ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
от 21 октомври 2021 година(1)
Дело C‑463/20
Namur-Est Environnement ASBL
срещу
Région wallonne (Валонски регион, Белгия)
встъпила страна:
Cimenteries CBR SA
(Преюдициално запитване, отправено от Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Директива 2011/92/EС — Оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда — Проект за експлоатация на кариера — Задължение преди одобряването на проект да се осигури участие на обществеността — Понятие за разрешение за осъществяване — Директива 92/43/ЕИО — Опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна — Директива 2009/147/ЕО — Опазване на дивите птици — Защита на животински, птичи и растителни видове — Решение за предоставяне на дерогация“
I. Въведение
1. Съгласно Директивата за ОВОС(2) за някои проекти се изисква разрешение за осъществяване и предварителна оценка на въздействието върху околната среда, т.е. експертна оценка на вероятните значителни екологични въздействия, както и участие на обществеността. Ако проектът може да засегне строго защитени видове съгласно Директивата за местообитанията(3) или Директивата за птиците(4), тези въздействия трябва да бъдат взети предвид при оценката на въздействието върху околната среда.
2. В контекста на възстановяването в експлоатация на кариера във Валонския регион на Белгия настоящото дело повдига въпроса дали компетентните органи все пак може да одобрят дерогации от защитата на строго защитени видове още преди да е извършена оценката на въздействието върху околната среда. Нито Директивата за местообитанията, нито Директивата за птиците, нито приложимото белгийско или валонско законодателство предвиждат оценка на въздействието върху околната среда или участие на обществеността при вземането на решения за дерогации от защитата на видовете. Според запитващата юрисдикция обаче спорното разрешение, издадено съгласно законодателството за защита на видовете, на практика е необходимо предварително условие за изпълнението на проект по смисъла на Директивата за ОВОС, така че тази директива би могла да не допуска такова предварително решение.
II. Правна уредба
А. Директивата за ОВОС
3. Във второ съображение от Директивата за ОВОС е посочена целта на оценката на въздействието върху околната среда.
„[…] Отчитането на въздействието върху околната среда следва да се вземе предвид на възможно най-ранен етап при всички процеси на техническо планиране и вземане на решения“.
4. Член 1, параграф 2, буква в) от Директивата за ОВОС определя понятието „разрешение за осъществяване“ като „решението на компетентния орган или органи, което дава право на възложителя да развива проекта“.
5. Член 2, параграфи 1—3 от Директивата за ОВОС урежда мястото на оценката на въздействието върху околната среда в процедурата по вземане на решение:
„1. Държавите членки приемат всички необходими мерки, за да гарантират, че преди да бъдат одобрени, проектите, които биха могли да окажат значително въздействие върху околната среда, inter alia, поради своя характер, мащаби или местоположение, са предмет на изискването за получаване на разрешение за осъществяване и на оценка относно тяхното въздействие. Тези проекти са дефинирани в член 4.
2. Оценката на въздействието върху околната среда може да се обедини с други съществуващи процедури за издаване на разрешения за проекти в държавите членки или, ако няма такива, може да се обедини с други създадени процедури или с процедури, които следва да бъдат създадени в съответствие с целите на настоящата директива.
3. Държавите членки могат да предвидят единна процедура, която да изпълнява изискванията на настоящата директива и изискванията на [Директивата за комплексното предотвратяване и контрол на замърсяването(5)]“.
6. Оценката на въздействието върху околната среда е описана подробно в член 3 от Директивата за ОВОС:
„Оценката на въздействието върху околната среда определя, описва и оценява по подходящ начин, с оглед всеки отделен случай и в съответствие с членове 4—12, прякото и непрякото въздействие на даден проект върху следните фактори:
a) хората, флората и фауната;
б) почвата, водата, въздуха, климата и ландшафта;
в) материалните придобивки и културното наследство;
г) взаимодействието между факторите, посочени в букви а), б) и в)“.
7. Съгласно член 4, параграф 1 от Директивата за ОВОС и приложение I, точка 19 към нея кариери с площ над 25 хектара винаги се разглеждат като проекти, които могат да имат значително въздействие върху околната среда. Следователно тяхното въздействие върху околната среда трябва задължително да бъде оценено в съответствие с Директивата.
8. Член 5, параграф 1 от Директивата за ОВОС и приложение IV, точка 3 към нея предвиждат възложителите на проекти да предават в подходяща форма описание на аспектите на околната среда, които биха могли да бъдат сериозно засегнати от предлагания проект, и по-конкретно флората и фауната.
9. Член 6 от Директивата за ОВОС съдържа основните разпоредби относно участието на обществеността:
„1. Държавите членки вземат необходимите мерки, за да гарантират, че органите, които биха имали отношение към проекта поради конкретните си задължения в областта на опазването на околната среда, имат възможност да дадат своето мнение относно информацията, предоставена от възложителя, както и относно искането за разрешение за осъществяване на проекта. […]
2. Обществеността се информира […] на ранен етап […], и най-късно веднага след като информацията може разумно да се предостави, по следните въпроси:
а) искането на разрешение за осъществяване;
б) обстоятелството, че проектът подлежи на процедура за оценка на въздействието върху околната среда и, когато е целесъобразно, обстоятелството, че се прилага член 7;
в) подробности за компетентните органи, отговорни за вземането на решението; тези, от които може да бъде получена съответната информация; тези, на които могат да бъдат предоставяни коментари и въпроси, и подробности за времевия график за предаване на коментари или въпроси;
г) същността на възможни решения или в случаите, когато има такова, проекта на решение;
д) указване на наличността на информацията, събрана съгласно член 5;
е) указване на времето и местата, където ще бъде предоставена съответната информация на обществеността, както и средствата, чрез които това ще бъде направено;
ж) подробните условия за участие на обществеността съгласно параграф 5 от настоящия член.
3. Държавите членки гарантират, че в разумни срокове следното се предоставя на разположение на заинтересованата общественост:
a) всяка информация, събрана съгласно член 5;
б) в съответствие с националното законодателство, основните доклади и становища, издадени от компетентния орган или компетентните органи в момента, когато заинтересованата общественост е била информирана в съответствие с параграф 2 от настоящия член;
в) в съответствие с разпоредбите на [Директивата за информацията за околната среда(6)] информация, различна от тази, посочена в параграф 2 от настоящия член, която е от значение за решението в съответствие с член 8 от настоящата Директива, и която става достъпна след като заинтересованата общественост е била информирана в съответствие с параграф 2 от настоящия член.
4. На заинтересованата общественост се предоставят навременни и ефективни възможности да участва в процедурите по вземане на решения за околната среда, посочени в член 2, параграф 2, като за тази цел има право да изразява мнения и коментари, когато всички възможности са допустими, пред компетентния орган или органи преди да бъде взето решението по искането за разрешение за осъществяване.
5. […]“.
10. Значението на оценката на въздействието върху околната среда за процедурата по издаване на разрешение е посочено в член 8 от Директивата за ОВОС:
„Резултатите от консултациите и информацията, събрана съгласно членове 5, 6 и 7, се вземат предвид при процедурата за даване на разрешение за осъществяване […]“.
11. Член 11 от Директивата за ОВОС съдържа разпоредби относно обжалването на решения, които подлежат на участие на обществеността съгласно Директивата за ОВОС:
„1. Държавите членки гарантират, че в съответствие със съответната национална правна система членовете на заинтересованата общественост:
a) които имат достатъчно интерес, или по друг начин;
б) които твърдят, че е нарушено право, когато административно-процесуалното право на държавата членка изисква това като предварително условие,
имат достъп до процедура за преразглеждане пред съд или друг независим и безпристрастен орган, установен със закон, да оспорват материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, които са предмет на разпоредбите на настоящата директива за участие на обществеността.
2. Държавите членки определят на какъв етап могат да се оспорват решения, действия или бездействия.
3. Какво представлява достатъчен интерес и нарушаване на право се определя от държавите членки в съответствие с целта да се даде широк достъп до правосъдие на заинтересованата общественост. […]“.
Б. Директива 2014/52/ЕС
12. Интерес представлява и новата формулировка на член 2, параграф 3 от Директивата за ОВОС, въведена с Директива 2014/52(7), която все още не е приложима в настоящото производство:
„3. По отношение на проекти, за които задължението за изготвяне на оценки на въздействието върху околната среда възниква едновременно от настоящата директива и от [Директивата за местообитанията] и/или [Директивата за птиците], държавите членки гарантират, когато е подходящо, че са предвидени координирани и/или общи процедури, в съответствие с изискванията на посоченото законодателство на Съюза.
По отношение на проекти, за които задължението за изготвяне на оценки на въздействието върху околната среда възниква едновременно от настоящата директива и законодателство на Съюза, различно от посочените в първа алинея актове, държавите членки могат да предвидят координирани и/или общи процедури.
В рамките на координираната процедура, посочена в първа и втора алинеи, държавите членки се стремят да координират отделните оценки на въздействието върху околната среда на даден проект, изисквани от съответното законодателство на Съюза, като определят компетентен орган за тази цел, без да се засягат разпоредбите, изискващи противното, съдържащи се в съответното законодателство на ЕС.
В рамките на общата процедура, посочена в първа и втора алинеи, държавите членки се стремят да осигурят една оценка на въздействието върху околната среда на даден проект, изисквана от съответното законодателство на Съюза, без да се засягат разпоредбите, изискващи противното, съдържащи се в съответното законодателство на ЕС.
Комисията предоставя насоки относно създаването на координирани или общи процедури за проекти, които подлежат едновременно на оценка съгласно настоящата директива и [Директивата за местообитанията, Рамковата директива за водите(8), Директивата за птиците и Директивата за емисиите от промишлеността(9)]“.
В. Опазване на видовете
13. Членове 12 и 13 от Директивата за местообитанията, както и приложение IV към нея изискват въвеждането на строга система за опазване на конкретни животински и растителни видове, която забранява редица форми на увреждане на тези видове. Член 16 допуска при определени условия дерогация от тези разпоредби за защита.
14. Членове 5 и 9 от Директивата за птиците предвиждат подобни разпоредби за всички европейски видове птици.
III. Фактическа обстановка и преюдициално запитване
15. На 4 ноември 2008 г. акционерното дружество SAGREX подава искане за издаване на единно разрешително във връзка с възстановяване в експлоатация на терена на кариера Bossimé, прокопаване на тунел между кариери Bossimé и Lives-sur-Meuse, инсталиране на транспортна лента в кариера Lives-sur-Meuse и оборудване на терминал за натоварване на товарни плавателни съдове на брега на р. Маас във Валонския регион на Белгия. Проектът обхваща площ от над 50 хектара.
16. На 12 май 2010 г. Département de la nature et des forêts (Агенция по природата и горите) на Валонския регион на Белгия дава отрицателно становище, тъй като проектът не е съобразен със задълженията за опазването на видовете.
17. На 15 април 2016 г. Sagrex подава молба за дерогация от мерките за защита на видовете, към която прилага проучване, озаглавено „Унищожаване на местообитанието и преместване на растителните видове за целите на експлоатацията на кариера Bossimé“. На 27 юни 2016 г. генералният инспектор на департамента по природата и горите предоставя исканата дерогация, с което съответно разрешава на Sagrex да пристъпи към неблагоприятното засягане на определени животински и растителни видове и на техните местообитания, като Sagrex следва да прилага определени мерки за смекчаване на последиците. Това е обжалваният акт.
18. На 30 септември 2016 г. Sagrex представя планове за изменение и последващо допълнително проучване на въздействието в рамките на искането за единно разрешително.
19. От 21 ноември до 21 декември 2016 г. се организира обществено допитване по изменения проект, в рамките на което са подадени множество оплаквания.
20. На 21 декември 2016 г. Агенцията по природата и горите дава положително становище по искането за единно разрешително, при определени условия. Това становище се основава, наред с другото, на следните мотиви:
„Като има предвид, въз основа на препоръките, приложени към преписката по искането, с оглед на задълженията, които произтичат от дерогацията от 27 юни 2016 г., и при посочените по-долу условия, че същественото въздействие на този проект в областта на опазването на природата може да бъде сведено до приемливо равнище, по-специално с оглед на компенсациите; […]“.
21. На 25 септември 2017 г. компетентният министър на Валонския регион на Белгия обаче отказва единното разрешително. Дружеството майка на Sagrex, а именно Cimenteries CBR SA, подава жалба за отмяна по съдебен ред срещу това решение, която обаче е отхвърлена със съдебно решение от 14 май 2020 г.
22. С жалба от 18 януари 2017 г. сдружението с нестопанска цел Namur-Est Environnement вече е поискало от белгийския Conseil d’État (Държавен съвет) да отмени решението от 27 юни 2016 г., с което се предоставят дерогации от мерките за защита на животинските и растителните видове, определени в Закона за опазване на природата. Cimenteries CBR встъпва в това производство.
23. В акта си за преюдициално запитване Conseil d’État поддържа, че единствената цел на решението относно дерогацията е да се разреши обезпокояването на животни и влошаването на състоянието на местообитанията на тези видове. Основното разрешение обаче, даващо право на възложителя да развива проекта си, било единното разрешително, което, след провеждането на обществено допитване, можело да бъде отказано или обвързано с по-строги условия от предвидените в обжалвания акт. Органът, отговарящ за издаването на единното разрешително, трябвало да разгледа всички градоустройствени и екологични аспекти на проекта за експлоатация на кариерата. В това отношение той можел да подложи на по-стриктна преценка въздействието на тази експлоатация с оглед на параметрите, определени от автора на обжалвания акт. Така в настоящия случай органът отказал да издаде единното разрешително за експлоатацията на кариерата.
24. Поради това Conseil d’État поставя на Съда следните въпроси:
„1) Попадат ли в обхвата на едно и също разрешение за осъществяване (по смисъла на член 1, параграф 2, буква в) от Директивата за ОВОС), отнасящо се до един и същ проект (по смисъла на член 1, параграф 2, буква а) от същата директива), решението, „с което се разрешава обезпокояването на животни и влошаването на състоянието на местообитанията на тези видове с оглед експлоатацията на кариера“, и решението, с което се разрешава или отказва тази експлоатация (единно разрешително), в случай че, от една страна, тази експлоатация не може да се осъществи без първото от тях и от друга страна, органът, отговарящ за издаването на единните разрешителни, запазва възможността да подложи на по-стриктна преценка въздействието на тази експлоатация върху околната среда в зависимост от параметрите, определени от автора на първото решение?
2) При утвърдителен отговор на първия въпрос, спазени ли са в достатъчна степен изискванията, предвидени в тази директива, и по-специално в членове 2, 5, 6, 7 и 8, когато фазата на участие на обществеността се провежда след приемането на решението, „с което се разрешава обезпокояването на животни и влошаването на състоянието на местообитанията на тези видове с оглед експлоатацията на кариера“, но преди приемането на основното решение, даващо право на възложителя да експлоатира кариерата?“.
25. Писмени становища представят Namur-Est Environnement, Cimenteries CBR, Кралство Белгия, Чешката република и Европейската комисия. С изключение на Чешката република те участват и в съдебното заседание, проведено на 9 септември 2021 г.
IV. Правен анализ
26. С преюдицалното запитване се цели да се изясни каква е връзката между две разрешителни, които се отнасят до един и същ проект. Конкретно става въпрос, от една страна, за първоначално предоставеното разрешение за дерогация от разпоредбите относно защитата на определени животински и растителни видове (наричано по-нататък „разрешението въз основа на уредбата за защита на видовете“) и от друга страна, за „единното разрешително“ за целия проект, което след издаването на разрешението въз основа на уредбата за защита на видовете е било предмет на оценка на въздействието върху околната среда и в крайна сметка е било отказано.
27. Отправна точка на преюдициалното запитване е жалбата срещу разрешението въз основа на уредбата за защита на видовете. Неправителствената организация, подала жалбата, Namur-Est Environnement, поддържа, че Директивата за ОВОС не допуска издаването на предварително разрешение за дерогации от разпоредбите за защита на видовете, което не е обвързано с оценката на въздействието върху околната среда.
28. Първият въпрос се отнася до това дали двете разрешения заедно съставляват разрешение за осъществяване по смисъла на Директивата за ОВОС. Ако това е така, във връзка с втория въпрос трябва да се провери дали е съвместимо с Директивата разрешението въз основа на уредбата за защита на видовете да бъде издадено, преди да е извършена оценката на въздействието върху околната среда.
29. Съгласно член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС държавите членки приемат всички необходими мерки, за да гарантират, че преди да бъде дадено разрешение за осъществяване, проектите, които биха могли да окажат значително въздействие върху околната среда, наред с другото, поради своя характер, мащаби или местоположение, са предмет на изискването за получаване на разрешение за осъществяване и на оценка относно тяхното въздействие върху околната среда. В член 1, параграф 2, буква в) разрешението за осъществяване е дефинирано като решението, което дава право на възложителя да развива проекта.
30. Следователно, първо, за посочените проекти е задължително да бъде издадено разрешение и второ, преди издаването на такова разрешение трябва да се разгледа въздействието на проектите върху околната среда.
31. Не се подлага на съмнение, че проектът за кариерата, който е предмет на спора, подлежи на тези изисквания. Съгласно член 4, параграф 1 и приложение I, точка 19 към Директивата за ОВОС кариери с площ над 25 хектара винаги се разглеждат като проекти, които могат да имат значително въздействие върху околната среда. Разглежданият проект обхваща площ от над 50 хектара, поради което е необходима оценка на въздействието върху околната среда.
32. Трябва обаче да се изясни дали одобрението на проекта следва да включва разрешението въз основа на уредбата за защита на видовете и — ако това е така — дали е допустимо разрешението въз основа на уредбата за защита на видовете да бъде издадено, преди да е извършена оценката на въздействието върху околната среда.
А. По допустимостта на първия въпрос
33. Белгия поддържа, че първият въпрос е недопустим, тъй като се основава на погрешното предположение, че разрешението въз основа на уредбата за защита на видовете е предварително условие за издаването на единно разрешително. Ако това възражение надделее, вторият въпрос също би станал излишен, тъй като той се поставя само в случай на утвърдителен отговор на първия въпрос.
34. Вярно е, че Съдът може да откаже да се произнесе по преюдициално запитване, когато исканото тълкуване на разпоредба от правото на Съюза очевидно няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство(10), каквото е твърдението на Белгия по отношение на първия въпрос.
35. В производството по член 267 ДФЕС обаче, основано на ясно разделение на правомощията между националните юрисдикции и Съда, само националният съд е компетентен да установи и прецени фактите по спора в главното производство, както и да тълкува и прилага националното право(11). Следователно Съдът не може да се произнася по тълкуването на разпоредбите на националното право или да преценява дали тълкуването им от националната юрисдикция е правилно(12). Затова по отношение на фактическия и правния контекст, в който се вписват преюдициалните въпроси, Съдът трябва да приеме констатациите на запитващата юрисдикция, както те са изложени в преюдициалното запитване(13).
36. Въпреки че връзката между разрешението въз основа на уредбата за защита на видовете и единното разрешително ще бъде анализирана по-нататък от гледната точка на правото на Съюза, отправна точка за този анализ е въпрос, отнасящ се до националното законодателство. Ето защо в това отношение за основа следва да се вземе разбирането на Conseil d’État, както то е изложено в акта за преюдициално запитване и което е причината, поради която е поставен въпросът на Съда.
37. Освен това доводите на Белгия не са убедителни и в съдържателен аспект, тъй като разрешението въз основа на уредбата за защита на видовете изрично е поискано с оглед на изпълнението на проекта за кариерата. Според изложеното в съдебното заседание неблагоприятното засягане на защитени видове е допустимо само в контекста на проекта и следователно поне на практика предполага одобрението на проекта като цяло. Подобна връзка с проекта изглежда необходима и с оглед на правото на Съюза, тъй като съгласно член 16 от Директивата за местообитанията(14) и член 9 от Директивата за птиците(15) само целите на съответната мярка, в случая на проекта, могат да обосноват дерогация от задълженията за защита на видовете.
38. Ето защо изложените от Белгия възражения срещу допустимостта на първия въпрос, а следователно и срещу допустимостта на преюдициалното запитване като цяло, са несъстоятелни.
Б. По съществото на спора
39. Все пак смятам, че на двата въпроса на Conseil d’État следва да се отговори едновременно. В крайна сметка въпросът не може да е относно обстоятелството дали двете разрешения, формално и заедно, представляват разрешение за осъществяване по смисъла на Директивата за ОВОС, а този въпрос е единствено относно обстоятелството дали директивата допуска да се вземат решения във връзка с определени въздействия на даден проект върху околната среда, преди да е извършена оценката на въздействието върху околната среда.
40. Както изглежда обаче, разпоредбите на Директивата за ОВОС и на съответната съдебна практика относно интегрирането в оценката на въздействието върху околната среда на решения по определени екологични аспекти на даден проект дават противоречиви указания за отговор на този въпрос.
41. Изходен пункт при оценката на въздействието върху околната среда е да се извърши цялостен анализ на всички екологични въздействия (по този въпрос вж. раздел 1 по-нататък).
42. Все пак Директивата за ОВОС съдържа разпоредби относно координацията на процедурите по издаване на разрешения, които дават възможност да се заключи, че не е необходимо да се взема решение относно всички екологични въздействия на даден проект в рамките на една-единствена процедура (по този въпрос вж. раздел 2 по-нататък). Освен това Съдът е признал възможността процедурите по издаване на разрешения, които изискват оценка на въздействието на околната среда само на определени етапи, да бъдат провеждани на няколко етапа (по този въпрос вж. раздел 3 по-нататък). От това може да следва, че разрешението въз основа на уредбата за защита на видовете може да бъде издадено независимо от оценката върху въздействието върху околната среда и преди нея.
43. В крайна сметка обаче окончателни решения относно конкретни въздействия върху околната среда, взети, преди да е извършена оценката на въздействието върху околната среда, противоречат на важни основни принципи на оценката на въздействието върху околната среда. Това е така, защото, първо, участието на обществеността трябва да се осъществи на ранен етап, когато всички варианти са все още възможни, второ, констатациите от оценката на въздействието върху околната среда трябва да се имат предвид при вземането на решение за проекта и трето, трябва да е гарантирана всеобхватна правна защита срещу това решение (вж. раздел 4 по-нататък).
1. По защита на видовете в оценката на въздействието върху околната среда
44. Оценката на въздействието върху околната среда включва всички значителни въздействия върху околната среда, включително когато е целесъобразно, и значителни въздействия върху защитените видове(16). Тя определя, описва и оценява по подходящ начин с оглед на всеки отделен случай прякото и непрякото въздействие на даден проект, включително, съгласно член 3, буква а) от Директивата за ОВОС, върху флората и фауната. Следователно съгласно член 5, параграф 1 и приложение IV, точка 3 такива въздействия трябва да се опишат от възложителя. Не са предвидени изключения за определени въздействия върху околната среда.
45. На практика невинаги е лесно да се определи кои въздействия биха могли да бъдат значителни и следователно трябва да бъдат предмет на оценка на въздействието върху околната среда. Въпреки това в обхвата на оценката трябва да се включва поне информацията, необходима за оценка на съвместимостта на проекта с действащото законодателство в областта на околната среда.
46. В този смисъл Съдът е постановил, че информацията, която трябва да бъде представена, следва да съдържа необходимите данни, за да се оцени въздействието на даден проект върху състоянието на съответните водни обекти с оглед на критериите и задълженията, предвидени по-специално в член 4, параграф 1 от Рамковата директива за водите(17), т.нар. „забрана за влошаване“(18).
47. Както изтъква Cimenteries CBR, съответно трябва да бъдат описани и отклоненията от разпоредбите на Съюза за защита на видовете, т.е. от забраните по членове 12 и 13 от Директивата за местообитанията и по член 5 от Директивата за птиците. Това е така, защото такива отклонения от изискванията на правото на Съюза в областта на околната среда са значителни по своето естество, независимо дали те в крайна сметка евентуално са оправдани съгласно член 16 от Директивата за местообитанията, или член 9 от Директивата за птиците. Също така обаче и отклоненията от чисто националните разпоредби за защита на видовете могат да бъдат значителни.
48. Съгласно член 6, параграф 3, буква а) от Директивата за ОВОС тази информация трябва да се предостави на заинтересованата общественост(19) и следователно е предмет на участието на обществеността. Освен това съгласно член 6, параграф 1 участие трябва да вземат и органите, отговарящи за опазването на видовете.
49. Поради това държавите членки не могат да изключват от оценката на въздействието върху околната среда определени въздействия върху околната среда, и по-специално неблагоприятни въздействия върху защитени от правото на Съюза видове.
2. По координирането на различни процедури
50. В светлината на всеобхватния характер на оценката на въздействието върху околната среда определението за разрешение за осъществяване по член 1, параграф 2, буква в) от Директивата за ОВОС на пръв поглед предполага, че и това разрешение трябва да включва всички въздействия на проекта върху околната среда. Това е така, защото това разрешение е еднократно решение на компетентния орган или органи, въз основа на което възложителят получава правото да осъществи проекта. Това би могло да означава, че органите, отговорни за различните въздействия върху околната среда, не само трябва да участват в оценката на въздействието върху околната среда съгласно член 6, параграф 1, но и че разрешението за осъществяване трябва да регулира всеобхватно тези въздействия.
51. Все пак от член 2, параграф 3 от Директивата за ОВОС следва по-специално, че процедурата за оценка на въздействието върху околната среда и издаденото въз основа на нея разрешение за осъществяване не е необходимо да обединяват всички разрешения, свързани с проекта — дори не всички екологични разрешителни. Тази разпоредба по-скоро позволява на държавите членки да предвидят единна процедура, която да изпълнява изискванията на Директивата за ОВОС(20) и на Директивата относно комплексното предотвратяване и контрол на замърсяването (понастоящем Директива 2010/75 относно емисиите от промишлеността)(21). Може обаче също така да се заключи, че разпоредбата допуска при прилагането на двете директиви да се прилагат различни процедури и да се издават отделни разрешения.
52. Това се потвърждава от текста на член 2, параграф 2 от Директивата за ОВОС, според който оценката на въздействието върху околната среда може да се обедини с други съществуващи процедури за издаване на разрешения за проекти или, ако няма такива, може да се обедини с други създадени процедури или с процедури, които следва да бъдат създадени в съответствие с целите на тази директива.
53. В допълнение следва да се отбележи, че новата версия на член 2, параграф 3 от Директивата за ОВОС след изменението му с все още неприложима към настоящото производство Директива 2014/52 не променя това положение, а само изисква координиране на оценки на въздействието върху защитени зони съгласно Директивата за местообитанията и такива съгласно Директивата за птиците, които не са от значение в настоящия случай.
54. Следователно държавите членки разполагат с известна свобода на действие(22). По-специално те не са длъжни да предвиждат единна процедура, в която с едно-единствено разрешение да се произнесат по всички екологични въздействия на даден проект.
55. Ето защо Директивата за ОВОС принципно не изключва издаването на специфични разрешения по отношение на определени екологични въздействия на проекти, подлежащи на оценка на въздействието върху околната среда, като например такива във връзка със защитата на видовете.
3. По координирането на различни процедури във времето
56. В това отношение обаче остава неясно дали е допустимо да се вземе окончателно решение относно определени въздействия на даден проект върху околната среда, преди да е извършена оценката на въздействието върху околната среда.
57. В този контекст различни заинтересовани страни търсят отговор в съдебната практика относно т.нар. многоетапни процедури по издаване на разрешения. С нея Съдът опитва да оптимизира двете цели на една както всеобхватна, така и ранна оценка на въздействието върху околната среда, като същевременно съблюдава процесуалната автономия на държавите членки.
58. Съгласно тази съдебна практика в националното право може да се предвиди процедура, при която първо се приема основно решение, а на следващ етап — решение във връзка с изпълнението, което не може да надхвърля определените в основното решение параметри. В този случай въздействията, които проектът може да окаже върху околната среда (в обичайния случай), трябва да бъдат определени и оценени в хода на процедурата по вземане на основното решение(23).
59. Да се извърши цялостна оценка на този етап, не би било възможно обаче, ако въздействията върху околната среда може да се определят едва в процедурата по приемане на решението във връзка с изпълнението. В този случай оценката трябва да се извърши едва в процедурата по приемане на това второ решение, т.е. по-късно(24).
60. Съдът дори е постановил, че разпоредба, според която оценка на въздействието върху околната среда може да се извърши само на първия етап, но не и на по-късния етап при одобрението на елементи, които все още не са разгледани, е несъвместима с Директивата за ОВОС(25). Това съответства на целта за цялостна оценка на въздействието върху околната среда, която би била накърнена, ако оценката трябва задължително да се извърши в момент, когато все още не могат да се установят всички въздействия на проекта.
61. Както посочват Белгия и Чешката република, съмнително е дали разрешение въз основа на уредбата за защита на видовете представлява основно решение относно проекта по смисъла на тази съдебна практика, тъй като то се отнася само до един аспект на проекта. На пръв поглед изглежда, че това е по-скоро опит да се отстрани конкретна пречка, преди да се положат по-нататъшни обременителни усилия за получаване на единното разрешение или да се изясни дали това изобщо е възможно. Всъщност през 2010 г. защитата на видовете все още е била пречка за одобряването на проекта. Все пак Cimenteries CBR разглежда разрешението въз основа на уредбата за защита на видовете като етап от процедура по издаване на разрешение, включваща няколко етапа.
62. В настоящия случай обаче е преди всичко от интерес обстоятелството, че според тази съдебна практика Директивата за ОВОС допуска да се вземат разрешения по някои въпроси, преди да е извършена оценката на въздействието върху околната среда. При положение обаче, че без да е извършена оценка на въздействието върху околната среда, са допустими „основни решения“, които по естеството си могат да се отнасят до множество екологични въздействия на проекта, то a fortiori би следвало да са допустими предварителните решения по екологични аспекти с ограничено въздействие върху околната среда.
4. По значението на резултатите от оценката на въздействието върху околната среда за разрешението и правната защита
63. Съдебната практика относно процедурите по вземане на решения на няколко етапа се основава обаче на първоначалната версия на Директивата за ОВОС и все още не взема предвид измененията(26) въз основа на Орхуската конвенция(27). В това отношение трябва да се подчертае по-специално член 6, параграф 4 от Директивата за ОВОС. Съгласно тази разпоредба заинтересованата общественост трябва да може да изразява мнения и коментари на ранен етап и по ефективен начин, когато всички възможности са допустими и преди да бъде взето решението по искането за разрешение за осъществяване.
64. Тези изисквания не допускат вземането на окончателно решение относно конкретни въздействия на даден проект върху околната среда, преди обществеността да е имала възможност да изрази мнения и коментари относно тези въздействия в рамките на оценката на въздействието върху околната среда. Това е така, защото в такъв случай вече не всички варианти биха били възможни.
65. Освен това член 8 от Директивата за ОВОС предвижда резултатите от консултациите и информацията, събрана съгласно членове 5, 6 и 7, да се вземат предвид при процедурата за даване на разрешение за осъществяване. Според второ съображение и установената съдебна практика това означава, че при изготвянето на становището си компетентният орган трябва да вземе предвид въздействията върху околната среда на възможно най-ранен етап, за да се предотвратят от самото начало замърсяването или нарушенията, вместо с последващи опити да се противодейства на последиците от тях(28).
66. В случай обаче, че органите вземат решение относно някои въздействия върху околната среда още преди да е извършена оценка на въздействията върху околната среда, те очевидно все още не могат да вземат предвид резултатите от консултациите(29).
67. Накрая, в този контекст трябва да се вземе предвид и правната защита, която трябва да се осигури съгласно член 11 от Директивата за ОВОС, разпоредба, която същевременно прилага Орхуската конвенция. Тя предвижда материалната и процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, които са предмет на разпоредбите на Директивата за ОВОС относно участието на обществеността, да може да бъде оспорена при определени условия.
68. Предвид това издаването на разрешение за проект по член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС е решение, което може да бъде оспорено.
69. Всъщност Директивата за ОВОС не посочва какви последици произтичат за това разрешение от конкретни констатации в оценката на въздействието върху околната среда(30). Напротив, тези последици са предвидени в други разпоредби, засягащи например защитата на видовете в Директивата за местообитанията или в Директивата за птиците, и в съответното транспониране в националното законодателство.
70. Следователно законосъобразността на разрешението по член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС, което се издава въз основа на оценката на въздействието върху околната среда, зависи от това дали въпросният проект е съобразен с тези други разпоредби в областта на околната среда. Ако оценката на въздействието върху околната среда е показала, че проектът е несъвместим с екологичните изисквания на други нормативни актове, издаването на това разрешение се изключва(31).
71. Следователно съдебният контрол съгласно член 11 от Директивата за ОВОС включва най-малко националното законодателство, с което се транспонира правото на Съюза в областта на околната среда, както и пряко приложимите разпоредби на правото на Съюза в областта на околната среда(32).
72. Освен това, тъй като правото на жалба по член 11 от Директивата за ОВОС е свързано с всеобхватната оценка на въздействието върху околната среда, то освен това трябва да се упражнява въз основа на направените в нея констатации. Това е така, защото тези констатации дават възможност да се идентифицират възражения, основаващи се на разпоредбите на правото в областта на околната среда, които могат да подкрепят подобна жалба или да покажат, че липсват предпоставките за нейното подаване.
73. Вземането на окончателно решение относно някои въздействия върху околната среда още преди да е извършена оценката на въздействието върху околната среда, би било несъвместимо с това изискване. Дори ако такова частично решение подлежи на отделно оспорване, в обичайния случай жалбата би била подадена, без да са взети предвид констатациите в оценката на въздействието върху околната среда.
74. Ето защо предварителното решение относно някои въздействия върху околната среда на проект, подлежащ на оценка на въздействието върху околната среда, може да има само неокончателен характер. Окончателните решения може да се вземат само въз основа на тази оценка и следователно задължително след нейното извършване. Освен това те трябва да могат да се обжалват в пълен обем на основание член 11 от Директивата за ОВОС, независимо от предварителното решение.
75. Следователно предварителното решение не може да осигури на възложителя всеобхватна правна сигурност по отношение на своя предмет и на направеното в него заключение, но може да даде индикации за това дали според наличната информация някои въздействия върху околната среда са несъвместими с проекта.
76. Според данните, съдържащи се в преюдициалното запитване, и изложеното от Cimenteries CBR не може да се изключи, че белгийското право съответства на тези изисквания. Това е така, защото според тези данни органът, отговарящ за издаването на единните разрешения, запазва възможността да подложи на по-стриктна преценка въздействието на това предприятие върху околната среда в сравнение с параметрите, определени от автора на първото решение. Ако това е така, този орган би могъл, когато издава разрешението съгласно член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС, по подходящ начин да вземе предвид възможни конфликти с разпоредбите относно защитата на видовете, които са станали ясни едва в рамките на оценката на въздействието върху околната среда. В съдебното заседание различни страни посочват обаче, че разрешение въз основа на уредбата за защита на видовете все пак може да влезе в сила независимо от оценката на въздействието върху околната среда, което би поставило под въпрос цялостната правна защита по член 11.
V. Заключение
77. Предвид гореизложеното предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване, както следва:
„Съвместимо е с Директива 2011/92/ЕС относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, ако се вземе предварително решение, с което се разрешава неблагоприятното засягане на защитени видове в рамките на даден проект още преди издаването на основното решение, с което на възложителя се предоставя правото да осъществи проекта си, и преди участието на обществеността в рамките на оценката на въздействието върху околната среда.
Все пак оценката на въздействието върху околната среда по членове 3, 5, 6 и 7 от Директива 2011/92 трябва да включва въздействието на проекта върху защитени видове, макар по отношение на тях вече да е взето предварително решение. Освен това компетентните органи са длъжни да откажат предвиденото в член 2, параграф 1 от Директивата разрешение, без оглед на предварително взетото решение, в случай че оценката покаже, че проектът е несъвместим с разпоредбите на правото на Съюза относно защитата на видовете. Накрая, разрешението за дерогация от изискванията за защитата на видовете във връзка с проекта трябва да подлежи на обжалване в съответствие с член 11 от Директивата въз основа на оценката на въздействието върху околната среда“.