Language of document : ECLI:EU:T:2000:28

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Cuarta)

de 3 de febrero de 2000 (1)

«Recurso de anulación - Fondo Europeo de Desarrollo Regional - Reducciónde una ayuda económica - Falta de motivación - Confianza legítima -Seguridad jurídica»

En los asuntos acumulados T-46/98 y T-151/98,

Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE), asociación francesa, con sedeen París, representada por Me Daniel M. Tomasevic y posteriormente porMe Francis Herbert, Abogados de Bruselas, que designa como domicilio enLuxemburgo el despacho de Me Katia Manhaeve, 56-58, rue Charles Martel,

parte demandante,

contra

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Peter Oliver,miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilioen Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro delServicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

parte demandada,

que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión de la Comisión porla que se reduce una ayuda económica concedida a la demandante por el Fondo

Europeo de Desarrollo Regional con destino al proyecto European city cooperationsystem,

EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA

DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Cuarta),

integrado por el Sr. R.M. Moura Ramos, Presidente; la Sra. V. Tiili y el Sr.P. Mengozzi, Jueces;

Secretario: Sr. A. Mair, administrador;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 dejunio de 1999;

dicta la siguiente

Sentencia

Hechos que originaron el litigio y procedimiento

1.
    El Conseil des communes et régions d'Europe (en lo sucesivo, «CCRE») es unaasociación francesa que agrupa a asociaciones nacionales de Administracioneslocales y regionales de Europa. Entre sus actividades de representación y asistenciade las entidades territoriales, está la de favorecer, en particular, la cooperacióninterregional e intermunicipal, asistiendo a las Administraciones locales y regionalesen su búsqueda de recursos comunitarios vinculados a los programas creados porla Comunidad Europea. El demandante participa en la gestión de varios proyectosy programas financiados por la Comisión.

2.
    La Comisión, mediante escrito de 10 de diciembre de 1991, concedió al CCRE unaayuda, por un importe máximo de 4.844.250 ECU (en lo sucesivo, «primeraconcesión»), del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (en lo sucesivo,«FEDER») para la realización del proyecto piloto European city cooperationsystem (ECOS), presentado por el CCRE el 19 de julio de 1991, en el marco delprograma «Regiones y ciudades de Europa» (Recite). Dicha Decisión se basabaen el artículo 10 del Reglamento (CEE) n. 4254/88 del Consejo, de 19 dediciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación delReglamento (CEE) n. 2052/88, en lo relativo al Fondo Europeo de DesarrolloRegional (DO L 374, p. 15). El importe concedido representaba el 50 % del gastototal subvencionable. El proyecto piloto abarcaba el período comprendido entre el1 de enero de 1992 y el 31 de diciembre de 1994.

3.
    En 1993, el CCRE organizó su reunión trienal, la «Asamblea general» (en losucesivo, «Asamblea general de Estrasburgo»), sobre el tema de la cooperacióninterregional e intermunicipal en Europa. La ciudad de Estrasburgo, que regentabala secretaría permanente del proyecto ECOS, se propuso para organizar dichoacontecimiento que incluía, en particular, un seminario n. 2 titulado «Lascooperaciones para el fortalecimiento de la Unión Europea y el desarrollo de lasolidaridad (redes, intercambios de experiencias y programa ECOS)».

4.
    A tal efecto, la ciudad de Estrasburgo solicitó, mediante escrito de 31 de marzo de1993, una subvención a la Comisión.

5.
    Mediante escrito de 23 de junio de 1993, la Comisión informó a la ciudad deEstrasburgo que aceptaba conceder una aportación de 100.000 ECU. La partedemandada añadió que «dicha aportación [...] [se] concedía a título excepcional yno podrá constituir en ningún caso un precedente para otras manifestaciones dela misma naturaleza».

6.
    Además, mediante escrito de 7 de octubre de 1993, la Comisión comunicó alCCRE: «[...] con carácter excepcional, ese organismo podrá cofinanciar con100.000 ECU, partiendo del programa ECOS, la celebración, durante la Asambleageneral del CCRE, del seminario n. 2, relativo a la cooperación interregionalEste-Oeste».

7.
    Mediante escrito de 9 de diciembre de 1993, se concedió al CCRE una ayudaadicional por un importe máximo de 2.550.000 ECU con destino al mismo proyectopiloto, para un período que comenzaba el 1 de diciembre de 1993 (en lo sucesivo,«segunda concesión»). Dicho importe representaba el 60 % del nuevo gastosubvencionable, excepto por lo que se refiere a la participación del FEDER en losgastos de gestión, que se limitó al 55 %. El importe total de la cofinanciacióncomunitaria ascendió de este modo a 7.394.250 ECU.

8.
    En marzo de 1996, el CCRE presentó a la Comisión el informe final referente ala primera concesión, con arreglo al apartado 2 de las condiciones especiales deconcesión de la ayuda, que dispone que «a finales de cada año se presentará a laComisión un informe anual. El informe final incluirá una evaluación detallada delos resultados del proyecto [...]».

9.
    El 19 de abril de 1996, un funcionario de la DG XVI envió un fax al CCRE en elque le informaba que el informe final relativo a la primera concesión había sidoaprobado por el servicio operativo, que «lo había considerado satisfactorio, tantopor lo que se refiere a su contenido como desde el punto de vista económico».

10.
    En el mes de agosto de 1996, el demandante presentó el informe final relativo ala segunda concesión.

11.
    El 7 de noviembre de 1996, el CCRE presentó un informe conjunto, quecomprendía las dos concesiones, cuyo saldo final solicitado seguía siendo el mismoque el de los dos otros informes precedentes juntos, a saber, 6.119.866 ECU. Dichoinforme recogía gastos divididos en dos títulos: «proyectos» y «coordinación yanimación».

12.
    Del 21 al 24 de abril de 1997, los Servicios de la Comisión llevaron a cabo unamisión de inspección in situ.

13.
    En un escrito de 16 de mayo de 1997 dirigido al CCRE, la Comisión estimó que«el anuncio realizado por el servicio operativo de la DG XVI, referente a laprimera versión del informe final de ECOS, pecaba de optimismo, al no tenersuficientemente en cuenta el tiempo necesario para que los servicios financieros dela Comisión se pronunciasen al respecto» y comunicó al CCRE que se habíatransmitido el informe final a la Intervención para que ésta diese su conformidad.

14.
    Mediante escrito de 30 de julio de 1997, el Director General de la DG XVIcomunicó al CCRE lo siguiente:

«No puede aceptarse la cofinanciación de los gastos siguientes no documentados:

-    Las estimaciones realizadas por el CCRE relativas a los posibles gastos nodocumentados que pudiesen haber efectuado determinados alcaldes yfuncionarios municipales con motivo de la asistencia a eventos de interéspara la cooperación;

-    los posibles gastos que pudiesen haber efectuado determinados municipiosy regiones en diversas actividades de promoción;

-    las posibles aportaciones en especie que pudiesen haber efectuado lascorporaciones locales en el ámbito del asesoramiento económico, jurídicoy técnico.

Dichos importes estimados por el CCRE se refieren a posibles gastos respecto delas cuales no existen pruebas de que se hayan realizado efectivamente. No haypruebas del pago, y, en cualquier caso, dichos gastos no han sido soportados porel CCRE. Además, los importes presentados no son exactos, ya que se trata demeras estimaciones de posibles costes que no pueden aceptarse como gastos quedebe cofinanciar el FEDER.»

15.
    En consecuencia, la Comisión anunció que se reducía a 5.552.065 ECU el importemáximo aceptado por el FEDER, pero teniendo en cuenta el anticipo de5.915.400 ECU efectuado al CCRE, este último debía devolver 363.335 ECU.

16.
    El CCRE, mediante escrito de 28 de agosto de 1997, respondió a las críticas de laComisión y le pidió que convocase una reunión para hablar de estas cuestiones.

Dicha reunión, en la que participaron representantes del CCRE y de la Comisión,se celebró el 24 de septiembre de 1997. Al final de la reunión, la Comisión solicitóal CCRE que le proporcionase determinados documentos justificativos de los gastosefectuados, para que pudiese completar su expediente y adoptar una decisión sobreel cierre definitivo de las dos concesiones de que se trata. Formuló asimismo dichapetición a la ciudad de Estrasburgo, que era una de las entidades locales implicadasen la gestión del proyecto ECOS.

17.
    El CCRE respondió a las críticas de la Comisión mediante escrito de 2 de octubrede 1997, manteniendo las conclusiones presentadas en los precedentes informeseconómicos. Remitió asimismo un conjunto de documentos justificativos relativosa los gastos respecto a los cuales se habían formulado objeciones.

18.
    Entretanto, el demandante recibió dos escritos de la Comisión, uno enviado el 1de octubre de 1997 por un Director de la DG XVI y otro enviado el 24 de octubrede 1997 por el Director General de la DG XVI, que contenía cuadros relativos alcierre del proyecto y detallaba la liquidación que debía practicarse respecto alconjunto de las dos concesiones del proyecto piloto ECOS.

19.
    En el mes de enero de 1998, el CCRE recibió una nota de adeudo con el número97009405 F, sin fecha, emitida en diciembre de 1997, mediante la cual la Comisiónexigía la devolución de la cantidad pagada en exceso respecto a las concesionesprimera y segunda, a saber, 363.336 ECU.

20.
    Posteriormente, las partes mantuvieron contactos con el fin de encontrar unasolución a sus divergencias. Durante una reunión celebrada el 5 de marzo de 1998,los Servicios de la Comisión informaron al CCRE de sus conclusiones sobre ladocumentación que se les había remitido a raíz de la reunión de 24 de septiembrede 1997. El demandante rechaza esta afirmación.

21.
    Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el10 de marzo de 1998, el demandante interpuso un recurso de anulación contra ladecisión adoptada en la nota de adeudo n. 97009405 F. El recurso se registró enla Secretaría con el número T-46/98.

22.
    Mediante escrito de 15 de junio de 1998 dirigido al demandante, la Comisiónreconoció que había incurrido en determinados errores al calcular el importe decofinanciación de los gastos de gestión concedidos para el programa ECOS. Enconsecuencia, el Director General de la DG XVI anunció al CCRE que el importesolicitado había quedado reducido a 300.173 ECU y que la primera nota de adeudoquedaba anulada y sustituida por otra que lleva el mismo número, emitida el 15 dejulio de 1998. Comunicó asimismo que «al tratarse de gastos de gestión declaradosen sus informes finales, las justificaciones presentadas por sus servicios, a raíz dela misión de inspección de la Comisión, no permiten -por lo que respecta, enparticular, a la gestión descentralizada- identificar su imputación al programa

ECOS ni confirmarlos en función de documentos probatorios. Por consiguiente, laComisión no puede, a falta de dichas justificaciones, incrementar la parte de dichosgastos que puede considerarse subvencionable».

23.
    Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instanciael 22 de septiembre de 1998, el CCRE interpuso un segundo recurso contra laDecisión contenida en la segunda nota de adeudo. El recurso se registró en laSecretaría con el número T-151/98.

24.
    Mediante auto de 18 de mayo de 1999, el Presidente de la Sala Cuarta del Tribunalde Primera Instancia acordó la acumulación de los dos asuntos a efectos de la faseoral y de la sentencia, con arreglo al artículo 50 del Reglamento de Procedimientodel Tribunal de Primera Instancia.

25.
    Visto el informe del Juez ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Cuarta)decidió abrir la fase oral y requirió a las partes para que respondiesen por escritoa determinadas preguntas. En la vista de 17 de junio de 1999 se oyeron losinformes de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunalde Primera Instancia.

Pretensiones de las partes

En el asunto T-46/98

26.
    La parte demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:

-    Anule la Decisión de la Comisión contenida en la nota de adeudo dediciembre de 1997, en su versión modificada por la Decisión contenida enla nota de adeudo de 15 de julio de 1998.

-    Condene en costas a la Comisión.

27.
    La parte demandada solicita al Tribunal de Primera Instancia que:

-    Desestime el recurso por infundado (salvo por lo que respecta al importede 63.163 ECU, que ha sido objeto de rectificación).

-    Condene en costas a la parte demandante.

En el asunto T-151/98

28.
    La parte demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:

-    Anule la Decisión contenida en la nota de adeudo de 15 de julio de 1998.

-    Condene a la Comisión, sea cual fuere el resultado del procedimiento, apagar la totalidad de las costas.

29.
    La parte demandada solicita al Tribunal de Primera Instancia que:

-    Desestime el recurso por infundado.

-    Condene en costas a la parte demandante.

Sobre el objeto de los recursos en los asuntos T-46/98 y T-151/98

Alegaciones de las partes

30.
    La Comisión alega que, al haberse sustituido la primera nota de adeudo por lasegunda, que reclama una cantidad inferior, el recurso en el asunto T-46/98 haquedado sin objeto y procede, por tanto, declarar su inadmisibilidad.

31.
    El demandante señala que la sustitución de la Decisión inicialmente impugnada poruna Decisión posterior no da lugar a la inadmisibilidad del recurso, sino a unsobreseimiento, en la medida en que después de dicho incidente el recurso puede,eventualmente, quedar sin objeto. Dicha diferencia es relevante, ya que tieneconsecuencias para la aplicación de las disposiciones del Reglamento deProcedimiento relativas a las costas.

32.
    En cualquier caso, la segunda nota de adeudo no ha hecho que el primer recursoquede sin objeto. En efecto, la Comisión tan sólo reconsideró parcialmente laDecisión impugnada, por lo que debe proseguirse el asunto respecto al resto. ElCCRE solicita, por consiguiente, al Tribunal de Primera Instancia que le permitaproseguir el procedimiento, adaptando sus pretensiones como consecuencia de laactitud adoptada por la Comisión. El segundo recurso se interpuso con caráctercautelar, para el supuesto de que el Tribunal de Primera Instancia aceptase la tesisde la Comisión y decidiese acordar el sobreseimiento en el asunto T-46/98.

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

33.
    Procede recordar, con carácter preliminar, la jurisprudencia según la cual cuandose sustituye durante el procedimiento una Decisión por otra Decisión que tiene elmismo objeto, ésta debe considerarse un elemento nuevo que permite a lademandante adaptar sus pretensiones y motivos. Como señaló el Tribunal deJusticia, en particular, en la sentencia de 3 de marzo de 1982, AlphaSteel/Comisión (14/81, Rec. p. 749, apartado 8), «obligar a la demandante ainterponer un nuevo recurso ante el Tribunal de Justicia iría en contra de la buenaadministración de justicia y de la exigencia de economía procesal. Además, seríainjusto que la Comisión pudiera, para hacer frente a las críticas contenidas en unrecurso contra una Decisión presentado ante el Tribunal de Justicia, adaptar la

Decisión impugnada o sustituirla por otra e invocar, durante el procedimiento,dicha modificación o sustitución para privar a la otra parte de la posibilidad dehacer extensivas sus pretensiones y motivos iniciales a la Decisión ulterior oformular nuevos motivos y pretensiones contra esta última» (véanse igualmente lassentencias del Tribunal de Justicia de 29 de septiembre de 1987, Fabrique de ferde Charleroi y Dillinger Huttenwerke/Comisión, asuntos acumulados 351/85 y360/85, Rec. p. 3639, apartado 11, y de 14 de julio de 1988, StahlwerkePeine-Salzgitter/Comisión, 103/85, Rec. p. 4131, apartado 11).

34.
    En el caso de autos, a pesar de que en la segunda nota de adeudo la Comisiónindica que ésta anula y sustituye a la primera, hay que señalar que, mediante lasegunda nota, la Comisión mantiene los mismos hechos y acusaciones recogidos enla Decisión contenida en la primera. El único cambio se debe al hecho de que laComisión reconsideró sus cálculos del tipo de cofinanciación de los gastos degestión y aplicó un tipo de cofinanciación rectificado. Por consiguiente, mediantela segunda nota de adeudo, la demandada se limitó a cambiar el importe decofinanciación aprobado y a modificar la cantidad solicitada anteriormente aldemandante. Por tanto, la segunda nota de adeudo constituye tan sólo una merarectificación de la primera.

35.
    Avala esta conclusión el hecho de que la propia Comisión indica, en suspretensiones en el asunto T-46/98, que, entre la fecha de interposición del recursoy la presentación del escrito de contestación, rectificó la Decisión impugnada.

36.
    En estas circunstancias, debe considerarse que la Decisión rectificada es unelemento nuevo que permite al demandante adaptar sus motivos y pretensiones,tal y como hizo en su escrito de réplica en el asunto T-46/98. El hecho de que lademandante haya interpuesto un segundo recurso, con carácter cautelar, contraesta última Decisión no puede modificar dicha conclusión, dado que utilizóefectivamente la posibilidad que le ofrece la jurisprudencia de tener en cuenta loscambios producidos durante el procedimiento.

37.
    De ello se deduce que no puede acogerse el motivo invocado a este respecto porla Comisión.

38.
    De todo lo anterior resulta que el objeto del asunto T-151/98, incoado por eldemandante con carácter meramente cautelar, coincide con el objeto del asuntoT-46/98, a saber, la solicitud de anulación de la Decisión de la Comisión contenidaen la nota de adeudo n. 97009405 F, emitida en diciembre de 1997, en su versiónmodificada por la nota de adeudo emitida el 15 de julio de 1998 (en lo sucesivo,«Decisión controvertida»). En estas circunstancias, el Tribunal de PrimeraInstancia declara de oficio, con arreglo al artículo 113 del Reglamento deProcedimiento, que procede sobreseer el asunto T-151/98.

Sobre el fondo

39.
    Con carácter preliminar, hay que determinar el alcance del litigio de que se trata.A tal efecto, las partes confirmaron en la vista que la suma indicada en la nota deadeudo que constituye la Decisión controvertida equivale a la diferencia entre elimporte de los gastos declarados por el demandante y el importe aceptado por laComisión en concepto de cofinanciación. Dicha diferencia resulta, por una parte,de la negativa de la Comisión a reconocer determinados gastos y, por otra parte,de la imputación por la Comisión de gastos en concepto de «coordinación yanimación» que fueron declarados por el CCRE como gastos en concepto de«proyectos».

40.
    Los gastos declarados no subvencionables en régimen de cofinanciación son lossiguientes:

Gastos
Importe

(en ECU)
Asamblea General de Estrasburgo

- Partida A - Conferencias de lanzamiento y promoción

- Partida C2 - Tramitación de expedientes/Promoción

- Partida E - Participación en acciones de formación

Total deducido Asamblea General del CCRE

101 598

53 300

256 882

411 780
C1 - Secretaría permanente, Estrasburgo (gastos defuncionamiento)

56 565
C2 - Tramitación de expedientes/Promoción (gastos deequipo)

18 471
D - Coordinación de proyectos de cooperación (gastosde desplazamiento/reuniones)

19 520
E - Gestión descentralizada de la cooperación(asesoramiento económico, jurídico y técnico)

432 000
E - Gestión descentralizada de la cooperación(coordinadores de 12 puntos comunitarios)

85 204
Total
1 023 540

41.
    Los gastos que se transfirieron de un título a otro son los siguientes:

Gastos
 Cofinanciación previstapor el demandante

(en ECU)

Cofinanciación

aplicada por la

Comisión (en ECU)
Jornadas decooperación

Este-Oeste

69 016

36 394

42.
    El demandante invoca fundamentalmente tres motivos de anulación: el primero,formulado con carácter principal, se basa en el incumplimiento de la obligación demotivación. Los motivos segundo y tercero, formulados con carácter subsidiario,agrupan alegaciones basadas, por un lado, en la violación del principio deprotección de la confianza legítima y del principio de seguridad jurídica y, por otro,en la violación del principio de proporcionalidad y del principio de igualdad.

Sobre el motivo principal, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación

Alegaciones de las partes

43.
    El demandante alega que la Decisión controvertida no le permite comprender porqué los numerosos documentos contables que se proporcionaron a la Comisión araíz de la reunión de 24 de septiembre de 1997 no son suficientes para justificarla realidad de los gastos efectuados y su imputación al programa ECOS. Además,la Comisión no respondió nunca a las alegaciones del demandante formuladas enlos escritos que se le enviaron a raíz de la citada reunión. Esta situación constituyeun incumplimiento de la obligación de motivación de los actos de la Comisión,recogida en el artículo 190 del Tratado CE (actualmente, artículo 253 CE), enparticular en el caso de que una Decisión se refiera a la reducción del importe deuna ayuda económica, en la medida en que tiene consecuencias graves para elbeneficiario de la ayuda (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 6 dediciembre de 1994, Lisrestal y otros/Comisión, T-450/93, Rec. p. II-1177, apartado52, y de 15 de octubre de 1997, IPK-München/Comisión, T-331/94, Rec. p. II-1665,apartado 51).

44.
    La Comisión señala que la nota de adeudo controvertida constituía la conclusiónde un largo diálogo mantenido por las partes, durante el cual intercambiaroncorrespondencia y mantuvieron reuniones los días 24 de septiembre de 1997 y 5 demarzo de 1998. Al ser la nota de adeudo tan solo un formulario tipo, no contieneuna motivación detallada, la cual se encuentra en el escrito enviado al demandantepor los Servicios de la Comisión el 15 de junio de 1998. La Comisión invoca, a esterespecto, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual no puede exigirseuna motivación específica para todos los detalles que puede implicar el actocontrovertido, siempre que tales detalles estén comprendidos en el marcosistemático del conjunto (sentencias del Tribunal de Justicia de 1 de diciembre de1965, Schwarze, 16/65, Rec. p. 1081 y ss., especialmente pp. 1096 y 1097, y de 24

de febrero de 1978, An Bord Bainne, 92/77, Rec. p. 497 y ss., especialmentep. 515).

45.
    Además, la Comisión aceptó entrevistarse con los representantes del CCRE el 24de septiembre de 1997 y les explicó detalladamente cuál era su postura. En estascircunstancias, carece de fundamento la alegación del CCRE.

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

46.
    Es jurisprudencia reiterada que la obligación de motivar una decisión individualtiene la finalidad de permitir al órgano jurisdiccional comunitario el ejercicio de sucontrol sobre la legalidad de ésta y de proporcionar al interesado una indicaciónsuficiente sobre si la decisión está bien fundada o si eventualmente está afectadapor algún vicio que permita impugnar su validez. El alcance de esta obligacióndepende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en el que se hayaadoptado (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de enero de 1995,Branco/Comisión, T-85/94, Rec. p. II-47, apartado 32, y jurisprudencia citada).

47.
    De ello se deduce que la motivación debe comunicarse, en principio, al interesadoal mismo tiempo que la decisión que resulte lesiva para él, y que la falta demotivación no puede subsanarse por el hecho de que el interesado tengaconocimiento de la motivación de la decisión durante el procedimiento ante elTribunal de Primera Instancia (sentencia del Tribunal de Justicia de 26 denoviembre de 1981, Michel/Parlamento, 195/80, Rec. p. 2861, apartado 22).

48.
    Procede recordar que, por lo que se refiere a la motivación de una Decisión porla que se reduce el importe de una ayuda concedida inicialmente por el FondoSocial Europeo, se ha declarado que, teniendo en cuenta sobre todo el hecho deque dicha Decisión tiene consecuencias graves para el beneficiario de la ayuda, éstadebe poner de manifiesto con claridad los motivos que justifiquen la reducción dela ayuda con respecto al importe aprobado inicialmente (sentenciaBranco/Comisión, antes citada, apartado 33).

49.
    Las exigencias de motivación establecidas por la jurisprudencia con respecto a unaDecisión por la que se reduce una ayuda económica del Fondo Social Europeodeben imponerse igualmente con respecto a tal Decisión en el marco del FEDER.Por consiguiente, debe examinarse si, en el caso de autos, la Decisión controvertidase atiene a lo exigido en el artículo 190 del Tratado, tal y como éste ha sidointerpretado por el órgano jurisdiccional comunitario.

50.
    Hay que señalar que la modificación introducida por la nota de adeudo de 15 dejulio de 1998 no añadió nada a las acusaciones formuladas contra el demandanteen la primera nota de adeudo emitida. En estas circunstancias, y habida cuenta delhecho de que la Decisión se limita a ordenar una devolución, la cuestión de si lamotivación es suficiente debe analizarse con respecto a los contactos mantenidos

entre las partes hasta dicha fecha. Del examen de los documentos obrantes enautos se desprende que la reducción de la ayuda económica fue objeto dediferentes escritos enviados al demandante y de una reunión entre las partes, todoello en el siguiente orden cronológico:

-    Escrito de la Comisión de 30 de julio de 1997, en el que esta últimacomunica al demandante que, tras haber efectuado una inspección in situ,no podía aceptarse la cofinanciación de determinados gastos nodocumentados.

-    Reunión de 24 de septiembre de 1997, durante la cual, según se deduce delescrito del demandante de 2 de octubre de 1997, la Comisión identificó losgastos considerados no subvencionables y formuló críticas al respecto.

-    Escrito del Director de la DG XVI de 1 de octubre de 1997, en el que sedeterminan partida por partida, por lo que respecta a las concesionesprimera y segunda, los gastos no subvencionables.

-    Escrito del Director General de la DG XVI de 24 de octubre de 1997, quecontiene un cuadro incompleto y poco detallado en el que la Comisión selimita a enumerar las cantidades aún adeudadas por el CCRE respecto acada propuesta en concepto de «proyectos».

-    Escrito de 15 de junio de 1998 en el que se confirma la inadmisión de losjustificantes presentados por el demandante.

51.
    La falta de motivación invocada por el demandante se basa, en primer lugar, enla falta de explicaciones por parte de la Comisión de la inadmisión de losdocumentos justificativos relativos a los gastos comprendidos en las partidas C1, C2,D y E (en sus dos subpartidas; véase supra, apartado 40) que envió a raíz de lareunión de 24 de octubre de 1997; en segundo lugar, en la falta de justificación dela transferencia de líneas presupuestarias de los gastos relativos a las JornadasEste-Oeste, que reduce de hecho la ayuda económica esperada y, en último lugar,en la insuficiencia de motivación de la negativa de la Comisión a considerar comosubvencionables, en concepto de «coordinación y animación», los gastoscorrespondientes a la Asamblea general de Estrasburgo.

52.
    En primer lugar, por lo que se refiere a las partidas C1, C2 y E (dos subpartidas),de los documentos obrantes en autos se desprende que ninguno de los documentosintercambiados entre las partes después del escrito del demandante de 2 deoctubre de 1997, proporciona explicaciones suficientes que permitan al demandantecomprender las razones por las cuales la Comisión negó valor probatorio a losdocumentos que envió tras la reunión de 24 de septiembre de 1997 para respondera las críticas de la Comisión relativas a determinados gastos. Además, ninguno dedichos documentos permite al Tribunal de Primera Instancia ejercer su controlsobre la legalidad de dicha negativa.

53.
    La demandada no puede afirmar, a este respecto, que su escrito de 15 de junio de1998 contiene una motivación suficiente de la Decisión. En dicho escrito, laComisión se limitó a repetir las razones que se habían invocado en la primeracorrespondencia intercambiada entre las partes, en particular en el escrito de 30de julio de 1997. El escrito de 15 de junio de 1998 no contiene ninguna aclaraciónde las razones por las que la Comisión consideró que ni los justificantes ni losdocumentos contables aportados por el CCRE, después de la misión de inspeccióny de la reunión de 24 de septiembre de 1997, permitían confirmar la exigibilidadde dichos gastos y su imputación al programa ECOS.

54.
    En segundo lugar, por lo que se refiere a la transferencia por parte de la Comisiónde los gastos referentes a las Jornadas de cooperación Este-Oeste de la líneapresupuestaria relativa a los «proyectos» a la línea presupuestaria relativa a lasoperaciones de «coordinación y animación», que da lugar a una reducción de laayuda económica de 32.622 ECU, de la nota enviada por la Comisión aldemandante el 30 de diciembre de 1993 se desprende que la demandada habíadado instrucciones precisas en el sentido de que dichos gastos debían sersufragados por los fondos disponibles para la línea de «proyectos». Aun cuandola demandante señaló expresamente a la Comisión en su escrito de 2 de octubrede 1997 que la transferencia prevista implicaba una modificación del presupuestototal del contrato y una reducción de la ayuda económica aportada por laComisión, procede señalar que ésta no proporcionó, hasta la adopción de laDecisión controvertida, ningún elemento que permitiese al demandantecomprender las razones por las que cambió entretanto de opinión y al Tribunal dePrimera Instancia apreciar la fundamentación de dicha transferencia.

55.
    En último lugar, por lo que respecta a los gastos relativos a la Asamblea generalde Estrasburgo, del escrito enviado por el demandante el 2 de octubre de 1997 sededuce que en dicha fecha el demandante ya conocía las razones por las que laComisión consideraba no subvencionables determinados gastos referentes a laorganización de la citada Asamblea. En efecto, la Comisión siempre mantuvo quedichos gastos superaban los límites máximos autorizados tanto en el marco de laaprobación del programa ECOS como en el delimitado por la autorizaciónespecífica obtenida para la celebración de dicha Asamblea.

56.
    De lo antedicho se deduce que debe anularse la Decisión controvertida por faltade motivación por lo que respecta tanto a todos los gastos cuyo carácter nosubvencionable se justificó mediante la negación de valor probatorio a losdocumentos contables, como a la reducción de la ayuda mediante la transferenciade líneas presupuestarias de gastos relativos a las Jornadas de cooperaciónEste-Oeste.

57.
    Dicha conclusión comprende todos los gastos incluidos en la Decisión impugnada,excepto los relativos a la Asamblea general de Estrasburgo, respecto a los cuales

se desestima el motivo basado en la falta de motivación de la denegación decofinanciación.

58.
    En estas circunstancias, únicamente procede analizar los demás motivos deanulación invocados por el demandante en la medida en que se refieren a ladenegación de cofinanciación de los gastos relativos a la Asamblea general deEstrasburgo. El Tribunal de Primera Instancia analizará, pues, el motivo basado enla violación del principio de protección de la confianza legítima y del principio deseguridad jurídica, que es el único invocado al respecto.

Sobre el motivo subsidiario, basado en la violación del principio de confianza legítimay del principio de seguridad jurídica

Alegaciones de las partes

59.
    El demandante afirma, en primer lugar, que los gastos efectuados con motivo dela celebración de la Asamblea general de Estrasburgo se realizaron en lascondiciones establecidas en la primera Decisión de concesión y, en particular, conarreglo al apartado 7 de las condiciones generales anejas a dicha Decisión, en elque se dispone que el CCRE es responsable de la aplicación del proyecto ECOSy velará por que la acción sea objeto de publicidad adecuada.

60.
    Señala que, con independencia de la asignación de una contribución de100.000 ECU a la ciudad de Estrasburgo, los gastos efectuados por el CCRE conel fin de participar en la financiación de la Asamblea general de Estrasburgo eransubvencionables en concepto de gastos de gestión en el marco del programa ECOS.

61.
    Suponiendo que, mediante su escrito de 7 de octubre de 1997, la Comisión hayaquerido limitar a un importe máximo de cofinanciación de 100.000 ECU los gastosefectuados por el CCRE en actividades ajenas a la organización de la Asambleageneral, dicha reducción del presupuesto ha sido extemporánea y perjudicial parael demandante. En efecto, la Comisión no podía limitar dicho importe decofinanciación sin avisar con la suficiente antelación al CCRE. Pues bien, aunquela Comisión envió un escrito relativo a la cofinanciación de dicho acontecimientoa la ciudad de Estrasburgo el 23 de junio de 1993, hasta el 7 de octubre de 1993,es decir, algunos días antes de que tuviera lugar dicha manifestación, cuando ya sehabían comprometido buena parte de los gastos, no informó al Secretario Generaldel CCRE del límite impuesto a dichos gastos.

62.
    Asimismo, altos funcionarios de la DG XVI estaban al corriente delacontecimiento. Por otra parte, el Director General de la DG XVI intervino comoorador. Además, en un escrito de fecha 19 de julio de 1993, la Comisión indicó queel Comisario competente, Sr. Millan, estaba satisfecho de que la Comisión pudieseparticipar en la financiación de dicho acontecimiento. Por otro lado, dicho escritodaba claramente a entender que los referidos gastos podían ser objeto definanciación comunitaria.

63.
    Por lo demás, los gastos relativos a la Asamblea general fueron aprobados por elfuncionario encargado de la gestión del programa ECOS en la DG XVI, mediantefax de 19 de abril de 1996, en el que expresaba su satisfacción con respecto alinforme final de la primera concesión e informaba al demandante que el informese consideraba satisfactorio tanto desde el punto de vista operativo comoeconómico. Apoyándose en la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18de mayo de 1994, BEUC y NCC/Comisión, T-37/92, Rec. p. II-285, el demandanteafirma que dicha respuesta era suficientemente clara y precisa como para quealbergase esperanzas fundadas de que la ejecución financiera del proyecto no seríaposteriormente objeto de críticas.

64.
    Habida cuenta de tales hechos, el demandante podía legítimamente esperar queno se cuestionara la cofinanciación de dichos gastos. Al denegarlos, la Comisiónvioló la confianza legítima del demandante en la cofinanciación de los gastos deque se trata. Dicha actitud constituye, además, una vulneración de las condicionesde concesión y del principio de seguridad jurídica.

65.
    La Comisión niega las alegaciones del demandante y afirma que dichos gastos, alno estar previstos en el presupuesto inicial, únicamente podían ser subvencionablesmediante autorización. Esta se concedió mediante escritos de 23 de junio y de 7 deoctubre de 1993, que limitaron, no obstante, la financiación de que se trata a100.000 ECU. Ahora bien, aun cuando la Comisión aceptó 200.000 ECU de gastossubvencionables en régimen de cofinanciación, declarados en concepto de«proyectos» en el informe final del CCRE, no podía aceptar otros, ya que estosúltimos no estaban incluidos en la referida autorización.

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

66.
    Procede señalar, con carácter preliminar, que el demandante declaró, en suinforme final, cuatro tipos de gastos relacionados con la celebración de laAsamblea general de Estrasburgo:

a)    200.000 ECU en concepto de «proyectos», que la Comisión considerósubvencionables en régimen de cofinanciación por importe de 100.000 ECU,con arreglo al compromiso que había asumido en sus escritos de 23 de junioy 7 de octubre de 1993.

b)    Los gastos restantes se declararon en concepto de «coordinación yanimación» (gestión):

-    101.598 ECU en la partida A «Conferencias de lanzamiento y depromoción» para la participación de los cargos electos locales en elseminario n. 2 sobre cooperación interregional Este-Oeste y el programaECOS.

-    53.300 ECU en la partida C2 «Tramitación de expedientes/Promoción»(subpartida «Acciones de información/Publicaciones»), para la creación deun stand de información destinado a informar a los cargos electos locales.

-    256.882 ECU en la partida E «Gestión descentralizada de la cooperación»,(subpartida «Participación en las acciones de promoción»), para lafinanciación de los desplazamientos de los participantes en la Asambleageneral del CCRE.

67.
    Los gastos declarados en concepto de «coordinación y animación» [véase supra,apartado 66, letra b)] fueron considerados no subvencionables por la Comisión, yaque, a su juicio, no se habían previsto en el presupuesto inicial y sobrepasaban ellímite impuesto en los escritos de 23 de junio y 7 de octubre de 1993, mediante loscuales la Comisión autorizó, con carácter excepcional, una cofinanciación de100.000 ECU.

68.
    Procede señalar, ante todo, que la concesión de una ayuda económica estásupeditada al respeto no solamente de las condiciones enunciadas por la Comisiónen la Decisión de concesión de la ayuda, sino también al respeto de los términosde la solicitud de ayuda, que fue objeto de dicha Decisión (sentencia del Tribunalde Primera Instancia de 14 de julio de 1997, Interhotel/Comisión, T-81/95, Rec.p. II-1265, apartado 42).

69.
    Hay que recordar, por otra parte, que por lo que se refiere a la invocación delprincipio de confianza legítima en este contexto, asiste a la Comisión el derecho dedesestimar la solicitud de pago del saldo si en ésta se solicita la aprobación decostes que no se habían previsto en la solicitud de ayuda, sin que con ello sevulnere dicho principio (sentencia Interhotel/Comisión, antes citada, apartado 46).

70.
    De igual modo, por lo que se refiere al principio de seguridad jurídica, si bien escierto que, según reiterada jurisprudencia, el carácter de certidumbre yprevisibilidad de la normativa comunitaria constituye una exigencia que se imponecon especial rigor en el caso de una normativa que puede implicar consecuenciasfinancieras (sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 1990,Italia/Comisión, C-10/88, Rec. p. I-1229), dicho principio no puede invocarseválidamente cuando la normativa vigente establece claramente la posibilidad derepetición de la ayuda económica cuando no se respeten las condiciones a las quedicha ayuda estaba sujeta (sentencia Interhotel/Comisión, antes citada,apartado 61).

71.
    En el caso de autos, al solicitar la ayuda económica, el demandante presentó a laComisión un programa de trabajo acompañado de un proyecto de presupuesto.Éste fue aceptado por la Comisión, que lo sometió a condiciones generales yespeciales. El apartado 8 de las condiciones generales establece que «elincumplimiento de una de las condiciones mencionadas a continuación [...]autorizará a la Comisión a reducir o a anular la ayuda concedida mediante la

presente Decisión; la Comisión podrá en dichos casos reclamar la devolución totalo parcial de la ayuda ya abonada al beneficiario de la Decisión [...]».

72.
    De los documentos obrantes en autos se desprende que la suma de 53.300 ECUdeclarada en concepto de «Acciones de información/Publicaciones» y consideradacomo no subvencionable por la Comisión fue objeto de una previsión en elpresupuesto inicial. En efecto, el demandante había previsto gastar 128.700 ECU(42.900 ECU x 3) en acciones de información y de promoción, a las cualespertenece el gasto comprometido en el stand de promoción y de información sobreel programa ECOS durante la Asamblea general de Estrasburgo. En estascircunstancias, al haber aprobado el presupuesto inicial, la Comisión no puedereducir la ayuda económica por lo que respecta a dicho importe, so pena deincurrir en una violación del principio de confianza legítima y de seguridad jurídica.

73.
    En cambio, por lo que se refiere a los demás gastos correspondientes a laAsamblea general de Estrasburgo, a saber, los de 101.598 ECU (conferencias delanzamiento y promoción) y de 256.882 ECU (participación en las acciones deformación), procede señalar que no fueron objeto de previsión presupuestaria.

74.
    Por lo que respecta a la partida A (101.598 ECU), cantidad declarada en conceptode «Gastos de conferencias de lanzamiento», el presupuesto preveía únicamente120.000 ECU en concepto de conferencias de lanzamiento, que debían tener lugaren Estrasburgo en marzo de 1992 y en Praga en octubre de 1992. Por consiguiente,no se previó ninguna línea presupuestaria para la conferencia de lanzamiento deEstrasburgo en octubre de 1993. Además, en el programa de trabajo presentadopor el CCRE a la Comisión, únicamente se previeron expresamente esas dosconferencias de lanzamiento para el programa ECOS.

75.
    En relación con la partida E (256.882 ECU), cantidad declarada en concepto departicipación en las acciones de promoción, el Tribunal de Primera Instanciaconstata que no se previó ninguna línea presupuestaria al efecto.

76.
    En consecuencia, los gastos incluidos en las partidas A y E relativos a la Asambleageneral de Estrasburgo no están relacionados con el proyecto tal y como fueinicialmente aceptado. Procede, pues, examinar si dichos gastos pueden sersubvencionables en virtud de la autorización expresa de la Comisión contenida enlos escritos de 23 de junio y 7 de octubre de 1993.

77.
    Hay que señalar que el importe autorizado expresamente por la Comisión endichos escritos, que fue declarado por el demandante en concepto de proyecto yaceptado por la Comisión, fue utilizado íntegramente por la ciudad de Estrasburgopara la organización del seminario n. 2 referente a la cooperación interregionalEste-Oeste. En estas circunstancias, no puede hacerse extensiva dicha autorizacióna ningún otro gasto.

78.
    No pueden aceptarse las alegaciones formuladas por el demandante parademostrar que la actitud mantenida hacia él por la Comisión pudo hacer quealbergase esperanzas legítimas respecto a una cofinanciación de los gastos incluidosen las partidas A y E relativos a la Asamblea general de Estrasburgo, o que laComisión violó el principio de seguridad jurídica al no considerar subvencionablesdichos gastos. En efecto, por lo que se refiere a la alegación dirigida a demostrarque dicha financiación se concedió a la ciudad de Estrasburgo y que el CCRE tuvoconocimiento de su existencia y del establecimiento de un límite máximo para lamisma apenas unos días antes de que se celebrase el acontecimiento, el Tribunalde Primera Instancia estima que el demandante, como beneficiario de lafinanciación comunitaria para la puesta en marcha del programa ECOS y comoresponsable de la gestión económica global de la red, no puede pretenderlegítimamente ignorar las gestiones llevadas a cabo por la ciudad de Estrasburgo,que regentaba, por otra parte, la Secretaría permanente de la red ECOS, para laorganización de su propia Asamblea general.

79.
    En relación con la alegación basada en el tenor literal del fax de 19 de abril de1996, de dicho documento se desprende claramente, por un lado, que laconformidad de la Comisión que en él se menciona se refería únicamente a laejecución operativa del proyecto y, por otro lado, que dicha conformidad se referíaúnicamente a la primera concesión. En efecto, el demandante recibió el fax dereferencia el 19 de abril de 1996, y no presentó el informe económico conjuntorelativo a las dos concesiones hasta el 7 de noviembre de 1996. Además, eldemandante, que gestiona otros proyectos financiados por la Comisión, debía saberque la aprobación de cualquier proyecto cofinanciado por dicha Institucióndepende de un control de fondo realizado por la DG XVI y de un control deforma realizado por los servicios financieros de la DG XVI y de la DG XX.

80.
    Por otra parte, respecto a la alegación del demandante de que tenía esperanzasfundadas, por lo que se refiere al fax mencionado, de que la Comisión no reduciríaposteriormente la ayuda económica, baste señalar que la definición de postura dela Comisión contenida en dicho fax no constituye una decisión clara y definitiva deaprobación del informe económico por él presentado y no puede generar, portanto, dichas esperanzas.

81.
    En relación con las alegaciones del demandante basadas en el apoyo prestado porla DG XVI, la Comisión, mediante su escrito de 19 de julio de 1993, se limitó adeclinar la invitación que se había dirigido al Sr. Millan y a su Jefe de gabinetepara que participasen en la Asamblea general de Estrasburgo y a indicar que elComisario estaba satisfecho de la participación de la Comisión en la financiaciónde dicho acontecimiento. Esta declaración no puede tampoco dar lugar a que eldemandante albergue esperanzas fundadas de que todos los gastos comprometidoscon ocasión de dicho acontecimiento serían subvencionables mediante financiacióncomunitaria.

82.
    De ello se deduce que, por lo que respecta a los dos gastos incluidos en laspartidas A y E relativos a la Asamblea general de Estrasburgo, la Comisión selimitó a deducir del balance final de costes presentados por el demandante en suinforme final los que no fueron previstos ni autorizados posteriormente. En estascircunstancias, no se han violado los principios de protección de la confianzalegítima y de seguridad jurídica por lo que se refiere a la negativa a reconocercarácter subvencionable a la cofinanciación de dichos gastos.

83.
    De todo lo antedicho resulta que se acoge parcialmente dicho motivo por lo quese refiere al gasto incluido en la partida C2 y relativo a la creación de un stand deinformación sobre el programa ECOS por importe de 53.300 ECU y se desestimaen todo lo demás.

84.
    Por consiguiente, el recurso es fundado por lo que respecta a la decisión de laComisión de denegar la cofinanciación de todos los gastos declarados nosubvencionables, a excepción de los incluidos en las partidas A y E relacionadoscon la Asamblea general de Estrasburgo, por importes de 101.598 ECU y256.882 ECU, respectivamente.

Costas

En el asunto T-46/98

85.
    A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte quepierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otraparte.

86.
    En el presente caso, las pretensiones de anulación de la parte demandante, que hasolicitado que se condene a la Comisión al pago de las costas del presente asunto,han sido parcialmente estimadas. El Tribunal de Primera Instancia considera queaun cuando hayan sido parcialmente desestimadas las pretensiones de la partedemandante, debe, no obstante, tenerse también en cuenta, para la decisión sobrelas costas, el comportamiento de la Comisión, que esperó a que se interpusiera elrecurso para reconocer parcialmente la petición del demandante y, enconsecuencia, para reconsiderar su posición.

87.
    Así pues, procede aplicar, además, el artículo 87, apartado 3, párrafo segundo, delReglamento de Procedimiento, según el cual, el Tribunal de Primera Instanciapodrá condenar a una parte, incluso a la vencedora, a reembolsar a la otra losgastos de un procedimiento provocado por su propia conducta (véase, mutatismutandis, la sentencia Interhotel/Comisión, antes citada, apartado 82, y lajurisprudencia citada).

88.
    Por consiguiente, procede condenar a la Comisión a soportar, además de suspropias costas, la totalidad de las costas del demandante.

En el asunto T-151/98

89.
    En caso de sobreseimiento, el artículo 87, apartado 6, del Reglamento deProcedimiento, establece que el Tribunal de Primera Instancia resolverádiscrecionalmente sobre las costas.

90.
    El Tribunal de Primera Instancia considera que la Comisión ha favorecido, con sucomportamiento, la interposición del recurso en el presente caso, al invocar elsobreseimiento en el asunto T-46/98, y al obligar de esta forma al demandante ainterponer un nuevo recurso contra la Decisión rectificada, pese a la existencia deuna jurisprudencia consolidada al respecto.

91.
    Al estar justificada la interposición del presente recurso por la actitud de la partedemandada, procede resolver que ésta soportará, además de sus costas, las costasde la parte demandante.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Cuarta)

decide:

1)    Anular la Decisión de la Comisión contenida en la nota de adeudon. 97009405 F, relativa al proyecto European city cooperation systemn. 91/00/29/003, emitida en diciembre de 1997 y modificada el 15 de juliode 1998, por lo que se refiere a la denegación de cofinanciación de losgastos declarados no subvencionables por la Comisión, a excepción de losrelacionados con la Asamblea general de Estrasburgo, por importes de101.598 ECU y 256.882 ECU.

2)    Desestimar en todo lo demás el recurso en el asunto T-46/98.

3)    Sobreseer el asunto T-151/98.

4)    La Comisión soportará la totalidad de las costas.

Moura Ramos
Tiili
Mengozzi

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 3 de febrero de 2000.

El Secretario

El Presidente

H. Jung

V. Tiili

1: Lengua de procedimiento: francés.