CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 21 de octubre de 2021 (1)
Asunto C‑463/20
Namur-Est Environnement ASBL
contra
Région wallonne,
Interviniente:
Cimenteries CBR SA
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica)]
«Petición de decisión prejudicial — Medio ambiente — Directiva 2011/92/UE — Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente — Proyecto de explotación de una cantera — Obligación de permitir al público participar antes de autorizar el proyecto — Concepto de autorización — Directiva 92/43/CEE — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Directiva 2009/147/CE — Conservación de las aves silvestres — Protección de las especies vegetales, animales y de aves — Decisión relativa a una excepción»
I. Introducción
1. Con arreglo a la Directiva EIA, (2) determinados proyectos deben ser objeto de autorización y, previamente, de una evaluación de impacto ambiental, es decir, de un informe sobre los posibles efectos significativos del proyecto en el medio ambiente, así como de una participación del público. Cuando el proyecto pueda perjudicar a especies protegidas rigurosamente por la Directiva sobre los hábitats (3) o por la Directiva sobre las aves, (4) dichos efectos deben tenerse en cuenta en la evaluación de impacto ambiental.
2. A raíz de la reapertura de una cantera en la región belga de Valonia, el presente procedimiento suscita la cuestión de si las autoridades competentes pueden pese a todo autorizar excepciones a la protección de las especies rigurosamente protegidas antes incluso de la evaluación de impacto ambiental. Ni la Directiva sobre los hábitats, ni la Directiva sobre las aves, ni el Derecho belga y valón aplicable prevén una evaluación de impacto ambiental o una participación del público por lo que respecta a las decisiones relativas a excepciones de la protección de las especies. Sin embargo, según el órgano jurisdiccional remitente, la controvertida autorización en materia de protección de las especies es un requisito prácticamente imprescindible para la realización de un proyecto en el sentido de la Directiva EIA, de modo que dicha Directiva podría oponerse a ese tipo de decisión anticipada.
II. Marco jurídico
A. Directiva EIA
3. El considerando 2 de la Directiva EIA precisa la finalidad de la evaluación de impacto ambiental:
«[…] Las repercusiones sobre el medio ambiente han de tenerse en cuenta lo antes posible en todos los procesos técnicos de planificación y decisión.»
4. El artículo 1, apartado 2, letra c), de la Directiva EIA define el término «autorización» como «la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al promotor el derecho a realizar el proyecto».
5. El artículo 2, apartados 1 a 3, de la Directiva EIA regula la posición de la evaluación de impacto ambiental en el procedimiento de autorización:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos. Estos proyectos se definen en el artículo 4.
2. La evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ello, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente Directiva.
3. Los Estados miembros podrán establecer un procedimiento único para cumplir los requisitos de la presente Directiva y los requisitos de la [Directiva PCIC (5)].»
6. La evaluación de impacto ambiental se describe con detalle en el artículo 3 de la Directiva EIA:
«La evaluación del impacto ambiental identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular y de conformidad con los artículos 4 a 12, los efectos directos e indirectos de un proyecto en los siguientes factores:
a) el ser humano, la fauna y la flora;
b) el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje;
c) los bienes materiales y el patrimonio cultural;
d) la interacción entre los factores contemplados en las letras a), b) y c).»
7. Según el artículo 4, apartado 1, y el anexo I, punto 19, de la Directiva EIA, las canteras, cuando la superficie del terreno abierto supere las 25 hectáreas, son consideradas siempre proyectos que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente. Por consiguiente, sus efectos en el medio ambiente deben evaluarse obligatoriamente de conformidad con la Directiva.
8. El artículo 5, apartado 1, y el anexo IV, punto 3, de la Directiva EIA establecen que el promotor suministrará en la forma adecuada una descripción de los elementos del medio ambiente que puedan verse afectados de forma considerable por el proyecto propuesto, en particular la fauna y la flora.
9. El artículo 6 de la Directiva EIA contiene las disposiciones básicas relativas a la participación del público:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto, en razón de sus específicas responsabilidades medioambientales, tengan la oportunidad de expresar su opinión sobre la información suministrada por el promotor y sobre la solicitud de autorización de desarrollo del proyecto. […]
2. Se informará al público […] de los siguientes asuntos desde una fase temprana […] y, como muy tarde, en cuanto sea razonablemente posible facilitar información:
a) la solicitud de autorización del proyecto;
b) la circunstancia de que el proyecto está sujeto a un procedimiento de evaluación del impacto ambiental y, llegado el caso, de que es de aplicación el artículo 7;
c) datos sobre las autoridades competentes responsables de tomar la decisión, de las que pueda obtenerse información pertinente, de aquellas a las que puedan presentarse observaciones o formularse preguntas, y de los plazos para la transmisión de tales observaciones o preguntas;
d) la naturaleza de las decisiones posibles o, en su caso, del proyecto de decisión;
e) una indicación de la disponibilidad de la información recogida con arreglo al artículo 5;
f) una indicación de las fechas y los lugares en los que se facilitará la información pertinente, así como los medios empleados para ello;
g) las modalidades de participación pública definidas con arreglo al apartado 5 del presente artículo.
3. Los Estados miembros garantizarán que, dentro de unos plazos razonables, se pongan a disposición del público interesado los elementos siguientes:
a) toda la información recogida en virtud del artículo 5;
b) de conformidad con el Derecho nacional, los principales informes y dictámenes remitidos a la autoridad o a las autoridades competentes en el momento en el que el público interesado esté informado de conformidad con el apartado 2 del presente artículo;
c) de conformidad con lo dispuesto en la [Directiva sobre información medioambiental (6)], la información distinta de la contemplada en el apartado 2 del presente artículo que sea pertinente para la decisión de conformidad con el artículo 8 de la presente Directiva y que solo pueda obtenerse una vez expirado el período de información al público interesado de conformidad con el apartado 2 del presente artículo.
4. El público interesado tendrá la posibilidad real de participar desde una fase temprana en los procedimientos de toma de decisiones medioambientales contemplados en el artículo 2, apartado 2, y, a tal efecto, tendrá derecho a expresar observaciones y opiniones, cuando estén abiertas todas las opciones, a la autoridad o a las autoridades competentes antes de que se adopte una decisión sobre la solicitud de autorización del proyecto.
5. […]»
10. La relevancia de la evaluación de impacto ambiental para el procedimiento de autorización se enuncia en el artículo 8 de la Directiva EIA:
«Los resultados de las consultas y la información recogida en virtud de los artículos 5, 6 y 7 deberán tomarse en consideración en el procedimiento de autorización de desarrollo del proyecto.»
11. El artículo 11 de la Directiva EIA contiene normas sobre los recursos que pueden interponerse contra las decisiones sujetas a participación del público en virtud de dicha Directiva:
«1. Los Estados miembros garantizarán que, de conformidad con su Derecho interno, los miembros del público interesado:
a) que tengan un interés suficiente, o subsidiariamente,
b) que aleguen el menoscabo de un derecho, cuando la legislación en materia de procedimiento administrativo de un Estado miembro lo imponga como requisito previo,
tengan la posibilidad de presentar un recurso ante un tribunal de justicia o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de decisiones, acciones u omisiones que caigan dentro del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público de la presente Directiva.
2. Los Estados miembros determinarán la fase en la que pueden impugnarse tales decisiones, acciones u omisiones.
3. Los Estados miembros determinarán, de manera coherente con el objetivo de facilitar al público interesado un amplio acceso a la justicia, lo que constituya el interés suficiente y el menoscabo de un derecho. […]»
B. Directiva 2014/52/UE
12. También resulta interesante la nueva redacción del artículo 2, apartado 3, de la Directiva EIA, introducida por la Directiva 2014/52, (7) aún no aplicable al presente procedimiento:
«3. En el caso de los proyectos para los que exista la obligación de efectuar evaluaciones de los efectos medioambientales a la vez en virtud de la presente Directiva y de la [Directiva sobre los hábitats] o la [Directiva sobre las aves], los Estados miembros velarán, cuando sea conveniente, por que se dispongan procedimientos coordinados o conjuntos que cumplan los requisitos de esos actos legislativos de la Unión.
En el caso de los proyectos para los que exista la obligación de efectuar evaluaciones de los efectos medioambientales a la vez en virtud de la presente Directiva y de otra legislación de la Unión distinta de las Directivas mencionadas en el párrafo primero, los Estados miembros podrán prever procedimientos coordinados y/o conjuntos.
En el marco del procedimiento coordinado a que se refieren los párrafos primero y segundo, los Estados miembros procurarán coordinar las diversas evaluaciones de impacto ambiental de un proyecto determinado exigidas por la correspondiente legislación de la Unión designando una autoridad para ese fin, sin perjuicio de que se disponga lo contrario en otra legislación pertinente de la Unión.
En el marco del procedimiento conjunto a que se refieren los párrafos primero y segundo, los Estados miembros procurarán establecer una sola evaluación de impacto ambiental de un proyecto determinado, exigida por la correspondiente legislación de la Unión, sin perjuicio de que se disponga lo contrario en otra legislación pertinente de la Unión.
La Comisión facilitará orientaciones sobre el establecimiento de procedimientos coordinados o conjuntos para proyectos que estén sujetos simultáneamente a evaluaciones en virtud de la presente Directiva y de [la Directiva sobre los hábitats, la Directiva marco sobre el agua, (8) la Directiva sobre las aves y la Directiva sobre las emisiones industriales (9)].»
C. Protección de las especies
13. Los artículos 12 y 13 y el anexo IV de la Directiva sobre los hábitats exigen instaurar un sistema de protección rigurosa de determinadas especies animales y vegetales que prohíbe numerosas formas de afectación de dichas especies. En determinadas circunstancias, el artículo 16 permite desviarse de dichas normas de protección.
14. Los artículos 5 y 9 de la Directiva sobre las aves establecen normas similares, relativas a todas las especies de aves europeas.
III. Hechos y petición de decisión prejudicial
15. El 4 de noviembre de 2008, la sociedad anónima Sagrex presentó una solicitud de autorización única que tenía por objeto la reanudación de la explotación de la cantera de Bossimé, la excavación de un túnel entre las canteras de Bossue y de Lives-sur-Meuse, la instalación de una banda transportadora en la cantera de Lives-sur-Meuse y el acondicionamiento de un muelle de carga de gabarras en la ribera del Mosa en la región belga de Valonia. El proyecto comprende una superficie de más de 50 hectáreas.
16. El 12 de mayo de 2010, el Département de la nature et des forêts (Departamento de Naturaleza y Bosques) de Valonia emitió un dictamen desfavorable, basándose en que dicho proyecto no tenía en cuenta las obligaciones relativas a la protección de las especies.
17. El 15 de abril de 2016, Sagrex presentó una solicitud de excepción a las medidas de protección de las especies, que iba acompañada de un dictamen titulado «Destrucción del entorno y desplazamiento de las especies vegetales para la explotación de la cantera de Bossimé». El 27 de junio de 2016, el Inspector General del Departamento de Naturaleza y Bosques concedió la excepción solicitada; en consecuencia, autorizó a Sagrex a perturbar a diversas especies animales y vegetales y los hábitats de dichas especies, siempre que se aplicasen determinadas medidas de mitigación. Se trata del acto impugnado.
18. El 30 de septiembre de 2016, Sagrex presentó planes modificativos y el subsiguiente estudio de impacto complementario en apoyo de la solicitud de autorización única.
19. Entre el 21 de noviembre y el 21 de diciembre de 2016 se organizó una consulta pública sobre el proyecto modificado, que suscitó numerosas reclamaciones.
20. El 21 de diciembre de 2016, el Departamento de Naturaleza y Bosques emitió un dictamen favorable, bajo ciertas condiciones, sobre la solicitud de autorización única. Se basó, entre otros, en los fundamentos siguientes:
«Considerando que, siempre que se observen las recomendaciones recogidas en el expediente de solicitud, junto con las obligaciones derivadas de la excepción del 27 de junio de 2016 y las condiciones que se indican más adelante, las importantes repercusiones de dicho proyecto en materia de conservación de la naturaleza pueden reducirse a un nivel aceptable, habida cuenta de las compensaciones. […]»
21. A pesar de ello, el 25 de septiembre de 2017, el ministro competente de Valonia denegó la autorización única. La sociedad matriz de Sagrex, Cimenteries CBR SA, interpuso un recurso de anulación contra dicha resolución, que, sin embargo, fue desestimado mediante sentencia de 14 de mayo de 2020.
22. No obstante, mediante una demanda presentada el 18 de enero de 2017 ante el Conseil d’État (Consejo de Estado) belga, la asociación sin ánimo de lucro Namur-Est Environnement ya había solicitado la anulación de la decisión de 27 de junio de 2016, por la que se concedían excepciones de las medidas de protección de las especies animales y vegetales definidas en la Ley de Conservación de la Naturaleza. Se ha admitido la intervención de Cimenteries CBR en dicho procedimiento.
23. En la petición de decisión prejudicial, el Consejo de Estado expone que la decisión relativa a la excepción tiene como único objeto autorizar la perturbación de los animales y el deterioro de los hábitats de estas especies. Considera que, en cambio, la decisión principal que confiere al promotor el derecho a realizar su proyecto es la autorización única que, tras una encuesta pública, puede ser denegada o sometida a requisitos más estrictos que los previstos en el acto impugnado. En su opinión, la autoridad encargada de expedir la autorización única debe examinar todos los aspectos urbanísticos y medioambientales del proyecto de explotación de la cantera. A este respecto, afirma que puede evaluar más estrictamente las repercusiones de dicha explotación a la luz de los parámetros determinados por el autor del acto impugnado. Así, en el caso de autos, destaca que la autoridad denegó la concesión de la autorización única relativa a la explotación de la cantera.
24. En consecuencia, el Conseil d’État (Consejo de Estado) plantea las siguientes cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia:
1) ¿Están comprendidas en la misma autorización [en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra c), de la Directiva EIA] referente a un mismo proyecto [en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de la misma Directiva] una decisión «por la que se autoriza la perturbación de animales y el deterioro de los hábitats de dichas especies con vistas a la explotación de una cantera» y la decisión por la que se autoriza o deniega dicha explotación (autorización única), en el supuesto de que, por una parte, dicha explotación no pueda tener lugar sin la primera de ellas y de que, por otra parte, la autoridad encargada de expedir la autorización única conserve la posibilidad de evaluar más estrictamente las repercusiones medioambientales de esa explotación en relación con los parámetros determinados por el autor de la primera decisión?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial, ¿se cumplen suficientemente las exigencias establecidas por dicha Directiva, en particular en sus artículos 2, 5, 6, 7 y 8, cuando la fase de participación del público se desarrolla tras la adopción de la decisión «por la que se autoriza la perturbación de los animales y el deterioro de los hábitats de dichas especies con vistas a la explotación de una cantera», pero antes de la decisión principal que confiere al promotor el derecho a explotar la cantera?
25. En la fase escrita del procedimiento han intervenido Namur-Est Environnement, Cimenteries CBR, el Reino de Bélgica, la República Checa y la Comisión Europea. Con excepción de la República Checa, todos ellos se han personado también en la vista celebrada el 9 de septiembre de 2021.
IV. Apreciación jurídica
26. La petición de decisión prejudicial tiene por objeto aclarar la relación entre dos autorizaciones relativas al mismo proyecto. Se trata, por una parte, de la autorización para apartarse durante la realización del proyecto de la normativa sobre protección de determinadas especies animales y vegetales (autorización en materia de protección de las especies), concedida en primer lugar, y, por otra parte, de la «autorización única» del proyecto en su conjunto, que fue objeto de una evaluación de impacto ambiental posterior a la autorización en materia de protección de las especies, pero que finalmente fue denegada.
27. El punto de partida de la petición de decisión prejudicial es un recurso contra la autorización en materia de protección de las especies. La ONG demandante, Namur‑Est Environnement, sostiene que la Directiva EIA se opone a una autorización anticipada de excepciones a la normativa sobre protección de las especies que sea independiente de la evaluación de impacto ambiental.
28. La primera cuestión prejudicial versa sobre si las dos autorizaciones constituyen conjuntamente una autorización en el sentido de la Directiva EIA. De ser así, en el marco de la segunda cuestión prejudicial procederá examinar si es compatible con la Directiva conceder la autorización en materia de protección de las especies antes de que se haya realizado la evaluación de impacto ambiental.
29. En el artículo 2, apartado 1, de la Directiva EIA se establece que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otros factores, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos. La autorización se define en el artículo 1, apartado 2, letra c), como la decisión que confiere al promotor el derecho a realizar el proyecto.
30. Por tanto, en primer lugar, dichos proyectos deben estar sujetos a un procedimiento de autorización y, en segundo lugar, las repercusiones de dichos proyectos sobre el medio ambiente deben examinarse antes de ese tipo de autorización.
31. No se discute que el proyecto de cantera controvertido está sujeto a dichos requisitos. Según el artículo 4, apartado 1, y el anexo I, punto 19, de la Directiva EIA, las canteras, cuando la superficie del terreno abierto supere las 25 hectáreas, son consideradas siempre proyectos que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente. El proyecto de que se trata abarca una superficie superior a 50 hectáreas, de modo que es necesaria una evaluación de impacto ambiental.
32. No obstante, procede esclarecer si la autorización del proyecto debe incluir la autorización en materia de protección de las especies y, en caso afirmativo, si es admisible conceder la autorización en materia de protección de las especies antes de que se haya realizado la evaluación de impacto ambiental.
A. Admisibilidad de la primera cuestión prejudicial
33. Bélgica alega que la primera cuestión prejudicial es inadmisible dado que se basa en la premisa errónea de que la autorización en materia de protección de las especies es una condición previa para otorgar la autorización única. Si se acogiera esta objeción, ya no procedería pronunciarse sobre la segunda cuestión prejudicial, puesto que esta solo se plantea para el supuesto de que se responda afirmativamente a la primera cuestión prejudicial.
34. Es cierto que el Tribunal de Justicia puede abstenerse de pronunciarse sobre una cuestión prejudicial cuando resulte evidente que la interpretación de una norma de la Unión que se ha solicitado carece de relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, (10) como sostiene Bélgica en lo que respecta a la primera cuestión prejudicial.
35. En el marco de un procedimiento con arreglo al artículo 267 TFUE, basado en una clara separación de las funciones entre los tribunales nacionales y el Tribunal de Justicia, solo el juez nacional es competente para constatar y apreciar los hechos del litigio principal y para interpretar y aplicar el Derecho nacional. (11) Por tanto, no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la interpretación de disposiciones nacionales ni juzgar si la interpretación que el órgano jurisdiccional remitente hace de ellas es correcta. (12) En consecuencia, al Tribunal de Justicia le incumbe tener en cuenta el contexto fáctico y normativo en el que se inscriben las cuestiones prejudiciales, tal como lo define la resolución de remisión. (13)
36. Aunque a continuación es preciso analizar la relación entre la autorización en materia de protección de las especies y la autorización única a la luz del Derecho de la Unión, de inicio se trata de una cuestión de Derecho interno. Así pues, procede ceñirse a la opinión del Consejo de Estado tal como resulta de la petición de decisión prejudicial y que constituye la premisa de la cuestión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia.
37. El contenido de la alegación de Bélgica, en cualquier caso, tampoco resulta convincente, ya que se solicitó la autorización en materia de protección de las especies expresamente en relación con el desarrollo del proyecto de la cantera. En ese sentido, atendiendo a los alegatos expuestos en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia, el perjuicio a las especies protegidas solo está permitido en el marco del proyecto, de modo que, al menos en la práctica, tiene como condición previa la autorización del proyecto en su conjunto. Ese tipo de vinculación con el proyecto resulta también necesaria desde el punto de vista del Derecho de la Unión, ya que, con arreglo al artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats (14) y al artículo 9 de la Directiva sobre las aves, (15) solo los objetivos de la medida de que se trate —en este caso, el proyecto— pueden justificar una excepción a las obligaciones en materia de protección de las especies.
38. Por consiguiente, no pueden acogerse las objeciones de Bélgica relativas a la admisibilidad de la primera cuestión prejudicial y, por tanto, de la petición de decisión prejudicial en su conjunto.
B. Sobre el fondo
39. Ahora bien, considero que procede responder conjuntamente a las dos cuestiones prejudiciales planteadas por el Consejo de Estado. En el fondo, no puede ser determinante saber si las dos autorizaciones componen formal y conjuntamente la autorización prevista por la Directiva EIA, sino únicamente si la Directiva permite pronunciarse sobre determinados efectos de un proyecto en el medio ambiente antes de realizar la evaluación de impacto ambiental.
40. Sin embargo, las disposiciones de la Directiva EIA y la jurisprudencia pertinente relativa a la integración en la evaluación de impacto ambiental de las decisiones relativas a determinados aspectos jurídico-medioambientales de un proyecto parecen proporcionar indicaciones contradictorias para responder a esta cuestión.
41. El punto de partida es el objetivo de una apreciación exhaustiva en la evaluación de impacto ambiental de todos los efectos en el medio ambiente (véase el epígrafe 1).
42. No obstante, la Directiva EIA contiene normas de coordinación de los procedimientos de autorización que permiten concluir que no es necesario pronunciarse en el marco de un único procedimiento acerca de todos los efectos de un proyecto en el medio ambiente (véase el epígrafe 2). Además, el Tribunal de Justicia ha reconocido la posibilidad de procedimientos de autorización de varias etapas que requieren una evaluación de impacto ambiental solo en determinadas etapas (véase el epígrafe 3). Podría deducirse de lo que antecede que la autorización en materia de protección de las especies puede concederse con independencia de la evaluación de impacto ambiental y antes de esta.
43. Sin embargo, una decisión definitiva relativa a determinados efectos en el medio ambiente adoptada antes de realizar la evaluación de impacto ambiental en realidad es contraria a principios elementales de la evaluación de impacto ambiental, ya que, en primer lugar, la participación del público debe producirse en una fase temprana, cuando estén abiertas todas las opciones; en segundo lugar, las conclusiones de la evaluación de impacto ambiental deben tenerse en cuenta para decidir sobre el proyecto, y, en tercer lugar, dicha decisión debe estar sometida a una tutela judicial plena (véase el epígrafe 4).
1. Protección de las especies en la evaluación de impacto ambiental
44. La evaluación de impacto ambiental incluirá el conjunto de los efectos significativos en el medio ambiente, también, en su caso, los efectos significativos en las especies protegidas. (16) A tenor del artículo 3, letra a), de la Directiva EIA, identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular, los efectos directos e indirectos de un proyecto en la fauna y la flora, entre otros. Por lo tanto, con arreglo al artículo 5, apartado 1, y al anexo IV, punto 3, tales efectos deben ser descritos por el promotor. No se prevé excepción alguna en el caso de determinados efectos en el medio ambiente.
45. En la práctica, no siempre resulta fácil delimitar qué efectos pueden ser significativos y, por tanto, deben ser objeto de la evaluación de impacto ambiental. No obstante, como mínimo, debe ser objeto de la evaluación aquella información que es necesaria para apreciar la compatibilidad del proyecto con el Derecho medioambiental vigente.
46. En este sentido, el Tribunal de Justicia ha declarado que la información que se ha de proporcionar debe contener los datos necesarios para evaluar las repercusiones de los proyectos en el estado de la masas de agua afectadas en función de los criterios y obligaciones establecidos en especial en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco sobre el agua, (17) en particular a la luz de la llamada «prohibición de deterioro». (18)
47. Por consiguiente, como expone Cimenteries CBR, procede describir también las desviaciones de las normas del Derecho de la Unión en materia de protección de las especies, es decir, de las prohibiciones previstas en los artículos 12 y 13 de la Directiva sobre los hábitats y en el artículo 5 de la Directiva sobre las aves. En efecto, tales desviaciones de las normas del Derecho medioambiental de la Unión son significativas por naturaleza, al margen de si, en definitiva, están o no justificadas con arreglo al artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats o al artículo 9 de la Directiva sobre las aves. No obstante, también las desviaciones de las normas meramente nacionales en materia de protección de las especies pueden ser significativas.
48. A tenor del artículo 6, apartado 3, letra a), de la Directiva EIA, esta información debe ser puesta a disposición del público (19) y, por lo tanto, es objeto de la participación del público. Además, con arreglo al artículo 6, apartado 1, también deben participar las autoridades competentes en materia de protección de las especies.
49. Por lo tanto, los Estados miembros no pueden excluir de la evaluación de impacto ambiental determinados efectos en el medio ambiente y, en particular, los efectos especialmente adversos para las especies protegidas por el Derecho de la Unión.
2. Coordinación de varios procedimientos
50. A la luz de la evaluación de impacto ambiental, que, en principio, tiene vocación de ser exhaustiva, la definición de autorización que figura en el artículo 1, apartado 2, letra c), de la Directiva EIA sugiere, a primera vista, que también dicha autorización debe incluir todos los efectos del proyecto sobre el medio ambiente, pues, conforme a dicha disposición, esa autorización es una única decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al promotor el derecho a realizar el proyecto. Esto podría significar que las autoridades competentes para diferentes tipos de efectos en el medio ambiente no solo deben participar en la evaluación de impacto ambiental, conforme al artículo 6, apartado 1, sino que la autorización también debe regular dichos efectos de manera exhaustiva.
51. Sin embargo, del artículo 2, apartado 3, de la Directiva EIA se deduce, en particular, que el procedimiento de evaluación de impacto ambiental y la autorización concedida a raíz de esta no tienen por qué agrupar todas las autorizaciones relacionadas con el proyecto, ni siquiera todas las autorizaciones medioambientales. Por el contrario, dicha disposición permite a los Estados miembros establecer un procedimiento único para cumplir los requisitos de la Directiva EIA y de la Directiva PCIC (20) (actualmente, la Directiva 2010/75, sobre las emisiones industriales (21)). A sensu contrario, también será posible aplicar procedimientos distintos para ejecutar ambas Directivas y conceder autorizaciones separadas.
52. Esto se ve confirmado por el artículo 2, apartado 2, de la Directiva EIA, que establece que la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos o, a falta de ello, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la Directiva.
53. Debo añadir que la nueva redacción del artículo 2, apartado 3, de la Directiva EIA dada por la Directiva 2014/52, aún no aplicable en el marco del presente procedimiento, no cambia nada al respecto, sino que se limita a exigir una coordinación relativa a las evaluaciones de impacto, no pertinentes en este asunto, en relación con las zonas de protección previstas en la Directiva sobre los hábitats y en la Directiva sobre las aves.
54. En consecuencia, los Estados miembros disponen de cierto margen de maniobra. (22) En particular, no están obligados a establecer un procedimiento único en el que decidir, mediante una única autorización, acerca de todos los efectos de un proyecto en el medio ambiente.
55. Por lo tanto, la Directiva EIA no se opone, en principio, a la concesión de autorizaciones específicas relativas a determinados efectos en el medio ambiente, como, por ejemplo, en materia de protección de las especies, para los proyectos que requieren una evaluación de impacto ambiental.
3. Coordinación en el tiempo de procedimientos distintos
56. Dicho esto, con ello aún no se ha establecido que sea admisible pronunciarse definitivamente acerca de determinados efectos de un proyecto en el medio ambiente antes de realizar la evaluación de impacto ambiental.
57. En este contexto, varios de los que han intervenido en este asunto han examinado la jurisprudencia relativa a los procedimientos de autorización denominados «de varias etapas», con la que el Tribunal de Justicia trata de optimizar los dos objetivos de una evaluación de impacto ambiental que sea tanto exhaustiva como temprana, respetando a la vez la autonomía procesal de los Estados miembros.
58. Según esta jurisprudencia, el Derecho nacional puede prever un procedimiento en el que, en una de las primeras etapas, se adopte una decisión principal y, posteriormente, se adopte una Decisión de Ejecución que no puede ir más allá de los parámetros determinados por la decisión principal. En ese caso, los efectos que el proyecto pueda producir en el medio ambiente deben identificarse y evaluarse (por regla general) en el procedimiento de adopción de la decisión principal. (23)
59. Pues bien, en esta etapa no sería posible una evaluación exhaustiva si los efectos en el medio ambiente únicamente fuesen identificables durante el procedimiento de adopción de la Decisión de Ejecución. En ese caso la evaluación debe realizarse posteriormente, esto es, en el procedimiento relativo a dicha segunda decisión. (24)
60. El Tribunal de Justicia ha declarado incluso que una normativa que establece que únicamente puede efectuarse una evaluación de las repercusiones de un proyecto sobre el medio ambiente en la etapa inicial y no en la etapa ulterior de la aprobación de los aspectos aún no tratados no es compatible con la Directiva EIA. (25) Ello responde al objetivo de una evaluación de impacto ambiental exhaustiva, objetivo que se incumpliría si la evaluación tuviera que realizarse imperativamente en un momento en el que aún no se pueden identificar todos los efectos del proyecto.
61. Como señalan Bélgica y la República Checa, es dudoso que la autorización en materia de protección de las especies sea una decisión principal sobre el proyecto en el sentido de esta jurisprudencia, pues solo se refiere a un aspecto parcial del proyecto. Se trata más bien, atendiendo a la apariencia externa, de un intento de eliminar algún obstáculo específico antes de realizar costosos esfuerzos añadidos para obtener la autorización única o, en su caso, de determinar si en realidad es posible, ya que en 2010 la protección de las especies todavía se oponía a la autorización del proyecto. Aun así, refiriéndose a su función en este marco, Cimenteries CBR califica la autorización en materia de protección de las especies como etapa de un procedimiento de autorización en varias etapas.
62. Sin embargo, a los efectos del presente asunto resulta interesante ante todo que, según esta jurisprudencia, la Directiva EIA permite que se decida acerca de determinadas cuestiones antes de que se haya realizado la evaluación de impacto ambiental. Ahora bien, si es admisible, sin haber realizado una evaluación de impacto ambiental, una «decisión principal», que por su propia naturaleza puede referirse a numerosos efectos del proyecto en el medio ambiente, con mayor razón deberían ser admisibles decisiones anticipadas sobre aspectos parciales con efectos limitados en el medio ambiente.
4. Importancia de los resultados de la evaluación de impacto ambiental para la autorización y la tutela judicial
63. Ahora bien, la jurisprudencia relativa a los procedimientos de autorización en varias etapas se basa en la versión inicial de la Directiva EIA y aún no tiene en cuenta las modificaciones (26) resultantes del Convenio de Aarhus. (27) A tal efecto, procede destacar, en particular, el artículo 6, apartado 4, de la Directiva EIA, que establece que el público debe tener la posibilidad real de poder expresarse en una fase temprana, cuando estén abiertas todas las opciones y antes de que se adopte una decisión sobre la solicitud de autorización del proyecto.
64. Estas exigencias prohíben tomar decisiones definitivas sobre determinados efectos de un proyecto en el medio ambiente antes de que el público haya tenido la posibilidad de expresarse sobre dichos efectos en el marco de la evaluación de impacto ambiental, dado que, en esa situación, ya no estarían abiertas todas las opciones.
65. Adicionalmente, el artículo 8 de la Directiva EIA dispone que los resultados de las consultas y la información recogida en virtud de los artículos 5, 6 y 7 deben tomarse en consideración en el procedimiento de autorización de desarrollo del proyecto. Esto supone, según el considerando 2 de la Directiva y según jurisprudencia reiterada, que, en la toma de decisión, la autoridad competente debe tener en cuenta lo antes posible las repercusiones sobre el medio ambiente de todos los procesos técnicos de planificación y de decisión, con el objetivo de evitar, desde el principio, causar contaminación o daños, más que combatir posteriormente sus efectos. (28)
66. Pues bien, es evidente que, cuando las autoridades se pronuncian sobre determinados efectos en el medio ambiente antes de que se haya realizado la evaluación de impacto ambiental, todavía no pueden tomar en consideración los resultados de las consultas ni la información recogida. (29)
67. Por último, en este contexto también debe tenerse en cuenta la tutela judicial que debe garantizarse a tenor del artículo 11 de la Directiva EIA, una disposición que también tiene su origen en el Convenio de Aarhus, artículo en virtud del cual, cumpliendo ciertos requisitos, pueden impugnarse la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de decisiones, acciones u omisiones que caigan dentro del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público de la Directiva EIA.
68. La autorización de un proyecto con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Directiva EIA es una decisión impugnable según esta disposición.
69. Es cierto que la Directiva EIA no establece qué consecuencias tienen para dicha autorización determinadas conclusiones en la evaluación de impacto ambiental, (30) sino que estas consecuencias se recogen en otras normativas como, en materia de protección de las especies, por ejemplo, en la Directiva sobre los hábitats o en la Directiva sobre las aves, y en las medidas para su aplicación en el Derecho interno.
70. Así pues, la legalidad de la autorización prevista en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva EIA, concedida con base en la evaluación de impacto ambiental, depende de si el proyecto en cuestión cumple o no esas otras disposiciones medioambientales. Si en el marco de la evaluación de impacto ambiental se ha puesto de relieve que el proyecto es incompatible con las exigencias medioambientales de otras normativas, se excluye la concesión de dicha autorización. (31)
71. Así, el control judicial previsto en el artículo 11 de la Directiva EIA incluye, al menos, las normas de Derecho nacional que aplican la legislación de la Unión en materia de medio ambiente, así como las normas del Derecho de la Unión sobre el medio ambiente que tienen efecto directo. (32)
72. Por lo demás, dado que el derecho de recurso previsto en el artículo 11 de la Directiva EIA está vinculado a la evaluación de impacto ambiental, de vocación exhaustiva, debe ejercerse con base en las conclusiones extraídas de dicha evaluación, puesto que estas conclusiones permiten identificar objeciones con arreglo a la legislación medioambiental que puedan fundamentar dicho recurso o pueden demostrar que no hay motivo para interponer un recurso.
73. En consecuencia, sería incompatible con lo que antecede decidir definitivamente acerca de determinados efectos en el medio ambiente antes de realizar la evaluación de impacto ambiental. Aun cuando tal decisión parcial pudiera ser objeto de un recurso separado, dicho recurso normalmente tendría que interponerse sin las conclusiones resultantes de la evaluación de impacto ambiental.
74. Por lo tanto, una decisión anticipada sobre determinados efectos en el medio ambiente de un proyecto sometido a la evaluación de impacto ambiental solo puede ser provisional. Una decisión definitiva solo puede adoptarse con base en dicha evaluación y, por tanto, necesariamente después de esta. Además, a tenor del artículo 11 de la Directiva EIA, debe ser impugnable en su totalidad y con independencia de la decisión provisional.
75. En consecuencia, la decisión provisional no puede crear una seguridad jurídica plena para el promotor en cuanto a su objeto y su resultado, pero puede proporcionar indicaciones sobre si, según la información disponible, determinados efectos en el medio ambiente se oponen al proyecto.
76. Atendiendo a lo que se desprende de la petición de decisión prejudicial y a las alegaciones de Cimenteries CBR, no puede excluirse que el Derecho belga cumpla estas exigencias, ya que se afirma que la autoridad encargada de expedir la autorización única conserva la posibilidad de evaluar más estrictamente las repercusiones medioambientales de esa explotación en relación con los parámetros determinados por el autor de la primera decisión. De ser así, al conceder la autorización prevista en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva EIA, dicha autoridad podría tener debidamente en cuenta posibles conflictos con la protección de las especies que solo se hayan revelado con ocasión de la evaluación de impacto ambiental. No obstante, en la vista, varios de los intervinientes en este asunto señalaron que la autorización en materia de protección de las especies puede adquirir, pese a todo, firmeza con independencia de la evaluación de impacto ambiental, lo que cuestionaría la tutela judicial plena que prevé el artículo 11.
V. Conclusión
77. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial en los siguientes términos:
«Es compatible con la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, adoptar una decisión provisional por la que se autoricen perturbaciones a especies protegidas en el marco del proyecto de que se trate antes de adoptar la decisión principal que confiere al promotor el derecho a realizar el proyecto y antes de la participación del público en el marco de la evaluación de impacto ambiental de tal proyecto.
No obstante, la evaluación de impacto ambiental prevista en los artículos 3, 5, 6 y 7 de la Directiva 2011/92 debe incluir los efectos del proyecto sobre las especies protegidas, aunque dichos efectos ya hayan sido objeto de una decisión provisional. Además, con independencia de la decisión previa adoptada, las autoridades competentes deben denegar la autorización prevista en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva si la evaluación demuestra la incompatibilidad del proyecto con las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la protección de las especies. Por último, la autorización para apartarse de lo que exige la protección de las especies en el marco del proyecto debe poder impugnarse con base en la evaluación de impacto ambiental, de conformidad con el artículo 11 de la Directiva.»