ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
P. PIKAMÄE
представено на 21 октомври 2021 година(1)
Дело C‑432/20
ZK
в присъствието на:
Landeshauptmann von Wien
(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgericht Wien (Административен съд Виена, Австрия)
„Преюдициално запитване — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Имиграционна политика — Директива 2003/109/ЕО — Член 9, параграф 1, буква в) — Загуба на статут на дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна — Отсъствие от територията на Съюза за период от дванадесет последователни месеца — Прекъсване на този период на отсъствие — Нередовни и краткосрочни пребивавания на територията на Съюза“
I. Въведение
1. Предмет на настоящото дело е преюдициално запитване на основание член 267 ДФЕС, с което Verwaltungsgericht Wien (Административен съд Виена, Австрия) отправя до Съда три преюдициални въпроса относно тълкуването на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 г. относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни(2), изменена с Директива 2011/51/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2011 г.(3) (наричана по-нататък „Директива 2003/109“).
2. Запитването е отправено в рамките на спор между ZK, казахстански гражданин, и Landeshauptmann von Wien (министър-председател на провинция Виена, Австрия) във връзка с отказа на последния да поднови статута на дългосрочно пребиваващ гражданин от трета страна на ZK. Решението за отказ е мотивирано с факта, че от август 2013 г. до август 2018 г. ZK е пребивавал в Европейския съюз само по няколко дни годишно. Запитващата юрисдикция счита, че приложимото към настоящия случай австрийско законодателство, което предвижда, че краткосрочни и периодични пребивавания в Съюза не са достатъчни, за да не се загуби посоченият правен статут поради отсъствие от територията на Съюза за повече от дванадесет месеца, е несъвместимо с член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109. Съгласно тази разпоредба гражданин на трета страна губи правото си на статут на дългосрочно пребиваващ в случай на „отсъствие от територията на [Съюза] за период от дванадесет последователни месеца“. Според запитващата юрисдикция посоченото по-горе австрийско законодателство надхвърляло това, което правото на Съюза изисква и допуска.
3. Настоящото дело предоставя на Съда възможност да се произнесе по неразглеждан досега въпрос, а именно условията, които член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109 налага по отношение на отнемането от националните органи на статута на дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна. По-конкретно Съдът трябва да уточни какви са изискванията за продължителността и качеството на пребиваването на територията на Съюза, с които всеки гражданин на трета страна ще трябва да се съобразява, за да запази правния статут, който му предоставя Директива 2003/109. Отговорът на Съда на тези преюдициални въпроси може да окаже влияние върху интеграцията на гражданите на трети страни в предвиденото в Договорите пространство на свобода, сигурност и правосъдие.
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
4. Съображения 2, 4, 6, 10 и 12 от Директива 2003/109 гласят:
„(2) По време на извънредното съвещание в Тампере от 15 и 16 октомври 1999 г. Европейският съвет обяви, че правният статут на гражданите на трети страни трябва да се сближи с този на гражданите на държавите членки и че лице, легално пребиваващо в държава членка, за неопределен срок от време, което има разрешение за дългосрочно пребиваване, следва да получи в тази държава членка съвкупност от постоянни права, възможно най-близки с тези, от които се ползват гражданите на Европейския съюз.
[…]
(4) Интеграцията на граждани на трети страни, трайно установени в държавите членки, е ключов елемент за поощряване на икономическото и социално единство, основна цел на Общността, изложена в Договора.
[…]
(6) Основният критерий за получаване на статут на дългосрочно пребиваващ следва да бъде продължителността на пребиваване на територията на държавата членка. Това пребиваване следва да е било легално и непрекъснато, за да свидетелства за трайното привързване на лицето с тази страна. Необходимо е да се предвиди известна гъвкавост при отчитане на обстоятелствата, които биха накарали едно лице временно да се отдалечи от територията.
[…]
(10) Важно е да се установи система от процедурни правила, които да уреждат разглеждането на молбата за получаване на статут за дългосрочно пребиваване. Тези процедури би трябвало да са ефективни и управляеми по отношение на нормална трудова ангажираност на администрациите на държавите членки, а също така прозрачни и справедливи, с цел да предоставят съответното ниво на правна сигурност на засегнатите лица. Те не следва да бъдат спънка за упражняването на правото на пребиваване.
[…]
(12) С цел да се създаде истински интеграционен инструмент в обществото, в което дългосрочно пребиваващият се е установил, последният следва да се ползва от равнопоставеност с гражданите на държавата членка по отношение на широк диапазон от икономически и социални области в зависимост от приложимите условия, определени с настоящата директива“.
5. Член 1 от тази директива, който е озаглавен „Предмет“, гласи:
„Настоящата директива определя:
а) условията за предоставяне и отменяне на статут на дългосрочно пребиваващ, предоставен от една държава членка на граждани на трети страни, които пребивават легално на нейна територия, както и свързаните с това права, и
б) условията за пребиваване в държави членки, различни от тази, която е предоставила статута на дългосрочно пребиваване на граждани от трети страни, ползващи се от този статут“.
6. Съгласно член 4 от посочената директива, озаглавен „Продължителност на пребиваване“:
„1. Държавите членки предоставят статут на дългосрочно пребиваващ на граждани на трети страни, които са пребивавали легално и без прекъсване на територията в рамките на пет години преди подаване на въпросната молба.
[…]
3. Периодите на отсъствие от територията на засегнатата държава членка не прекъсват периода, посочен в параграф 1, и се отчитат при изчисляването му, когато са под шест последователни месеца и не надхвърлят общо десет месеца за посочения в параграф 1 период.
[…]“.
7. Член 8 от Директива 2003/109 е озаглавен „Разрешение за пребиваване на дългосрочно пребиваващ в [ЕС]“ и предвижда:
„1. Статутът на дългосрочно пребиваващ е постоянен, като се спазват условията на член 9.
2. Държавите членки издават на дългосрочно пребиваващия разрешение за пребиваване на дългосрочно пребиваващ в [ЕС]. Това разрешение е със срок на валидност най-малко пет години, като при изтичането му може да бъде автоматично подновено, а при необходимост това да става след представяне на молба.
[…]“.
8. Член 9 от същата директива е озаглавен „Отнемане или загуба на статут“ и гласи:
„1. Дългосрочно пребиваващият губи правото си на статут на дългосрочно пребиваващ в следните случаи:
[…]
в) отсъствие от територията на [Съюза] за период от дванадесет последователни месеца.
2. Чрез дерогация от параграф 1, буква в) поради особени причини или поради извънредни обстоятелства държавите членки могат да предвидят отсъствия над дванадесет последователни месеца да не са причина за отнемане или загуба на статута.
[…]
5. По отношение на случаите, посочени в параграф 1, буква в) и в параграф 4, държавите членки, които са предоставили статута, предвиждат опростена процедура за възстановяването на статут на дългосрочно пребиваващ.
[…]“.
9. Член 11 от Директива 2003/109 е озаглавен „Равноправно третиране“ и гласи:
„1. Дългосрочно пребиваващият се ползва от равноправно третиране с гражданите на държавата членка по отношение на:
[…]
б) образованието и професионалната квалификация, включително осигуровки, стипендии за обучение съгласно националното законодателство;
[…]
г) социалното осигуряване, социалното подпомагане и социалната закрила, така както са дефинирани в националното законодателство;
д) данъчните облекчения;
e) достъпа до стоки и услуги и предлагането на разположение на обществото на стоки и услуги, както и достъпът до процедурите за отпускане на жилище;
ж) свободата на съюзяване, сдружаване и членство в организация на трудещите се или на работодателите или всяка друга професионална организация, включително предимствата, които те предлагат, без да се засягат националните разпоредби в областта на обществения ред и обществената сигурност;
[…]
2. Относно разпоредбите на параграф 1, букви б), г), д), e) и ж) съответната държава членка може да сведе равноправното третиране до случаите, в които мястото на регистриране или обичайно местопребиваване на дългосрочно пребиваващия или на членовете на неговото семейство, за придобиването на което той претендира, е на територията на държавата членка.
[…]“.
Б. Австрийското право
10. Релевантните разпоредби на националното право се съдържат в Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (Закон за установяването и пребиваването(4), наричан по-нататък „NAG“).
11. Член 2, параграф 7 от NAG гласи:
„Краткосрочни пребивавания в страната и чужбина, по-специално за посещения, не прекъсват продължителността на пребиваване или установяване, изисквана за придобиването или погасяването на правото на разрешение за пребиваване. […]“.
12. Член 20 от NAG е озаглавен „Срок на валидност на разрешенията за пребиваване“ и предвижда:
„[…]
(3) Без да се засяга ограниченият срок на валидност на документа, съответстващ на тези разрешения за пребиваване, притежателите на разрешение за дългосрочно пребиваване в ЕС (член 45) са безсрочно установени в Австрия. Този документ се издава за срок от пет години и чрез дерогация от член 24 се подновява при поискване дори след изтичането на неговия срок, доколкото не са приложими никакви мерки, предвидени в Fremdenpolizeigesetz 2005 (Закон за полицията за чужденците 2005 г.).
(4) Срокът на валидност на разрешението за пребиваване по параграф 3 се прекратява, ако чужденецът пребивава извън територията на ЕИП повече от дванадесет последователни месеца. По особени съображения, които трябва да бъдат взети предвид, като тежко заболяване, изпълнение на социално задължение или изпълнение служба, сходна на задължителна военна или алтернативна гражданска служба, чужденецът може да пребивава извън територията на [Европейското икономическо пространство (ЕИП)] до 24 месеца, ако предварително е уведомил компетентния орган. При наличието на законен интерес на чужденеца, при поискване органът трябва да констатира, че срокът на валидност на разрешението за пребиваване не е прекратен. Доказването на пребиваването на територията на ЕИП е задължение на чужденеца.
[…]“.
III. Фактите по спора, главното производство и преюдициалните въпроси
13. На 6 септември 2018 г. ZK, казахстански гражданин, подава молба за подновяване на разрешението си за пребиваване на дългосрочно пребиваващ. Тази молба е отхвърлена с решение от 9 юли 2019 г. на Landeshauptmann von Wien (министър-председател на провинция Виена).
14. На 12 август 2019 г. ZK подава жалба срещу това решение до запитващата юрисдикция.
15. Запитващата юрисдикция отбелязва, че макар в периода от август 2013 г. до август 2018 г., както и след това, ZK, никога да не е пребивавал извън територията на Съюза за период от дванадесет последователни месеца или повече, безспорно е, че през този период той е пребивавал на тази територия само по няколко дни годишно. Ответният административен орган е възприел последното обстоятелство, за да откаже подновяването на разрешението за пребиваване на жалбоподателя.
16. От акта за преюдициално запитване е видно, че жалбоподателят е представил пред запитващата юрисдикция правен анализ, изготвен от експертната група на Европейската комисия за законна миграция, която счита, че условието за прилагане във връзка с отсъствието от територията на Съюза, предвидено в член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109, трябва да се тълкува стеснително в смисъл, че само физическото отсъствие от тази територия за период от дванадесет последователни месеца води до загуба на статута на дългосрочно пребиваващ съгласно тази разпоредба. Съгласно този анализ в това отношение е без значение дали през релевантния период дългосрочно пребиваващ гражданин освен това e бил фактически установен на посочената територия, или е имал там обичайно местопребиваване.
17. Запитващата юрисдикция счита, че този анализ, който е склонна да приеме, подкрепя доводите на жалбоподателя. Всъщност, ако този анализ бъде възприет, дори краткосрочни пребивавания, а и такива — както в настоящия случай — от само няколко дни годишно, ще са достатъчни, за да се изключи прилагането на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109, така че жалбоподателят ще запази статута си на дългосрочно пребиваващ.
18. При тези обстоятелства Verwaltungsgericht Wien (Административен съд, Виена) решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 9, параграф 1, буква в) от Директива [2003/109] да се тълкува в смисъл, че всяко физическо пребиваване, колкото и кратко да е то, на дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна на територията на [Съюза] за период от дванадесет последователни месеца е достатъчно да изключи загубата на статут на дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна по силата на тази разпоредба?
2) Ако Съдът отговори отрицателно на първия въпрос: на какви качествени и/или количествени изисквания трябва да отговарят пребиваванията на територията на [Съюза] за период от дванадесет последователни месеца, за да се изключи загубата на статут на дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна? Изключват ли пребивавания на територията на [Съюза] за период от дванадесет последователни месеца загубата на статута на дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна само ако през този период заинтересованите граждани на трета страна са имали обичайно местопребиваване или център на жизнени интереси на територията на [Съюза]?
3) Съвместими ли са с член 9, параграф 1, буква в) от Директива [2003/109] правни разпоредби на държавите членки, които предвиждат загубата на статут на дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна, ако, макар да са пребивавали на територията на [Съюза] за период от дванадесет последователни месеца, тези граждани на трети страни не са имали там нито обичайно местопребиваване, нито център на жизнени интереси?“.
IV. Производството пред Съда
19. Актът за преюдициално запитване от 28 август 2020 г. постъпва в секретариата на Съда на 14 септември 2020 г.
20. Запитващата юрисдикция прави искане до Съда да разгледа преюдициалното запитване по реда на спешното производство съгласно член 107, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда.
21. С решение на Съда от 28 септември 2020 г. след изслушване на генералния адвокат това искане е отхвърлено.
22. В указания в член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз срок писмени становища представят австрийското правителство и Европейската комисия.
23. В съдебното заседание от 15 юли 2021 г. становища представят процесуалните представители на австрийското правителство и на Комисията.
V. Правен анализ
А. Предварителни бележки
24. Гражданите на трети страни мигрират в Европейския съюз по различни причини: икономически причини, семейни причини, за провеждане на обучение или за международна закрила. Някои от тези лица остават на територията на държавите членки в продължение на много години и изграждат връзки със съответната държава членка. Ето защо интеграцията на граждани на трети страни, дългосрочно пребиваващи в държавите членки, се счита за ключов елемент за поощряване на икономическото и социално единство в рамките на Съюза, основна цел, прогласена в член 3 ДЕС. Следва да се припомни освен това, че член 79, параграф 1 ДФЕС предвижда развитието на обща имиграционна политика, целяща по-специално да „гарантира […] справедливо третиране на гражданите на трети страни, пребиваващи законно в държавите членки“(5).
25. Един от първите текстове, приети от Съюза в областта на имиграцията, е Директива 2003/109. Тази директива има за цел да предостави „европейски“ статут на гражданите на трети страни, трайно и законно пребиваващи в Съюза. За да гарантира тяхната интеграция, тази директива е насочена към доближаване на правата на тези граждани до правата, които имат гражданите на Съюза, по-специално чрез въвеждане на равно третиране с последните в широк спектър от икономически и социални области. Обхватът на признатите им права все още е по-ограничен от този на гражданите на Съюза(6), но при все това включва разпоредбите относно свободното движение, които им дават право да пребивават повече от три месеца на територията на държави членки, различни от държавата членка, която им е предоставила статута на дългосрочно пребиваващи. Освен това лицето със статут на дългосрочно пребиваващ има достъп до пазара на труда, при условие че дейността му не е свързана с упражняването на публична власт или с работни места, които са запазени за гражданите на съответната държава членка или за гражданите на Съюза и ЕИП. В областта на социалното подпомагане държавите членки могат да сведат достъпа на дългосрочно пребиваващите до „основните плащания“.
26. Достъп до статут на дългосрочно пребиваващ имат гражданите на трети страни, които са пребивавали законно и непрекъснато на територията на държава членка в продължение на пет години. Изключват се всички, чието пребиваване може да се смята за временно. Държавите членки запазват широка свобода на преценка относно условията, даващи право на статут на дългосрочно пребиваващ(7). Към условието за устойчиви и редовни и достатъчни доходи, както и за притежаването на здравна осигуровка, които се изискват и от гражданите на Съюза, пребиваващи в друга държава членка, се добавя факултативно условие, спадащо към „условията за интеграция“, което позволява да се ограничи статутът на дългосрочно пребиваващ. Доказателството за достатъчно владеене на езика на държавата членка в различни степени на владеене е основното условие за интеграция, изисквано във всички държави членки.
27. Законодателят на Съюза се стреми да постигне целта за трайна интеграция на гражданите на трети страни чрез хармонизация на условията за предоставяне и отнемане (или загуба) на статута на дългосрочно пребиваващ. Следва обаче да се отбележи, че настоящото дело се различава от други вече разглеждани от Съда дела по това, че се отнася по-скоро до втория аспект, т.е. тълкуването на условията за отнемане (или загуба) на посочения статут поради продължително отсъствие от територията на Съюза на основание член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109. Макар от тази разпоредба да следва, че гражданин на трета страна губи статута на дългосрочно пребиваващ в случай на отсъствие от територията на Съюза за период от дванадесет последователни месеца, тя не уточнява как трябва да се разглеждат спорадичните и краткосрочни престои, и по-специално дали могат да предотвратят настъпването на тази правна последица.
Б. Анализ на преюдициалните въпроси
28. С трите си преюдициални въпроса, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да установи въз основа на какви критерии следва да се определи дали дългосрочно пребиваващ е „отсъствал“ от територията на Съюза за период от дванадесет последователни месеца по смисъла на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109, тъй като такова отсъствие по принцип води до загуба на правото на статут на дългосрочно пребиваващ. Тя иска по-специално да установи дали всяко пребиваване, колкото и кратко да е то, може да прекъсне това отсъствие и следователно да изключи загубата на посочения статут, или заинтересованото лице трябва по-скоро да има обичайно местопребиваване или център на жизнени интереси на тази територия.
1. Използване на различните тълкувателни методи
29. Тъй като член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109 не препраща към националното право, трябва да се изходи от предпоставката, че понятието „отсъствие“ е самостоятелно понятие на правото на Съюза, което трябва да получи еднакво тълкуване, като се вземат предвид съдържанието на тази разпоредба, както и контекстът и целите на правната уредба, от която тя е част(8).
а) Граматическо тълкуване
30. Що се отнася до съдържанието на посочената разпоредба, следва да се отбележи, че съществуват известни разлики в нейните текстове на различните езици.
31. Всъщност, от една страна, в текстовете на много езици(9) се посочва „отсъствие“ от територията на Съюза за период от дванадесет последователни месеца, което може да се тълкува в смисъл, че самото физическо присъствие би прекратило това отсъствие. От друга страна, в текстовете на други езици(10) се посочва обстоятелството, че през този период лицето не „пребивава“ на посочената територия, като използването на този глагол може да предполага малко „по-постоянно“ присъствие, без обаче да изключва пребивавания от само няколко дни.
32. Считам обаче, че с изключение на тези незначителни езикови различия текстът на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109 сам по себе си не позволява да се определи недвусмислено обхватът на понятието „отсъствие“. Следователно от граматическото тълкуване не може да се направи ясно заключение. Поради това е необходимо да се използват останалите тълкувателни методи, признати в практиката на Съда(11).
б) Систематично тълкуване
1) Изключението от общото правило, предоставящо специален правен статут на дългосрочно пребиваващите, трябва да се тълкува стеснително
33. Контекстът на член 9 от Директива 2003/109 предоставя няколко полезни отправни точки, позволяващи да се установи по-добре обхватът на тази разпоредба. Всъщност член 8, параграф 1 от същата директива предвижда, че „при спазване на условията на член 9“ статутът на дългосрочно пребиваващ е постоянен. Поради това, тъй като постоянният характер на този статут е „общото правило“, член 9, параграф 1, буква в) от същата директива може да се разглежда като „изключение“ и следователно да е предмет на стеснително тълкуване съгласно признат от практиката на Съда тълкувателен принцип(12).
34. Освен това следва да се припомни, че Директива 2003/109 установява субективно право на гражданите на трети страни да получат статут на дългосрочно пребиваващи, както и останалите права, които произтичат от предоставянето на този статут, след като предвидените за тази цел условия действително бъдат изпълнени(13), а съответните процедури — спазени(14). Както беше посочено във въведението на настоящото заключение(15), Директивата хармонизира изчерпателно условията за получаване на статут на дългосрочно пребиваващ. Това се отнася и до условията по член 9 от посочената директива за отнемане на посочения статут(16). Следователно държавите членки не могат да въвеждат допълнителни условия(17) или да тълкуват разширително член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109, без да изложат на риск запазването на статута на дългосрочно пребиваващ.
35. В това отношение защитата на придобитите права ми се струва задължителна, за да не се лишат от полезното си действие член 4, параграф 1 и член 8, параграф 1 от посочената директива, които предоставят специален правен статут на дългосрочно пребиваващите. Фактът, че в член 10 от посочената директива законодателят на Съюза е включил процедурни гаранции, които, наред с другото, предвиждат задължението всяко решение за отнемане на този статут да се обоснове, както и гражданинът на трета страна да бъде уведомен за средствата за правна защита, с които разполага, и за срока в който този гражданин може да предприеме действия, подчертава значението, което трябва да се придаде на защитата на посочения правен статут. Всички тези съображения също подкрепят стеснителното тълкуване на тази разпоредба.
2) Евентуалните ограничения на равното третиране не засягат статута на дългосрочно пребиваващ
36. Член 11, параграф 2 от Директива 2003/109 предоставя довод в подкрепа на тезата, че запазването на статута на дългосрочно пребиваващ не изисква лицето да има местопребиваване на територията на държава членка или на Съюза. От една страна, член 11, параграф 1 от тази директива предвижда, че дългосрочно пребиваващият се ползва от равно третиране с гражданите на държавата членка по отношение на широк диапазон от области. От друга страна, член 11, параграф 2 от тази директива допуска съответната държава членка да ограничи равното третиране за гражданите на трети страни, които имат място на регистриране или обичайно местопребиваване на нейната територия. Важно е обаче да се отбележи, че те запазват статута си на дългосрочно пребиваващи независимо от това ограничаване на равното третиране.
37. Тази разпоредба показва ясно, че следва да се разграничат, от една страна, предимствата, на които има право гражданинът на трета страна, поради това че неговото място на регистриране или обичайно пребиваване е на територията на съответната държава членка, и от друга страна, статутът на дългосрочно пребиваващ на този гражданин. Липсата на място на регистриране или обичайно пребиваване на територията на съответната държава членка може да има отрицателни последици по отношение на обхвата на предимствата, предоставени от Директива 2003/109 и националното право за транспонирането ѝ, но не води задължително до загуба на посочения статут.
3) Условията за запазване на статута на дългосрочно пребиваващ не са толкова строги, колкото условията за предоставяне на този статут
38. Директива 2003/109 урежда по същество два отделни аспекта: получаването и запазването на статута на дългосрочно пребиваващ. Получаването на този статут изисква усилие за интеграция от страна на гражданина на трета страна. С определянето на непрекъснат петгодишен период на пребиваване законодателят на Съюза предполага, че този период е достатъчен за интеграцията на гражданина на трета страна в обществото на приемащата държава членка. Както Съдът е отбелязал в решение Singh, „именно петгодишната продължителност на законното и непрекъснато пребиваване […] свидетелства за трайното привързване на съответното лице със страната и следователно за трайното установяване на последното“(18). След постигането на тази цел за интеграция за гражданина на трета страна, който е установил тесни връзки с приемащата държава членка, което от правна гледна точка се потвърждава с предоставянето на статута на дългосрочно пребиваващ, изискванията за запазването на този статут стават по-малко строги.
39. Всъщност трябва да се констатира, че условията за предоставяне и запазване на статута на дългосрочно пребиваващ се различават значително. За предоставянето на посочения статут член 4, параграф 1 от Директива 2003/109 изисква петгодишно непрекъснато „пребиваване“ в съответната държава членка(19), докато отнемането се обуславя от „отсъствие“ от територията на Съюза от дванадесет последователни месеца, без да се уточнява къде точно трябва да пребивава гражданинът на трета страна. От това следва, че след изтичането на петгодишния период, определен за получаването на статут на дългосрочно пребиваващ, вече не се изисква непрекъснато пребиваване на територията на Съюза.
4) Тълкуване, което взема предвид по-широкия контекст
40. Доколкото Директива 2003/109 има за цел да доближи правата на тези граждани до правата, които имат гражданите на Съюза, член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109/ЕО може да се тълкува, като се вземе предвид по-широкият контекст, т.е. разпоредбите на Директива 2004/38/ЕО(20). От практиката на Съда е видно, че разпоредбите на тази директива и на Директива 2003/109 действително могат да са предмет на сравнителен анализ, който позволява да се изведат полезни заключения за целите на тълкуването, независимо от някои различия, които се обясняват по-специално с техните специфични законодателни цели(21).
41. В това отношение трябва да се обърне внимание на разпоредбата на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38, която предвижда, че гражданите на Съюза, които са пребивавали законно в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години, имат право на постоянно пребиваване в тази държава. Тази разпоредба е до голяма степен сходна с тази на член 4, параграф 1 от Директива 2003/109, тъй като също изисква от гражданите на трети страни да са пребивавали законно и непрекъснато за срок от пет години, за да получат статут на дългосрочно пребиваващи.
42. Това се отнася и до разпоредбите, уреждащи загубата на правото на пребиваване. Съгласно член 16, параграф 4 от Директива 2004/38, след като бъде придобито, „правото на постоянно пребиваване се губи само при отсъствие от приемащата държава членка за срок, надвишаващ две последователни години“ (курсивът е мой). В това отношение следва да се припомни, че в решение Dias(22), което се отнася именно до тълкуването на Директива 2004/38, Съдът вече е приел, че изгубването на правото на постоянно пребиваване от гражданина на Съюза поради отсъствие от приемащата държава членка за срок, надвишаващ две последователни години се обосновава от обстоятелството, че след такова отсъствие „отслабва връзката с приемащата държава членка“.
43. Член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109 се основава на същата логика, тъй като може да се предположи, че връзката на гражданина на трета страна със Съюза, установена в резултат на усилията за интеграция през предвидения с член 4, параграф 1 от тази директива петгодишен период, „отслабва“, когато този гражданин отсъства повече от дванадесет последователни месеца.
44. В този контекст следва да се отбележи, че предложението на Комисията, предхождащо Директива 2003/109, първоначално също е предвиждало отсъствие за срок от две последователни години(23). Следователно законодателната история на тази разпоредба ясно показва първоначалното намерение да се уеднаквят разпоредбите, уреждащи постоянното пребиваване на гражданите на Съюза и това на гражданите на трети страни.
45. Като се вземат предвид всички гореизложени съображения, считам, че е възможно да се отхвърли поддържаното от австрийското правителство тълкуване, което изисква гражданите на трети страни да продължават действително да „пребивават обичайно“ на територията на съответната държава членка или на територията на Съюза.
в) Телеологическо тълкуване
46. Доколкото Директива 2003/109 има за цел, както е видно от съображение 4, да насърчава интеграцията на трайно установените в държавите членки граждани на трети страни в интерес на поощряването на икономическото и социално единство(24), следва да се гарантира, че правният статут на дългосрочно пребиваващ се предоставя само на тези, които имат това право, а именно всички лица, които имат достатъчно тясна и истинска връзка със Съюза и неговите държави членки, изградена след успешна интеграция, настъпила през петте години на законен и непрекъснат престой.
47. За сметка на това от член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109 може да се направи изводът, че когато съответните лица вече нямат такава връзка с приемащата държава членка, статутът на дългосрочно пребиваващ следва да се отнеме. Всъщност няма основателна причина, обосноваваща запазването на статута на дългосрочно пребиваващ в случай на „разрушаване“ на посочената връзка, тъй като преследваната с Директива 2003/109 цел вече няма да може да се постигне. Всички тези съображения трябва да се вземат предвид при тълкуването на разглежданата разпоредба.
48. Тълкуване в светлината на посочената в предходните точки от настоящото заключение законодателна цел ще има за последица нюансираното прилагане на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109 в зависимост от обстоятелствата на всеки отделен случай. За да предоставя на запитващата юрисдикция полезни насоки за тълкуване, считам за уместно да обясня с помощта на няколко практически примера какви са последиците от телеологическото тълкуване върху прилагането на тази разпоредба.
2. Последици за прилагането на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109
а) Задължителна загуба на статут на дългосрочно пребиваващ след изтичането на период от дванадесет последователни месеца
49. В самото начало следва да се отбележи, че в съответствие с член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109(25) отсъствие за период от дванадесет последователни месеца по принцип води до загуба на статута на дългосрочно пребиваващ. Не само недвусмисленият текст на тази разпоредба не оставя никаква свобода на тълкуване в това отношение, но може да се изведе и от гледна точка на интеграцията на гражданина на трета страна и да се направи изводът, че след изтичането на толкова продължителен период връзката с приемащата държава членка е „разрушена“.
50. Такава правна последица не ми се струва непропорционална, като се има предвид фактът, че съгласно член 9, параграф 5 от Директива 2003/109 държавите членки, които са предоставили статута на дългосрочно пребиваващ, предвиждат „опростена процедура“ за възстановяването на посочения статут. Следователно винаги съществува възможност за съответното лице да възстанови връзката с приемащата държава членка във взаимен интерес на двете страни.
51. Държа да уточня, че такава правна последица произтича от положение, при което приемащата държава членка не е използвала изключението, посочено в член 9, параграф 2 от Директива 2003/109. Съгласно тази разпоредба чрез дерогация от параграф 1, буква в) „поради особени причини или поради извънредни обстоятелства“ държавите членки могат да предвидят „отсъствия над дванадесет последователни месеца“ да не са причина за отнемане или загуба на статута(26). От това следва, че на държавите членки е оставена голяма свобода на преценка по отношение на прилагането на тази разпоредба, което следователно позволява да се избегне правната последица, произтичаща от поддържаното по-горе тълкуване.
б) Правно третиране на спорадичните и краткосрочни престои
52. Ако съответното лице пребивава на територията на Съюза през по-голямата част от този период от дванадесет месеца, това обстоятелство не би трябвало да поражда затруднения във връзка с прилагането на Директива 2003/109, тъй като е очевидно, че условията по член 9, параграф 1, буква в) от тази директива не са изпълнени. За сметка на това възниква въпросът как да се разглежда положение, при което пребиваването на съответното лице на територията на Съюза е спорадично и се ограничава до краткосрочни периоди през годината.
53. Според мен дори такова спорадично и краткосрочно присъствие на територията на Съюза трябва да може да възпрепятства загубата на правото на статут на дългосрочно пребиваващ, при условие че може със сигурност да се установи, че все още съществува „привързване“ на съответното лице със страната по смисъла на съображение 6 от Директива 2003/109. С други думи, гражданинът на трета страна със статут на дългосрочно пребиваващ следва да докаже достатъчно тясна „интеграционна връзка“ с приемащата държава членка. Ако това условие не е изпълнено, според мен се налага прилагане на общото правило(27), което води до загубата на правото на статут на дългосрочно пребиваващ(28).
54. Доколкото член 4 във връзка с член 8 от Директива 2003/109 предвижда предоставянето на право на постоянно пребиваване, при условие че в съответствие с член 5 от тази директива гражданинът на трета страна предостави доказателства, че са изпълнени условията за придобиването на този статут, струва ми се логично и справедливо да се приеме, че от своя страна националните органи следва да разгледат всички релевантни за конкретния случай обстоятелства и евентуално да докаже липсата на такава връзка, преди да вземе решение за отнемане на статута на съответното лице. Възлагането на доказателствената тежест на националните органи относно наличието в конкретния случай на фактически обстоятелства, които могат да обосноват прилагането на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109, ми се струва задължително, за да не се лишат от полезното си действие посочените по-горе разпоредби, с които на дългосрочно пребиваващите се предоставя специален правен статут.
55. Такъв подход ми се струва подходящ, за да се гарантира, че статутът на дългосрочно пребиваващ няма да се използва за цели, различни от предвидените от законодателя на Съюза. По-конкретно е необходимо да се предотврати получаването на неправомерно предимство от този статут, например избор на национален съд, с което съответно лице да си осигури прилагането на по-благоприятен за интересите си закон („forum shopping“), получаване на социални помощи или улесняване на незаконни дейности и т.н.(29). Като се има предвид, че държавите членки са адресати на Директива 2003/109 и следва да я прилагат във вътрешния си правен ред, те имат ключовата роля да гарантират постигането на нейните цели.
56. По-специално изискването за присъствие на територията на Съюза, което произтича от член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109, е израз на идеята, че за да могат да запазят този статут за постоянно, дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни трябва поддържат „истинска“, а не само „формална“ връзка със съответната държава членка.
57. В това отношение следва обаче да се уточни, че не могат да се налагат прекалено строги изисквания по отношение на наличието на такава достатъчно тясна и истинска интеграционна връзка, тъй като в рамките на процедурата за предоставяне на статут на дългосрочно пребиваващ националните органи следва вече да са направили задълбочена преценка на „привързването“ на гражданина на трета страна със съответната държава членка. Нещо повече, според мен налагането на прекалено строги изисквания ще бъде пречка пред постигането на целта за сближаване на правния статут на гражданите на трети страни с този на гражданите на държавите членки(30).
58. Всъщност, както вече беше посочено в настоящото заключение, прекалено широко тълкуване на условията, уреждащи отнемането или загубата на статута на дългосрочно пребиваващ, би могло да попречи на постигането на целта за осигуряване на интеграцията на гражданите на трети страни. Предложеният в настоящото заключение подход се отнася само до случаите, когато запазването на посочения правен статут вече изглежда необосновано, тъй като не допринася за постигането на преследваната от законодателя на Съюза цел за икономическо и социално единство.
59. С оглед на обстоятелството, че задачата за преценка на интеграционната връзка може да се окаже особено сложна в практиката, предлагам на запитващата юрисдикция да се предоставят няколко насоки под формата на критерии, които да покажат желанието на гражданина на трета страна да участва в икономическия и социален живот на приемащата държава членка. Компетентните национални органи биха могли да използват този списък с критерии при упражняването на правото си на преценка. Този списък с критерии трябва да се разработи по пътя на съдебната практика и следва да се възприема като изцяло ориентировъчен и неизчерпателен. Доколкото всяка интеграция в едно общество се основава на териториални, времеви и качествени фактори(31), считам, че този списък трябва да съдържа критерии, спадащи към тези категории.
60. Въпреки че на пръв поглед член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109 се отнася до „териториален“ критерий, според мен е необходимо понятието „отсъствие“ да се тълкува по начин, който отговаря по-добре на едно глобализирано общество като нашето. Само „физическото“ присъствие на територията на Съюза може да бъде подвеждащо, ако съответното лице не е истински интегрирано в обществото. В този контекст не трябва да се забравя, че интеграцията на дадено лице в чуждо общество е сложен процес на акултурация, чиито ключови елементи в съответствие с Общите основни принципи на политиката за интеграция на имигрантите, приети от Съвета през 2004 г. и потвърдени с т.нар. Стокхолмска програма(32), са взаимодействието, засилването на контактите между имигрантите и гражданите на съответната държава, както и поощряването на диалога между културите.
61. Обратно, сравнително краткосрочният престой на лице, което има различни и силни лични и/или професионални връзки, изградени по време на описания по-горе процес на интеграция, може да е достатъчен, за да се избегне загубата на статута на дългосрочно пребиваващ. Националните органи следва да разгледат обстоятелствата по конкретния случай в светлината на предложените по-долу критерии.
в) Ориентировъчен и неизчерпателен списък с критерии за установяване на наличието на истинска връзка със Съюза
62. Най-напред, националните органи следва да установят продължителността на отсъствието от територията на Съюза, като трябва да вземат предвид евентуални пребивавания, които могат да прекъснат това отсъствие, включително краткосрочните. По-конкретно данни като съотношението между периодите на отсъствие и присъствие, общата продължителност и честотата на тези периоди на отсъствия, както и причините, поради които лицето със статут на дългосрочно пребиваващ е напуснало приемащата държава членка, могат да предоставят първо доказателство за степента на интеграция.
63. Всъщност важно е да се провери дали вследствие на въпросните отсъствия личните, семейните или професионалните интереси на заинтересованото лице са се съсредоточили в друга държава(33). Това по принцип би трябвало да е изключено за пребивавания в чужбина, основаващи се на особени или извънредни причини с временен характер, подобно на случаите, посочени в член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2003/109, които държавите членки могат да не вземат предвид като периоди на „отсъствие“ при изчисляването на петгодишния „непрекъснат“ период на пребиваване на тяхна територия — период, който представлява едно от законовите условия за придобиване на статут на дългосрочно пребиваващ. Временни мотиви за пребиваване в чужбина могат да са например ваканционни пътувания или бизнес пребивавания с подобна продължителност, както и пребивавания за временни грижи за родители, за отбиване на военна служба или пребивавания с цел образование или професионално обучение, които не са ограничени във времето, със сигурност обаче не и тези, с които цялото обучение се премества в чужбина. Въпреки това, за да се установи достатъчно тясна и истинска връзка с приемащата държава членка, ще са необходими допълнителни доказателства(34).
64. Освен физическото присъствие на самото лице, което поради изложените в настоящото заключение причини може да е само отправна точка за по-задълбочена преценка на конкретните обстоятелства, считам, че наличието на имущество под формата на банкови сметки, недвижими имоти или предприятия, установени в държавите членки, може да бъде полезно(35). Всъщност финансовите инвестиции могат да отразяват известно привързване с икономиката на дадена страна, както и личен интерес от участие в нейното развитие.
65. Освен това не може да се изключи, че когато гражданин на трета страна пребивава през една немалка част от живота си на територията на Съюза и познава традициите, обичаите и езика на приемащата държава членка, това може да му позволи да изгради семейни връзки с граждани на Съюза, например след брак, от който евентуално са се родили деца. Този вид семейни връзки с местни жители може да има особено значение при преценката, която националните органи следва да извършат.
66. Същото се отнася до професионалните отношения, например под формата на установени във времето търговски отношения или академични контакти. Извършването на стопанска дейност несъмнено е свързано с този критерий(36), на който Директива 2003/109, изглежда, отдава специално внимание, тъй като, от една страна, член 5, параграф 1, буква а) от Директивата изисква гражданинът на трета страна да разполага, за себе си и за членовете на своето семейство на негова издръжка, от една страна, с устойчиви и редовни доходи, достатъчни за покриване на собствените му нужди и тези на членовете на семейството му на негова издръжка, без да се прибягва до системата за социално подпомагане на съответната държава членка, а от друга страна, член 11, параграф 1, букви а) и в) от Директивата гарантира равно третиране по отношение условията за достъп до пазара на труда в приемащата държава членка и на признаването на дипломи, удостоверения и други професионални квалификации съгласно приложимите национални процедури. Всички тези мерки очевидно са насочени към насърчаване на професионалното развитие на гражданина на трета страна в Съюза в негова полза и в полза на обществото като цяло.
67. Освен това, доколкото Директива 2003/109 има за цел да насърчава икономическото и социално единство, считам, че социалната ангажираност на съответното лице в приемащата държава членка не трябва да бъде подценявана. Качеството на активен член на политическа партия, на обществени организации с благотворителни или граждански цели, както и доброволчески дейности, могат да са доказателства за истинско привързване с местната общност, в която е живяло съответното лице.
68. По същия начин наличието на данъчни задължения, евентуално свързани с наличието на имущество или извършването на стопанска дейност в приемащата държава членка, според мен може да разкрие волята на гражданин на трета държава, получил статут на дългосрочно пребиваващ, да поема отговорности към обществото и да допринася за неговото развитие(37).
69. Накрая, считам, че би трябвало да е възможно да се вземат предвид и незаконните дейности на лицето със статут на дългосрочно пребиваващ, които като „отрицателен“ критерий биха могли да разкрият липсата на привързване или най-малкото поведение в разрез с интеграцията в обществото на приемащата държава членка(38). За да се спази обаче принципът на пропорционалност, при оценката на конкретния случай би следвало надлежно да се вземат предвид както тежестта, така и естеството на нарушението. От това следва, че макар предишни осъждания да могат да повлияят на решението за отнемане или загуба на статут на дългосрочно пребиваващ, е необходим цялостен преглед на положението на лицето със статут на дългосрочно пребиваващ.
70. Искам обаче да подчертая, че възможността за използване на този „отрицателен“ критерий в никакъв случай не трябва да се тълкува в смисъл, че от националните органи вече няма да се изисква да спазват разпоредбите, посочени в членове 6 и 12 от Директива 2003/109. Напротив, тези разпоредби остават в сила в съответните си приложни полета, а именно при упражняването на правомощието за отказ на предоставянето на статут на дългосрочно пребиваващ и при вземането на решение за експулсиране по причини, свързани с обществения ред или с обществената сигурност. Използването на тези правомощия е обвързано с някои условия, които Съдът неотдавна припомни в решение Subdelegación del Gobierno en Barcelona (Дългосрочно пребиваващи)(39).
71. Доколкото подходът, предложен в настоящото заключение, се характеризира с гъвкавост, която отчита конкретния случай, позволявайки на националните органи, след цялостна преценка на всички релевантни обстоятелства по конкретния случай на гражданина на въпросната трета страна евентуално да направят извода, че дори кратък престой предотвратява загубата на статута на дългосрочно пребиваващ, следва да се констатира, че този подход противоречи на национално законодателство като разглежданото в настоящия случай, което предвижда загубата на този статут, когато съответното лице няма място на регистриране или обичайно местопребиваване в Съюза.
72. Последицата от тази констатация е, че националните органи, отговорни за извършването на тази цялостна оценка, не могат основателно да заключат, че липсва истинска връзка със Съюза само защото съответното лице не отговаря на това условие. Те трябва по-скоро да вземат предвид широк кръг от релевантни критерии, като примерно изброените в предишните точки. Всъщност според мен мястото на регистриране или обичайно местопребиваване само по себе си не може да послужи като показател за степента на интеграция на гражданин на трета страна в обществото на приемащата държава членка. От практиката на Съда относно Директива 2004/38 е видно, че интеграцията на дадено лице може да се прецени само въз основа на различни критерии, сред които социалните и културните фактори имат особено значение(40). Поради изложените в настоящото заключение причини, а именно целта на законодателя да доближи правата на гражданите на тези трети страни до правата, които имат гражданите на Съюза(41), считам, че тези съображения трябва да повлияят на тълкуването на Директива 2003/109.
73. В обобщение може да се направи изводът, че предложеният подход се основава на тълкуване на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109, който надлежно отчита текста на тази разпоредба, както и законодателния контекст и целите на правната уредба, от която тя е част, в съответствие с признатата в практиката на Съда методология. Убеден съм, че само гъвкав подход като този, който представих, основаващ се на преценката на националните органи и същевременно предоставящ полезни критерии, които им позволяват да преценят наличието на истинска връзка със Съюза, може да гарантира подходящо разглеждане на разнообразието от обстоятелства, с които те се сблъскват ежедневно.
VI. Заключение
74. С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, отправени Verwaltungsgericht Wien (Административен съд Виена, Австрия), по следния начин:
„– Член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни, изменена с Директива 2011/51/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2011 г., трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която предвижда загубата на статута на дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна, когато лицето с такъв статут няма място на регистриране или обичайно местопребиваване в Съюза.
– Посочената разпоредба трябва да се тълкува също в смисъл, че когато дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна има място на регистриране или обичайно местопребиваване извън Съюза, компетентните национални органи разполагат с известна свобода на преценка, за да определят дали краткосрочно пребиваване на територията на Съюза по време на период от дванадесет последователни месеца не допуска загубата на статута на дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна съгласно тази разпоредба. Държавите членки могат по-специално да приемат, че съгласно Директива 2003/109, изменена с Директива 2011/51, кратките пребивавания изключват загубата на посочения статут само ако по време на отсъствието си гражданинът на трета страна е запазил истинската си връзка със Съюза.
– За да се установи наличието на такава истинска връзка със Съюза, трябва да се вземат предвид всички релевантни аспекти на конкретното положение на гражданина на трета страна, и по-специално общата продължителност и честотата на тези отсъствия, причините, поради които е напуснал приемащата държава членка, наличието на имущество, както и на семейни връзки, професионални отношения, социална ангажираност и данъчни задължения в тази държава членка“.