FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 9 oktober 2014(1)
Mål C‑531/13
Marktgemeinde Straßwalchen m.fl.
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgerichtshof (Österrike))
”Miljö – Direktiv 85/337/EEG – Bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt – Projekt som kan bli föremål för en bedömning – Begreppet ʼutvinning av … naturgas i kommersiella syftenʼ – Provborrning – Kumulering av projekt”
I – Inledning
1. Domstolen har redan behandlat MKB-direktivet(2) i ett stort antal domar.(3) Likväl ger direktivet fortfarande upphov till ett stort antal frågor.
2. I förevarande förfarande för förhandsavgörande ska det klargöras huruvida en utvinning på prov av naturgas genom provborrningar utgör en ”utvinning av … naturgas i kommersiella syften”, för vilken det vid uppnåendet av ett visst gränsvärde krävs en miljökonsekvensbedömning. Det ska dessutom klargöras hur detta gränsvärde ska tillämpas, det vill säga i synnerhet huruvida och i förkommande fall vilka övriga borrningar och ytterligare projekt som ska beaktas.
3. Vidare ska jag behandla frågan huruvida en sådan provborrning i egenskap av djupborrning kräver en bedömning, eftersom den kan medföra betydande miljöpåverkan.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionslagstiftning
4. I artikel 2.1 anges att MKB-direktivet har följande syfte:
”Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges.”
5. Vilka projekt som ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning föreskrivs närmare i artikel 4.1–4.3 och i bilagorna I–III i MKB-direktivet:
”1. … projekt som redovisas i bilaga I [skall] bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10.
2. Om inte annat följer av artikel 2.3 skall medlemsstaterna när det gäller projekt som redovisas i bilaga II bestämma genom
a) granskning från fall till fall,
eller
b) gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten,
om projektet skall bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10.
Medlemsstaterna får besluta att tillämpa förfarandena i både a och b.
3. Vid granskning från fall till fall eller fastställande av gränsvärden eller kriterier enligt punkt 2, skall de relevanta urvalskriterier som fastställs i bilaga III beaktas.”
6. Punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet avser utvinning av naturgas:
”Utvinning av olja och naturgas i kommersiella syften, där den utvunna mängden överstiger 500 ton per dag för olja och 500 000 kubikmeter per dag för gas.”
7. Även i punkt 2 d och e i bilaga II anges potentiella projekttyper som skulle kunna ha samband med prospektering efter naturgas:
”d) Djupborrning och då särskilt
i) geotermisk borrning,
ii) borrning för lagring av kärnavfall,
iii) borrning efter vatten, dock inte borrning för att undersöka markens bärighet.
e) Industrianläggningar ovan jord för utvinning av kol, olja, naturgas och malmer, liksom bituminös skiffer.”
8. Det ska dessutom hänvisas till punkt 13 b i bilaga II till MKB-direktivet som avser utveckling och provning:
”Projekt som avses i bilaga I som bedrivs uteslutande eller huvudsakligen för att utveckla och prova nya metoder eller produkter och som inte bedrivs under längre tid än två år.”
9. Slutligen innehåller bilaga III i MKB-direktivet de urvalskriterier som avses i artikel 4.3, vilka gäller projekt enligt bilaga II:
”1. Projektens karakteristiska egenskaper
Projektets karakteristiska egenskaper måste beaktas, i synnerhet vad beträffar
iv) projektets omfattning,
v) förening med andra projekt,
vi) …
vii) föroreningar och störningar,
viii) …
2. Projektens lokalisering
Miljöns känslighet i de geografiska områden som antas bli påverkade av projekten måste beaktas, i synnerhet vad beträffar
ix) nuvarande markanvändning,
x) …”
B – Österrikisk lagstiftning
10. Österrike har i bilaga 1 kolumn 1 punkt 29 a i 2000 års lag om miljökonsekvensbeskrivning (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000) fastställt att de gränsvärden som föreskrivs i bilaga I punkt 14 i MKB-direktivet ska vara uppfyllda ”per produktionshål”:
”Produktion av olja och naturgas med en kapacitet på minst 500 ton per produktionshål för olja och minst 500 000 m³ per produktionshål för naturgas.”
11. I 1 § styckena 1 och 2 i 1999 års lag om mineralråvaror (Mineralrohstoffgesetz 1999) görs åtskillnad mellan prospektering av råvaror och utvinningen av dessa:
”1 §. I denna federala lag avses med
1. Prospektering: varje indirekt eller direkt sökande efter mineralråvaror inklusive därmed sammanhängande förberedande verksamheter såsom exploatering eller undersökning av naturliga förekomster av mineralråvaror och övergivna slagghögar innehållandes sådana mineralråvaror i syfte att fastställa utvinningens lönsamhet.
2. Utvinning: lösning eller frisättande (brytning) av mineralråvaror och därtill knutna förberedande, sammanhängande och efterföljande verksamheter.
…”
III – Nationellt förfarande och begäran om förhandsavgörande
12. I det nationella förfarandet har den österrikiska kommunen Straßwalchen och 59 av dess invånare, däribland Heinrich Kornhuber (nedan kallad kommunen eller kommunen Straßwalchen m.fl.) bestritt att den österrikiska Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend (förbundsminister för ekonomi, familj och ungdom) den 29 augusti 2011 gav Rohöl-Aufsuchungs AG (nedan kallad RAG) tillstånd att genomföra en prospekteringsborrning inom kommunens område.
13. Det beviljade tillståndet omfattar inrättandet av borrplatsen och tillfart, montering och nedmontering av borranläggningen, genomförandet av borrverksamheten, montering och nedmontering av provanläggningen, genomförandet av provborrningar, återuppbyggnaden av det område som använts för borrverksamheten, miljöåterställningsåtgärder i det fall där fyndighet inte påträffas, åtgärder för återställande av det område som använts för borranläggningen som avser enbart området kring det kommande borrhålet och miljöåterställningsåtgärder i kringområdet för det fall där fyndighet påträffas. Det planerade borrdjupet är 4 150 meter.
14. För det fall en fyndighet påträffas omfattar tillståndet också en testproduktion av naturgas på sammanlagt 1 000 000 m³, för att bedöma om det är ekonomiskt motiverat att fortsätta borrningen. Utvinningen per dag omfattar mellan 150 000 och 250 000 m³. Den utvunna gasen ska sedan brännas upp (så kallad fackling) vid borrplatsen. En anslutning till naturgashögtrycksledningen är inte planerad. I det fall där fyndighet påträffas ska en vidare testproduktion (i långt mindre omfattning) göras av olja och associerad naturgas (maximalt 150 m³ respektive 18 900 m³ per dag).
15. Någon miljökonsekvensbedömning gjordes inte, eftersom det inte var frågan om utvinning av naturgas eller olja och det inte förelåg något samband med andra projekt.
16. Enligt de uppgifter som RAG har lämnat är borrningarna numera avslutade utan att någon olja eller naturgas har hittats.
17. I målet vid den nationella domstolen hävdar emellertid kommunen att det förelåg en skyldighet att göra en bedömning av projektets inverkan på miljön. Kommunen uppger bland annat att över 30 borrningar har genomförts inom dess område och att tillstånd har beviljats för ytterligare borrningar. Dessutom har det upprättats anläggningar för lagring av naturgas och naturgasledningar i betydande utsträckning.
18. Verwaltungsgerichtshof hänskjuter således följande frågor till domstolen:
”1) Ska en tids- och volymmässigt begränsad testproduktion av naturgas som sker inom ramen för en prospekteringsborrning i syfte att fastställa lönsamheten, betraktas som en ”[u]tvinning av … naturgas i kommersiella syften” i den mening som avses i punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet?
Om den första frågan besvaras jakande:
2) Utgör punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet hinder mot en nationell bestämmelse enligt vilken de gränsvärden som anges i nämnda punkt 14 i samband med utvinning av naturgas inte anknyter till utvinningen i sig utan till ’produktionen per gasbrunn’?
3) Ska MKB-direktivet tolkas så, att myndigheten är skyldig att i en sådan situation som den i det ursprungliga förfarandet, i vilken det har begärts tillstånd för produktionstest av naturgas i samband med en prospekteringsborrning, pröva den kumulativa miljöpåverkan av alla liknande projekt – närmare bestämt alla exploateringsborrningar inom området – för att fastställa huruvida det föreligger en skyldighet att genomföra en miljökonsekvensbeskrivning?”
19. Kommunen Straßwalchen m.fl., Republiken Österrike, Rohöl-Aufsuchungs AG, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Polen och Europeiska kommissionen har ingett skriftliga yttranden samt yttrat sig vid den muntliga förhandlingen den 3 september 2014.
IV – Rättslig bedömning
20. Syftet med begäran om förhandsavgörande är att klarlägga huruvida det krävs en miljökonsekvensbeskrivning vid en testproduktion av naturgas i samband med en provborrning. I detta syfte ska det först klargöras huruvida det i detta avseende är frågan om en utvinning av naturgas i kommersiella syften i den mening som avses i punkt 14 i bilaga I, huruvida produktionens omfattning får prövas per gasbrunn vad gäller uppnåendet av det föreskrivna gränsvärdet, och slutligen vilka andra projekt som ska beaktas vid prövningen huruvida det krävs en miljökonsekvensbedömning.
A – Den första frågan
21. Verwaltungsgerichtshof har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida begreppet ”utvinning av … naturgas i kommersiella syften” enligt punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet inbegriper en tids- och volymmässigt begränsad testproduktion av naturgas som genomförs i samband med en prospekteringsborrning i syfte att fastställa huruvida en stadigvarande utvinning av naturgas är lönsam.
22. Det ska inledningsvis påpekas att en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela Europeiska unionen, med beaktande av det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål som eftersträvas.(4) Det saknar således betydelse hur begreppet utvinning definieras i österrikisk rätt.
23. Österrike och RAG framhåller att provborrningen inte direkt har till syfte att utvinna naturgas för kommersiell användning. Syftet med borrningen är tvärtom att utröna huruvida och i vilken omfattning naturgas skulle kunna utvinnas i samband med en kommersiell verksamhet.
24. Såsom Tyskland har replikerat beskriver begreppet utvinning (”Gewinnung”) i naturligt tyskt språkbruk emellertid helt allmänt brytning av mineraltillgångar och råmaterial. Det krävs inte att det utvunna materialet kan användas i kommersiellt syfte eller huruvida någon sådan användning är planerad.
25. Tyskland och kommissionen har även framhållit att i de engelska och franska språkversionerna av MKB-direktivet används begreppet ”extraction”,(5) vilket ännu mindre förutsätter en kommersiell användning av det brutna materialet än begreppet utvinning (Gewinnung). Det föreligger inte någon språkversion där en testproduktion skulle vara oförenlig med ordalydelsen.
26. Det faktum att enbart utvinning i kommersiella syften omfattas utesluter emellertid inte nödvändigtvis en testproduktion i samband med en provborrning från tillämpningsområdet för denna typ av projekt. Eftersom en sådan produktion genomförs för att klargöra möjligheten till en kommersiell produktion av naturgas eller olja, har testproduktionen även ett kommersiellt syfte. Detta skulle inte vara fallet med en testproduktion som enbart genomförs i forskningssyfte och inte för att förbereda en kommersiell aktivitet.
27. Emellertid har Österrike och RAG anfört att begreppet utvinning ges en snävare tolkning inom utvinningshanteringen och den därmed förbundna lagstiftningen. Nämnda begrepp avser enbart produktion av råmaterial, medan uttag av råmaterial i samband med utforskning hänförs till prospektering. Lagstiftaren har hämtat vägledning från denna betydelse inom utvinningshanteringen vid utformningen av punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet.
28. Denna tolkning bekräftas genom direktivet om säkerhet för olje- och gasverksamhet till havs.(6) Där görs nämligen åtskillnad mellan prospektering och produktion i artikel 2 punkterna 15 och 16, varvid sistnämnda begrepp omfattar utvinning. E contrario skulle prospektering inte utgöra någon utvinning. Det utgör en indikation på att denna åtskillnad även är relevant för MKB-direktivet att de gällande bestämmelserna om allmänhetens deltagande, inbegripet MKB-direktivet, enligt skäl 16 i förstnämnda direktiv i synnerhet inte är tillämpliga på viss prospekteringsverksamhet.
29. Även i direktivet om utvinningsavfall(7) görs åtskillnad mellan prospektering och utvinning. Enligt artikel 3 punkt 21 i nämnda direktiv definieras nämligen prospektering som sökandet efter ekonomiskt intressanta mineralfyndigheter, med bland annat provtagning, provtagning i större skala, borrning och djupgrävning, men däremot inte det arbete som krävs för att förbereda fyndigheterna för utvinning och inte heller sådan verksamhet som står i direkt samband med befintlig utvinning.
30. Gemensamt för båda direktiven är att prospektering definieras separat för att det ska omfattas av deras tillämpningsområde. Det är således osäkert huruvida prospektering kan omfattas av utvinning enligt MKB-direktivet i brist på en uttrycklig bestämmelse.
31. Likväl är avgränsningen av begrepp i annan lagstiftning inte tvingande för tolkningen av projekttyperna i MKB-direktivet. Domstolen har till exempel tolkat begreppet bortskaffande av avfall i MKB-direktivet så, att det omfattar återvinning av avfall medan en strikt åtskillnad mellan dessa båda begrepp görs i avfallsdirektivet.(8) Om avgränsningen i annan lagstiftning inte har något samband med miljökonsekvenserna och MKB-direktivet inte uttryckligen hänvisar till andra bestämmelser ska ett begrepp i MKB-direktivet nämligen tolkas oberoende av dessa bestämmelser och framför allt mot bakgrund av projektets miljöpåverkan.(9) För övrigt skulle en begränsning av begreppet bortskaffande av avfall i MKB-direktivet till betydelsen i avfallsdirektivet ha medfört att återvinning av avfall fullständigt skulle ha fallit bort från tillämpningsområdet för miljökonsekvensbeskrivningen.
32. I förevarande mål är situationen emellertid inte så entydig som vid åtskillnaden mellan bortskaffande av avfall och återvinning av avfall. Miljökonsekvenserna av en stadigvarande produktion av naturgas och en testproduktion i samband med en provborrning skiljer sig vid första anblick framför allt i frågan om varaktighet samt vad gäller infrastrukturen för att använda den producerade gasen.
33. Det kan visserligen inte uteslutas att det framför allt är den borrning som inte skiljer sig åt nämnvärt vid prospektering och produktion som är av betydelse för graden av miljöpåverkan. Just i detta avseende föreligger det emellertid inte någon väsentlig skillnad mellan borrningar i syfte att producera naturgas i den mening som avses i punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet och andra djupborrningar som enligt artikel 4.2 och 4.3 samt punkt 2 d i bilaga II enbart kräver en bedömning om de kan ha betydande inverkan på miljön.(10) Den omständigheten att borrningar görs medför följaktligen inte nödvändigtvis att det ska antas föreligga en utvinning av naturgas.
34. Eftersom en prospekteringsborrning såsom djupborrning i regel troligtvis ska anses omfattas av MKB-direktivet är det inte nödvändigt att utvidga begreppet utvinning av naturgas utöver det utvinningsrättsliga språkbruket för att säkerställa en bedömning av sådan inverkan. Tyskland anser visserligen att det är oklart hur denna projekttyp ska tolkas, eftersom begreppet djupborrning inte är närmare definierat. Dock kan medlemsstaterna inte heller ensidigt precisera detta unionsrättsliga begrepp, utan det ska tolkas självständigt och särskilt mot bakgrund av syftet med MKB-direktivet.
35. Användningen av dagliga gränsvärden vid definitionen av denna projekttyp i punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet utgör ett ytterligare systematiskt argument för att prospektering inte ska hänföras till utvinning. Ett dagligt gränsvärde ger anledning att anta att lagstiftaren hade utvinningsprojekt som drivs under en längre tid i åtanke och inte en tillfällig testproduktion. Visserligen kan även en testproduktion pågå under flera dagar, såsom framgår av det här omtvistade tillståndet, i vilket föreskrivs en sammantagen högsta produktionsmängd samt en mindre daglig högsta produktionsmängd. Emellertid har en testproduktion av naturgas i samband med en provborrning inte samma kvalitet som en varaktig produktion.
36. Med ledning av dessa argument medför inte heller fast rättspraxis, enligt vilken MKB-direktivet, vad gäller skyldigheten att genomföra miljökonsekvensbeskrivningar, har ett vidsträckt tillämpningsområde och ett mycket omfattande ändamål,(11) någon annan slutsats.
37. Således ska den första frågan besvaras så, att en tids- och volymmässigt begränsad testproduktion av naturgas som sker inom ramen för en prospekteringsborrning i syfte att fastställa lönsamheten av en varaktig utvinning av naturgas inte ska betraktas som en ”[u]tvinning av … naturgas i kommersiella syften” i den mening som avses i punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet.
B – Den andra frågan
38. Jag ska besvara den andra frågan för det fallet att domstolen inte följer mitt förslag till avgörande i den första frågan. Nämnda fråga avser ett klargörande huruvida punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet utgör hinder mot en nationell bestämmelse enligt vilken de gränsvärden som anges i nämnda punkt 14 i samband med utvinning av naturgas inte anknyter till utvinningen i sig utan till ”produktionen per gasbrunn”, det vill säga den enskilda borrningen.
39. En begränsning av gränsvärdet till produktionen per gasbrunn kan inte utläsas av ordalydelsen i punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet. Det är redan av denna anledning tveksamt huruvida detta villkor är förenligt med direktivets vidsträckta tillämpningsområde och dess syfte.
40. Dessutom får syftet med MKB-direktivet inte kringgås genom att projekt delas upp och underlåtenheten att ta hänsyn till den kumulativa effekten av flera projekt får inte leda till att dessa i praktiken helt undantas från kravet på att underställas en bedömning av sin miljöpåverkan, då projekten sammantagna kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i den mening som avses i artikel 2.1.(12)
41. Detta har visserligen oftast fastställts i samband med projekt enligt bilaga II till MKB-direktivet,(13) men det är inte heller tillåtet att dela upp projekt enligt bilaga I så att skyldigheten att göra en miljökonsekvensbedömning kringgås.(14) Såsom kommunen har påpekat ger en begränsning av bedömningen av gränsvärdet enligt punkt 14 i bilaga I till produktionen per gasbrunn just incitament till en sådan uppdelning.
42. Det krävs inte någon prövning av huruvida RAG:s motargument att en sådan uppdelning är utesluten av ekonomiska skäl är riktigt. I detta fall skulle det nämligen inte göra någon skillnad om utgångspunkten för bedömningen inte skulle vara enskilda gasbrunnar.
43. Österrike och RAG uppger visserligen att det enligt österrikisk rätt, närmare bestämt 3 § stycke 2 i 2000 års lag om miljökonsekvensbeskrivning (UVP-Gesetzes 2000), krävs ett beaktande av kumulativa verkningar. Verwaltungsgerichtshof har emellertid inte hänvisat till denna bestämmelse i sin begäran om förhandsavgörande.
44. Detta överraskar inte heller. Den bestämmelse om kumulering till vilken Österrike har hänvisat leder nämligen inte nödvändigtvis till en miljökonsekvensbedömning enligt artikel 4.1 och punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet om flera projekt uppnår gränsvärdet. Tvärtom genomförs enbart en bedömning om det dessutom fastställs att projekten kan antas medföra betydande, skadlig, störande eller negativa konsekvenser för miljön. Den österrikiska bestämmelsen om kumulering kan därför på sin höjd anses utgöra ett instrument för att införliva artikel 4.2 och 4.3 samt bilaga II, när det krävs ett sådant särskilt fastställande.
45. Således utgör punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet hinder mot en sådan nationell bestämmelse enligt vilken de gränsvärden som anges i denna punkt i samband med utvinning av naturgas anknyter till ”produktionen per gasbrunn”.
C – Den tredje frågan
46. Verwaltungsgerichtshof har ställt den tredje frågan för att få klarhet i vilka andra projekt som ska beaktas vid bedömningen av huruvida det föreligger en skyldighet att göra en miljökonsekvensbeskrivning. Såvitt denna fråga avser punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet besvarar jag den även i detta fall endast för det fallet att domstolen drar en annan slutsats vid besvarandet av den första frågan.
47. Eftersom denna fråga endast har ställts för det fallet att den första frågan besvaras jakande, presumerar Verwaltungsgerichtshof uppenbarligen att en skyldighet att bedöma miljökonsekvenserna endast kan grundas på artikel 4.1 och punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet, vilka avser en utvinning av naturgas i kommersiella syften, där den utvunna mängden överstiger 500 000 m³ per dag (se nedan avsnitt 1). En sådan skyldighet kan emellertid även följa av artikel 4.2 och 4.3 samt punkt 2 d i bilaga II, ifall provborrningen oberoende av den utvunna mängden ska anses utgöra en djupborrning. Mot denna bakgrund ska domstolen även undersöka denna aspekt för att kunna ge ett ändamålsenligt svar på begäran om förhandsavgörande (se nedan avsnitt 2).(15)
1. Bedömningsskyldigheten vid utvinning av naturgas
48. Om en testproduktion av naturgas som företas i samband med en provborrning anses utgöra en utvinning av naturgas krävs det enligt artikel 4.1 och punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet en bedömning om den utvunna mängden överstiger 500 000 m³ per dag. Eftersom den utvunna mängden inte kan bedömas mot bakgrund av den enskilda gasbrunnen uppkommer frågan hur den ska beräknas.
49. Verwaltungsgerichtshof hänvisar till möjligheten att beakta samtliga borrningar inom kommunens område. Detta medför två omständigheter som kan vara av betydelse i detta sammanhang, nämligen vilka slags projekt eller delprojekt som ska beaktas samt avgränsningen av det område där projekt är av betydelse. Dessutom ska en tredje omständighet beaktas, nämligen den tidpunkt vid vilken enskilda delprojekt ska genomföras.
a) Angående de relevanta projekten eller delprojekten
50. Utöver de olika gasbrunnarna anser kommunen att även anläggningar för lagring av naturgas och naturgasledningar ska beaktas.
51. Detta påstående övertygar dock inte. När skyldigheten att göra en miljökonsekvensbeskrivning i samband med punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet bedöms kan anläggningar för lagring av naturgas och naturgasledningar inte vara avgörande, eftersom dessa anläggningar inte nämns där. De kan inte heller bidra till att gränsvärdet uppnås, eftersom inte någon naturgas produceras genom anläggningar och ledningar. Det ska tvärtom endast bedömas huruvida utvinningen av naturgas i kommersiella syften överstiger gränsvärdet på 500 000 m³ per dag. Således är, vilket Tyskland och Polen har påpekat, den utvunna mängden från gasbrunnar eller borrningar av betydelse.
b) Angående den territoriella avgränsningen
52. Vidare uppkommer frågan vilka gasbrunnar som ska beaktas vid beräkningen av den utvunna mängden.
53. Jag delar Polens och kommissionens uppfattning att Verwaltungsgerichtshofs förslag att begränsa sig till kommunens område inte utgör något lämpligt kriterium. En sådan administrativ avgränsning av kommunens område har nämligen inte nödvändigtvis något samband med avgränsningen av ett projekt eller omfattningen av dess miljöpåverkan. Kommunens område kan visa sig vara för begränsat eller för vidsträckt. Eventuellt sammanfaller det dessutom endast till viss del med projektområdet.
54. Eftersom den utvunna mängden ger uttryck för projektets lönsamhet är det polska förslaget, att samtliga med varandra sammanhängande tekniska och geologiska borrningar ska beaktas, mer övertygande. Tyskland beskriver detta med begreppet produktionsort och även kommissionen går i denna riktning med sin funktionella definition av projektets territoriella ram.
55. Kriterierna för ett tekniskt och geologiskt sammanhang mellan borrningar vid en produktionsort kan inte preciseras ytterligare i förevarande mål, eftersom det saknas nödvändig information. I synnerhet kan det inte avgöras huruvida den information som RAG har lämnat är korrekt, att varje borrprojekt i tekniskt och geologiskt hänseende är självständigt i förhållande till alla andra projekt. Vid en sådan prövning ska det emellertid beaktas att MKB-direktivet har ett vidsträckt tillämpningsområde och ett mycket omfattande ändamål.(16) Kravet på ett tekniskt och geologiskt samband får således inte vara för strängt utan möjliga gemensamma miljökonsekvenser ska i synnerhet skäligen beaktas.
c) Den tidsmässiga aspekten
56. Slutligen ska den i begäran om förhandsavgörande ej berörda tidsmässiga aspekten beaktas. Vid tillämpningen av punkt 14 i bilaga I i MKB-direktivet kan man nämligen inte enbart räkna samman den utvunna mängden från samtliga provborrningar vid en produktionsort mellan vilka det föreligger ett tekniskt och geologiskt samband.
57. Såsom Tyskland har påpekat kan gränsvärdet vid en produktion på 500 000 m³ per dag tvärtom dessutom endast uppnås vid en gemensam bedömning av borrningar såvida naturgas produceras samtidigt, det vill säga på samma dag, vid dessa borrningar.
58. Såsom framgår av den första frågan är en testproduktion i samband med en provborrning emellertid såväl volymmässigt som tidsmässigt begränsad. Även vid ett större antal provborrningar förefaller det således inte särskilt troligt att naturgas samtidigt produceras på prov genom flera av dessa borrningar. Om denna uppskattning är riktig förefaller det inte nödvändigt att provborrningar som var och en har en maximal tillåten produktionsmängd på 250 000 m³ per dag även tillsammans med andra provborrningar uppnår gränsvärdet på 500 000 m³ per dag. Det skulle däremot kunna tänkas att den tillåtna produktionsmängden från en provborrning uppnår gränsvärdet tillsammans med andra redan existerande produktionsborrningar. För detta krävs emellertid ett tekniskt och geologiskt samband mellan borrningarna. Det ankommer på den hänskjutande domstolen eller de behöriga myndigheterna att pröva detta i det enskilda fallet.
d) Slutsats i denna del
59. Således ska denna del av den tredje frågan besvaras så, att vid bedömningen av huruvida ett projekt för att utvinna naturgas i kommersiella syften överskrider gränsvärdet för utvinning på 500 000 m³ per dag enligt punkt 14 i bilaga I till MKB-direktivet och således ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, ska all samtidig produktion från alla borrningar på en produktionsort mellan vilka det föreligger ett tekniskt och geologiskt samband beaktas.
2. Bedömningsskyldighet vid djupborrningar
60. En skyldighet att göra en miljökonsekvensbeskrivning kan emellertid även följa av artikel 2.1 och artikel 4.2 och 4.3 i MKB-direktivet, eftersom en provborrning på ett borrdjup på mer än 4000 meter oberoende av produktionsmängden i vart fall ska anses utgöra en djupborrning i den mening som avses i punkt 2 d i bilaga II.
61. Enligt artikel 4.2 i MKB-direktivet ska medlemsstaterna vid sådana projekt som anges i bilaga II och som kan antas medföra betydande miljöpåverkan, genom en granskning från fall till fall eller genom de gränsvärden eller kriterier som de har fastställt, bestämma om ett sådant projekt ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning.
62. Enligt artikel 4.2 b i MKB-direktivet medges medlemsstaterna visserligen ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller fastställandet av gränsvärden eller kriterier för att bestämma huruvida ett sådant projekt ska bli föremål för en bedömning av dess miljöpåverkan. Detta handlingsutrymme begränsas emellertid genom den i artikel 2.1 föreskrivna skyldigheten att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering ska bli föremål för en miljöbedömning.(17)
63. Således kan kravet på en miljökonsekvensbeskrivning följa direkt av artiklarna 2.1 och 4.2 samt av bilaga II i MKB-direktivet om projektet omfattas av denna bilaga och kan antas medföra betydande miljöpåverkan.(18) Dessutom ska behöriga nationella myndigheter, som ska ta ställning till en ansökan om tillstånd för ett projekt som omfattas av bilaga II till detta direktiv, mot bakgrund av de kriterier som föreskrivs i bilaga III i samma direktiv,(19) göra en särskild bedömning av om någon miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas.(20) Berörda enskilda, liksom för övrigt andra berörda nationella myndigheter, måste vidare kunna säkerställa att den behöriga myndigheten iakttar sin kontrollskyldighet, i förekommande fall genom att väcka talan vid domstol.(21)
64. Inledande hänvisningar för bedömningen av huruvida en djupborrning kan medföra betydande miljöpåverkan återfinns i artikel 2.1 i MKB-direktivet. Bedömningsskyldigheten hänför sig enligt denna bestämmelse till projekt som på grund av deras art, storlek eller lokalisering kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Således kan inte enbart produktionsmängden vara avgörande, utan det föreligger även en skyldighet att beakta de ytterligare egenskaper som ett projekt har, särskilt dess lokalisering.(22)
65. Det kan således inte uteslutas att redan en enstaka djupborrning med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet, exempelvis typen av borrning eller hur känsligt det berörda området är, kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
66. Just i frågan om projekt enligt bilaga II gäller emellertid dessutom att en underlåtenhet att beakta den kumulativa inverkan av flera projekt inte får medföra att projekten i praktiken helt undantas från kravet på att underställas en bedömning av sin miljöpåverkan, fastän de sammantagna kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i den mening som avses i artikel 2.1 i MKB-direktivet.(23) Enligt punkterna 1 och 2 första strecksatsen i bilaga III ska särskilt kumulativ inverkan och nuvarande markanvändning beaktas vid bedömningen av sådana projekt.
67. Vid bedömningen av huruvida ett projekt kan medföra betydande miljöpåverkan ska således även anläggningar beaktas som inte alltid hänger samman med ett projekt av denna art, men för vilka det emellertid gäller i det enskilda fallet.
68. Den viktigaste kumulativa miljöpåverkan som ska beaktas vid bedömningen av en djupborrning är andra djupborrningar, i synnerhet sådana som i tekniskt och geologiskt hänseende har samband med den borrning som ska bedömas på en produktionsort.
69. Dessutom har domstolen mot samma bakgrund fastställt att vid en förberedande bedömning av huruvida ett projekt avseende ”överföring av elektrisk energi med luftledningar” enligt punkt 3 b i bilaga II till MKB-direktivet kan ha betydande miljöpåverkan, kan även en utbyggnad av ställverk vara av betydelse. För detta krävs att den behöriga domstolen fastställer att denna utbyggnad utgör en del av ett projekt som avser överföring av elektrisk energi.(24)
70. Detsamma gäller i förevarande mål med avseende på naturgasledningar, anläggningar för lagring av naturgas och andra anläggningar. Den behöriga domstolen eller den behöriga myndigheten ska pröva huruvida dessa anläggningar ska hänföras till samma projekt som provborrningarna. Mot detta talar att provborrningarna inte ska anslutas till naturgasledningarna eller anläggningarna för lagring av naturgas. Det kan emellertid inte uteslutas att provborrningarna även har genomförts med anledning av att eventuella gasfyndigheter enkelt kan utnyttjas på grund av den existerande infrastrukturen.
71. Vid en inledande prövning ska det dessutom beaktas huruvida provborrningarna kan medföra större miljöpåverkan genom påverkan från andra projekt vid produktionsorten eller i närheten, exempelvis naturgasledningar och anläggningar för lagring av naturgas, än om dessa inte var för handen.
72. Slutligen ska det mot bakgrund av kommunens anförande erinras om att det även kan föreligga en skyldighet att i samband med ett senare tillstånd i efterhand företa en miljökonsekvensbedömning. För det fall det skulle visa sig att arbeten eller fysiska ingrepp utförts efter det att MKB-direktivet trädde i kraft, vilka kan anses utgöra ett projekt i den mening som avses i detta direktiv, utan att de föranlett någon miljökonsekvensbedömning under en etapp före tillståndsförfarandet, ska detta beaktas i samband med meddelande av ett senare tillstånd och den ändamålsenliga verkan av nämnda direktiv ska säkerställas genom att en sådan bedömning genomförs åtminstone under detta skede av förfarandet.(25) Vid en provborrning är detta åtminstone fallet om borrningen i tekniskt och geologiskt hänseende har samband med de tidigare projekten och den ytterligare, tidigare upprättade infrastrukturen bildar ett gemensamt projekt tillsammans med provborrningen.
73. Den andra delen av den tredje frågan ska således besvaras så, att vid bedömningen av huruvida en djupborrning enligt artikel 2.1 och artikel 4.2 och 4.3 jämförda med punkt 2 d i MKB-direktivet kan ha betydande miljöpåverkan och således ska bli föremål för en miljökonsekvensbeskrivning, ska bland annat inverkan från samtliga tekniskt och geologiskt sammanhängande borrningar vid en produktionsort beaktas, liksom inverkan från samtliga anläggningar som har samband med borrningen inom ett projekt samt dess samlade inverkan på andra projekt vid produktionsorten eller i omgivningen.
V – Förslag till avgörande
74. Jag föreslår därför att domstolen besvarar tolkningsfrågorna på följande sätt:
1) En tids- och volymmässigt begränsad testproduktion av naturgas som sker inom ramen för en prospekteringsborrning i syfte att fastställa lönsamheten av en varaktig utvinning av naturgas ska inte betraktas som en ”[u]tvinning av … naturgas i kommersiella syften” i den mening som avses i punkt 14 i bilaga I till direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt i dess lydelse enligt direktiv 2009/31/EG.
2) Vid bedömningen av huruvida en djupborrning enligt artikel 2.1 och artikel 4.2 och 4.3 jämförda med punkt 2 d i direktiv 85/337 i dess lydelse enligt direktiv 2009/31 kan ha betydande miljöpåverkan och således ska bli föremål för en miljökonsekvensbeskrivning ska bland annat inverkan från samtliga tekniskt och geologiskt sammanhängande borrningar vid en produktionsort beaktas, liksom inverkan från samtliga anläggningar som har samband med borrningen inom ett projekt samt dess samlade inverkan på andra projekt vid produktionsorten eller i omgivningen.
75. För det fall domstolen kommer till en annan slutsats vid besvarandet av den första frågan ska den istället ange svaret på fråga 2 ovan som nr 4 nedan samt besvara den andra frågan och den första delen av den tredje frågan enligt följande:
1) Punkt 14 i bilaga I till direktiv 85/337 i dess lydelse enligt direktiv 2009/31 utgör hinder mot en nationell bestämmelse enligt vilken de gränsvärden som anges i denna punkt i samband med utvinning av naturgas anknyter till ”produktionen per gasbrunn”.
2) Vid bedömningen av huruvida ett projekt för att utvinna naturgas i kommersiella syften överskrider gränsvärdet för utvinning på 500 000 m³ per dag enligt punkt 14 i bilaga I till direktiv 85/337 i dess lydelse enligt direktiv 2009/31 och således ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, ska all samtidig produktion från alla borrningar på en produktionsort mellan vilka det föreligger ett tekniskt och geologiskt samband beaktas.