DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
26 septembre 2008 (*)
« Référé – Directive 94/57/CE – Règles et normes communes concernant les organismes habilités à effectuer l’inspection et la visite des navires – Retrait de l’agrément accordé à un tel organisme – Demande de sursis à exécution – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑312/08 R,
Ellinikos Niognomon AE, établie au Pirée (Grèce), représentée par Me S. Pappas, avocat,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M. H. Krämer et Mme N. Yerrell, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande de sursis à l’exécution d’une lettre de la Commission qui aurait porté retrait de l’agrément accordé à la requérante par la décision 2005/623/CE de la Commission, du 3 août 2005, relative à la prorogation de l’agrément limité de l’Hellenic Register of Shipping (Ellinikos Niognomon AE) (JO L 219, p. 43),
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1 La requérante, l’Ellinikos Niognomon AE, est une organisation internationale non gouvernementale qui se consacre à la conservation de la vie et de la propriété en mer, à la prévention de la pollution maritime ainsi qu’à la garantie de la qualité de l’industrie. Depuis sa fondation en 1870, elle a développé un réseau de bureaux d’inspections dans le monde entier. Ses activités incluent l’inspection et la classification de tout type de navires, lesquelles sont régies par la directive 94/57/CE du Conseil, du 22 novembre 1994, établissant des règles et normes communes concernant les organismes habilités à effectuer l’inspection et la visite des navires et les activités pertinentes des administrations maritimes (JO L 319, p. 20), modifiée, notamment, par la directive 2001/105/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 décembre 2001 (JO 2002, L 19, p. 9), et par la directive 2002/84/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 novembre 2002 (JO L 324, p. 53) (ci-après la « Directive »).
2 La Directive a mis en place un régime d’agrément communautaire des organismes susceptibles d’être habilités, en conformité avec des conventions internationales sur la sécurité maritime et la prévention de la pollution marine, à inspecter les navires et à délivrer les certificats de sécurité utiles au nom des États membres. Le Conseil a, en effet, considéré que l’objectif consistant à soumettre ces organismes à des normes adéquates pouvait être mieux réalisé au niveau communautaire qu’au niveau national, de sorte que la procédure appropriée consistait en une directive communautaire établissant des critères minimaux pour l’agrément des organismes, l’agrément proprement dit, les modalités d’application et la mise en œuvre de la Directive étant laissés à l’appréciation des États membres. Ainsi, la Directive arrête les mesures que doivent observer les États membres et les organismes concernés par l’inspection, la visite et la certification des navires en vue d’assurer la conformité avec les conventions internationales susmentionnées, tout en favorisant l’objectif de la libre prestation des services.
3 L’article 3, paragraphe 2, de la Directive prévoit que, lorsqu’un État membre décide, pour les navires battant son pavillon, d’habiliter des organismes à effectuer les inspections et visites afférentes à des certificats et, le cas échéant, à délivrer ou à renouveler les certificats qui y sont relatifs ou de recourir à des organismes pour la réalisation desdites inspections et visites, il ne confie ces tâches qu’à des organismes agréés.
4 L’article 4 de la Directive dispose :
« 1. Les États membres qui veulent octroyer un agrément à un organisme qui n’est pas encore agréé soumettent à la Commission une demande d’agrément accompagnée d’informations complètes concernant la conformité aux critères [prescrits]. La Commission, conjointement avec les États membres demandeurs respectifs, procède aux évaluations des organismes faisant l’objet d’une demande d’agrément afin de vérifier s’ils satisfont aux exigences [imposées]. Toute décision relative à l’agrément tient compte des fiches de performance de l’organisme en matière de sécurité et de prévention de la pollution, visées à l’article 9. L’agrément est octroyé par la Commission conformément à la procédure visée à l’article 7, paragraphe 2.
2. Les États membres peuvent soumettre à la Commission des demandes spéciales d’agrément limité, d’une durée de trois ans […] Pour ces demandes spéciales, la procédure appliquée est la même que celle du paragraphe 1, sauf que les critères […] dont il appartient à la Commission d’évaluer le respect, conjointement avec l’État membre, au cours de son évaluation, sont […d]es critères [spécifiques]. Les effets de ces agréments limités sont exclusivement limités à l’État membre ou aux États membres qui ont présenté une demande d’agrément de ce type.
3. Tous les organismes auxquels l’agrément est octroyé sont étroitement surveillés par le comité institué conformément à l’article 7, notamment ceux visés au paragraphe 2 ci-dessus en vue des décisions éventuelles à adopter sur la prorogation ou non de l’agrément limité. En ce qui concerne ces derniers organismes, la décision de proroger cet agrément […] tient compte des fiches de performance de l’organisme en matière de sécurité et de prévention de la pollution, visées à l’article 9, paragraphe 2. Toute décision relative à la prorogation de l’agrément limité précise les conditions éventuelles auxquelles cette prorogation est subordonnée.
4. La Commission établit et met à jour la liste des organismes agréés conformément aux paragraphes 1, 2 et 3. La liste est publiée au Journal officiel des Communautés européennes.
[…] »
5 Aux termes de l’article 7 de la Directive, la Commission est assistée par le comité pour la sécurité maritime et la prévention de la pollution par les navires.
6 L’article 9 de la Directive prévoit ce qui suit :
« 1. L’agrément est retiré aux organismes visés à l’article 4 qui ne satisfont plus aux critères énoncés dans l’annexe ou qui ne répondent pas aux fiches de performance en matière de sécurité et de prévention de la pollution figurant au paragraphe 2. Le retrait de l’agrément est prononcé par la Commission conformément à la procédure visée à l’article 7, paragraphe 2, après avoir donné à l’organisme concerné la possibilité de présenter ses observations.
2. En préparant des projets de décisions concernant le retrait de l’agrément visé au paragraphe 1, la Commission tient compte du résultat des évaluations des organismes agréés visés à l’article 11, ainsi que des fiches de performance des organismes en matière de sécurité et de prévention de la pollution, mesurée pour l’ensemble des navires inscrits dans leur classification, quel que soit leur pavillon.
[…]
Le comité institué en vertu de l’article 7 détermine les critères à respecter pour décider, sur la base des informations visées dans le présent paragraphe, à quel moment les performances d’un organisme agissant au nom de l’État du pavillon peuvent être considérées comme une menace inacceptable pour la sécurité et l’environnement.
Des projets de décisions concernant le retrait de l’agrément visé au paragraphe 1 sont soumis au comité par la Commission de sa propre initiative ou sur demande d’un État membre. »
7 L’article 11 de la Directive dispose :
« 1. Chaque État membre doit s’assurer que les organismes agréés agissant en son nom aux fins de l’article 3, paragraphe 2, accomplissent effectivement les tâches qui y sont énoncées à la satisfaction de l’administration compétente.
2. Chaque État membre assure cette surveillance au minimum sur une base bisannuelle et communique aux autres États membres et à la Commission un rapport concernant les résultats de cette surveillance au plus tard le 31 mars de l’année suivant les deux années pour lesquelles la conformité a été évaluée.
3. Tous les organismes agréés sont évalués par la Commission, en association avec l’État membre qui a soumis la demande d’agrément en question, sur une base régulière et au minimum tous les deux ans, pour vérifier s’ils satisfont aux critères [prescrits]. En sélectionnant les organismes à évaluer, la Commission est particulièrement attentive aux fiches de performance de l’organisme en matière de sécurité et de prévention de la pollution […] L’évaluation peut comprendre la visite des succursales régionales de l’organisme, ainsi qu’une inspection aléatoire des navires aux fins du contrôle du fonctionnement de l’organisme. Dans ce cas, la Commission informe, le cas échéant, l’État membre où la succursale régionale est située. La Commission communique aux États membres un rapport sur les résultats de l’évaluation.
4. Chaque organisme agréé communique annuellement les résultats de l’examen de la gestion de son système de qualité au comité institué au titre de l’article 7. »
8 Par la décision 2001/890/CE, du 13 décembre 2001, relative à l’agrément de l’Hellenic Register of Shipping (Ellinikos Niognomon), arrêtée conformément à l’article 4, paragraphe 3, de la Directive (JO L 329, p. 72), la Commission a accordé à la requérante l’agrément en tant qu’organisme habilité à effectuer l’inspection et la visite des navires, et ce pour une durée de trois ans, les effets de l’agrément étant limités à la Grèce.
9 Dans la décision 2005/623/CE, du 3 août 2005, relative à la prorogation de l’agrément limité de l’Hellenic Register of Shipping (Ellinikos Niognomon) (JO L 219, p. 43), la Commission a prorogé pour une période de trois ans, à compter du 3 août 2005, l’agrément accordé à la requérante par la décision 2001/890, en étendant ses effets à Chypre. Ensuite, par la décision 2006/382/CE, du 22 mai 2006 (JO L 151, p. 31), elle a étendu à Malte les effets de l’agrément de la requérante.
10 Par lettre du 12 mai 2008, la requérante a rappelé à la Commission que son agrément limité arrivait à expiration en août 2008 et l’a invitée à prendre les dispositions nécessaires afin de procéder en temps utile au renouvellement et/ou à la prorogation de l’agrément en cause. Par lettre du 6 juin 2008, les autorités grecques se sont jointes à cette demande.
11 Par lettre du 17 juin 2008, la direction générale (DG) « Énergie et transports » de la Commission a informé la requérante que les services de la Commission avaient achevé l’évaluation périodique entreprise à son égard, cette évaluation ayant révélé un nombre significatif de lacunes sérieuses dans l’organisation du système, qui portaient sur la majorité des critères prévus dans la Directive. Certaines de ces lacunes, telles que celles concernant la formation et la qualification des inspecteurs, se seraient avérées récurrentes en ce qu’elles étaient apparues lors de plusieurs évaluations, en dépit des mesures visant à y remédier annoncées de manière répétée par la requérante. Par conséquent, les services de la Commission n’auraient pas été en mesure de s’assurer que la requérante satisfaisait aux critères fixés dans la Directive. La requérante a donc été invitée à faire part de ses observations et à assister à une réunion avec la DG « Énergie et transports ».
12 Lors des réunions des 20 juin et 17 juillet 2008 avec la DG « Énergie et transports » ainsi que dans sa lettre du 1er juillet 2008 adressée à celle-ci, la requérante a défendu son point de vue et présenté de nombreuses observations visant, notamment, à expliquer que les lacunes décelées par les services concernés étaient de moindre importance et ne justifiaient pas une décision négative au sujet d’une prorogation de son agrément limité.
13 Par lettre du 24 juillet 2008 signée par le directeur adjoint de la DG « Énergie et transports » (ci-après la « lettre attaquée »), la requérante a été informée que les services de la Commission, après avoir examiné les observations soumises par elle dans sa lettre du 1er juillet 2008 et lors de la réunion du 17 juillet 2008, étaient parvenus à la conclusion que la requérante ne satisfaisait pas aux critères de la Directive et ne remplissait pas correctement les obligations imposées par celle-ci, que les performances enregistrées par la requérante en matière de sécurité et de prévention de la pollution demeuraient significativement en deçà de la moyenne des performances des organismes agréés et que les conditions requises pour la prorogation ou le renouvellement de l’agrément limité de la requérante au titre de l’article 4 de la Directive n’étaient pas réunies à l’heure actuelle. Il était indiqué, à la fin de la lettre attaquée, que les gouvernements grec, maltais et chypriote seraient dûment informés à ce sujet.
Procédure et conclusions des parties
14 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 13 août 2008, la requérante a introduit un recours visant à l’annulation de la lettre attaquée.
15 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le même jour, la requérante a introduit la présente demande en référé, dans laquelle elle conclut, en substance, à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
– surseoir à l’exécution de la lettre attaquée, en vertu de l’article 105, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, dans l’attente de l’adoption d’une ordonnance qui mettra fin à la présente procédure de référé et, en tout état de cause, jusqu’à ce que le Tribunal ait statué sur le recours au principal ;
– condamner la Commission aux dépens.
16 Dans ses observations écrites sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 1er septembre 2008, la Commission conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
– rejeter la demande en référé ;
– réserver la décision sur les dépens.
17 En date du 10 septembre 2008, le juge des référés a posé des questions à la Commission, qui y a répondu par écrit dans le délai imparti. Par mémoire du 19 septembre 2008, la requérante a pris position sur la réponse de la Commission.
En droit
18 En vertu des dispositions combinées des articles 242 CE et 243 CE, d’une part, et de l’article 225, paragraphe l, CE, d’autre part, le Tribunal peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant lui ou prescrire les mesures provisoires nécessaires.
19 L’article 104, paragraphe 2, du règlement de procédure dispose que les demandes de mesures provisoires doivent spécifier l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence, ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent. Ainsi, le sursis à exécution et les mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts du requérant, qu’ils soient édictés et sortent leurs effets dès avant la décision au principal. Ces conditions sont cumulatives, de sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut [ordonnance du président de la Cour du 14 octobre 1996, SCK et FNK/Commission, C‑268/96 P(R), Rec. p. I‑4971, point 30]. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du président de la Cour du 23 février 2001, Autriche/Conseil, C‑445/00 R, Rec. p. I‑1461, point 73, et la jurisprudence citée).
20 En outre, dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit communautaire ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [ordonnances du président de la Cour du 19 juillet 1995, Commission/Atlantic Container Line e.a., C‑149/95 P(R), Rec. p. I‑2165, point 23, et du 3 avril 2007, Vischim/Commission, C‑459/06 P(R), non publiée au Recueil, point 25].
21 Compte tenu des éléments du dossier, le juge des référés estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande de mesures provisoires, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales. Dans les circonstances du cas d’espèce, il y a lieu d’examiner d’abord les questions de recevabilité soulevées par la Commission.
22 La Commission fait valoir que le recours au principal est manifestement irrecevable, étant donné que la lettre attaquée ne saurait être considérée comme un acte attaquable au sens de l’article 230 CE. En effet, loin de produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la requérante, la lettre attaquée, rédigée par les seuls services de la Commission, indiquerait clairement qu’elle ne comporte qu’une évaluation, faite par lesdits services, du point de savoir si la requérante satisfait aux exigences de la Directive. Or, une telle évaluation devrait être effectuée conjointement avec les autorités des États membres concernés (article 4 de la Directive). Il serait donc évident que la lettre attaquée, en ce qu’elle contient l’évaluation faite par les seuls services de la Commission, ne saurait être qualifiée de décision définitive du collège des membres de la Commission, les autorités nationales impliquées (grecques, chypriotes et maltaises) ne s’étant pas encore prononcées à ce sujet.
23 Selon la Commission, à supposer même que la lettre attaquée puisse être qualifiée de décision susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation, la demande en référé serait, quant à elle, irrecevable en ce qu’elle porterait sur une décision négative.
24 À cet égard, il suffit de rappeler que l’agrément limité dont se prévaut la requérante lui a été accordé, pour la dernière fois, par la décision 2005/623 (voir point 9 ci-dessus). L’article 1er de cette décision, adoptée le 3 août 2005, prévoit expressément que l’agrément limité de la requérante accordé par la décision 2001/890 « est prorogé pour une période de trois ans à compter de la date d’adoption de la présente décision ». Il s’ensuit que, à défaut de l’adoption en temps utile d’une nouvelle décision de renouvellement ou de prorogation dudit agrément, le délai de validité de ce dernier allait expirer le 3 août 2008.
25 S’agissant de la lettre attaquée, datée du 24 juillet 2008, à supposer qu’elle produise des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la requérante en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, Rec. p. 2639, point 9) et puisse donc être qualifiée de décision au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, il n’en reste pas moins, ainsi que la Commission l’a relevé à juste titre, qu’il s’agirait d’une décision portant refus d’accorder le renouvellement ou la prorogation de l’agrément dont bénéficiait la requérante. Cette décision de refus aurait donc un caractère purement négatif.
26 Or, selon une jurisprudence constante, en principe, une demande de sursis à l’exécution d’une décision administrative négative ne se conçoit pas, l’octroi d’un tel sursis ne pouvant avoir pour effet de modifier la situation du requérant [ordonnances du président de la deuxième chambre de la Cour du 31 juillet 1989, S/Commission, C‑206/89 R, Rec. p. 2841, point 14 ; du président de la Cour du 30 avril 1997, Moccia Irme/Commission, C‑89/97 P(R), Rec. p. I‑2327, point 45, et du président du Tribunal du 16 janvier 2004, Arizona Chemical e.a./Commission, T‑369/03 R, Rec. p. II‑205, point 62].
27 En l’espèce, le sursis à l’exécution de ladite décision de refus ne serait d’aucune utilité pratique pour la requérante, dans la mesure où ce sursis ne pourrait tenir lieu de décision positive faisant droit à la demande de renouvellement ou de prorogation de l’agrément en cause, le délai de validité de ce dernier ayant expiré à la date d’introduction de la présente demande en référé, le 13 août 2008. Dans ces circonstances, la demande en référé ne peut atteindre le but que lui assigne la requérante.
28 Pour autant qu’il faille interpréter la demande en référé en ce sens que la requérante vise à obtenir que le juge des référés enjoigne à la Commission de procéder à la prorogation ou au renouvellement en cause, force est de constater qu’une telle mesure constituerait une méconnaissance du système de répartition des compétences établi à l’article 233 CE, au titre duquel la Commission est tenue de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt ayant annulé l’une de ses décisions (voir, en ce sens, ordonnance Arizona Chemical e.a./Commission, point 26 supra, point 67). En effet, le juge communautaire ne peut se substituer à la Commission pour prendre, dans ce contexte, des décisions en lieu et place de l’exécutif (voir, par analogie, ordonnance de la Cour du 5 octobre 1969, Allemagne/Commission, 50/69 R, Rec. p. 449, 451).
29 En outre, même dans l’hypothèse où le juge du fond ferait droit au recours au principal, il apparaît, à ce stade de la procédure, que la Commission pourrait refuser le renouvellement ou la prorogation de l’agrément de la requérante pour des raisons autres que celles éventuellement censurées par le Tribunal, ne serait-ce qu’après avoir évalué conjointement avec les autorités nationales concernées si la requérante remplissait effectivement les conditions imposées par la Directive.
30 Il résulte de ce qui précède que la demande en référé doit être rejetée comme irrecevable, sans qu’il soit nécessaire d’aborder la question de l’éventuelle irrecevabilité du recours au principal sur lequel se greffe cette demande et indépendamment d’éventuelles décisions prises par les autorités nationales qui viseraient à tenir compte de la lettre attaquée.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1) La demande en référé est rejetée.
2) Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 26 septembre 2008.