 Međutim, kako proizlazi iz točke 47. ove presude, Sud je već presudio da zakonodavac Unije nije namjeravao ni ograničiti razloge na koje se može pozvati u prilog pravnom sredstvu koje se temelji na odredbi nacionalnog prava kojom je prenesen članak 11. Direktive 2011/92 ni vezati mogućnost pozivanja na povredu postupka uz uvjet da je utjecala na sadržaj pobijane konačne odluke.
59 K tomu, Sud je također presudio da, u vezi s tumačenjem pojma „povreda prava“, u smislu članka 11. Direktive 2011/92, i preciznije zahtjeva, predviđenog nacionalnim pravom, prema kojem bi takva povreda postojala samo ako bi pobijana odluka bila drukčija bez istaknute povrede postupka, prebacivanje na podnositelja pravnog sredstva, u skladu s nacionalnim pravom, tereta dokazivanja postojanja te uzročne veze jest takve naravi da prekomjerno otežava ostvarivanje prava koja mu dodjeljuje ta direktiva, osobito uzimajući u obzir složenost postupaka o kojima je riječ ili tehničku narav procjena učinaka na okoliš (vidjeti u tom smislu presudu Gemeinde Altrip i dr., C‑72/12, EU:C:2013:712, t. 52.).
60 Iz toga proizlazi da se povreda prava, u smislu članka 11. Direktive 2011/92, može isključiti samo u slučaju kada sud ili tijelo iz tog članka mogu utvrditi a da teret dokazivanja iz prethodne točke ne prebace na bilo koji način na podnositelja pravnog sredstva, nego, prema potrebi, na temelju dokaza koje su podnijeli investitor ili nadležna tijela i, općenito, iz svih elemenata u spisu koji im je podnesen, da pobijana odluka ne bi bila drukčija bez povrede postupka na koju se pozvao podnositelj pravnog sredstva (vidjeti u tom smislu presudu Gemeinde Altrip i dr., C‑72/12, EU:C:2013:712, t. 53.).
61 Iako je točno da se ta razmatranja odnose na jedan od uvjeta pod kojima je dopušteno sudsko preispitivanje, ona ostaju relevantna za bilo koji od uvjeta koji je propisao nacionalni zakonodavac koji dovodi do ograničavanja meritornog sudskog nadzora.
62 Iz prethodnih razmatranja proizlazi da uvjet iz članka 46. Zakona o upravnom postupku, u dijelu u kojem ta odredba nameće podnositelju pravnog sredstva, „članu zainteresirane javnosti“, teret dokazivanja postojanja uzročne veze između povrede postupka, za koju tvrdi da postoji, i rezultata upravne odluke, predstavlja povredu članka 11. Direktive 2011/92, na način da je prvi argument koji je navela Komisija u potporu drugom dijelu drugog prigovora osnovan.
63 U odnosu na drugi argument koji je navela Komisija u prilog tom dijelu, nesporno je da primjenom članka 113. stavka 1. Zakona o organizaciji upravnih sudova, u vezi s člankom 46. Zakona o upravnom postupku, kada je mjera procjene učinka na okoliš zahvaćena povredom postupka, odluku usvojenu u takvom postupku nacionalni sud pred kojim se vodi postupak može poništiti samo ako takva povreda postupka povređuje subjektivno pravo podnositelja pravnog sredstva.
64 Međutim iz točaka 30. do 34. ove presude proizlazi da uvjet iz članka 113. stavka 1. Zakona o organizaciji upravnih sudova, kojim se od nacionalnog suda traži da utvrdi postojanje takve povrede prije eventualnog proglašavanja ništavosti predmetne upravne odluke, nije suprotan članku 11. Direktive 2011/92 ni članku 25. Direktive 2010/75.
65 Isti se zaključak nameće u vezi s obvezom nacionalnog suda iz članka 46. Zakona o upravnom postupku, u vezi s člankom 113. stavkom 1. Zakona o organizaciji upravnih sudova.
66 Stoga drugi Komisijin argument u prilog drugom dijelu ovog prigovora treba odbiti.
67 Iz gore navedenih razmatranja slijedi da je drugi Komisijin prigovor osnovan, osim argumenta kojim se zahtijeva da postoji povreda subjektivnih prava podnositelja pravnog sredstva sukladno članku 46. Zakona o upravnom postupku, u vezi s člankom 113. stavkom 1. Zakona o organizaciji upravnih sudova.
Treći prigovor, koji se odnosi na ograničenje aktivne procesne legitimacije i opsega sudskog nadzora na prigovore iznesene tijekom upravnog postupka
Argumentacija stranaka
68 Komisija procjenjuje da je ograničenje, sukladno članku 2. stavku 3. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša i članku 73. stavku 4. Zakona o upravnom postupku, prigovorâ koji se mogu iznijeti u postupcima sudskih preispitivanja na one koji su prethodno izneseni u tijeku upravnog postupka suprotno članku 11. Direktive 2011/92 i članku 25. Direktive 2010/75.
69 Ta institucija navodi da takvo ograničenje predstavlja pretjeranu prepreku pravu zainteresirane javnosti da pobija zakonitost upravnih odluka u područjima obuhvaćenima tim direktivama. Nacionalni propis koji predviđa to ograničenje stoga je protivan načelu pristupa pravosuđu i ograničava djelotvornu sudsku zaštitu navedene javnosti. Naime, pravni poredak Unije ne omogućuje uvjetovanje dopuštenosti razloga iznesenih tijekom sudskog postupka činjenicom da su bili prethodno izneseni u upravnom postupku.
70 Komisija smatra da je sudski postupak neovisan i da tijekom njega mora biti moguće u potpunosti ispitati zakonitost upravne odluke. Dopuštenost razloga pravnog sredstva ne može se ograničiti na one koji su izneseni u kratkom roku određenom za iznošenje prigovora tijekom upravnog postupka.
71 Savezna Republika Njemačka smatra da članak 11. Direktive 2011/92 i članak 25. Direktive 2010/75 dopuštaju državama članicama da u svojim pravnim sustavima očuvaju pravna sredstva u tom području. Odredbe koje Komisija osporava imaju za cilj osigurati pravnu sigurnost kao i učinkovitost upravnih i sudskih postupaka. Odredbe koje zabranjuju iznošenje prigovora koji nisu izneseni u upravnoj fazi sastavni su dio takvog sustava.
72 Savezna Republika Njemačka opravdava to ograničenje s obrazloženjem da se, u nedostatku navedenog, prigovori poznati u trenutku upravnog postupka, zbog taktičkih postupovnih razloga, mogu prešutjeti i rezervirati za postupak pred nadležnim sudovima. Stoga upravni postupak ne bi mogao ispuniti svoju posebnu funkciju pomirenja interesa. Takvo ograničenje je štoviše sukladno načelima ekvivalentnosti i učinkovitosti.
73 Savezna Republika Njemačka također smatra da to ograničenje ne otežava sudski nadzor niti ga, a fortiori, čini nemogućim, već nasuprot tomu jamči da se tom nadzoru podvrgnu samo relevantne činjenice, iznesene na najpotpuniji i najobrazloženiji mogući način. Stoga se navedeno ograničenje odnosi samo na okolnosti na koje se podnositelj pravnog sredstva namjerno nije pozvao u tijeku upravnog postupka, da bi naštetio njegovu povoljnom ishodu.
74 Republika Austrija napominje da odredbe prava Unije na kojima se temelji ovo pravno sredstvo ne samo da ne sadrže nikakvo upućivanje na pravila o zastari, već suprotno tomu upućuju na nacionalno pravo kojim se uređuje upravni postupak. Stoga države članice raspolažu širokom marginom prosudbe za utvrđivanje oblika prava na sudsko preispitivanje i organizaciju upravnog postupka. Također, ograničenje iz članka 2. stavka 3. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša i članka 73. stavka 4. Zakona o upravnom postupku jest instrument za osiguravanje brzog i učinkovitog postupka odlučivanja.
Ocjena Suda
75 Članak 2. stavak 3. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša kao i članak 73. stavak 4. Zakona o upravnom postupku ograničavaju razloge na koje se podnositelj pravnog sredstva može pozvati u potporu zahtjevu za preispitivanje upravne odluke u skladu s člankom 11. Direktive 2011/92 i člankom 25. Direktive 2010/75 na prigovore iznesene tijekom upravnog postupka.
76 U tom pogledu iako sigurno ni članak 11. stavak 4. Direktive 2011/92 ni članak 25. stavak 4. Direktive 2010/75 ne isključuju da pravno sredstvo pred upravnim tijelom prethodi sudskom preispitivanju i ne sprečavaju da nacionalno pravo propiše obvezu za podnositelja pravnog sredstva da iscrpi sva upravna pravna sredstva prije pokretanja postupka sudskog preispitivanja, te odredbe prava Unije međutim ne dopuštaju ograničavanje razloga na koje se može pozvati taj podnositelj u prilog zahtjevu za sudsko preispitivanje.
77 Sud je već presudio da članak 11. stavak 1. Direktive 2011/92, prema kojem se odluke, radnje ili propusti iz navedenog članka moraju moći sudski preispitivati da bi se moglo „pobijati materijalnu ili postupovnu zakonitost“, ni na koji način ne ograničava razloge na koje se može pozvati u korist takvom pravnom sredstvu (vidjeti u tom smislu presudu Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, t. 37.). Taj zaključak odgovara cilju te odredbe da se zajamči širok pristup pravosuđu u području zaštite okoliša.
78 Međutim, članak 2. stavak 3. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, kao i članak 73. stavak 4. Zakona o upravnom postupku propisuju posebne uvjete koji ograničavaju sudski nadzor i koji nisu predviđeni ni u članku 11. Direktive 2011/92 ni u članku 25. Direktive 2010/75.
79 Takvo ograničenje nametnuto podnositelju pravnog sredstva u vezi s vrstom razloga koje smije iznijeti pred sudom zaduženim za nadzor zakonitosti upravne odluke koja se na njega odnosi ne može se opravdati razmatranjima u vezi s poštovanjem načela pravne sigurnosti. Nije dokazano da bi potpuni sudski nadzor osnovanosti te odluke bio takav da bi povrijedio navedeno načelo.
80 Što se tiče argumenta o učinkovitosti upravnih postupaka, iako je točno da to što su razlozi izneseni prvi put u postupku sudskog preispitivanja može predstavljati prepreku, u određenim slučajevima, urednom odvijanju tog postupka, dovoljno je napomenuti da se sam cilj koji slijede članak 11. Direktive 2011/92 i članak 25. Direktive 2010/75 sastoji ne samo u tome da se osigura što širi mogući pristup stranke sudskom nadzoru, već također u tome da se omogući da taj nadzor u cijelosti obuhvati zakonitost pobijane odluke kako meritorno tako i postupovno.
81 Međutim, nacionalni zakonodavac ipak može propisati posebna postupovna pravila, poput pravila o nedopuštenosti argumenta iznesenog uz zlouporabu prava ili u zloj vjeri, koja predstavljaju mehanizme prikladne za osiguranje učinkovitosti sudskog postupka.
82 Iz navedenoga slijedi da je treći prigovor Komisije u potporu njezinoj tužbi osnovan.
Četvrti i peti prigovor, koji se odnose na ograničenje, u vremenu, aktivne procesne legitimacije udruga za zaštitu okoliša i opsega nadzora zakonitosti samo na pravna sredstva koja se temelje na povredi nacionalnih pravnih odredaba kojima se dodjeljuju prava pojedincima
Argumentacija stranaka
83 Komisija podsjeća da je u svojem pismu opomene od 1. listopada 2012. prigovorila Saveznoj Republici Njemačkoj da početna verzija članka 2. stavka 1. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša nije sukladna s člankom 11. Direktive 2011/92 i s člankom 25. Direktive 2010/75 jer ograničava aktivnu procesnu legitimaciju udruga za zaštitu okoliša na postupke povodom pravnih sredstava koji se pokreću kada se radi o pravnim odredbama koje dodjeljuju prava pojedincima. Uzimajući u obzir „podudarnost“ između dopuštenosti i osnovanosti pravnog sredstva koje podnose te udruge, predmetno vremensko ograničenje također ograničava opseg sudskog nadzora merituma.
84 Komisija navodi da su u skladu s člankom 2. stavkom 1. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, koji je stupio na snagu 29. siječnja 2013. nastavno na donošenje presude Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289), riječi „dodjeljuju prava pojedincima“ izbrisane iz početne verzije te odredbe. Iz toga proizlazi da suprotno situaciji koja je do tada prevladavala, podnošenje pravnih sredstava koja mogu podnijeti udruge za zaštitu okoliša ne bi bilo više ograničeno na situacije kojima se dovode u pitanje subjektivna prava.
85 Komisija međutim naglašava da je primjena Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, vremenski ograničena. Naime, samo postupci koji su još uvijek bili u tijeku 12. svibnja 2011., na dan donošenja presude Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289), ili koji su pokrenuti nakon tog dana, ali u kojima odluke nisu do 29. siječnja 2013., dana stupanja na snagu Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, još postale izvršne, trebaju se okončati u skladu s odredbama tog zakona u izmijenjenoj verziji.
86 Stoga prema mišljenju Komisije što se tiče postupaka koji su pokrenuti nakon 25. lipnja 2005. i okončani prije 12. svibnja 2011. aktivna procesna legitimacija udruga za zaštitu okoliša ostala je ograničena na postupke povodom pravnih sredstava koji se pokreću kada se radi o pravnim odredbama koje daju prava pojedincima.
87 Savezna Republika Njemačka smatra da je Zakon o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, usklađen s načelom pravomoćnosti jer se taj zakon ne primjenjuje na odluke koje proizlaze iz postupaka za odobravanje projekata u kojima se može propisati obveza provođenja procjene učinaka na okoliš, ako su te odluke postale izvršne prije 15. prosinca 2006., dana stupanja na snagu navedenog zakona u njegovoj početnoj verziji.
88 Savezna Republika Njemačka smatra da su odredbe nacionalnog prava iz četvrtog i petog prigovora sukladne zahtjevima prava Unije jer je njihov sadržaj isključivo deklaratoran, a njihov cilj je olakšavanje primjene zakona u upravnom smislu.
89 Ta država članica smatra da, kako bi se osigurala stabilnost prava i pravnih odnosa kao i dobro sudovanje, važno je da sudske odluke koje su postale konačne nakon što su iscrpljena sva dostupna pravna sredstva ili nakon isteka rokova predviđenih za ulaganje tih pravnih sredstava više ne mogu biti dovedene u pitanje. Stoga država članica ne bi bila dužna propisati mehanizam preispitivanja kako bi takve odluke imale svojstvo presuđene stvari. To bi vrijedilo također u vezi s okončanim upravnim postupcima, koji su okončani odlukama protiv kojih nije uloženo pravno sredstvo i koje su stoga postale izvršne.
Ocjena Suda
90 Treba podsjetiti da primjenom članka 11. stavka 3. Direktive 2011/92 i članka 25. stavka 3. Direktive 2010/75 udruge za zaštitu okoliša moraju imati ili dostatan pravni interes ili prava koja im se može povrijediti, ovisno o tome koji je od tih uvjeta za dopuštenost podnošenja pravnih sredstava propisalo nacionalno zakonodavstvo (vidjeti u tom smislu presudu Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, t. 40.).
91 Iako nacionalni zakonodavac može ograničiti prava na čiju se povredu može pozvati pojedinac u postupku sudskog preispitivanja jedne od odluka, radnji ili propusta iz članka 11. Direktive 2011/92 samo na subjektivna prava, takvo ograničenje se u tom obliku može primijeniti na udruge za zaštitu okoliša samo uz povredu ciljeva te odredbe (vidjeti u tom smislu presudu Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, t. 45.).
92 Stoga se u sudskim postupcima navedene udruge nužno moraju moći pozvati na pravila nacionalnog prava kojima se provodi zakonodavstvo Unije u području okoliša kao i pravila prava Unije o okolišu koja imaju izravni učinak (vidjeti u tom smislu presudu Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, t. 48.).
93 Što se tiče četvrtog i petog prigovora, treba napomenuti da je, da bi se ispravila pravna situacija koja je dovela do presude Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289), Savezna Republika Njemačka prilagodila svoje zakonodavstvo i usvojila Zakon o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji. Primjena tog zakona, koji je stupio na snagu 29. siječnja 2013., ipak je ograničena ratione temporis. Naime, taj novi zakon primjenjuje se samo na upravne postupke, na postupke davanja suglasnosti i postupke povodom pravnog sredstva koji su bili u tijeku na dan 12. svibnja 2011. ili koji su pokrenuti nakon tog dana, ali nisu okončani izvršnom odlukom na dan 29. siječnja 2013.
94 Iz navedenoga slijedi da se svi ostali postupci provode prema staroj verziji Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša. Naime, članak 5. stavak 1. tog zakona isključuje iz područja njegove primjene postupke koji su pokrenuti prije 15. prosinca 2006., dana njegova stupanja na snagu.
95 Međutim, iz sudske prakse Suda proizlazi da članak 11. Direktive 2011/92 treba tumačiti na način da se odredbe nacionalnog prava donesene radi prijenosa tog članka moraju primjenjivati i na upravne postupke davanja suglasnosti koji su pokrenuti prije 25. lipnja 2005. ako su u navedenim postupcima suglasnosti izdane nakon tog dana (vidjeti u tom smislu presudu Gemeinde Altrip i dr., C‑72/12, EU:C:2013:712, t. 31.).
96 Što se tiče načela pravomoćnosti na koje se poziva Savezna Republika Njemačka, točno je da je Sud prepoznao važnost takvog načela, kako u pravnom poretku Unije tako i u nacionalnim pravnim porecima. Naime, kako bi se osigurala stabilnost prava i pravnih odnosa kao i dobro sudovanje, važno je da sudske odluke koje su postale konačne nakon što su iscrpljena sva pravna sredstva ili nakon isteka rokova predviđenih za ulaganje tih pravnih sredstava više ne mogu biti dovedene u pitanje (vidjeti presudu Fallimento Olimpiclub, C‑2/08, EU:C:2009:506, t. 22. i navedenu sudsku praksu).
97 Ipak, u tom pogledu treba napomenuti da se Savezna Republika Njemačka ne može pozvati na poštovanje načela pravomoćnosti kada se granice vremenske primjenjivosti iz Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, odnose na upravne odluke koje su postale izvršne.
98 Osim toga, činjenica da je, nakon zakašnjelog prenošenja u njemačko pravo Direktive 2003/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003. (SL L 156, str. 17.), kojom se izmijenila Direktiva 85/337 u dijelu koji se odnosi na sudjelovanje javnosti i pristup pravosuđu, koja je sama kodificirana Direktivom 2011/92, Savezna Republika Njemačka vremenski ograničila primjenu nacionalnih odredbi o provedbi te posljednje direktive omogućava toj državi članici da si odredi novo razdoblje za prenošenje (vidjeti analogijom presudu Komisija/Portugal, C‑277/13, EU:C:2014:2208, t. 45.).
99 Stoga treba odbaciti argument Savezne Republike Njemačke prema kojem je vremensko ograničenje primjene Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša bilo nužno za poštovanje načela presuđene stvari u vezi s upravnim postupcima koji su postali izvršni.
100 Stoga su četvrti i peti prigovor Komisije u prilog njezinoj tužbi osnovani.
Šesti prigovor, koji se odnosi na opće isključenje postupaka pokrenutih prije 25. lipnja 2005 iz područja primjene Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji
Argumentacija stranaka
101 Komisija iznosi da su prijelazne odredbe članka 5. stavaka 1. i 4. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, neusklađene s člankom 11. Direktive 2011/92 i s člankom 25. Direktive 2010/75. Te odredbe navedenog zakona, kako je izmijenjen, isključuju naime iz njihovog područja primjene postupke koji su započeti prije 25. lipnja 2005. i koji nisu više bili u tijeku na dan 12. svibnja 2011., čak i ako su suglasnosti iz tih postupaka izdane nakon 25. lipnja 2005. Iz točaka 30. i 31. presude Gemeinde Altrip i dr. (C‑72/12, EU:C:2013:712) proizlazi naime da države članice ne smiju ograničiti primjenu tih odredaba prava Unije samo na postupke pokrenute nakon 25. lipnja 2005.
102 Savezna Republika Njemačka priznaje da postupci obuhvaćeni šestim prigovorom Komisije ne mogu biti isključeni iz polja primjene Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji. Stoga je u pripremi nova izmjena navedenog zakona. Međutim, ta zakonodavna izmjena vrlo će vjerojatno biti manje važna jer se, u vezi s postupcima koji su još u tijeku, nadležni nacionalni sudovi vode presudom Gemeinde Altrip i dr. (C‑72/12, EU:C:2013:712).
Ocjena Suda
103 Budući da je Savezna Republika Njemačka priznala osnovanost šestog prigovora Komisije, treba utvrditi da je osnovan.
104 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da je, ograničavajući:
– primjenom članka 46. Zakona o upravnom postupku, poništenje odluka zbog povrede postupka na slučajeve neprovođenja procjene ili prethodnog ispitivanja učinaka na okoliš i na slučajeve u kojima je podnositelj pravnog sredstva dokazao da postoji uzročna veza između povrede postupka i rezultata odluke,
– u skladu s člankom 2. stavkom 3. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, i člankom 73. stavkom 4. Zakona o upravnom postupku, aktivnu procesnu legitimaciju i opseg sudskog nadzora na prigovore koji su već izneseni u roku određenom u tijeku upravnog postupka koji je doveo do usvajanja odluke,
– primjenom članka 2. stavka 1. u vezi s člankom 5. stavkom 1. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, u postupcima koji su pokrenuti nakon 25. lipnja 2005. i okončani prije 12. svibnja 2011. aktivnu procesnu legitimaciju udruga za zaštitu okoliša na pravne odredbe kojima se dodjeljuju prava pojedincima,
– u skladu s člankom 2. stavkom 1. u vezi s člankom 5. stavkom 1. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, u postupcima koji su pokrenuti nakon 25. lipnja 2005. i okončani prije 12. svibnja 2011., opseg sudskog nadzora pravnih sredstava udruga za zaštitu okoliša na pravne odredbe kojima se dodjeljuju prava pojedincima i
– isključujući, sukladno članku 5. stavcima 1. i 4. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša, u izmijenjenoj verziji, iz područja primjene nacionalnog zakonodavstva upravne postupke koji su pokrenuti prije 25. lipnja 2005.,
Savezna Republika Njemačka povrijedila obveze koje ima na temelju članka 11. Direktive 2011/92 i članka 25. Direktive 2010/75.
Troškovi
105 U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova ako je postavljen takav zahtjev. Budući da Komisija nije postavila zahtjeve u vezi s troškovima, svaka će stranka snositi vlastite troškove, uključujući Republiku Austriju, sukladno članku 140. stavku 1. navedenog poslovnika.
Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Ograničavajući:
– primjenom članka 46. Zakona o upravnom postupku (Verwaltungsverfahrensgesetz), poništenje odluka zbog povrede postupka na slučajeve neprovođenja procjene ili prethodnog ispitivanja učinaka na okoliš i na slučajeve u kojima je podnositelj pravnog sredstva dokazao da postoji uzročna veza između povrede postupka i rezultata odluke,
– u skladu s člankom 2. stavkom 3. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša predviđenima Direktivom 2003/35/EZ (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz) od 7. prosinca 2006., kako je izmijenjen Zakonom od 21. siječnja 2013. i člankom 73. stavkom 4. Zakona o upravnom postupku (Verwaltungsverfahrensgesetz), aktivnu procesnu legitimaciju i opseg sudskog nadzora na prigovore koji su već izneseni u roku određenom u tijeku upravnog postupka koji je doveo do usvajanja odluke,
– primjenom članka 2. stavka 1. u vezi s člankom 5. stavkom 1. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša predviđenima Direktivom 2003/35/EZ (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz) od 7. prosinca 2006., kako je izmijenjen Zakonom od 21. siječnja 2013. u postupcima koji su pokrenuti nakon 25. lipnja 2005. i okončani prije 12. svibnja 2011., aktivnu procesnu legitimaciju udruga za zaštitu okoliša na pravne odredbe kojima se dodjeljuju prava pojedincima,
– u skladu s člankom 2. stavkom 1. u vezi s člankom 5. stavkom 1. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša predviđenima Direktivom 2003/35/EZ (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz) od 7. prosinca 2006., kako je izmijenjen Zakonom od 21. siječnja 2013., u postupcima koji su pokrenuti nakon 25. lipnja 2005. i okončani prije 12. svibnja 2011., opseg sudskog nadzora pravnih sredstava udruga za zaštitu okoliša na pravne odredbe kojima se dodjeljuju prava pojedincima i
– isključujući, sukladno članku 5. stavcima 1. i 4. Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša predviđenima Direktivom 2003/35/EZ (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz) od 7. prosinca 2006., kako je izmijenjen Zakonom od 21. siječnja 2013., iz područja primjene nacionalnog zakonodavstva upravne postupke koji su pokrenuti prije 25. lipnja 2005,
Savezna Republika Njemačka povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 11. Direktive 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 25. Direktive 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja).
2. U preostalom dijelu tužba se odbija.
3. Europskoj komisiji, Saveznoj Republici Njemačkoj i Republici Austriji nalaže se snošenje vlastitih troškova.
Potpisi