ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre élargie)
28 mai 2020 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents relatifs au respect ou au non-respect par l’Irlande des décisions-cadres 2008/909/JAI, 2008/947/JAI et 2009/829/JAI – Refus d’accès – Article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 – Exception relative à la protection des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Présomption générale de confidentialité »
Dans l’affaire T‑701/18,
Liam Campbell, demeurant à Dundalk (Irlande), représenté par M. J. MacGuill, solicitor, et Me E. Martin-Vignerte, avocate,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. A. Spina et Mme C. Ehrbar, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision C(2018) 6642 final de la Commission, du 4 octobre 2018, refusant l’accès aux documents concernant le respect ou le non-respect par l’Irlande de ses obligations au titre de la décision-cadre 2008/909/JAI du Conseil, du 27 novembre 2008, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté aux fins de leur exécution dans l’Union européenne (JO 2008, L 327, p. 27), de la décision-cadre 2008/947/JAI du Conseil, du 27 novembre 2008, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements et aux décisions de probation aux fins de la surveillance des mesures de probation et des peines de substitution (JO 2008, L 337, p. 102), et de la décision-cadre 2009/829/JAI du Conseil, du 23 octobre 2009, concernant l’application, entre les États membres de l’Union européenne, du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions relatives à des mesures de contrôle en tant qu’alternative à la détention provisoire (JO 2009, L 294, p. 20),
LE TRIBUNAL (troisième chambre élargie),
composé de MM. S. Papasavvas, président, A. M. Collins, V. Kreuschitz, G. De Baere (rapporteur) et Mme G. Steinfatt, juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 17 décembre 2019,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Le requérant, M. Liam Campbell, est un ressortissant irlandais ayant fait l’objet d’une arrestation en Irlande le 2 décembre 2016 sur la base d’un mandat d’arrêt européen relatif à trois infractions pénales, émis par les autorités lituaniennes le 26 août 2013. Le requérant conteste devant les juridictions irlandaises la demande de remise émanant des autorités lituaniennes.
2 Par lettre du 9 août 2018, le requérant a soumis à la Commission européenne une demande d’accès à des documents en vertu du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43). Cette demande portait sur tous les documents détenus par la Commission concernant le respect ou le non-respect par l’Irlande de ses obligations au titre de la décision-cadre 2008/909/JAI du Conseil, du 27 novembre 2008, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté aux fins de leur exécution dans l’Union européenne (JO 2008, L 327, p. 27), de la décision-cadre 2008/947/JAI du Conseil, du 27 novembre 2008, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements et aux décisions de probation aux fins de la surveillance des mesures de probation et des peines de substitution (JO 2008, L 337, p. 102), et de la décision-cadre 2009/829/JAI du Conseil, du 23 octobre 2009, concernant l’application, entre les États membres de l’Union européenne, du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions relatives à des mesures de contrôle en tant qu’alternative à la détention provisoire (JO 2009, L 294, p. 20) (ci-après, prises ensemble, les « décisions-cadres »). En annexe à sa demande, le requérant a joint une lettre du membre de la Commission chargé de la justice adressée à plusieurs membres du Parlement européen, du 18 janvier 2018, relative à sa situation personnelle et qui mentionnait les décisions-cadres.
3 Par lettre du 21 août 2018, la Commission a répondu au requérant qu’elle ne détenait aucun document correspondant à sa demande.
4 Par lettre du 22 août 2018, le requérant a présenté une demande confirmative tendant à ce que la Commission révise sa position. Le requérant a indiqué que, dans la mesure où la lettre du membre de la Commission chargé de la justice jointe en annexe à sa demande initiale mentionnait que l’Irlande n’avait pas encore transposé les décisions-cadres en droit national, cela signifiait que la Commission détenait au moins un document relatif à la transposition par l’Irlande de ces décisions-cadres.
5 Par courriels des 12 septembre et 3 octobre 2018, la Commission a prorogé par deux fois le délai de réponse sur le fondement de l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001.
6 Par décision du 4 octobre 2018 (ci-après la « décision attaquée »), la Commission a refusé l’accès aux documents demandés. La Commission a indiqué que, à la suite d’un réexamen de la demande, elle avait identifié des documents relatifs à la transposition des décisions-cadres par l’Irlande relevant de l’objet de la demande du requérant. Elle a affirmé ce qui suit :
« Ces documents contiennent des échanges entre les services responsables de la Commission et l’Irlande et font partie des dossiers relatifs aux trois procédures EU Pilot suivantes :
– procédure EU Pilot portant le numéro de référence EUP(2015) 8138, relative à la décision-cadre 2008/909/JAI du Conseil ;
– procédure EU Pilot portant le numéro de référence EUP(2015) 8140, relative à la décision-cadre 2008/947/JAI du Conseil ;
– procédure EU Pilot portant le numéro de référence EUP(2015) 8147, relative à la décision-cadre 2009/829/JAI du Conseil. »
7 La Commission a informé le requérant que l’accès aux documents concernés lui était refusé sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, relatif à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit.
8 Tout d’abord, la Commission a indiqué que les procédures EU pilot avaient été closes le 16 mars 2018 et qu’aucune décision concernant l’ouverture d’une procédure formelle en manquement au titre de l’article 258 TFUE n’avait encore été adoptée, mais que ses services discutaient encore de la possibilité d’ouvrir une telle procédure. Elle a estimé que, pour ces motifs, une enquête pour infraction contre l’Irlande, s’agissant de la transposition des décisions-cadres, était encore en cours. La Commission a considéré qu’un accès public aux documents demandés par le requérant aurait une influence négative sur le dialogue entre elle et l’État membre, pour lequel un climat de confiance est essentiel, porterait atteinte au caractère bilatéral des étapes informelles et formelles de la procédure en manquement prévue par l’article 258 TFUE et l’empêcherait de prendre une décision sur ces trois dossiers libre de toute influence extérieure indue.
9 La Commission a donc estimé que tous les documents figurant dans les dossiers étaient couverts par la présomption générale de confidentialité fondée sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, relative à la protection des activités d’enquête, ce qui signifiait qu’un examen concret et individuel du contenu de chaque document demandé n’était pas nécessaire.
10 Ensuite, la Commission a relevé que le requérant, dans sa demande confirmative, ne faisait référence à aucun intérêt public supérieur particulier qui justifierait la divulgation au public du type spécifique d’informations contenues dans les documents en question et qui l’emporterait sur la nécessité de protéger ces informations au regard des exceptions prévues dans le règlement no 1049/2001. Elle a ajouté qu’elle n’avait pas été en mesure d’établir l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents en question.
11 Enfin, la Commission a estimé qu’un accès partiel était impossible, dans la mesure où les documents demandés étaient entièrement couverts par l’exception retenue.
Procédure et conclusions des parties
12 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 26 novembre 2018, le requérant a présenté une demande d’aide juridictionnelle. Par ordonnance du 21 mars 2019, le président de la huitième chambre du Tribunal a admis le requérant au bénéfice de l’aide juridictionnelle.
13 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 8 avril 2019, le requérant a introduit le présent recours.
14 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, en application de l’article 27, paragraphe 5, du règlement de procédure du Tribunal, le juge rapporteur a été affecté à la troisième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
15 Sur proposition de la troisième chambre, le Tribunal a décidé, en application de l’article 28 du règlement de procédure, de renvoyer l’affaire devant une formation de jugement élargie.
16 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 17 décembre 2019.
17 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner chaque partie à ses propres dépens ou condamner la Commission aux dépens si le recours est accueilli.
18 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner le requérant aux dépens.
En droit
19 À l’appui de son recours, le requérant soulève, en substance, deux moyens, tirés, le premier, de l’application illégale d’une présomption générale de confidentialité et, le second, d’une erreur manifeste d’appréciation concernant l’existence d’un intérêt public supérieur.
20 Dans le cadre de son premier moyen, le requérant relève que, dans la décision attaquée, la Commission a estimé que les documents demandés contenaient des échanges s’inscrivant dans le cadre de trois procédures EU Pilot et a refusé leur accès sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 en appliquant une présomption générale de confidentialité. Il ne conteste pas que, en application de la jurisprudence, les documents relevant d’une procédure EU Pilot sont couverts par une présomption générale de confidentialité. Cependant, il fait valoir que cette présomption est réfragable, ce qui a pour effet de déplacer la charge de la preuve de l’institution vers la partie requérante, qui doit alors démontrer que la divulgation des documents prétendument couverts par la présomption ne porte pas atteinte aux objectifs de l’activité d’enquête.
21 Le requérant soutient que, en l’espèce, il supporte une charge de la preuve injuste, dont il n’est pas en mesure de s’acquitter, en violation de ses droits à un procès équitable. Premièrement, il fait valoir que cette charge de la preuve lui impose de démontrer que la divulgation de certains documents spécifiques, dont il ignorait l’existence, ne présente aucun risque pour l’objectif de la procédure EU Pilot et que ces documents ne sont pas couverts par la présomption générale de confidentialité. Si la lettre du membre de la Commission chargé de la justice du 18 janvier 2018 laissait penser qu’il existait des documents relatifs à l’absence de mise en œuvre des décisions-cadres, le requérant n’aurait eu aucune certitude quant à leur existence, leur nature, leur forme ou leur contenu. Il ne serait pas réaliste d’exiger du requérant qu’il présente des arguments sur le fond d’un document dont il ignore l’existence.
22 Deuxièmement, le requérant soutient qu’il n’est pas possible de renverser la présomption générale de confidentialité et de démontrer que les documents qu’il a demandés ne présentent pas de risques pour les objectifs de l’enquête alors qu’il ignore quels sont ces documents ou ce qu’ils contiennent. En faisant peser sur lui une charge de la preuve impossible, ce qui conduirait à l’établissement d’une présomption irréfragable, contraire à la jurisprudence de la Cour, la Commission aurait commis une erreur de droit.
23 La Commission rappelle que l’existence d’une présomption générale de confidentialité signifie que, lorsqu’une demande d’accès à des documents est présentée sur la base du règlement no 1049/2001, elle n’est pas tenue de procéder à une appréciation spécifique et individuelle du contenu de chaque document demandé. Dès lors, l’argument selon lequel elle aurait illégalement invoqué une présomption générale serait infondé. Le requérant ne contesterait pas que, lorsqu’il a introduit sa demande d’accès, d’une part, les documents sollicités faisaient partie des procédures EU Pilot et, d’autre part, la Commission n’avait pas pris de décision écartant l’ouverture d’une procédure formelle d’infraction à l’encontre de l’Irlande. La Commission n’aurait donc pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en invoquant une présomption générale de confidentialité.
24 La Commission fait valoir que le requérant n’a pas apporté d’éléments spécifiques et concrets indiquant que, en l’espèce, la divulgation des documents concernés ne mettrait pas en péril l’intérêt de la préservation de la confidentialité au cours d’enquêtes susceptibles de conduire à l’ouverture d’une procédure d’infraction et permettant de renverser la présomption générale de confidentialité. Elle relève que, par sa nature même, une présomption a pour effet un déplacement de la charge de la preuve et que le requérant, ne contestant pas que les documents demandés font partie de procédures EU Pilot, n’invoquerait aucun argument démontrant que la présomption serait déraisonnable ou injustifiée ou qu’il serait « injuste » de l’appliquer. Le requérant ne saurait renvoyer à la demande initiale, alors que la demande d’accès a donné lieu à un nouvel examen complet au stade de l’examen de la demande confirmative.
25 À titre liminaire, il convient de rappeler qu’il résulte du considérant 2 du règlement no 1049/2001 que la transparence permet de conférer aux institutions de l’Union européenne une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité à l’égard des citoyens de l’Union dans un système démocratique (voir arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, point 50 et jurisprudence citée). À ces fins, l’article 1er de ce règlement prévoit que celui-ci vise à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union qui soit le plus large possible. Il ressort également de l’article 4 dudit règlement, qui institue un régime d’exceptions à cet égard, que ce droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (voir arrêts du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 61 et jurisprudence citée ; du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, points 51 et 52 et jurisprudence citée, et du 5 décembre 2018, Campbell/Commission, T‑312/17, non publié, EU:T:2018:876, point 23 et jurisprudence citée).
26 Néanmoins, de telles exceptions dérogeant au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (voir arrêts du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, point 30 et jurisprudence citée ; du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, point 53 et jurisprudence citée, et du 5 décembre 2018, Campbell/Commission, T‑312/17, non publié, EU:T:2018:876, point 23 et jurisprudence citée).
27 En vertu de l’exception invoquée par la Commission, à savoir celle figurant à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
28 Selon une jurisprudence bien établie de la Cour, pour justifier le refus d’accès à un document dont la divulgation a été demandée, il ne suffit pas, en principe, que ce document relève d’une activité mentionnée à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement no 1049/2001. L’institution concernée doit également fournir des explications quant à la question de savoir comment l’accès audit document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à cet article (voir arrêts du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 64 et jurisprudence citée, et du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, point 54 et jurisprudence citée).
29 Toutefois, la Cour a reconnu qu’il était loisible à l’institution de l’Union concernée de se fonder, à cet égard, sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature (voir arrêts du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 65 et jurisprudence citée ; du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, point 55 et jurisprudence citée, et du 5 décembre 2018, Campbell/Commission, T‑312/17, non publié, EU:T:2018:876, point 28 et jurisprudence citée).
30 L’objectif de telles présomptions réside ainsi dans la possibilité, pour l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union concerné, de considérer que la divulgation de certaines catégories de documents porte, en principe, atteinte à l’intérêt protégé par l’exception qu’il invoque, en se fondant sur de telles considérations générales, sans être tenu d’examiner concrètement et individuellement chacun des documents demandés (voir arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, point 56 et jurisprudence citée).
31 Or, en règle générale, dans les affaires ayant donné lieu aux décisions mettant en place des présomptions générales de confidentialité, le refus d’accès en cause portait sur un ensemble de documents clairement circonscrits par leur appartenance commune à un dossier afférent à une procédure administrative ou juridictionnelle en cours (voir arrêt du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, point 78 et jurisprudence citée ; arrêt du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, point 81).
32 À cet égard, la Cour, au point 51 de l’arrêt du 11 mai 2017, Suède/Commission (C‑562/14 P, EU:C:2017:356), a reconnu l’existence d’une présomption générale de confidentialité dans le cas de documents afférents à une procédure EU Pilot.
33 Selon la Cour, la procédure EU Pilot constitue une procédure de coopération entre la Commission et les États membres qui permet de vérifier si le droit de l’Union est respecté et correctement appliqué au sein de ceux-ci. Ce type de procédure vise à résoudre d’éventuelles infractions au droit de l’Union de manière efficace en évitant, dans la mesure du possible, l’ouverture formelle d’une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE. La fonction de la procédure EU Pilot est donc de préparer ou d’éviter une procédure en manquement contre un État membre (arrêt du 11 mai 2017, Suède/Commission, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, points 38 et 39).
34 La Cour a jugé que, si, au point 78 de l’arrêt du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), elle avait précisé que la présomption générale de confidentialité ne s’appliquait pas aux documents qui, au moment de la décision refusant l’accès, n’avaient pas été versés dans un dossier relatif à une procédure administrative ou juridictionnelle en cours, ce raisonnement ne s’opposait pas à l’application de cette présomption aux documents afférents à une procédure EU Pilot, lesquels étaient clairement circonscrits par leur appartenance à une procédure administrative en cours (arrêt du 11 mai 2017, Suède/Commission, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, point 44).
35 Ainsi, aussi longtemps que, au cours de la phase précontentieuse d’une enquête menée dans le cadre d’une procédure EU Pilot, il existe un risque d’altérer le caractère de la procédure en manquement, d’en modifier le déroulement et de porter atteinte aux objectifs de cette procédure, l’application de la présomption générale de confidentialité aux documents échangés entre la Commission et l’État membre concerné se justifie, conformément à la solution retenue par la Cour dans l’arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission (C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738). Ce risque existe jusqu’au moment où la procédure EU Pilot est close et où l’ouverture d’une procédure formelle en manquement contre l’État membre est définitivement écartée (arrêt du 11 mai 2017, Suède/Commission, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, point 45).
36 Toutes les affaires mentionnées aux points 32 à 35 ci-dessus étaient caractérisées par le fait que la demande d’accès en cause visait non pas un seul document, mais un ensemble de documents. Dans ce type de situation, la reconnaissance d’une présomption générale selon laquelle la divulgation de documents d’une certaine nature porterait, en principe, atteinte à la protection de l’un des intérêts énumérés à l’article 4 du règlement no 1049/2001 permet à l’institution concernée de traiter une demande globale et de répondre à celle‑ci de manière correspondante (voir arrêts du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 68 et jurisprudence citée, et du 11 décembre 2018, Arca Capital Bohemia/Commission, T‑440/17, EU:T:2018:898, point 31 et jurisprudence citée).
37 Cette présomption générale n’exclut pas la possibilité de démontrer qu’un document donné, dont la divulgation est demandée, n’est pas couvert par ladite présomption ou qu’il existe, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement no 1049/2001, un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé [voir arrêts du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 100 et jurisprudence citée ; du 11 mai 2017, Suède/Commission, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, point 46 et jurisprudence citée, et du 19 septembre 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commission, T‑39/17, non publié, EU:T:2018:560, point 103 et jurisprudence citée].
38 En revanche, l’exigence imposant de vérifier si la présomption générale en question s’applique réellement ne saurait être interprétée en ce sens que la Commission devrait examiner individuellement tous les documents demandés en l’espèce. Une telle exigence priverait cette présomption générale de son effet utile, à savoir permettre à la Commission de répondre à une demande d’accès globale d’une manière également globale [voir arrêts du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 101 et jurisprudence citée, et du 19 septembre 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commission, T‑39/17, non publié, EU:T:2018:560, point 120 et jurisprudence citée].
39 Enfin, ainsi qu’il découle de la jurisprudence mentionnée aux points 29 et 30 ci-dessus, la reconnaissance d’une présomption générale au profit d’une nouvelle catégorie de documents suppose toutefois qu’il soit au préalable démontré que la divulgation du type de documents entrant dans cette catégorie serait, de manière raisonnablement prévisible, susceptible de porter effectivement atteinte à l’intérêt protégé par l’exception en question. Par ailleurs, les présomptions générales constituant une exception à l’obligation d’examen concret et individuel, par l’institution de l’Union concernée, de chaque document visé par une demande d’accès et, d’une manière plus générale, au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents détenus par les institutions de l’Union, elles doivent faire l’objet d’une interprétation et d’une application strictes (voir arrêt du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, point 80 et jurisprudence citée).
40 Il ressort de cette jurisprudence que, lorsqu’une institution considère qu’une présomption générale de confidentialité est applicable, elle est en mesure de répondre de manière globale à une demande d’accès, en ce sens que cette présomption la dispense de fournir des explications quant à la question de savoir comment l’accès à un document visé par cette demande porte concrètement atteinte à l’intérêt protégé.
41 Cependant, contrairement à ce qu’a soutenu la Commission lors de l’audience, l’application d’une présomption de confidentialité ne saurait être interprétée comme permettant à l’institution de répondre de manière globale que l’ensemble des documents visés par la demande d’accès appartiennent à un dossier couvert par une présomption générale de confidentialité, sans avoir à les identifier ou à établir une liste de ces documents.
42 En effet, à défaut d’une telle identification, le demandeur ne serait pas en mesure de faire valoir qu’un document n’est pas couvert par l’application de la présomption générale de confidentialité et ne pourrait donc pas renverser cette présomption.
43 Or, il y a lieu de relever que, dans le domaine des aides d’État, la Cour a jugé que la présomption générale selon laquelle la divulgation des documents du dossier administratif porterait, en principe, atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête n’était pas irréfragable et n’excluait pas que certains des documents précis contenus dans le dossier de la Commission relatifs à une procédure de contrôle des aides d’État puissent être divulgués (voir arrêt du 13 mars 2019, AlzChem/Commission, C‑666/17 P, non publié, EU:C:2019:196, point 38 et jurisprudence citée).
44 Plus généralement, si l’application d’une présomption générale de confidentialité dispense l’institution de procéder à un examen individuel de chaque document, elle ne saurait, toutefois, la dispenser d’indiquer au demandeur quels sont les documents qu’elle a identifiés comme appartenant à un dossier couvert par l’application de cette présomption et de lui fournir la liste de ces documents.
45 En effet, il y a lieu de considérer que ce n’est qu’une fois que l’institution a identifié quels étaient les documents visés dans la demande d’accès qu’elle peut les classer par catégories du fait de leurs caractéristiques communes, de leur même nature ou de leur appartenance à un même dossier et qu’elle peut alors leur appliquer une présomption générale de confidentialité.
46 À défaut d’une telle identification, comme le soutient le requérant, la présomption de confidentialité serait irréfragable.
47 En l’espèce, il y a lieu de rappeler que, dans sa réponse initiale, la Commission avait affirmé qu’elle ne détenait aucun document correspondant à la demande d’accès du requérant. Dans la décision attaquée, la Commission a indiqué que son secrétariat général avait finalement identifié des documents relatifs à la mise en œuvre des décisions-cadres en Irlande et tombant ainsi dans le champ de la demande confirmative du requérant. Elle s’est contentée de mentionner que « ces documents cont[enai]ent des échanges entre [s]es services […] et l’Irlande se rapportant [à] trois procédures EU Pilot ». Elle en a déduit que les documents demandés étaient couverts par l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
48 Il en ressort que la Commission n’a pas identifié dans la décision attaquée quels étaient les documents couverts par la demande du requérant. En effet, si la Commission prétend avoir identifié les documents visés par la demande d’accès du requérant, elle ne précise pas quels types ou catégories de documents auraient été identifiés par ses services, ni leur nombre, ni leur date.
49 La Commission a soutenu, lors de l’audience, que l’identification de chaque document risquerait de porter atteinte à la confiance entre les États membres et elle-même et serait préjudiciable à la protection du dialogue informel ayant lieu entre eux dans le cadre des procédures EU Pilot.
50 Certes, il ressort de la jurisprudence que l’application des présomptions générales est essentiellement dictée par l’impérative nécessité d’assurer le fonctionnement correct des procédures en question et de garantir que leurs objectifs ne soient pas compromis. Ainsi, la reconnaissance d’une présomption générale peut être fondée sur l’incompatibilité de l’accès aux documents de certaines procédures avec le bon déroulement de celles-ci et sur le risque qu’il soit porté atteinte à celles-ci, étant entendu que les présomptions générales permettent de préserver l’intégrité du déroulement de la procédure en limitant l’ingérence des tierces parties (voir arrêt du 4 octobre 2018, Daimler/Commission, T‑128/14, EU:T:2018:643, point 139 et jurisprudence citée).
51 Toutefois, d’une part, il y a lieu de relever que la Commission ne saurait ignorer qu’en invoquant, dans la décision attaquée, l’application de la présomption générale de confidentialité liée à l’existence d’une procédure EU Pilot, elle a informé le requérant de l’existence même de cette procédure et donc de l’existence d’un dialogue entre ses services et l’État membre concerné s’agissant de la non-transposition des décisions-cadres. Elle a également mentionné la clôture de cette procédure le 16 mars 2018 et la possibilité d’ouverture d’une procédure en manquement contre l’Irlande.
52 D’autre part, contrairement à ce qu’a affirmé la Commission lors de l’audience, il ne saurait être considéré que la fourniture d’une liste de documents identifiés comme étant les documents demandés, indiquant, par exemple, leur date, leur nature et l’institution ou l’administration qui en est l’auteur, sans dévoiler leur contenu, constitue une divulgation d’informations confidentielles.
53 En effet, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence citée au point 35 ci-dessus, l’existence d’un risque d’altérer le caractère de la procédure en manquement, d’en modifier le déroulement et de porter atteinte aux objectifs de cette procédure ne concerne que le risque lié à la divulgation du contenu des documents, et non le risque lié à leur seule identification.
54 À cet égard, il ressort des arrêts du 11 mai 2017, Suède/Commission (C‑562/14 P, EU:C:2017:356, points 11 et 12), et du 4 octobre 2018, Daimler/Commission (T‑128/14, EU:T:2018:643, point 14), que la Commission avait procédé à l’identification des documents visés dans les demandes d’accès aux documents, préalablement à l’application de la présomption générale de confidentialité liée à l’existence d’une procédure EU Pilot.
55 Enfin, il ne saurait être considéré que l’obligation pour la Commission d’identifier, dans la réponse à la demande d’accès, les documents qu’elle estime entrer dans une catégorie couverte par une présomption générale de confidentialité priverait cette présomption de son effet utile au sens de la jurisprudence citée au point 38 ci-dessus. En effet, l’identification des documents demandés ne s’oppose pas à ce que la Commission, estimant que les documents sont afférents à une procédure EU Pilot, s’abstienne de procéder à leur examen concret et individuel.
56 Par ailleurs, il y a lieu de relever que, dans la décision attaquée, la Commission s’est contentée d’affirmer que les documents identifiés comme correspondant à la demande du requérant « cont[enai]ent des échanges entre [s]es services […] et l’Irlande relatifs [à] trois procédures EU Pilot ». Or, une telle formulation ne permettait pas au requérant d’évaluer s’il n’existait pas d’autres documents susceptibles d’être visés par sa demande, ni si tous les documents visés par cette demande étaient relatifs à ces procédures.
57 En outre, du fait de son objet, un dossier d’une procédure EU Pilot contient nécessairement des échanges entre l’État membre concerné et les services de la Commission. Il semblerait que, s’agissant de l’examen de la demande confirmative du requérant, la Commission s’est limitée à constater que des procédures EU Pilot avaient été ouvertes concernant la transposition par l’Irlande des décisions-cadres et qu’elle en a conclu qu’une présomption de confidentialité était applicable. Or, une telle réponse de la Commission ne suffit pas à établir qu’elle avait, au préalable, effectué un examen concret de la demande du requérant, ni qu’elle avait procédé à une réelle identification des documents couverts par la demande d’accès.
58 Il en ressort que la formulation utilisée par la Commission dans la décision attaquée n’est pas suffisante pour permettre d’identifier les documents couverts par la demande d’accès du requérant.
59 Il convient également de relever que, en l’espèce, la demande d’accès du requérant ne concernait pas « les documents relatifs à ces procédures EU Pilot », mais « tous les documents relatifs au respect ou au non-respect par l’Irlande de ses obligations au titre des décisions-cadres ». Contrairement à ce que soutient la Commission, le requérant n’a pas admis que les documents couverts par sa demande relevaient des dossiers des trois procédures EU Pilot.
60 Ainsi, la demande d’accès du requérant ne visait pas uniquement les documents relatifs à la procédure visant à constater le défaut de transposition par l’Irlande de ces décisions-cadres, mais était plus large que l’interprétation retenue par la Commission.
61 Par ailleurs, la Commission a invoqué, lors de l’audience, l’arrêt du 25 mars 2015, Sea Handling/Commission (T‑456/13, non publié, EU:T:2015:185), pour faire valoir que la question de l’application d’une présomption générale de confidentialité était identique à celle posée en l’espèce et que, dans cette affaire, le Tribunal avait validé son refus de transmettre une liste de la correspondance entre elle et une plaignante échangée dans le cadre d’une procédure d’enquête en matière d’aide d’État.
62 Toutefois, l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 25 mars 2015, Sea Handling/Commission (T‑456/13, non publié, EU:T:2015:185), n’est pas comparable à celle de l’espèce. En effet, dans cette affaire, les documents visés, à tout le moins leur type, ressortaient déjà de la demande d’accès et le demandeur avait, en principe, la possibilité de faire valoir qu’un document n’était pas couvert par l’application de la présomption générale de confidentialité (arrêt du 25 mars 2015, Sea Handling/Commission, T-456/13, non publié, EU:T:2015:185, points 5, 74 et 75).
63 Il ressort de l’ensemble de ce qui précède que, pour pouvoir appliquer la présomption relative à l’appartenance des documents demandés à une procédure EU Pilot, la Commission devait, tout d’abord, identifier dans la décision attaquée les documents visés par la demande d’accès pour, ensuite, les classer par catégorie ou comme relevant d’un dossier administratif particulier et, enfin, constater qu’ils relevaient d’une procédure EU Pilot, lui permettant ainsi d’appliquer une présomption générale.
64 Or, en l’espèce, la Commission s’est contentée de relever qu’il existait trois procédures EU Pilot concernant la transposition des décisions-cadres par l’Irlande et que la demande du requérant concernait donc des documents qui relevaient de la présomption générale de confidentialité. La décision attaquée établit simplement un refus d’accès à trois procédures EU Pilot, mais ne contient aucune justification eu égard aux documents demandés par le requérant.
65 C’est donc à juste titre que le requérant soutient que, dans la mesure où il ignorait quels étaient les documents que la Commission avait identifiés comme correspondant à sa demande d’accès, il n’était pas en mesure de renverser la présomption de confidentialité.
66 En outre, il y a lieu de relever que l’identification dans la décision attaquée des documents couverts par la demande d’accès est nécessaire pour permettre au Tribunal d’exercer son contrôle et de vérifier si la Commission était fondée à considérer que les documents demandés relevaient d’une procédure EU Pilot.
67 Il y a donc lieu de conclure que la Commission, en n’identifiant pas les documents couverts par la demande d’accès du requérant dans la décision attaquée, a fait une application erronée de la présomption générale de confidentialité applicable aux documents afférents à une procédure EU Pilot et qu’elle a ainsi commis une erreur de droit dans l’application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
68 Il en ressort que le premier moyen doit être accueilli et la décision attaquée annulée, sans qu’il y ait lieu d’examiner le second moyen soulevé par le requérant.
Sur les dépens
69 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du requérant.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre élargie)
déclare et arrête :
1) La décision C(2018) 6642 final de la Commission européenne, du 4 octobre 2018, refusant l’accès aux documents concernant le respect ou le non-respect par l’Irlande de ses obligations au titre de la décision-cadre 2008/909/JAI du Conseil, du 27 novembre 2008, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté aux fins de leur exécution dans l’Union européenne, de la décision-cadre 2008/947/JAI du Conseil, du 27 novembre 2008, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements et aux décisions de probation aux fins de la surveillance des mesures de probation et des peines de substitution, et de la décision-cadre 2009/829/JAI du Conseil, du 23 octobre 2009, concernant l’application, entre les États membres de l’Union européenne, du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions relatives à des mesures de contrôle en tant qu’alternative à la détention provisoire, est annulée.
2) La Commission est condamnée aux dépens.
Papasavvas | Collins | Kreuschitz |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 28 mai 2020.
Signatures