WYROK SĄDU (ósma izba)
z dnia 25 września 2014 r.(*)
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Pochodzący od Niemiec dokument sporządzony w ramach postępowania EU Pilot – Artykuł 4 ust. 4 i 5 – Artykuł 4 ust. 2 tiret trzecie – Odmowa dostępu – Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych – Obowiązek przeprowadzenia konkretnego i indywidualnego badania – Dostęp częściowy – Nadrzędny interes publiczny
W sprawie T‑669/11
Darius Nicolai Spirlea oraz Mihaela Spirlea, zamieszkali w Capezzano Pianore (Włochy), reprezentowani początkowo przez adwokatów V. Foerstera oraz T. Pahla, a następnie przez adwokatów V. Foerstera oraz E. George,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez P. Costę de Oliveirę i H. Kraemera, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji z dnia 9 listopada 2011 r. odmawiającej udzielenia skarżącym dostępu do uwag przedstawionych przez Republikę Federalną Niemiec i skierowanych do Komisji w dniu 7 lipca 2011 r. w ramach postępowania EU Pilot 2070/11/SNCO,
SĄD (ósma izba),
w składzie: D. Gratsias, prezes, M. Kancheva (sprawozdawca) i C. Wetter, sędziowie,
sekretarz: K. Andová, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 6 marca 2014 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Ramy prawne
W przedmiocie dostępu do dokumentów
1 Artykuł 15 ust. 3 TFUE stanowi:
„Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z niniejszym ustępem.
Zasady ogólne i ograniczenia, które z uwagi na interes publiczny lub prywatny regulują korzystanie z tego prawa dostępu do dokumentów, są określane w drodze rozporządzeń przez Parlament Europejski i Radę, stanowiące zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą.
Każda instytucja, organ lub jednostka organizacyjna zapewnia przejrzystość swoich prac i opracowuje w swoim regulaminie wewnętrznym przepisy szczególne dotyczące dostępu do jej dokumentów, zgodnie z rozporządzeniami, o których mowa w akapicie drugim […]”.
2 Artykuł 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, zatytułowany „Prawo dostępu do dokumentów”, brzmi:
„Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy”.
3 Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43) określa zasady, warunki i ograniczenia ustanowionego w art. [15 TFUE] prawa dostępu do dokumentów tych instytucji.
4 Motywy 4 i 11 rozporządzenia nr 1049/2001 są sformułowane następująco:
„(4) Celem niniejszego rozporządzenia jest zapewnienie możliwie największego prawa do publicznego dostępu do dokumentów oraz wytyczenie ogólnych zasad i ograniczeń związanych z takim dostępem, zgodnie z art. 255 ust. 2 traktatu WE.
[…]
(11) Co do zasady wszystkie dokumenty instytucji powinny być publicznie dostępne. Jednakże niektóre interesy prywatne i publiczne powinny być chronione za pomocą wyjątków. Instytucje powinny być uprawnione do ochrony swoich wewnętrznych konsultacji i obrad, tam, gdzie jest to niezbędne dla zabezpieczenia ich zdolności do wykonywania swoich zadań. W ramach oceny wyjątków instytucje powinny wziąć pod uwagę zawarte w prawodawstwie wspólnotowym zasady dotyczące ochrony danych osobowych we wszystkich obszarach działalności Unii”.
5 Artykuł 1 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi:
„Celem niniejszego rozporządzenia jest:
a) określenie, na podstawie interesu publicznego lub prywatnego, zasad, warunków i ograniczeń regulujących prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (zwanych dalej »instytucjami«) przewidzianych w art. 255 traktatu WE w taki sposób, aby zapewnić możliwie najszerszy dostęp do dokumentów;
b) ustalenie zasad zapewniających możliwie najłatwiejsze wykonanie tego prawa, oraz
c) promowanie dobrych praktyk administracyjnych w odniesieniu do dostępu do dokumentów”.
6 Artykuł 2 rozporządzenia nr 1049/2001 przewiduje:
„1. Każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, z zastrzeżeniem zasad, warunków i ograniczeń określonych w niniejszym rozporządzeniu.
[…]
3. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej.
[…]”.
7 Artykuł 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi:
„Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
[…]
– celu kontroli, dochodzenia lub audytu,
chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny”.
8 Artykuł 4 ust. 4–6 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 stanowi:
„4. W odniesieniu do dokumentów stron trzecich instytucja konsultuje się ze stroną trzecią w celu oceny, czy wyjątek przewidziany w ust. 1 lub 2 ma zastosowanie, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu.
5. Państwo członkowskie może zażądać od instytucji nieujawniania dokumentu pochodzącego od tego państwa członkowskiego bez jego uprzedniej zgody.
6. Jeśli jakiekolwiek wyjątki dotyczą jedynie części dokumentu, którego dotyczy wniosek o ujawnienie, pozostałe części dokumentu zostają ujawnione”.
W przedmiocie postępowania EU Pilot
9 Postępowanie EU Pilot to procedura współpracy między Komisją Europejską a państwami członkowskimi, która pozwala upewnić się, czy prawo Unii jest w tych państwach przestrzegane i prawidłowo stosowane. Postępowanie to ma na celu usunięcie ewentualnych naruszeń prawa Unii w skuteczny sposób, a przy tym uniknięcie, o ile to tylko możliwe, wszczynania formalnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE.
10 Aspekty operacyjne postępowania EU Pilot zostały po raz pierwszy opisane w komunikacie Komisji z dnia 5 września 2007 r. zatytułowanym „Skuteczna Europa – stosowanie prawa wspólnotowego” [COM(2007) 502 wersja ostateczna]. W szczególności pkt 2.2 tego komunikatu, zatytułowany „Poprawa metod pracy”, stanowi, co następuje:
„[…] Komisja mogłaby w dalszym ciągu, tak jak ma to miejsce obecnie, rejestrować i potwierdzać odbiór wszystkich przesłanych do niej pytań i skarg dotyczących prawidłowego stosowania prawa wspólnotowego […]. Jeżeli jakieś zagadnienie wymagałoby wyjaśnienia stanu faktycznego lub prawnego w danym państwie członkowskim, przekazywano by je temu państwu. […] państwu członkowskiemu wyznaczono by krótki termin na dostarczenie niezbędnych wyjaśnień, informacji oraz rozwiązań bezpośrednio zainteresowanemu obywatelowi lub przedsiębiorstwu oraz poinformowanie o tym Komisji. Jeżeli problem ten nosiłby cechy naruszenia prawa wspólnotowego, państwo członkowskie powinno usunąć naruszenie bądź zaproponować środki naprawcze w terminie określonym z góry. Jeżeli nie zaproponowano by żadnego rozwiązania, Komisja zapewniałaby podjęcie dalszych działań w danej sprawie, w tym poprzez wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia przepisów prawa, zgodnie z dotychczasową praktyką […]. Wynik każdej sprawy podlegałby rejestracji, co umożliwiłoby kontrolę skuteczności działania systemu i podjęcie ewentualnych działań następczych, w szczególności rejestrację i wszczynanie postępowań w sprawie naruszenia przepisów prawa. Wspomniana kontrola umożliwiałaby określenie skali, natury oraz wagi problemów pozostających bez rozwiązania, sygnalizując potrzebę wprowadzenia dodatkowych szczególnych mechanizmów rozwiązywania problemów bądź innych inicjatyw dopasowanych do potrzeb danego sektora. Wszystkie wyżej wymienione środki powinny przyczynić się do zmniejszenia liczby postępowań w sprawie naruszenia przepisów prawa oraz do poprawy skuteczności w prowadzeniu tych postępowań. Komisja sugeruje zaangażowanie w 2008 r. kilku państw członkowskich w program pilotażowy, który można by rozszerzyć na wszystkie państwa członkowskie po dokonaniu oceny pierwszego roku funkcjonowania […]”.
Okoliczności powstania sporu
11 Skarżący, Darius Nicolai Spirlea i Mihaela Spirlea, są rodzicami dziecka zmarłego w sierpniu 2010 r., najprawdopodobniej w wyniku terapii wykorzystującej autologiczne komórki macierzyste, która została zastosowana w prywatnej klinice z siedzibą w Düsseldorfie (Niemcy) (zwanej dalej „prywatną kliniką”).
12 Pismem z dnia 8 marca 2011 r. skarżący wnieśli do Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów Komisji Europejskiej skargę, w której podnoszą zasadniczo, że prywatna klinika mogła prowadzić działalność terapeutyczną w wyniku zaniechania po stronie władz niemieckich, które naruszyły tym samym przepisy rozporządzenia (WE) nr 1394/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie produktów leczniczych terapii zaawansowanej i zmieniającego dyrektywę 2001/83/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 726/2004 (Dz.U. L 324, s. 121).
13 W następstwie wniesienia tej skargi Komisja wszczęła postępowanie EU Pilot oznaczone sygnaturą 2070/11/SNCO i skontaktowała się z władzami niemieckimi w celu wyjaśnienia, w jakim stopniu związane z praktykami prywatnej kliniki zdarzenia opisane przez skarżących w ich skardze mogły naruszać rozporządzenie nr 1394/2007.
14 W dniach 10 maja i 10 października 2011 r. Komisja skierowała do Republiki Federalnej Niemiec dwa żądania przedstawienia informacji, na które państwo to udzieliło odpowiedzi odpowiednio w dniach 7 lipca i 4 listopada 2011 r.
15 W dniu 11 sierpnia 2011 r. skarżący zażądali, na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, dostępu do informacji na temat postępowania w przedmiocie skargi. W szczególności zwrócili się oni o umożliwienie im zapoznania się z uwagami przedstawionymi przez Republikę Federalną Niemiec w dniu 7 lipca 2011 r. (zwanych dalej „spornym dokumentem”).
16 W dniu 12 sierpnia 2011 r. Komisja poinformowała władze niemieckie o wpłynięciu wniosku skarżących o udzielenie dostępu do spornego dokumentu.
17 W dniu 19 sierpnia 2011 r. Republika Federalna Niemiec poinformowała Komisję, że sprzeciwia się udzieleniu dostępu do spornego dokumentu, powołując się, po pierwsze, na przewidziany w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątek dotyczący ochrony stosunków międzynarodowych, a po drugie, na przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie tego rozporządzenia wyjątek dotyczący ochrony celów dochodzenia.
18 W dniu 22 września 2011 r. Komisja odmówiła skarżącym udzielenia dostępu do spornego dokumentu.
19 W dniu 27 września 2011 r. skarżący wystąpili do Komisji z ponownym wnioskiem na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
20 W dniu 9 listopada 2011 r. Komisja potwierdziła swą wcześniejszą decyzję, odmawiając skarżącym udzielenia dostępu do spornego dokumentu na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 w związku z art. 4 ust. 2 tiret trzecie tego rozporządzenia (decyzja ta zwana będzie dalej „zaskarżoną decyzją”).
21 Przede wszystkim Komisja wyjaśniła, że po omówieniu przez nią tej kwestii z władzami niemieckimi władze te sprzeciwiły się ujawnieniu rzeczonego dokumentu, powołując się w szczególności na wyjątek dotyczący ochrony celów dochodzenia, przewidziany w rozporządzeniu nr 1049/2001. Komisja wskazała następnie, że ponieważ uzasadnienie to na pierwszy rzut oka wydaje się zasadne, jest zmuszona odmówić udzielenia dostępu do spornego dokumentu na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/20001. Ponadto instytucja ta uznała, że udzielenie częściowego dostępu do spornego dokumentu na podstawie art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 nie jest w tym wypadku możliwe. Komisja stwierdziła wreszcie, że nie istnieje żaden nadrzędny interes publiczny w rozumieniu art. 4 ust. 2 ostatnia część zdania rozporządzenia nr 1049/2001, który uzasadniałby ujawnienie owego dokumentu.
22 W dniu 27 września 2012 r. Komisja poinformowała skarżących o definitywnym zamknięciu postępowania EU Pilot 2070/11/SNCO.
Przebieg postępowania i żądania stron
23 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 27 grudnia 2011 r. skarżący wnieśli niniejszą skargę.
24 W związku z częściowym odnowieniem składu sędziowskiego Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do ósmej izby, wobec czego niniejsza sprawa została przekazana tej izbie.
25 Postanowieniem z dnia 3 lutego 2014 r., na podstawie art. 65 lit. b), art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 3 akapit trzeci regulaminu postępowania przed Sądem, Sąd nakazał Komisji przedstawić sporny dokument, zastrzegając przy tym, że nie zostanie on ujawniony skarżącym w ramach niniejszego postępowania. Komisja spełniła to żądanie w wyznaczonym terminie.
26 W dniu 4 lutego 2014 r., w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania, Sąd wezwał skarżących i Komisję do przedstawienia uwag w przedmiocie konsekwencji dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu, jakie należy wyciągnąć z wyroku Trybunału z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie C‑135/11 P IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds przeciwko Komisji. Strony zadośćuczyniły temu żądaniu w wyznaczonym terminie.
27 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd postanowił otworzyć ustny etap postępowania.
28 Na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
29 Skarżący wnoszą do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji; oraz
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
30 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
31 Skarżący podnoszą w istocie trzy zarzuty, dotyczące odpowiednio naruszenia istotnych wymogów proceduralnych i obowiązku uzasadnienia, naruszenia art. 4 ust. 2 ostatnia część zdania rozporządzenia nr 1049/2001 oraz naruszenia art. 4 ust. 6 tego rozporządzenia.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia istotnych wymogów proceduralnych i obowiązku uzasadnienia
Argumenty stron
32 Skarżący zasadniczo zarzucają Komisji, że w zaskarżonej decyzji uznała, iż sam sprzeciw Republiki Federalnej Niemiec wobec ujawnienia spornego dokumentu wystarczy, by oddalić ich wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu złożony na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001. Podnoszą oni w tym względzie, że Komisja popełniła szereg błędów przy rozpatrywaniu ich wniosku o udzielenie dostępu i że nie uzasadniła wystarczająco zaskarżonej decyzji.
33 Przede wszystkim skarżący popodnoszą, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie dostępu do dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego, takiego jak wniosek, o którym mowa w niniejszej sprawie, art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 przyznaje Komisji zakres uznania przy ocenie zastosowania wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 i 2. I tak Komisja nie musi natychmiast zasięgać opinii zainteresowanego państwa członkowskiego w sprawie udzielenia dostępu, jeżeli jest jasne, że dany dokument powinien zostać ujawniony. W niniejszej sprawie skarżący podnoszą, że żaden element treści zaskarżonej decyzji nie pozwala uznać, iż Komisja skorzystała z owego zakresu uznania przy ocenie ich wniosku o udzielenie dostępu do dokumentu.
34 Skarżący utrzymują dalej, że nawet po zasięgnięciu opinii Republiki Federalnej Niemiec na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 Komisja powinna była wnikliwie zbadać, czy okoliczności faktyczne i uzasadnienie przedstawione przez to państwo członkowskie na poparcie odmowy ujawnienia spornego dokumentu są zasadne. Według skarżących zadaniem Komisji jest nie tylko zbadanie, czy owo państwo członkowskie formalnie uzasadniło swój sprzeciw, ale także skontrolowanie, czy uzasadnienie to ma związek z wyjątkami przewidzianymi w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, i dokonanie oceny in concreto, czy wyjątki i względy, na które się powołano, mają zastosowanie do spornego dokumentu.
35 Ponadto skarżący zarzucają Komisji, że skierowała do Republiki Federalnej Niemiec wezwanie do zastosowania wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Skarżący twierdzą bowiem, że aby uniknąć udzielenia im dostępu do spornego dokumentu, Komisja wprost nakazała temu państwu członkowskiemu, aby się temu sprzeciwiło, a wręcz poinstruowała je, w jaki sposób powinno powołać się na wyjątki przewidziane w rozporządzeniu nr 1049/2001. Postępowanie takie jest jednak sprzeczne z celem tego rozporządzenia, jakim jest zapewnienie przejrzystości i obiektywizmu decyzji instytucji Unii Europejskiej.
36 Poza tym skarżący twierdzą, że Komisja naruszyła zasadę równości broni i prawo do bycia wysłuchanym w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Podnoszą oni bowiem, że Republika Federalna Niemiec została poinformowana o argumentach, które podnieśli oni w uzasadnieniu wniosku o udzielenie dostępu do dokumentu, zaś oni sami nie zostali poinformowani o argumentach, którymi państwo to uzasadniło swój sprzeciw wobec ujawnienia spornego dokumentu. W tych okolicznościach nie byli oni w stanie wypowiedzieć się w przedmiocie zasadności sprzeciwu tego państwa członkowskiego w świetle wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Skarżący twierdzą wreszcie, że jako strony postępowania w rozumieniu rzeczonego rozporządzenia, powinni uzyskać dostęp do odpowiedzi udzielonej przez Republikę Federalną Niemiec.
37 Skarżący utrzymują wreszcie, że Komisja błędnie rozszerzyła zakres zastosowania art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 na „władze niemieckie”, podczas gdy jedynym kompetentnym rozmówcą Komisji w świetle tego artykułu była „Republika Federalna Niemiec”.
38 Komisja nie zgadza się z argumentami skarżących.
Ocena Sądu
39 W ramach zarzutu pierwszego skarżący podnoszą w istocie dwa zastrzeżenia, dotyczące odpowiednio naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, wnikających między innymi z art. 4 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1049/2001, oraz naruszenia obowiązku uzasadnienia.
– Uwagi wstępne
40 Na wstępie należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu, jak wskazano w motywie 4 i art. 1, zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji (wyrok Trybunału z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych C‑39/05 P i C‑52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑4723, pkt 33; wyrok Sądu z dnia 3 października 2012 r. w sprawie T‑63/10 Jurašinović przeciwko Radzie, pkt 28). Na podstawie art. 2 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia prawo to obejmuje nie tylko dokumenty sporządzane przez te instytucje, ale również dokumenty otrzymywane przez nie od osób trzecich, wśród których znajdują się także państwa członkowskie, o czym stanowi wprost art. 3 lit. b) tego rozporządzenia.
41 Prawo to podlega jednak pewnym ograniczeniom z przyczyn dotyczących względów interesu publicznego lub prywatnego (wyrok Trybunału z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie C‑266/05 P Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑1233, pkt 62; ww. wyrok w sprawie Jurašinović przeciwko Radzie, pkt 29). W szczególności art. 4 ust. 5 stanowi, że państwo członkowskie może zażądać od instytucji nieujawniania dokumentu pochodzącego od tego państwa członkowskiego bez jego uprzedniej zgody (ww. wyrok w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds przeciwko Komisji, pkt 50).
42 W niniejszej sprawie Republika Federalna Niemiec skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 i zwróciła się do Komisji o nieujawnianie uwag, które skierowała do tej instytucji w dniu 7 lipca 2011 r. w ramach postępowania EU Pilot 2070/11/SNCO. Państwo to uzasadniło swój sprzeciw w szczególności wyjątkiem dotyczącym ochrony celu dochodzenia, przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie wskazanego rozporządzenia. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji Komisja uzasadniła odmowę udzielenia dostępu do spornego dokumentu wyraźnym sprzeciwem władz niemieckich zgłoszonym na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001.
43 W tym względzie należy zaznaczyć, że Trybunał miał już sposobność określić, w wyroku w sprawie C‑64/05 P Szwecja przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑11389, i w ww. wyroku w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds przeciwko Komisji zakres sprzeciwu wniesionego przez państwo członkowskie zgodnie z wskazanym przepisem.
44 W odniesieniu do tej kwestii Trybunał podkreślił, że art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 ma charakter proceduralny, ponieważ ogranicza się do ustanowienia wymogu uzyskania uprzedniej zgody danego państwa członkowskiego, jeśli państwo to złożyło szczególny wniosek w tym zakresie, a ponadto jest przepisem poświęconym procesowi przyjmowania decyzji Unii (ww. wyroki: w sprawie Szwecja przeciwko Komisji, pkt 78, 81; w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds przeciwko Komisji, pkt 53).
45 W odróżnieniu od art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, który przyznaje osobom trzecim w przypadku pochodzących od nich dokumentów jedynie prawo konsultacji z danymi instytucjami w przedmiocie zastosowania wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 5 ustanawia uprzednią zgodę państwa członkowskiego jako konieczny warunek ujawnienia pochodzącego od niego dokumentu, w przypadku gdy państwo tego zażąda (ww. wyrok w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds przeciwko Komisji, pkt 54).
46 Trybunał orzekł, że z chwilą, gdy państwo członkowskie skorzystało z przyznanego mu na mocy art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 uprawnienia do żądania, aby określony dokument wydany przez to państwo nie był ujawniany bez jego uprzedniej zgody, ewentualne ujawnienie tego dokumentu przez instytucję wymaga uprzedniego uzyskania zgody tego państwa członkowskiego (ww. wyroki: w sprawie Szwecja przeciwko Komisji, pkt 50; w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds przeciwko Komisji, pkt 55).
47 Z powyższego wynika a contrario, że instytucja, która nie uzyskała zgody danego państwa członkowskiego, nie jest uprawniona do ujawnienia dokumentu (ww. wyroki: w sprawie Szwecja przeciwko Komisji, pkt 44; w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds przeciwko Komisji, pkt 56).
48 Jednakże art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 nie przyznaje danemu państwu członkowskiemu ogólnego i bezwarunkowego prawa weta pozwalającego na czysto dyskrecjonalny i nieobjęty obowiązkiem uzasadnienia sprzeciw wobec ujawnienia wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucję z tego tylko powodu, że dokument ten został wydany przez rzeczone państwo członkowskie (ww. wyroki: w sprawie Szwecja przeciwko Komisji, pkt 58; w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds przeciwko Komisji, pkt 57).
49 Korzystanie z uprawnienia przysługującego danemu państwu członkowskiemu na mocy art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 jest bowiem objęte ramami wyjątków przedmiotowych wyliczonych w ust. 1–3 tego artykułu, przy czym państwo członkowskie ma w tym względzie jedynie prawo uczestniczenia w podejmowaniu decyzji instytucji Unii. Uprzednia zgoda państwa członkowskiego, o której mowa w tym artykule, jest podobna nie tyle do dyskrecjonalnego prawa weta, ile do pewnego rodzaju opinii potwierdzającej brak podstaw do zastosowania wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1–3. Tak ustanowiony we wskazanym artykule proces decyzyjny wymaga więc, aby instytucja i dane państwo członkowskie przestrzegały wyjątków przedmiotowych przewidzianych w art. 4 ust. 1–3 (ww. wyroki: w sprawie Szwecja przeciwko Komisji, pkt 76, 83; w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds przeciwko Komisji, pkt 58).
50 W konsekwencji art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 upoważnia dane państwo członkowskie do sprzeciwienia się ujawnieniu wydanych przez nie dokumentów jedynie na podstawie wyjątków przedmiotowych określonych w ust. 1–3 tego artykułu i przy odpowiednim uzasadnieniu jego stanowiska w tym względzie (ww. wyroki: w sprawie Szwecja przeciwko Komisji, pkt 99; w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds przeciwko Komisji, pkt 59).
51 Jeśli chodzi w tym wypadku o zakres art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 w odniesieniu do instytucji, do której wpłynął wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu, należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż z punktu widzenia wnioskodawcy ingerencja danego państwa członkowskiego nie ma wpływu na charakter aktu Unii, jaki ma decyzja wydana następnie przez instytucję w odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu będącego w jej posiadaniu (ww. wyroki: w sprawie Szwecja przeciwko Komisji, pkt 94; w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds przeciwko Komisji, pkt 60).
52 Instytucja, do której wpłynął wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu, jako autor decyzji odmawiającej dostępu do dokumentów jest zatem odpowiedzialna za jej zgodność z prawem. Trybunał orzekł już, że instytucja ta nie może uwzględnić sprzeciwu zgłoszonego przez państwo członkowskie wobec ujawnienia wydanego przez nie dokumentu, jeśli sprzeciw ten jest pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia bądź jeśli uzasadnienie przedstawione przez państwo członkowskie celem odmówienia dostępu do dokumentu nie zawiera odniesienia do wyjątków wyliczonych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001 (ww. wyroki: w sprawie Szwecja przeciwko Komisji, pkt 88; w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds przeciwko Komisji, pkt 61).
53 W związku z tym przed odmówieniem dostępu do dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego dana instytucja musi zbadać, czy państwo to oparło swój sprzeciw na wyjątkach przedmiotowych określonych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001 i czy odpowiednio uzasadniło swe stanowisko w tym względzie. W konsekwencji w ramach procesu przyjmowania decyzji w przedmiocie odmowy dostępu instytucja ta powinna upewnić się co do istnienia powyższego uzasadnienia i zawrzeć informację na ten temat w decyzji wydanej po zakończeniu procedury (ww. wyroki: w sprawie Szwecja przeciwko Komisji, pkt 99; w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds przeciwko Komisji, pkt 62).
54 Zgodnie z orzecznictwem instytucja rozpatrująca wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu nie ma natomiast obowiązku dokonywać wyczerpującej oceny decyzji w sprawie sprzeciwu danego państwa członkowskiego poprzez przeprowadzenie kontroli, która wykraczałaby poza weryfikację samego istnienia uzasadnienia odnoszącego się do wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001 (ww. wyrok w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds przeciwko Komisji, pkt 63).
55 Ustanowienie wymogu dokonywania tego rodzaju wyczerpującej oceny mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której po dokonaniu owej oceny instytucja rozpatrująca wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu mogłaby błędnie przekazać dany dokument wnioskodawcy wbrew – należycie uzasadnionemu w rozumieniu pkt 52 i 53 niniejszego wyroku – sprzeciwowi państwa członkowskiego, od którego pochodzi ów dokument (ww. wyrok w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds przeciwko Komisji, pkt 64).
56 W świetle tych zasad należy zbadać oba zastrzeżenia podniesione przez skarżących w ramach zarzutu pierwszego.
– W przedmiocie domniemanego naruszenia istotnych wymogów proceduralnych
57 W odniesieniu do zastrzeżenia dotyczącego naruszenia istotnych wymogów proceduralnych skarżący podnoszą w pierwszej kolejności, że art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 należy interpretować w ten sposób, że Komisja, przed skonsultowaniem się z danym państwem członkowskim w rozumieniu ust. 5 tego artykułu, ma obowiązek zbadać, w ramach przysługującego jej zakresu uznania, czy dokument, o którego udostępnienie wnioskowano, powinien zostać ujawniony w świetle wyjątków przewidzianych w tymże rozporządzeniu.
58 W tym względzie należy zaznaczyć, że argument ten zmierza do podważenia twierdzenia Komisji, sformułowanego zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w przełożonych przed Sądem pismach, w myśl którego w sytuacji gdy wniosek o udzielenie dostępu dotyczy dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego, instytucja ta zwraca się do owego państwa o udzielenie zgody na ujawnienie tego dokumentu.
59 Skarżący trafnie krytykują to twierdzenie Komisji, gdyż art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 przewiduje, że w odniesieniu do dokumentów stron trzecich, w tym państw członkowskich (zob. pkt 40 powyżej), instytucja, do której wpłynął wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu, konsultuje się ze stroną trzecią w celu oceny, czy wyjątek przewidziany w ust. 1 lub 2 ma zastosowanie, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu.
60 Co więcej, należy wskazać, że Trybunał wykazał w swym orzecznictwie, iż z art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że jeśli dana instytucja jest zdania, iż ewidentnie należy odmówić udzielenia dostępu do dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lub 2, odmawia ona dostępu wnioskodawcy nawet bez potrzeby zasięgania opinii państwa członkowskiego, od którego pochodzi dokument, i bez względu na to, czy to państwo członkowskie złożyło uprzednio wniosek w trybie art. 4 ust. 5 tego rozporządzenia (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Szwecja przeciwko Komisji, pkt 68).
61 Tak więc, jak twierdzą skarżący, jeśli pochodzący od państwa członkowskiego dokument, o którego udostępnienie wnioskowano, nie ma żadnego związku z wyjątkami przewidzianymi w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, to Komisja nie może być zobowiązana do zasięgania opinii tego państwa członkowskiego i powinna od razu ujawnić sporny dokument bez zgody tego państwa. W tym względzie należy podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 48 powyżej państwu członkowskiemu nie przysługuje ogólne i bezwarunkowe prawo weta, które pozwalałoby mu na sprzeciwienie się ujawnieniu wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, z tego tylko powodu, że dokument ten został wydany przez rzeczone państwo członkowskie.
62 W niniejszej sprawie Komisji nie można jednak przypisać żadnego naruszenia art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, gdyż – jak wskazała ta instytucja w zaskarżonej decyzji – sporny dokument jest objęty postępowaniem EU Pilot i wobec tego Republika Federalna Niemiec mogła powołać się na wyjątki w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
63 W tym względzie należy od razu zaznaczyć, że skarżący nie kwestionują okoliczności, iż sporny dokument jest objęty dochodzeniem w rozumieniu wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
64 Z komunikatu z dnia 5 września 2007 r. (zob. pkt 10 powyżej) wynika w każdym razie, że celem postępowania EU Pilot jest zbadanie, czy prawo Unii jest przestrzegane i prawidłowo stosowane w państwach członkowskich. Aby tego dokonać, Komisja kieruje zwykle do właściwych państw członkowskich, a także do zainteresowanych obywateli i przedsiębiorstw, żądania przedstawienia informacji i wyjaśnień. W szczególności w konkretnym przypadku postępowania EU Pilot 2070/11/SNCO Komisja zbadała, czy rzeczywiście okoliczności faktyczne opisane przez skarżących w ich skardze mogły stanowić naruszenie rozporządzenia nr 1394/2007 przez Republikę Federalną Niemiec. W tym celu Komisja skierowała najpierw do tego państwa członkowskiego żądania przedstawienia informacji, następnie dokonała oceny otrzymanych odpowiedzi, by w końcu przedstawić swe wnioski, choćby tymczasowe, które zawarła w skierowanym do skarżących sprawozdaniu.
65 Wynika stąd, że – wbrew stanowisku skarżących – Komisja wypełniła zobowiązania, jakie ciążą na niej na mocy art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, kiedy to zwróciła się do Republiki Federalnej Niemiec o wyjaśnienie kwestii, czy w ocenie tego państwa wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001 mają zastosowanie do złożonego przez skarżących wniosku o dostęp do dokumentów. Ponadto należy uznać, że decyzja Komisji w sprawie wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów była zależna od decyzji podjętej przez władze niemieckie w ramach postępowania zmierzającego do wydania zaskarżonej decyzji (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds przeciwko Komisji, pkt 56).
66 W drugiej kolejności skarżący zarzucają Komisji, że nakazała Republice Federalnej Niemiec, aby państwo to sprzeciwiło się ujawnieniu spornego dokumentu. Należy jednak zauważyć, że twierdzenie to nie jest poparte żadnymi dowodami. Jak wynika bowiem z pisma Komisji z dnia 12 sierpnia 2011 r. (zob. pkt 16 powyżej), instytucja ta poinformowała Republikę Federalną Niemiec o złożonym przez skarżących wniosku o udzielenie dostępu do spornego dokumentu i w związku z tym ograniczyła się do zasięgnięcia opinii tego państwa na temat ujawnienia spornego dokumentu. Wbrew temu, co podnoszą skarżący, postępowanie to nie może być postrzegane jako wezwanie do sprzeciwienia się ich wnioskowi o udzielenie dostępu do dokumentu, ale raczej jako działanie zmierzające do wypełnienia ciążącego na Komisji na mocy art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2011 zobowiązania do skonsultowania się z państwem członkowskim, którego ów wniosek dotyczy.
67 W trzeciej kolejności skarżący utrzymują, że Komisja błędnie zwróciła się do „władz niemieckich” zamiast do „Republiki Federalnej Niemiec”. W tym względzie wystarczy zaznaczyć, że twierdzenie to jest wynikiem błędnego zrozumienia treści zaskarżonej decyzji. W przedstawionym uzasadnieniu Komisja posłużyła się bowiem terminem „władze niemieckie” jako odpowiednikiem wyrażenia Republika Federalna Niemiec. Ponieważ oba te wyrażenia odnoszą się w tym wypadku do zainteresowanego państwa członkowskiego, od którego pochodzi dokument będący przedmiotem wniosku o udzielenie dostępu w rozumieniu art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, Komisji nie można zarzucać żadnego naruszenia wskazanego artykułu. Trzeba przypomnieć, że ów artykuł odnosi się do wszystkich dokumentów pochodzących od państw członkowskich, które państwa te przekazują instytucji, bez względu na to, kto w obrębie owych państw jest ich autorem, stosownie do krajowego podziału kompetencji (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Szwecja przeciwko Komisji, pkt 61).
68 W czwartej kolejności skarżący w istocie zarzucają Komisji to, że naruszyła ona zasadę równości broni i że nie umożliwiła im zapoznania się ze stanowiskiem Republiki Federalnej Niemiec uzyskanym po przeprowadzeniu konsultacji w myśl art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr1049/2011.
69 W tym względzie należy przede wszystkim zaznaczyć, w ślad za Komisją, że w ramach stosowania art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 zadaniem tej instytucji nie jest rozstrzyganie, z uwzględnieniem zasady równości broni, sporu podmiotu wnioskującego o udzielenie dostępu do dokumentu z będącym jego autorem państwem członkowskim. W tym wypadku do Komisji, jako do instytucji właściwej do wydania decyzji w przedmiocie dostępu do spornego dokumentu, należy właśnie zbadanie, czy Republika Federalna Niemiec przedstawiła – w świetle wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 – powody, mogące na pierwszy rzut oka uzasadniać odmowę udzielenia dostępu.
70 Następnie, wbrew temu, co utrzymują skarżący, należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji Komisja nie ograniczyła się jedynie do przedstawienia stanowiska prezentowanego przez Republikę Federalną Niemiec w przedmiocie ich wniosku o udzielenie dostępu do dokumentu, ale przytoczyła dosłownie fragmenty opinii, którą państwo to przedłożyło po przeprowadzeniu konsultacji (część 3 zaskarżonej decyzji). W szczególności chodzi tu o fragmenty, w których Republika Federalna Niemiec wyjaśniła zasadniczo, że według niej postępowanie EU Pilot powinno toczyć się w atmosferze wzajemnego zaufania między państwem członkowskim a Komisją, umożliwiającej wszczęcie procesu negocjacji i wypracowanie kompromisu w celu szybkiego i pełnego rozwiązania sporu. Z fragmentów tych wynika również, że według Republiki Federalnej Niemiec ujawnienie spornego dokumentu mogłoby jedynie zniweczyć lojalną współpracę między tym państwem a Komisją, której kontynuacja w ramach wszczętego dochodzenia była konieczna.
71 Wobec tego należy stwierdzić, że Komisja umożliwiła skarżącym zapoznanie się z przedstawionym przez Republikę Federalną Niemiec uzasadnieniem sprzeciwu wobec ujawnienia spornego dokumentu.
72 Ponadto należy oddalić argumentację skarżących, w myśl której Komisja w istocie naruszyła ich prawo do bycia wysłuchanym, przez to, że nie umożliwiła im przedstawienia uwag w przedmiocie odpowiedzi udzielonej przez Republikę Federalną Niemiec.
73 W tym względzie należy zważyć, że w rozporządzeniu nr 1049/2001 przewidziano, iż po wydaniu pierwszej decyzji odmownej przez instytucję rozpatrującą wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu wnioskodawcy mogą złożyć, na podstawie art. 7 ust. 2 tego wskazanego rozporządzenia, wniosek potwierdzający. Przy tej okazji zachowują oni możliwość przedstawienia swych uwag, w stosownym wypadku, w przedmiocie stanowiska zajętego przez ową instytucję. W szczególności w wypadku gdy państwo członkowskie sprzeciwiło się żądanemu ujawnieniu na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, powołując się na wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 1 i 2, wnioskodawcy mogą, w drodze złożenia wniosku potwierdzającego, wypowiedzieć się w przedmiocie uzasadnienia przedstawionego przez owo państwo członkowskie.
74 Tymczasem w niniejszej sprawie, po wydaniu decyzji Komisji z dnia 22 września 2011 r. w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącym dostępu do spornego dokumentu (zob. pkt 18 powyżej), skarżący złożyli do Komisji wniosek potwierdzający na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. pkt 19 powyżej). Należy zatem uznać, że wbrew temu, co twierdzą, mieli oni możliwość zakwestionowania zarówno działań Komisji podjętych w ramach konsultacji z Republiką Federalną Niemiec na podstawie art. 4 ust. 5 rzeczonego rozporządzenia, jak i negatywnego stanowiska przedstawionego przez to państwo w odniesieniu do ich wniosku. Ponadto należy podkreślić, że w swym uzasadnieniu Komisja ustosunkowała się konkretnie do twierdzeń i uwag przedstawionych przez skarżących we wniosku potwierdzającym (część 4 zaskarżonej decyzji).
75 W piątej kolejności, w odniesieniu do twierdzenia skarżących, że Komisja nie zidentyfikowała poprawnie dokumentu będącego przedmiotem ich wniosku o udzielenie dostępu, należy stwierdzić, że – przeciwnie – Komisja prawidłowo powołała się na ten dokument zarówno w skierowanym do Republiki Federalnej Niemiec żądaniu, jak i w zaskarżonej decyzji, jako na dokument będący odpowiedzią, jakiej państwo to udzieliło Komisji w dniu 7 lipca 2011 r. po otrzymaniu żądania przedstawionego w postępowaniu EU Pilot 2070/11/SNCO. Argument skarżących należy zatem oddalić.
76 W konsekwencji, w świetle okoliczności, że Komisja wypełniła zobowiązania wynikające między innymi z art. 4 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1049/2001 w myśl przedstawionej w orzecznictwie Trybunału wykładni tego przepisu, skarżący nie mogą podnosić, że instytucja ta naruszyła istotne wymogi proceduralne przy rozpatrywaniu ich wniosku o udzielenie dostępu do dokumentu.
77 Zastrzeżenie pierwsze należy zatem oddalić.
– W przedmiocie podnoszonego naruszenia obowiązku uzasadnienia
78 W odniesieniu do zastrzeżenia dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia skarżący przytaczają szereg argumentów, za pomocą których zarzucają Komisji, że ograniczyła się do powierzchownego zbadania uzasadnienia, które Republika Federalna Niemiec przedstawiła na poparcie swej odmowy udostępnienia dokumentu. Skarżący twierdzą, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Komisja miała obowiązek zbadać to uzasadnienie w sposób konkretny i indywidualny oraz że w wypadku odmowy dostępu powinna była wyjaśnić, na jakiej podstawie uznała, że udostępnienie spornego dokumentu mogłoby naruszyć przepis, na który powołała się Republika Federalna Niemiec, a mianowicie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
79 Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że w ramach tego zastrzeżenia skarżący poruszają zagadnienie charakteru i intensywności badania, jakie powinno zostać przeprowadzone, oraz uzasadnienia, jakie powinna przedstawić Komisja, gdy postanawia powołać się na wyjątki przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001.
80 W tym względzie skarżący słusznie twierdzą, że Trybunał sformułował zasadę, iż dla uzasadnienia odmowy dostępu do dokumentu, o ujawnienie którego wnioskowano, nie wystarczy, by dokument ten podlegał czynności wspomnianej w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Właściwa instytucja jest także zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem przewidzianym w tym przepisie (zob. wyroki Trybunału: z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie C‑139/07 P Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, Zb.Orz. s. I‑5885, pkt 53; z dnia 21 września 2010 r. w sprawach połączonych C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, Zb.Orz. s. I‑8533, pkt 72; z dnia 14 listopada 2013 r. w sprawach połączonych C‑514/11 P i C‑605/11 P LPN przeciwko Komisji, pkt 44).
81 Należy jednak zaznaczyć, że obowiązek przeprowadzenia konkretnego i indywidualnego badania, który wynika z wyrażonej w przytoczonym wyżej orzecznictwie zasady przejrzystości, nie ma zastosowania w sytuacji, gdy wniosek o udzielenie dostępu dotyczy dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego na podstawie z art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001.
82 Jak wynika bowiem z pkt 53 i 55 powyżej, Trybunał uznał, że w ramach procesu podejmowania decyzji o odmowie dostępu Komisja powinna po prostu upewnić się, po pierwsze, że zainteresowane państwo członkowskie oparło swój sprzeciw na wyjątkach przedmiotowych określonych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001, a po drugie, że odpowiednio uzasadniło ono swe stanowisko w tym względzie.
83 W odpowiedzi na argumenty podobne do tych przedstawionych przez skarżących w niniejszej sprawie Trybunał wyjaśnił ponadto, że instytucja rozpatrująca wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu nie ma obowiązku dokonywać wyczerpującej oceny decyzji w sprawie sprzeciwu danego państwa członkowskiego poprzez przeprowadzenie kontroli, która wykraczałaby poza weryfikację samego istnienia uzasadnienia odnoszącego się do wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001.
84 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Komisja upewniła się, że w sprzeciwie Republiki Federalnej Niemiec powołano się na wyjątki przedmiotowe przewidziane w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001 i że ów sprzeciw był w tym zakresie należycie uzasadniony. Ponadto instytucja ta stwierdziła przede wszystkim, że niemieckie władze sprzeciwiły się ujawnieniu spornego dokumentu, powołując się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie tego rozporządzenia, dotyczący ochrony celu śledztwa. W tym kontekście przytoczyła ona nawet wprost tekst odpowiedzi udzielonej przez Republikę Federalną Niemiec. Następnie Komisja wskazała, że udzielone przez to państwo wyjaśnienia wydają się prima facie zasadne, a taki właśnie wymóg sformułował jej zdaniem Trybunał w ww. wyroku w sprawie Szwecja przeciwko Komisji. Wreszcie Komisja ustosunkowała się do argumentów, które skarżący podnieśli we wniosku potwierdzającym z dnia 27 września 2011 r. (zob. pkt 19 powyżej) przeciwko skonsultowaniu się z władzami niemieckimi.
85 Wynika stąd, że Komisja wypełniła ciążący na niej obowiązek przeprowadzenia sumiennego badania, respektując przy tym standard intensywności, jakiego Trybunał wymaga w swym orzecznictwie na gruncie art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, oraz ciążący na niej obowiązek uzasadnienia.
86 Zastrzeżenie drugie należy zatem oddalić.
87 Wobec powyższego zarzut pierwszy należy w całości oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 ostatnia część zdania rozporządzenia nr 1049/2001
Argumenty stron
88 Skarżący podnoszą w pierwszej kolejności, że Komisja nie uzasadniła wystarczająco swej decyzji w odniesieniu do stwierdzenia, że nie istnieje nadrzędny interes w rozumieniu art. 4 ust. 2 ostatnia część zdania rozporządzenia nr 1049/2001. Posiłkowo skarżący podnoszą, że Komisja nie wyważyła prawidłowo interesów, które w niniejszej sprawie są ze sobą sprzeczne, a w efekcie kwestionują oni wniosek, że żaden interes nadrzędny nad interesem postępowania EU Pilot nie mógł uzasadnić ujawnienia spornego dokumentu. Skarżący podnoszą w istocie, że cel ochrony zdrowia powinien przeważać nad własnym interesem Komisji w prowadzeniu dochodzenia.
89 Komisja nie zgadza się z argumentacją skarżących.
Ocena Sądu
90 Na wstępie należy zaznaczyć, że nawet w wypadku gdy – tak jak w niniejszej sprawie – Komisja opiera się na art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 w celu odmówienia dostępu do dokumentów, o ujawnienie których wnioskowano, nie jest wyłączona możliwość wykazania, że istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie owych dokumentów zgodnie z art. 4 ust. 2 in fine tego rozporządzenia. Jak wynika bowiem z orzecznictwa przytoczonego w pkt 49 powyżej, proces decyzyjny ustanowiony w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 wymaga, aby właściwa instytucja i dane państwo członkowskie przestrzegały wyjątków przedmiotowych przewidzianych w art. 4 ust. 1–3 tego rozporządzenia, co musi odnosić się także do art. 4 ust. 2 ostatnia część zdania.
91 Tymczasem zgodnie z orzecznictwem ten, kto powołuje się na istnienie nadrzędnego interesu publicznego, powinien w sposób konkretny wskazać okoliczności uzasadniające ujawnienie danych dokumentów (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie C‑477/10 P Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 68; ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 62; w sprawach połączonych Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, pkt 103; w sprawie LPN przeciwko Komisji, pkt 94).
92 Ponadto przedstawienie rozważań o charakterze wyłącznie ogólnym nie wystarczy do wykazania, że nadrzędny interes publiczny przeważa nad względami uzasadniającymi odmowę udostępnienia danych dokumentów (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie LPN przeciwko Komisji, pkt 93).
93 Poza tym nadrzędny interes publiczny, który mógłby uzasadniać ujawnienie dokumentu, niekoniecznie musi się różnić od zasad stanowiących podstawę rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 74, 75; w sprawie LPN przeciwko Komisji, pkt 92).
94 W niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że w zaskarżonej decyzji Komisja uznała, iż żaden nadrzędny interes publiczny nie uzasadnia ujawnienia dokumentów na podstawie art. 4 ust. 2 ostatnia część zdania rozporządzenia nr 1049/2001, gdyż w tym wypadku interesowi ogólnemu najlepiej przysłużyłoby się doprowadzenie wraz z Republiką Federalną Niemiec postępowania EU Pilot do końca. Według Komisji, która w istocie powtórzyła uzasadnienie przedstawione w tym względzie przez władze niemieckie w piśmie z dnia 19 sierpnia 2011 r. (zob. pkt 18 powyżej, a także pkt 3 i 6 zaskarżonej decyzji), pozwoliłoby to zbadać, czy prawo Unii zostało rzeczywiście naruszone, w świetle okoliczności, na które powołali się skarżący w swej skardze przeciwko władzom niemieckim.
95 Ta ocena Komisji nie jest obarczona żadnym błędem.
96 Po pierwsze, należy bowiem uznać, że – jak wynika z pkt 94 powyżej – Komisja uzasadniła swój wniosek, że nadrzędny interes publiczny w rozumieniu art. 4 ust. 2 ostatnia część zdania rozporządzenia nr 1049/2001 nie mógł w tym wypadku usprawiedliwiać ujawnienia spornego dokumentu. Tak więc argument skarżących dotyczący braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym względzie nie może zostać uwzględniony.
97 Po drugie, trzeba zaznaczyć, że skarżący, oprócz ogólnych twierdzeń dotyczących konieczności ochrony zdrowia publicznego oraz okoliczności, że terapia stosowana w prywatnej klinice doprowadziła do śmierci szeregu pacjentów w Niemczech, nie przedstawili konkretnych względów, które w tym wypadku uzasadniałyby ujawnienie spornego dokumentu. W szczególności skarżący nie wyjaśnili, w jakim zakresie ujawnienie im samym owego dokumentu, a mianowicie odpowiedzi Republiki Federalnej Niemiec na pytania postawione przez Komisję w ramach wszczętego postępowania EU Pilot, leżałoby w interesie ochrony zdrowia publicznego. Tymczasem należy podkreślić, że – jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 91 i 92 powyżej – chociaż przy stosowaniu wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 ciężar dowodowy spoczywa na instytucji, która powołuje się na ów wyjątek, to jednak gdy chodzi o art. 4 ust. 2 ostatnia część zdania tego rozporządzenia, istnienie nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu ostatniej części zdania tego przepisu powinien wykazać ten, kto powołuje się na taki interes.
98 Po trzecie, nawet gdyby założyć, że ogólnikowe twierdzenia co do istnienia ogólnego interesu ochrony zdrowia należałoby uwzględnić, to i tak nie można uznać, że ujawnienie żądanych dokumentów w tym wypadku umożliwiłoby zaspokojenie takiego interesu. Należy bowiem stwierdzić, że zadaniem skarżących nie jest wykazanie, w jakim zakresie prawo Unii, a w szczególności rozporządzenie nr 1394/2007, było przestrzegane przez władze niemieckie w kontekście przedstawionego w skardze stanu faktycznego. Przeciwnie, należy przychylić się do oceny Komisji, w myśl której najskuteczniejszym sposobem ochrony zdrowia publicznego jest realizacja interesu publicznego polegającego na tym, aby instytucja ta sama ustaliła, czy prawo Unii było przestrzegane przez Republikę Federalną Niemiec.
99 Po czwarte, skarżący podnoszą, że sporny dokument mógłby być podstawą powództwa o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej, jakie mogliby oni ewentualnie wytoczyć przed niemieckimi sądami krajowymi. Wniosek skarżących zmierza w istocie do uzyskania dowodów na poparcie powództwa o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej, za pośrednictwem Komisji i przy wykorzystaniu kompetencji śledczych, jakie posiada ta instytucja jako strażnik traktatu FUE. Tymczasem interesu skarżących w przedłożeniu materiałów dowodowych przed sądem krajowym nie można uznać za „nadrzędny interes publiczny” w rozumieniu art. 4 ust. 2 ostatnia część zdania rozporządzenia nr 1049/2001, ale za interes prywatny (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 86). Nie można zatem zgodzić się na to, aby Komisja została potraktowana instrumentalnie w celu uzyskania dowodów, których nie da się uzyskać w inny sposób.
100 W względzie należy zaznaczyć, że jakkolwiek skłaniające skarżących do wytoczenia powództwa przed sądami niemieckim i unijnym okoliczności faktyczne są ewidentnie nieszczęśliwe i godne współczucia, to jednak Komisja słusznie podkreśliła, że skarżący powinni wkroczyć na drogę sądową, korzystając ze środków zaskarżenia i środków dowodowych, które są przewidziane w krajowym porządku prawnym (pkt 5 zaskarżonej decyzji).
101 Po piąte, skarżący zarzucają Komisji, że nie udzieliła im dostępu do spornego dokumentu, ze względu na wskazany interes publiczny, nawet po zamknięciu postępowania EU Pilot 2070/11/SNCO.
102 W tym względzie wystarczy przypomnieć, że w myśl utrwalonego orzecznictwa w ramach skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej na podstawie art. 263 TFUE zgodność z prawem zaskarżonego aktu winna być oceniana w świetle okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dniu, w którym akt ten został wydany (zob. wyrok Sądu z dnia 30 września 2009 r. w sprawie T‑432/07 Francja przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
103 Należy jednak stwierdzić, że postępowanie EU Pilot 2070/11/SNCO zostało zakończone po wydaniu zaskarżonej decyzji. Argument skarżących należy zatem oddalić.
104 W każdym wypadku nie można wykluczyć, że – jak wynika, po pierwsze, z pkt 12 ww. wyroku w sprawie LPN przeciwko Komisji, a po drugie, z wyjaśnień udzielonych przez Komisję na rozprawie – pełen lub częściowy dostęp do dokumentów, o których mowa w niniejszej sprawie, mógł zostać udzielony skarżącym, gdy wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 przestał mieć zastosowanie, czyli po zakończeniu przez Komisję postępowania w przedmiocie skargi, pod warunkiem że nie okazałoby się, iż owe dokumenty są objęte innym wyjątkiem w rozumieniu tego rozporządzenia. Ewentualność taka mogłaby jednak powstać, tylko jeśli do Komisji wpłynąłby nowy wniosek o udzielenie dostępu.
105 Wynika stąd, że w tym wypadku Komisja ani nie uchybiła obowiązkowi uzasadnienia, ani nie popełniła błędu w ocenie w związku ze stosowaniem art. 4 ust. 2 ostatnia część zdania rozporządzenia nr 1049/2001.
106 Zarzut drugi należy zatem oddalić.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001
Argumenty stron
107 Skarżący utrzymują, że Komisja naruszyła ich prawo do uzyskania częściowego dostępu do spornego dokumentu.
108 Komisja kwestionuje argumentację skarżących.
Ocena Sądu
109 Zgodnie z art. 21 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości mającym zastosowanie do Sądu na mocy art. 53 akapit pierwszy statutu oraz z art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania przed Sądem każda skarga musi wskazywać przedmiot sporu oraz zawierać zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów. Wskazanie to powinno być wystarczająco jasne i precyzyjne, aby pozwolić stronie pozwanej na przygotowanie swojej obrony, a Sądowi na dokonanie kontroli sądowej. Aby zagwarantować pewność prawa i prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości, konieczne jest, aby istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których oparta jest skarga, wynikały z samej jej treści, choćby w zwięzłej formie, lecz w sposób spójny i zrozumiały (postanowienia Sądu: z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie T‑85/92 De Hoe przeciwko Komisji, Rec. s. II‑523, pkt 20; z dnia 11 lipca 2005 r. w sprawie T‑294/04 Internationaler Hilfsfonds przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑2719, pkt 23).
110 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że poza sformułowaniem w skardze, w sposób abstrakcyjny, zarzutu dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. w szczególności pkt 91 skargi) skarżący nie przedstawili żadnych argumentów na jego poparcie. Ograniczyli się bowiem do stwierdzenia, że „Komisja powinna była precyzyjnie wskazać autora spornego dokumentu, jego objętość, jak również załączniki, oznaczenie itd., tak aby umożliwić zidentyfikowanie tego dokumentu” i że „[w] braku takiego zidentyfikowania [spornego dokumentu] pochodzącego od niemieckich władz […] nie mamy tu do czynienia z rzetelnym postępowaniem”.
111 Ponieważ jednak twierdzenie to nie ma żadnego związku z zastosowaniem at. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 do rozpatrywanego przypadku, ale raczej z obowiązkiem uzasadnienia, który został zbadany w pkt 78–86 powyżej, należy uznać, że jest ono pozbawione znaczenia dla uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu.
112 Ponadto należy stwierdzić, że argumenty przedstawione przez skarżących w replice także nie mogą zostać zbadane, w szczególności dlatego, że są one oparte na elementach zaskarżonej decyzji, które były już znane w dniu wniesienia skargi (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 21 października 2010 r. w sprawie T‑474/08 Umbach przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 60).
113 Wobec powyższego zarzut trzeci należy odrzucić jako niedopuszczalny.
114 Należy zatem w całości oddalić skargę.
W przedmiocie kosztów
115 Zgodnie z art. 87 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron oraz w wypadkach szczególnych Sąd może postanowić, że koszty zostaną rozdzielone albo że każda ze stron poniesie własne koszty.
116 Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, należy postanowić, że każda ze stron pokryje własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Każda ze stron pokrywa własne koszty.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 25 września 2014 r.
Podpisy