SENTENZA DEL TRIBUNALE (Nona Sezione)
14 settembre 2017 (*)
«Funzione pubblica – Personale della BEI – Retribuzione – Adeguamento annuale degli stipendi base – Metodo di calcolo – Crisi economica e finanziaria»
Nelle cause riunite T‑504/16 e T‑505/16,
Jean-Pierre Bodson, membro del personale della Banca europea per gli investimenti, residente a Lussemburgo (Lussemburgo), e gli altri membri del personale della Banca europea per gli investimenti i cui nominativi figurano in allegato (1), rappresentati da L. Levi, avvocato,
ricorrenti nella causa T‑504/16,
Esther Badiola, membro del personale della Banca europea per gli investimenti, residente a Lussemburgo, e gli altri membri del personale della Banca europea per gli investimenti i cui nominativi figurano nell’allegato 1 rappresentati da L. Levi, avvocato,
ricorrenti nella causa T‑505/16,
contro
Banca europea per gli investimenti (BEI), rappresentata inizialmente da T. Gilliams e G. Nuvoli, successivamente da G. Faedo e M. Gilliams, in qualità di agenti, assistiti da A. Dal Ferro, avvocato,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda basata sull’articolo 270 TFUE e diretta, da un lato, all’annullamento delle decisioni, contenute nelle buste paga del febbraio 2013 e dei mesi successivi, che applicano ai ricorrenti la decisione del consiglio di amministrazione della BEI del 18 dicembre 2012, la decisione del comitato direttivo della BEI del 29 gennaio 2013, l’articolo pubblicato su Internet il 5 febbraio 2013 e la nota informativa del 15 febbraio 2013 che informa il personale dell’adozione di tali due decisioni e, dall’altro, alla condanna della BEI a corrispondere ai ricorrenti una somma pari alla differenza tra l’importo delle retribuzioni versate in applicazione delle decisioni summenzionate e quello delle retribuzioni dovute in applicazione del regime risultante dalla decisione del consiglio di amministrazione della BEI del 22 settembre 2009 nonché il risarcimento per i danni materiali e morali che i ricorrenti avrebbero asseritamente subito a motivo della loro perdita del potere d’acquisto e dell’incertezza legata all’evoluzione delle loro retribuzioni,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione),
composto da S. Gervasoni, presidente, R. da Silva Passos e K. Kowalik-Bańczyk (relatore), giudici,
cancelliere: G. Predonzani, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 4 maggio 2017,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 I ricorrenti, il sig. Jean-Pierre Bodson e le altre persone fisiche i cui nominativi figurano in allegato nella causa T‑504/16, da un lato, e la sig.ra Esther Badiola e le altre persone fisiche i cui nominativi figurano in allegato nella causa T‑505/16, dall’altro, sono agenti della Banca europea per gli investimenti (BEI).
2 Il regime pecuniario degli agenti della BEI prevede la concessione di uno stipendio base, premi e altre indennità e assegni, nonché l’aggiornamento periodico della tabella di calcolo degli stipendi base.
Adozione di un metodo di adeguamento annuale degli stipendi base
3 Il 29 giugno 2009 il dipartimento Risorse umane della BEI ha presentato al comitato direttivo della BEI (in prosieguo: il «comitato direttivo») una proposta volta, segnatamente, all’introduzione, a partire dal 2010, di un nuovo metodo di adeguamento annuo degli stipendi base fondato sull’inflazione. Secondo tale proposta, l’adeguamento degli stipendi base per un dato anno doveva corrispondere alla media del tasso d’inflazione previsto a Lussemburgo per l’anno in questione e dei tassi d’inflazione constatati nel corso dei due anni precedenti.
4 Il 30 giugno 2009 il comitato direttivo ha approvato tale proposta e l’ha trasmessa al consiglio di amministrazione della BEI (in prosieguo: il «consiglio di amministrazione») nonché al sottocomitato del consiglio di amministrazione incaricato delle retribuzioni (in prosieguo: il «sottocomitato per le retribuzioni»).
5 Dopo varie riunioni, di cui l’ultima si è svolta il 21 settembre 2009, il sottocomitato per le retribuzioni ha adottato una raccomandazione favorevole all’adozione di un tale metodo. Tale raccomandazione è così formulata:
«Il [sottocomitato per le retribuzioni] sostiene l’adozione di un nuovo approccio relativo al tasso di adeguamento annuale [degli stipendi base] fondato sull’inflazione a Lussemburgo nel corso di tre anni consecutivi. Tale approccio dovrebbe essere mantenuto per un periodo di sette anni. Si deciderà successivamente se occorra conservarlo o modificarlo. Inoltre, si studierà se il meccanismo basato su tre anni consecutivi segua il tasso d’inflazione reale. Se così non è, il tasso di adeguamento [degli stipendi base] sarà riallineato al tasso d’inflazione, al rialzo o al ribasso. Il primo studio e l’adeguamento che ne conseguirà saranno effettuati nel 2012 per l’adeguamento [degli stipendi base] del 2013. Da tale momento, l’adeguamento sarà effettuato ogni anno».
6 Il 22 settembre 2009 il consiglio di amministrazione ha adottato una decisione (in prosieguo: la «decisione del 22 settembre 2009») che approva la raccomandazione del sottocomitato per le retribuzioni. Con tale decisione, la BEI ha così adottato un metodo di adeguamento annuo degli stipendi base del suo personale fondato sull’inflazione (in prosieguo: il «metodo del 2009») per un periodo di sette anni.
7 Con una nota del 25 settembre 2009 indirizzata ai membri del personale il presidente della BEI ha informato questi ultimi dell’adozione della decisione del 22 settembre 2009. Tale nota spiega che tale decisione ha per oggetto l’adozione di un «metodo [relativo all’adeguamento degli stipendi base] più semplice e più trasparente», tenuto conto di due elementi congiunturali legati, da un lato, agli «sforzi richiesti alla [BEI] e al suo personale in risposta alla crisi economica, con un aumento notevole del [suo] volume di attività» e, dall’altro, all’«attenzione prestata dai governi e dall’opinione pubblica alle retribuzioni e ai premi del personale delle banche».
Adeguamento annuale degli stipendi base per il 2012
8 Il 13 dicembre 2011 il consiglio di amministrazione ha approvato, per il 2012, un bilancio delle spese per il personale che consentiva di aumentare gli stipendi base del 2,8%, in conformità con il metodo del 2009, per la generalità del personale, ossia gli agenti delle funzioni da C a K, ma solo dell’1,8% per gli altri agenti, ossia i dirigenti.
Adeguamento annuale degli stipendi base per il 2013
9 Nell’autunno 2012, il comitato direttivo ha presentato, per un parere, al comitato per le retribuzioni del personale della BEI (in prosieguo: il «comitato per le retribuzioni»), che aveva sostituito nel 2010 il sottocomitato per le retribuzioni, una proposta volta ad aumentare il bilancio delle spese del personale per il personale in servizio del 5,1% nel 2013. Tale aumento mirava a finanziare, da un lato, per circa l’1,5%, le spese connesse agli scatti di carriera per merito, alle promozioni e alle riclassificazioni e, dall’altro, un aumento del 3,6% degli stipendi base in applicazione del metodo del 2009, che prendeva in considerazione nel 2013 un adeguamento al rialzo dello 0,9% al fine di tener conto del tasso d’inflazione effettivamente constatato nel corso degli anni precedenti.
10 In un parere adottato successivamente alle riunioni del 22 ottobre, 19 novembre e 17 dicembre 2012 (in prosieguo: il «parere del dicembre 2012»), il comitato per le retribuzioni ha ritenuto, tenuto conto delle condizioni economiche e sociali nonché della realtà politica prevalente negli Stati membri, di non poter approvare l’aumento del 5,1% del bilancio delle spese del personale per il personale in servizio proposto dal comitato direttivo. Di conseguenza, il comitato per le retribuzioni, da un lato, ha raccomandato al consiglio di amministrazione di limitare al 2,3% tale aumento e, dall’altro, ha invitato il comitato direttivo a pronunciarsi sulla ripartizione di tale aumento nonché sul livello di risorse interne che, se del caso, dovevano essere mobilitate per integrare tale bilancio. Ha altresì proposto, nel medesimo parere, che il metodo del 2009 fosse modificato al fine d’includere disposizioni che consentono una più ampia flessibilità nei periodi di crisi economica.
11 Il 18 dicembre 2012, il consiglio di amministrazione ha approvato il piano operativo della BEI per il periodo 2013-2015 che prevedeva un aumento, nel 2013, del 2,3% del bilancio delle spese del personale per il personale in servizio (in prosieguo: la «decisione del 18 dicembre 2012»).
12 Una circolare relativa al piano operativo della BEI per il periodo 2013-2015 precisa quanto segue:
«Tenuto conto dell’attuale clima economico e politico e delle misure di austerità esistenti in numerosi Stati membri, i nostri azionisti devono (…) trasmettere la percezione di un trattamento equo delle questioni nazionali ed europee. Il bilancio della BEI prende quindi in considerazione i tagli ai bilanci nazionali attraverso un aumento nel 2013 del bilancio delle spese (del personale per il personale in servizio) del 2.3% (…)».
13 Nella sua riunione del 18 dicembre 2012, il consiglio di amministrazione non si è tuttavia opposto a che il bilancio delle spese del personale per il personale in servizio fosse aumentato, nel limite dell’1% supplementare, mediante l’uso di risorse interne derivanti dall’«effetto di noria», definito dalle parti come il risparmio realizzato al momento del pensionamento di alcuni agenti, seguito o dalla loro sostituzione da parte di nuovi agenti più giovani aventi retribuzioni meno elevate, o dalla loro mancata sostituzione consentendo così un aumento totale delle diverse forme di aumento di stipendio del 3,3%.
14 Il 23 gennaio 2013, la direzione generale del personale della BEI ha indirizzato una nota al comitato direttivo chiedendogli di approvare misure di esecuzione della decisione del 18 dicembre 2012. Tale nota precisava segnatamente che l’aumento del 3,3% del bilancio delle spese del personale per il personale in servizio non avrebbe consentito, conformemente al metodo del 2009, di aumentare del 3,6% gli stipendi base. Nei limiti in cui l’aumento del bilancio delle spese del personale per il personale in servizio doveva altresì finanziare, per circa l’1,5%, gli scatti di carriera per merito, le promozioni e le riclassificazioni, la direzione generale del personale ha proposto di aumentare gli stipendi base solo dell’1,8%, ossia di aumentare tali stipendi di un tasso pari alla metà del tasso previsto in applicazione del metodo del 2009.
15 Il 29 gennaio 2013 il comitato direttivo ha approvato le misure di attuazione della decisione del 18 dicembre 2012 proposte dalla direzione generale del personale (in prosieguo: la «decisione del 29 gennaio 2013»).
16 Il 5 febbraio 2013 un articolo pubblicato sull’intranet della BEI (in prosieguo: l’«articolo del 5 febbraio 2013») ha informato il personale dell’approvazione, il 29 gennaio 2013, da parte del comitato direttivo, del bilancio delle spese per il personale e, segnatamente, della fissazione all’1,8% dell’aumento dello stipendio base per il 2013.
17 Il 15 febbraio 2013 la direzione generale del personale della BEI ha altresì comunicato ai membri del personale della BEI una nota che li informava dell’adeguamento annuale degli stipendi base per il 2013 (in prosieguo: la «nota d’informazione del 15 febbraio 2013»).
18 L’adeguamento annuale degli stipendi base per il 2013 che risultava dalle decisioni del 18 dicembre 2012 e del 29 gennaio 2013 è stato applicato per la prima volta nelle buste paga dei ricorrenti del febbraio 2013.
Procedimento e conclusioni delle parti
19 Con ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea l’8 maggio 2013, i ricorrenti, nonché altri due agenti della BEI, hanno proposto i presenti ricorsi, che sono stati iscritti a ruolo, rispettivamente, con i numeri F‑41/13 e F‑43/13.
20 Con lettera depositata presso la cancelleria del Tribunale della funzione pubblica il 13 novembre 2013, il rappresentante dei ricorrenti nella causa F‑41/13 ha informato il Tribunale della funzione pubblica che gli altri due agenti menzionati al precedente punto 19 rinunciavano al loro ricorso.
21 Con ordinanza del 9 dicembre 2013 del Presidente della Terza Sezione del Tribunale della funzione pubblica i nominativi delle due persone menzionate ai precedenti punti 19 e 20 sono stati radiati dall’elenco dei ricorrenti.
22 Con misure di organizzazione del procedimento, adottate sulla base dell’articolo 55, paragrafo 2, lettera b), del suo regolamento di procedura, il Tribunale della funzione pubblica, il 13 febbraio 2014, ha invitato le parti nelle cause F‑41/13 e F‑43/13 a presentare le loro osservazioni sulle eventuali conseguenze da trarre dalle sentenze del 12 febbraio 2014, Bodson e a./BEI (F‑83/12, EU:F:2014:15), e del 12 febbraio 2014, Bodson e a./BEI (F‑73/12, EU:F:2014:16). Le parti hanno ottemperato a tale richiesta nel termine impartito.
23 Con ordinanze del 16 giugno 2014 il Presidente della Terza Sezione del Tribunale della funzione pubblica ha sospeso il procedimento nelle cause F‑41/13 e F‑43/13 fino alla pronuncia delle sentenze che definiscono le cause T‑240/14 P e T‑241/14 P, Bodson e a./BEI, relative alle impugnazioni avverso le sentenze del 12 febbraio 2014, Bodson e a./BEI (F‑83/12, EU:F:2014:15), e del 12 febbraio 2014, Bodson e a./BEI (F‑73/12, EU:F:2014:16), in quanto i ricorrenti deducevano, nelle due presenti cause, un motivo vertente su una violazione delle condizioni essenziali dei loro contratti di lavoro, alla stregua dei ricorrenti nelle cause T‑240/14 P e T‑241/14 P.
24 A seguito della pronuncia delle sentenze del 26 febbraio 2016, Bodson e a./BEI (T‑241/14 P, EU:T:2016:103), e del 26 febbraio 2016, Bodson e a./BEI (T‑240/14 P, EU:T:2016:104), il Tribunale della funzione pubblica ha ripreso il procedimento e, con misure di organizzazione del procedimento adottate sulla base dell’articolo 55, paragrafo 2, lettera b), del suo regolamento di procedura ha invitato le parti, il 3 marzo 2016, a presentare le loro osservazioni sulle eventuali conseguenze da trarre da tali sentenze. Le parti hanno ottemperato a tale richiesta nel termine impartito.
25 In applicazione dell’articolo 3 del regolamento (UE, Euratom) 2016/1192 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 luglio 2016, relativo al trasferimento al Tribunale della competenza a decidere, in primo grado, sulle controversie tra l’Unione europea e i suoi agenti (GU 2016, L 200, pag. 137), le cause F‑41/13 e F‑43/13 sono state trasferite al Tribunale nello stato in cui esse si trovavano il 31 agosto 2016. Sono state iscritte a ruolo, rispettivamente, con i numeri T‑504/16 e T‑505/16.
26 Con misure di organizzazione del procedimento, adottate sulla base dell’articolo 89, paragrafo 3, lettera d), del regolamento di procedura del Tribunale, il Tribunale, il 3 febbraio 2017, ha invitato la BEI a presentare molteplici testi non pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea che costituiscono il quadro giuridico delle presenti cause e, segnatamente, l’allegato 3 al verbale PV/09/09 della riunione del consiglio di amministrazione del 22 settembre 2009, che concretizza la decisione del 22 settembre 2009. La BEI ha ottemperato a tale richiesta nel termine impartito.
27 Con decisione del 7 marzo 2017 il Presidente della Nona Sezione del Tribunale, sentite le parti, ha riunito le cause T‑504/16 e T‑505/16 ai fini della fase orale del procedimento e della decisione che definisce il giudizio, conformemente all’articolo 68 del regolamento di procedura.
28 I ricorrenti chiedono, ciascuno per quanto li riguarda, che il Tribunale voglia
– annullare:
– le decisioni, contenute nelle loro buste paga del febbraio 2013, che applicano le decisioni del 18 dicembre 2012 e del 29 gennaio 2013;
– tutte le decisioni contenute nelle buste paga successive che applicano le medesime decisioni;
– e, se necessario, l’articolo del 5 febbraio 2013 e la nota informativa del 15 febbraio 2013;
– condannare la BEI al pagamento:
– a titolo di risarcimento del danno economico, dei danni valutati, in via provvisoria a EUR 30 000 per singolo ricorrente, sulla base, da un lato, della differenza derivante dall’attuazione delle decisioni summenzionate e dal regime scaturente dal metodo del 2009 a partire dal 1o gennaio 2013, oltre agli interessi di mora al tasso della Banca centrale europea (BCE) per le operazioni principali di rifinanziamento aumentato di tre punti e, dall’altro, dei danni subiti in conseguenza della perdita del loro potere d’acquisto;
– a titolo di risarcimento del danno morale, di EUR 1 000 per singolo ricorrente;
– se del caso, nell’ipotesi in cui la BEI non li presenti spontaneamente, invitare quest’ultima, a titolo di misure di organizzazione del procedimento, a produrre i seguenti documenti:
– il verbale della riunione del consiglio di amministrazione del 18 dicembre 2012;
– il verbale della riunione del comitato direttivo del 29 gennaio 2013;
– le note del suo dipartimento delle risorse umane (personale) RH/P&O/2009-0083 del 26 giugno 2009 e personnel/ASP/2013-5 del 23 gennaio 2013;
– l’allegato 3 al verbale PV/09/09 della riunione del consiglio di amministrazione del 22 settembre 2009;
– il suo programma operativo per il periodo 2013-2015;
– condannare la BEI alle spese.
29 La BEI chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare i ricorrenti alle spese.
In diritto
Sulle misure di organizzazione del procedimento richieste dai ricorrenti
30 I ricorrenti chiedono che il Tribunale adotti misure di organizzazione del procedimento ingiungendo alla BEI la produzione di determinati documenti, nel caso in cui quest’ultima non li presentasse spontaneamente.
31 Occorre tuttavia constatare che, da un lato, i ricorrenti hanno preso atto della produzione, da parte della BEI, in allegato al controricorso, dei documenti richiesti, pur rilevando che la decisione del 22 settembre 2009 non era stata prodotta.
32 Dall’altro lato, con le misure di organizzazione del procedimento menzionate al precedente punto 26, il Tribunale ha invitato la BEI a produrre la decisione del 22 settembre 2009. La BEI ha ottemperato a tale richiesta nel termine impartito.
33 Di conseguenza, non vi è più luogo a statuire sulla domanda di misure di organizzazione del procedimento richieste dai ricorrenti.
Sulle domande di annullamento
34 Il Tribunale ritiene che si debbano esaminare separatamente le domande di annullamento a seconda che esse siano dirette contro l’articolo del 5 febbraio 2013 e la nota d’informazione del 15 febbraio 2013, da un lato, e contro le decisioni contenute nelle buste paga dei ricorrenti del febbraio 2013 e dei mesi successivi, dall’altro.
Sulle conclusioni dirette contro l’articolo del 5 febbraio 2013 e la nota informativa del 15 febbraio 2013
35 In via preliminare, in primo luogo, occorre rammentare che le controversie prettamente interne tra la BEI e i suoi agenti sono sottoposte a un regime speciale. Tali controversie, che assomigliano, per natura, alle controversie tra le istituzioni dell’Unione europea e i loro funzionari o agenti, sono sottoposte al sindacato giurisdizionale ai sensi dell’articolo 270 TFUE e dell’articolo 50 bis dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea (v., in tal senso, sentenze del 15 giugno 1976, Mills/BEI, 110/75, EU:C:1976:88, punti da 5 a 18, e del 23 febbraio 2001, De Nicola/BEI, T‑7/98, T‑208/98 e T‑109/99, EU:T:2001:69, punti 93, 94 e 100).
36 Inoltre, il consiglio di amministrazione ha adottato, il 20 aprile 1960, un regolamento del personale, applicabile agli agenti della BEI e modificato da ultimo, per quanto riguarda la presente controversia, il 1o gennaio 2009 (in prosieguo: il «regolamento del personale»). L’articolo 41, primo comma, del regolamento del personale dispone che: «[l]le controversie di carattere individuale tra la [BEI] e i membri del suo personale sono sottoposte alla Corte di giustizia [dell’Unione europea].
37 Per quanto concerne le controversie tra la BEI e i suoi agenti, solo quelle di carattere individuale possono così essere sottoposte al Tribunale. Di conseguenza, se gli agenti della BEI possono, a determinate condizioni, nell’ambito di una controversia di carattere individuale, eccepire l’illegittimità di misure di portata generale, essi non sono tuttavia legittimati a chiederne direttamente l’annullamento (v., in tal senso, sentenza del 28 settembre 2011, De Nicola/BEI, F‑13/10, EU:F:2011:161, punto 54).
38 In secondo luogo, da una giurisprudenza costante emerge che, in quanto non è possibile pregiudicare gli interessi del suo destinatario o modificare la situazione giuridica di quest’ultimo rispetto alla situazione precedente alla sua ricezione, un atto meramente informativo non può essere oggetto di un ricorso di annullamento (v., in tal senso, sentenza dell’11 dicembre 2012, Sina Bank/Consiglio, T‑15/11, EU:T:2012:661, punti 30 e 31 e giurisprudenza ivi citata).
39 Nel caso di specie, a differenza di quanto sostengono i ricorrenti, l’articolo del 5 febbraio 2013 e la nota informativa del 15 febbraio 2013 si limitano a informare il personale della BEI dell’adozione della decisione del 29 gennaio 2013, che è intesa a produrre effetti giuridici nei confronti di una categoria di persone, ossia gli agenti della BEI, considerata in modo generale e astratto e costituisce, di conseguenza, una misura di portata generale. Ne deriva che tale articolo e tale nota informativa, da un lato, non costituiscono, di per sé, atti di portata individuale e, dall’altro, presentano un carattere puramente informativo e non sono pertanto atti lesivi.
40 Di conseguenza, le conclusioni dirette all’annullamento dell’articolo del 5 febbraio 2013 e della nota informativa del 15 febbraio 2013 sono irricevibili sotto un duplice profilo.
Sulle conclusioni contro le decisioni contenute nelle buste paga dei ricorrenti del febbraio 2013 e dei mesi successivi
41 I ricorrenti sostengono, in via di eccezione, che le decisioni del 18 dicembre 2012 e del 29 gennaio 2013, applicate dalle decisioni contenute nelle loro buste paga del febbraio 2013 e dei mesi successivi, sono illegittime.
42 A sostegno di tale eccezione d’illegittimità i ricorrenti deducono tre motivi vertenti, il primo, sulla violazione della decisione del 22 settembre 2009, il secondo, sulla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento e, il terzo, sulla violazione delle condizioni essenziali dei loro contratti di lavoro.
43 Con il primo motivo, i ricorrenti sostengono che le decisioni del 18 dicembre 2012 e del 29 gennaio 2013 sono illegittime in quanto sono state adottate, per quanto riguarda l’adeguamento degli stipendi base per il 2013, in modo non conforme al metodo del 2009, adottato con decisione del 22 settembre 2009.
44 Al riguardo, la BEI non contesta il fatto che l’applicazione del metodo del 2009 avrebbe dovuto portare a un aumento degli stipendi base del 3,6% nel 2013 e che, di conseguenza, l’aumento dell’1,8% di tali stipendi derivante dalle decisioni del 18 dicembre 2012 e del 29 gennaio 2013 l’ha portata a discostarsi da tale metodo per il 2013.
45 Tuttavia, la BEI sostiene che non era obbligata ad applicare, per il 2013, il metodo del 2009. In primo luogo, essa spiega che tale metodo era una mera direttiva interna priva di carattere vincolante. In secondo luogo, il consiglio di amministrazione avrebbe inoltre modificato tale metodo con la decisione del 18 dicembre 2012. In terzo luogo, il contesto di crisi economica avrebbe, in ogni caso, costituito un caso di forza maggiore che giustifica la deroga a tale metodo.
46 In via preliminare occorre rammentare che le relazioni tra i ricorrenti e la BEI, sebbene di natura contrattuale, si basano, sostanzialmente, su un regime regolamentare (v., in tal senso, sentenze del 12 febbraio 2014, Bodson e a./BEI, F‑83/12, EU:F:2014:15, punto 107, e del 12 febbraio 2014, Bodson e a./BEI, F‑73/12, EU:F:2014:16, punto 55). Infatti, l’articolo 29, divenuto nell’aprile 2012 l’articolo 31 del regolamento interno della BEI, prevede che i regolamenti relativi al personale della BEI sono fissati dal consiglio di amministrazione e che il comitato direttivo ne adotta le modalità di applicazione.
47 In tal senso, l’articolo 20, primo comma, del regolamento del personale enuncia che: «[l]a tabella di calcolo degli stipendi base relativa alle categorie di funzioni definite dall’articolo 14 figura nell’[a]llegato I [a tale] [r]egolamento». L’allegato I a tale regolamento prevede a sua volta che «[l]a tabella di calcolo degli stipendi base è oggetto di aggiornamenti periodici».
48 Si deve precisare che, in forza di tali disposizioni, la BEI dispone di un potere discrezionale per fissare e modificare unilateralmente gli elementi della retribuzione del proprio personale (v., in tal senso, sentenze del 26 febbraio 2016, Bodson e a./BEI, T‑241/14 P, EU:T:2016:103, punti 51 e 57, e del 26 febbraio 2016, Bodson e a./BEI, T‑240/14 P, EU:T:2016:104, punti 39 e 44) e, di conseguenza, per bloccare e aggiornare gli stipendi base di tale personale.
49 Tuttavia, la BEI, nell’ambito di tale potere discrezionale, può decidere di stabilire, in anticipo, in un primo tempo e per un determinato periodo, criteri che regolamentano la fissazione, in un secondo tempo, degli aggiornamenti periodici della tabella di calcolo degli stipendi base del suo personale e vincolarsi così a rispettare tali criteri al momento degli adeguamenti annuali di tali stipendi durante detto periodo (v., in tal senso, sentenze del 5 giugno 1973, Commissione/Consiglio, 81/72, EU:C:1973:60, punto 11; del 26 giugno 1975, Commissione/Consiglio, 70/74, EU:C:1975:93, punti 20 e 21, e del 24 novembre 2010, Commissione/Consiglio, C‑40/10, EU:C:2010:713, punti 64 e 71).
50 Nel caso di specie, è pacifico che, con la decisione del 22 settembre 2009, il consiglio di amministrazione ha adottato un metodo di adeguamento annuale degli stipendi base applicabile per una durata di sette anni.
51 In tali circostanze, in primo luogo, occorre stabilire se, come sostengono i ricorrenti, tale metodo presenti un carattere vincolante o se, come sostiene la BEI, esso costituisce una mera direttiva interna.
52 Al riguardo, innanzitutto, si deve rammentare che la decisione del 22 settembre 2009 è stata adottata, su proposta del comitato direttivo e a seguito del parere del sottocomitato per le retribuzioni, dal consiglio di amministrazione, organo competente per adottare i regolamenti relativi al personale in forza dell’articolo 29, allora applicabile, del regolamento interno della BEI.
53 In seguito, non è controverso che il metodo del 2009, descritto ai precedenti punti 3 e 5, stabilisce, in modo preciso ed esaustivo, i criteri che consentono di calcolare, ogni anno, l’adeguamento degli stipendi base e ciò per una durata di sette anni. Così, adottando tale metodo, il consiglio di amministrazione ha emanato disposizioni concrete dirette ad attuare l’articolo 20, primo comma, del regolamento del personale nonché l’allegato I a tale regolamento e dirette a disciplinare e, pertanto, limitare il potere discrezionale della BEI al momento della fissazione dell’adeguamento annuo degli stipendi base (v. in tal senso, sentenza del 24 novembre 2010, Commissione/Consiglio, C‑40/10, EU:C:2010:713, punti 67 e 68).
54 Infine, dai termini della decisione del 22 settembre 2009 e dal contesto alla base della sua adozione emerge che, a differenza di quanto asserisce, la BEI ha inteso conferire a tale decisione un carattere vincolante, di modo che tale decisione non può considerarsi una mera direttiva interna da cui la BEI avrebbe potuto discostarsi a condizione di spiegarne i motivi (v., in tal senso, sentenza del 5 giugno 1973, Commissione/Consiglio, 81/72, EU:C:1973:60, punto 8).
55 Tale constatazione non può essere inficiata dagli argomenti della BEI vertenti, in primo luogo, sulla circostanza che il metodo del 2009 prevedeva un adeguamento nel 2013, in secondo luogo, sul fatto che tale metodo non comporta alcun regime derogatorio, a differenza dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea e del Regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea, in terzo luogo, sulla circostanza che, nel parere del dicembre 2012, il comitato per le remunerazioni aveva suggerito di utilizzare una maggiore flessibilità durante gli anni di crisi economica e, in quarto luogo, sul fatto che il metodo del 2009 è stato applicato solo a determinate categorie di personale nel 2012, dopo essere stato applicato solo con difficoltà nel 2011.
56 Infatti, in primo luogo, il meccanismo di adeguamento previsto nel 2013, definito con precisione dal metodo del 2009, fa parte delle modalità di applicazione di tale metodo. Tale adeguamento aveva come unico scopo di correggere, per il 2013, l’adeguamento degli stipendi base nel caso in cui l’applicazione del metodo del 2009 per il periodo 2010-2012 non avesse portato a una indicizzazione degli stipendi al tasso d’inflazione effettivamente constatato durante tali anni. È inoltre importante sottolineare, come è stato rilevato al precedente punto 9, che l’aumento degli stipendi base del 3,6% derivante dall’applicazione, nel 2013, del metodo del 2009 tiene conto segnatamente dell’adeguamento previsto nel 2013. Pertanto, tale adeguamento non costituisce né un’eccezione che consente alla BEI di derogare a tale metodo né un elemento idoneo a dimostrare il carattere non vincolante del metodo del 2009, ma costituisce, invece, un elemento aggiuntivo che rafforza il suo carattere vincolante.
57 In secondo luogo, è certamente pacifico che, contrariamente all’allegato XI allo Statuto dei funzionari dell’Unione europea, creato originariamente dal regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 259/68 del Consiglio, del 29 febbraio 1968, che definisce lo statuto dei funzionari delle Comunità europee nonché il regime applicabile agli altri agenti di tali Comunità, ed istituisce speciali misure applicabili temporaneamente ai funzionari della Commissione (GU 1968, L 56, pag. 1), la decisione del 22 settembre 2009 non contiene nessuna disposizione che consenta di derogare al metodo del 2009 in caso di constatazione di un deterioramento della situazione economica e sociale all’interno dell’Unione. Tuttavia, l’esistenza o l’assenza di regimi derogatori è, di per sé, irrilevante per determinare se il metodo del 2009 presenti un carattere vincolante o non vincolante.
58 In terzo luogo, il comitato per le retribuzioni ha espressamente proposto, nel parere del dicembre 2012, di modificare il metodo del 2009 per includere disposizioni che autorizzano una maggiore flessibilità in caso di crisi economica, il che tende a confermare che, in assenza di una tale modifica, il metodo del 2009 doveva essere applicato nel 2013.
59 In quarto luogo, la circostanza che il metodo del 2009 sia stato solo parzialmente applicato nel 2012, poiché una parte del personale, ossia i dirigenti, ha beneficiato all’epoca di un adeguamento annuale degli stipendi base inferiore a quello previsto da tale metodo, non incide sulla constatazione che tale metodo, peraltro correttamente applicato all’intero personale nel 2010 e nel 2011, presenta un carattere vincolante.
60 Ne consegue che, adottando la decisione del 22 settembre 2009, la BEI si è vincolata, con una decisione autonoma, a rispettare il metodo del 2009 per il periodo di validità della stessa, ossia sette anni, nell’esercizio del suo potere discrezionale derivante dal regolamento del personale. Di conseguenza, la BEI non può avvalersi, nell’ambito dell’adeguamento annuale degli stipendi base del suo personale, di un margine di discrezionalità eccedente i criteri stabiliti in tale metodo (v., in tal senso, sentenza del 24 novembre 2010, Commissione/Consiglio, C‑40/10, EU:C:2010:713, punto 71).
61 Inoltre, occorre constatare che i criteri previsti dal metodo del 2009 consentono di fissare precisamente l’importo dell’aumento degli stipendi base che deve essere adottato ogni anno, in modo che tale metodo non lascia alcun margine discrezionale alla BEI al momento dell’adozione delle decisioni che attuano, ogni anno, l’adeguamento di tali stipendi. Tale era altresì l’intenzione del consiglio di amministrazione al momento dell’adozione di tale metodo. Emerge, infatti, dalla nota del presidente della BEI del 25 settembre 2009, menzionata al precedente punto 7, che il consiglio di amministrazione auspicava subordinare gli adeguamenti periodici degli stipendi base all’applicazione di un metodo «più semplice e più trasparente».
62 In tali circostanze, l’argomento della BEI vertente sull’assenza di carattere vincolante del metodo del 2009 e sulla sua asserita flessibilità deve essere respinto.
63 In secondo luogo, occorre verificare se il metodo del 2009 fosse ancora applicabile nel 2013, come sostengono i ricorrenti, o se esso fosse stato, in tale periodo, modificato dalla decisione del 18 dicembre 2012, come sostiene la BEI.
64 A tal riguardo, da un lato, occorre rilevare che la decisione del 18 dicembre 2012 non solo non contiene nessuna disposizione che abroga, sospende o modifica la decisione del 22 settembre 2009, ma non contiene nemmeno alcun riferimento a tale decisione.
65 Dall’altro lato, si deve sottolineare che tali decisioni, sebbene adottate entrambe dal medesimo organo e secondo la medesima procedura, sono di natura diversa e hanno scopi distinti. Infatti, la decisione del 22 settembre 2009, pur essendo stata adottata nell’ambito della preparazione del bilancio del 2010, ha natura regolamentare e pluriennale in quanto prevede un metodo che disciplina, per diversi anni, l’adeguamento annuale di uno degli elementi della retribuzione del personale, ossia la tabella di calcolo degli stipendi base. La decisione del 18 dicembre 2012, invece, è un atto di natura essenzialmente finanziaria che adotta il programma operativo della BEI per il periodo 2013-2015, fissando, in tale contesto, il tasso di aumento del bilancio delle spese del personale per il personale in servizio per un determinato anno, nel caso di specie il 2013, e di cui non si sostiene che contenesse disposizioni regolamentari relative alla retribuzione del personale della BEI.
66 In tali circostanze, non si può ritenere che la decisione del 18 dicembre 2012 abbia modificato il metodo del 2009. Occorre peraltro notare che lo stesso vale, per gli stessi motivi e a fortiori in quanto essa emana dal comitato direttivo e non dal consiglio d’amministrazione, per la decisione del 29 gennaio 2013.
67 In terzo luogo, si deve esaminare l’argomento della BEI vertente sul fatto che il contesto economico dell’autunno 2012 costituiva un caso di forza maggiore che giustificava la mancata applicazione, nel 2013, del metodo del 2009.
68 Al riguardo, occorre rammentare che, secondo la giurisprudenza, la nozione di forza maggiore, pur non postulando un’impossibilità assoluta, esige nondimeno che il mancato verificarsi dell’evento in causa sia imputabile a circostanze indipendenti da chi le fa valere, straordinarie ed imprevedibili, le cui conseguenze sarebbe stato impossibile evitare malgrado tutta la diligenza posta (sentenze dell’8 marzo 1988, McNicholl, 296/86, EU:C:1988:125, punto 11; del 4 marzo 2010, Commissione/Italia, C‑297/08, EU:C:2010:115, punto 85, e del 30 giugno 2016, Jinan Meide Casting/Consiglio, T‑424/13, EU:T:2016:378, punto 76).
69 Nel caso di specie, emerge dalla motivazione, rammentata al precedente punto 10, del parere del dicembre 2012, nonché dalla formulazione del comunicato interno, menzionato al precedente punto 12, che la BEI si è discostata, nelle decisioni del 18 dicembre 2012 e del 29 gennaio 2013, dal metodo del 2009 per tener conto del contesto economico, sociale e politico esistente negli Stati membri e per lasciar trasparire un trattamento equo delle questioni nazionali ed europee.
70 Tuttavia, da un lato, si deve constatare che, sebbene essa rilevi una situazione di crisi economica, la BEI non fornisce alcun elemento circostanziato o dato numerico relativo alla gravità di tale crisi e all’impatto di quest’ultima sulla sua situazione finanziaria. In particolare, la BEI non dimostra e neppure asserisce che le sarebbe stato impossibile, o perlomeno eccessivamente difficile, finanziare le spese derivanti dall’applicazione del metodo del 2009, come ciò era stato inizialmente proposto dalla direzione generale del personale e successivamente dal comitato direttivo.
71 Dall’altro lato, dalla formulazione, riassunta al precedente punto 7, della nota indirizzata il 25 settembre 2009 dal presidente della BEI al personale emerge che quest’ultima ha tenuto conto del contesto di crisi economica al momento dell’adozione del metodo del 2009. In tali circostanze, e pur non facendo riferimento ad alcun deterioramento della situazione economica tra settembre 2009 e autunno 2012, la BEI non dimostra neppure che il contesto economico prevalente al momento dell’adozione delle decisioni del 18 dicembre 2012 e del 29 gennaio 2013 sarebbe stato imprevedibile al momento dell’adozione della decisione del 22 settembre 2009.
72 Ne consegue che la BEI non ha dimostrato che il contesto economico e sociale o gli obblighi politici asseriti costituivano una circostanza anormale e imprevedibile, di cui non avrebbe potuto evitare le conseguenze nonostante la diligenza impiegata, e che configurava, pertanto, un caso di forza maggiore.
73 In tale contesto, e tenuto conto della circostanza, rilevata ai precedenti punti 57 e 61, che il metodo del 2009 non comporta alcun regime derogatorio e non lascia alcun margine discrezionale alla BEI, la situazione di crisi economica invocata dalla BEI non era tale da giustificare un adeguamento nel 2013 degli stipendi base del proprio personale inferiore a quello derivante dal metodo del 2009.
74 Pertanto, da quanto precede deriva, senza che sia necessario esaminare il secondo e il terzo motivo dedotti dai ricorrenti, che le decisioni del 18 dicembre 2012 e del 29 gennaio 2013 hanno violato la decisione del 22 settembre 2009 e sono, quindi, illegittime.
75 Di conseguenza, le decisioni, contenute nelle buste paga dei ricorrenti del mese di febbraio 2013 e dei mesi successivi e adottate sulla base delle decisioni del 18 dicembre 2012 e del 29 gennaio 2013, di aumentare soltanto dell’1,8% gli stipendi base dei ricorrenti sono altresì illegittime e, pertanto, devono essere annullate.
Sulle domande risarcitorie
76 In primo luogo, per quanto riguarda il danno economico asserito dai ricorrenti, occorre rammentare che, in applicazione dell’articolo 266 TFUE, spetterà alla BEI prendere i provvedimenti che l’esecuzione della presente sentenza comporta e, segnatamente, adottare, nel rispetto del principio di legalità, ogni atto idoneo a risarcire in maniera equa lo svantaggio derivante, per i ricorrenti, dagli atti annullati (v. sentenza del 15 settembre 2005, Casini/Commissione, T‑132/03, EU:T:2005:324, punto 98 e giurisprudenza ivi citata), lasciando impregiudicata la possibilità per i ricorrenti di presentare in seguito un ricorso contro le misure adottate dalla BEI in esecuzione della presente sentenza. In tali circostanze, le domande risarcitorie dei ricorrenti dirette al risarcimento del danno economico sono premature (v., in tal senso, sentenze del 7 giugno 2011, Larue e Seigneur/BCE, F‑84/09, EU:F:2011:71, punto 64, e del 29 settembre 2011, Bowles e a./BCE, F‑114/10, EU:F:2011:173, punti 79 e 80).
77 In secondo luogo, per quanto riguarda il danno morale che i ricorrenti asseriscono di aver subito, si deve rammentare che, secondo la giurisprudenza, l’annullamento di un atto viziato d’illegittimità può costituire di per sé un risarcimento adeguato e, in linea di principio, sufficiente, per qualsiasi danno morale che tale atto possa aver cagionato, salvo che un ricorrente dimostri di aver subito un danno morale separabile dall’illegittimità che ha motivato l’annullamento e che non possa essere integralmente riparato da tale annullamento (v., in tal senso, sentenze del 7 febbraio 1990, Culin/Commissione, C‑343/87, EU:C:1990:49, punti da 27 a 29, e del 9 dicembre 2010, Commissione/Strack, T‑526/08 P, EU:T:2010:506, punto 58).
78 Nel caso di specie, i ricorrenti si limitano a rilevare un danno morale derivante dal fatto di essere stati posti in una situazione d’incertezza per quanto riguarda l’evoluzione delle loro retribuzioni, senza fornire nessuna spiegazione relativamente alla gravità e alle conseguenze di tale incertezza per loro. Inoltre, emerge dall’articolo del 5 febbraio 2013 e dalla nota informativa del 15 febbraio 2013 che, prima ancora di ricevere le loro buste paga del febbraio 2013 che applicavano, per la prima volta, l’adeguamento dell’1,8% degli stipendi base deciso per il 2013, i ricorrenti sono stati informati del livello di tale adeguamento, in modo che l’incertezza invocata non può essere dimostrata. In tali circostanze, si deve constatare che il ricorso non contiene la minima prova relativa alla portata del danno morale asseritamente subito dai ricorrenti né, tantomeno, relativa alla questione se tale danno possa o meno essere integralmente risarcito mediante l’annullamento delle decisioni contestate.
79 Tenuto conto di quanto precede, le domande risarcitorie dei ricorrenti devono essere respinte.
Sulle spese
80 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
81 Poiché i ricorrenti ne hanno fatto domanda, la BEI, rimasta sostanzialmente soccombente, deve essere condannata alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Le decisioni della Banca europea per gli investimenti (BEI) che applicano la decisione del consiglio di amministrazione della BEI del 18 dicembre 2012 e la decisione del comitato direttivo della BEI del 29 gennaio 2013 e contenute nelle buste paga del febbraio 2013 e dei mesi successivi del sig. Jean-Pierre Bodson e degli altri membri del personale della BEI i cui nominativi figurano in allegato nella causa T‑504/16, da un lato, e della sig. Esther Badiola e degli altri membri del personale della BEI i cui nominativi figurano in allegato nella causa T‑505/16, dall’altro, sono annullate.
2) Il ricorso è respinto quanto al resto.
3) La BEI è condannata alle spese.
Gervasoni | da Silva Passos | Kowalik-Bańczyk |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 settembre 2017.
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