WYROK SĄDU (dziewiąta izba)
z dnia 14 września 2017 r.(*)
Służba publiczna – Personel EBI – Wynagrodzenie – Coroczna waloryzacja podstawowej siatki płac – Metoda obliczania – Kryzys gospodarczy i finansowy
W sprawach połączonych T‑504/16 i T‑505/16
Jean-Pierre Bodson, członek personelu Europejskiego Banku Inwestycyjnego, zamieszkały w Luksemburgu (Luksemburg), oraz inni członkowie personelu Europejskiego Banku Inwestycyjnego, których nazwiska zostały wymienione w załączniku(1), reprezentowani przez adwokata L. Levi,
strona skarżąca w sprawie T‑504/16,
Esther Badiola, członek personelu Europejskiego Banku Inwestycyjnego, zamieszkała w Luksemburgu, oraz inni członkowie personelu Europejskiego Banku Inwestycyjnego, których nazwiska zostały wymienione w załączniku1, reprezentowani przez adwokata L. Levi,
strona skarżąca w sprawie T‑505/16,
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu (EBI), reprezentowanemu początkowo przez T. Gilliamsa oraz G. Nuvoliego, a następnie przez G. Faedo oraz T. Gilliamsa, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez adwokata A. Dal Ferrę,
strona pozwana,
mających za przedmiot skargę na podstawie art. 270 TFUE, po pierwsze, o stwierdzenie nieważności decyzji zawartych w rozliczeniach wynagrodzenia za luty 2013 r. oraz za kolejne miesiące, w których zastosowano względem skarżących decyzję Rady Dyrektorów EBI z dnia 18 grudnia 2012 r. oraz decyzję Komitetu Zarządzającego EBI z dnia 29 stycznia 2013 r., a także artykułu opublikowanego w dniu 5 lutego 2013 r. i zawiadomienia z dnia 15 lutego 2013 r. informującego pracowników o wydaniu tych dwóch decyzji, a po drugie, o zasądzenie od EBI na rzecz skarżących kwoty odpowiadającej różnicy między kwotą wynagrodzenia wypłaconego na podstawie wyżej wspomnianych decyzji a wynagrodzeniem należnym na podstawie systemu wynikającego z decyzji Rady Dyrektorów EBI z dnia 22 września 2009 r. oraz odszkodowania z tytułu naprawienia szkody, jaką skarżący mieli ponieść w wyniku utraty siły nabywczej i niepewności związanej ze zmianą wynagrodzenia,
SĄD (dziewiąta izba)
w składzie: S. Gervasoni, prezes, R. da Silva Passos i K. Kowalik‑Bańczyk (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: G. Predonzani, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 4 maja 2017 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Skarżący, Jean-Pierre Bodson i inne osoby fizyczne, których nazwiska zostały wymienione w załączniku do sprawy T‑504/16, oraz Esther Badiola i inne osoby fizyczne, których nazwiska zostały wymienione w załączniku do sprawy T‑505/16, są pracownikami Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI).
2 System uposażenia pracowników EBI przewiduje wypłatę płacy podstawowej, premii oraz innych dodatków i świadczeń, jak również regularną waloryzację podstawowej siatki płac.
Przyjęcie metody corocznej waloryzacji podstawowej siatki płac
3 W dniu 29 czerwca 2009 r. departament zasobów ludzkich EBI przedstawił Komitetowi Zarządzającemu EBI (zwanemu dalej „Komitetem Zarządzającym”) propozycję mającą na celu, między innymi, wprowadzenie od 2010 r. nowej, opartej na inflacji metody corocznej waloryzacji podstawowej siatki płac. Według tej propozycji waloryzacja podstawowej siatki płac za dany rok powinna odpowiadać średniej stopie inflacji przewidywanej dla Luksemburga na rozpatrywany rok oraz wskaźnikom inflacji stwierdzonym w ciągu ostatnich dwóch lat.
4 W dniu 30 czerwca 2009 r. Komitet Zarządzający zatwierdził tę propozycję i przekazał ją Radzie Dyrektorów EBI (zwanej dalej „Radą Dyrektorów”) oraz podkomitetowi Rady Dyrektorów ds. wynagrodzeń (zwanemu dalej „podkomitetem ds. wynagrodzeń”).
5 Po kilku spotkaniach, z których ostatnie odbyło się w dniu 21 września 2009 r., podkomitet ds. wynagrodzeń wydał zalecenie w sprawie przyjęcia takiej metody. Zalecenie to sformułowane jest w następujący sposób:
„[Podkomitet ds. wynagrodzeń] popiera wprowadzenie nowego sposobu corocznej stopy waloryzacji [podstawowej siatki płac], opartego na inflacji w Luksemburgu w ciągu trzech kolejnych lat. Taki sposób [waloryzacji] należałoby stosować w ciągu siedmiu lat. Po tym okresie należałoby podjąć decyzję o jego utrzymaniu lub modyfikacji. Dodatkowo należałoby zbadać, czy mechanizm bazujący na trzech kolejnych latach jest zgodny z rzeczywistą stopą inflacji. Jeśli nie, stopa waloryzacji [podstawowej siatki płac] zostanie zrównana ze stopą inflacji, w górę lub w dół. Pierwsze badanie i bazujące na nim dostosowanie zostaną wykonane w 2012 r. na potrzeby waloryzacji [podstawowej siatki płac] w 2013 r. Odtąd dostosowania będą dokonywane każdego roku”.
6 W dniu 22 września 2009 r. Rada Dyrektorów wydała decyzję (zwaną dalej „decyzją z dnia 22 września 2009 r.”) zatwierdzającą zalecenie podkomitetu ds. wynagrodzeń. Decyzją tą EBI przyjął tym samym metodę corocznej waloryzacji podstawowej siatki płac swoich pracowników w oparciu o inflację (zwaną dalej „metodą z 2009 r.”) na okres kolejnych siedmiu lat.
7 W memorandum przesłanym do członków personelu w dniu 25 września 2009 r. Prezes EBI poinformował ich o wydaniu decyzji z dnia 22 września 2009 r. W memorandum tym wyjaśniono, że celem tej decyzji było przyjęcie „prostszej i bardziej przejrzystej metody [waloryzacji podstawowej siatki płac]”, uwzględniające dwa czynniki koniunkturalne związane z jednej strony z „wysiłkami, o poczynienie których zwrócono się do [EBI] i jego pracowników w odpowiedzi na kryzys gospodarczy poprzez znaczący wzrost zakresu jego działalności” i z drugiej strony z „zainteresowaniem rządów i opinii publicznej wynagrodzeniami i premiami pracowników banków”.
Coroczna waloryzacja podstawowej siatki płac w 2012 r.
8 W dniu 13 grudnia 2011 r. Rada Dyrektorów zatwierdziła budżet na wydatki kadrowe na 2012 r., pozwalający zgodnie z metodą z 2009 r. na wzrost podstawowej siatki płac o 2,8%, w odniesieniu do większości personelu, a mianowicie pracowników kategorii od C do K, ale tylko o 1,8% w odniesieniu do pozostałych pracowników, czyli kadry kierowniczej.
Coroczna waloryzacja podstawowej siatki płac w 2013 r.
9 Jesienią 2012 r. komitet zarządzający przedłożył komitetowi ds. wynagrodzeń pracowników EBI (zwanemu dalej „komitetem ds. wynagrodzeń”), który w 2010 r. zastąpił podkomitet ds. wynagrodzeń, propozycję zwiększenia budżetu na wydatki kadrowe na personel czynny zawodowo o 5,1% w 2013 r. z prośbą o zaopiniowanie tej propozycji. Celem tego zwiększenia było sfinansowanie, po pierwsze, do wysokości 1,5% wydatków na przeniesienie o stopień w oparciu o osiągnięcia zawodowe, na awans i na zmianę zaszeregowania, a po drugie, wzrostu podstawowej siatki płac o 3,6% na podstawie metody z 2009 r., która obejmowała w 2013 r. korektę w górę o 0,9% w celu uwzględnienia rzeczywistej stopy inflacji zaobserwowanej w latach poprzednich.
10 W opinii przyjętej po spotkaniach, które odbyły się w dniach 22 października, 19 listopada i 17 grudnia 2012 r. (zwanej dalej „opinią z grudnia 2012 r.”) komitet ds. wynagrodzeń uznał, że w świetle warunków gospodarczych i społecznych oraz realiów politycznych panujących w państwach członkowskich nie może zatwierdzić zaproponowanego przez komitet zarządzający zwiększenia budżetu na wydatki kadrowe o 5,1% na personel czynny zawodowo. W rezultacie komitet ds. wynagrodzeń zarekomendował Radzie Dyrektorów ograniczenie tej zwyżki do 2,3% oraz zwrócił się do komitetu zarządzającego o podjęcie decyzji w sprawie jej rozdziału, jak również poziomu zasobów wewnętrznych, które należy wykorzystać, w razie potrzeby, w celu uzupełnienia wspomnianego budżetu. W tej samej opinii zaproponował także, aby metoda z 2009 r. została zmieniona w celu uwzględnienia przepisów umożliwiających większą elastyczność w dobie kryzysu gospodarczego.
11 W dniu 18 grudnia 2012 r. Rada Dyrektorów zatwierdziła plan operacyjny EBI na lata 2013–2015, który przewidywał zwiększenie budżetu na wydatki kadrowe w 2013 r. o 2,3% na personel czynny zawodowo (zwany dalej „decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r.”).
12 Wewnętrzny komunikat na temat planu działania EBI na lata 2013–2015 uściśla:
„Biorąc pod uwagę obecny klimat gospodarczy i polityczny oraz środki oszczędnościowe wprowadzone w wielu państwach członkowskich, nasi udziałowcy muszą […] wywoływać wrażenie sprawiedliwego traktowania spraw krajowych i europejskich. Budżet EBI uwzględnia tym samym ograniczenia budżetów krajowych poprzez zwiększenie w 2013 r. budżetu [na wydatki kadrowe na personel czynny zawodowo] o 2,3% […]”.
13 Na spotkaniu w dniu 18 grudnia 2012 r. Rada Dyrektorów nie sprzeciwiła się jednakże temu, aby budżet na wydatki kadrowe na personel czynny zawodowo wzrósł w granicach dodatkowego 1% dzięki wykorzystaniu zasobów wewnętrznych wynikających z „efektu noria”, zdefiniowanego przez strony jako oszczędności dokonane po przejściu na emeryturę niektórych pracowników, których albo zastąpiono młodszymi pracownikami pobierającymi niższe wynagrodzenie, albo nie zastąpiono w ogóle, co pozwoliło tym samym na całkowity wzrost różnych form podwyżek wynagrodzenia o 3,3%.
14 W dniu 23 stycznia 2013 r. Dyrekcja Generalna ds. Personelu EBI przesłała Komitetowi Zarządzającemu memorandum z wnioskiem o zatwierdzenie przepisów wykonawczych do decyzji z dnia 18 grudnia 2012 r. W memorandum tym wskazano w szczególności, że wzrost budżetu na wydatki kadrowe na personel czynny zawodowo o 3,3% nie pozwoliłby na wzrost podstawowej siatki płac o 3,6% zgodnie z metodą z 2009 r. Ponieważ wzrost budżetu na wydatki kadrowe na personel czynny zawodowo miał również sfinansować, do wysokości 1,5%, przeniesienie o stopień na podstawie osiągnięć zawodowych, awans i zmiany zaszeregowania, Dyrekcja Generalna ds. Personelu zaproponowała wzrost podstawowej siatki płac jedynie o 1,8%, tj. jej waloryzację o stopę o połowę niższą od stopy przewidzianej w metodzie z 2009 r.
15 W dniu 29 stycznia 2013 r. Komitet Zarządzający zatwierdził przepisy wykonawcze do decyzji z dnia 18 grudnia 2012 r. zaproponowane przez Dyrekcję Generalną ds. Personelu (zwane dalej „decyzją z dnia 29 stycznia 2013 r.”).
16 W dniu 5 lutego 2013 r. w artykule opublikowanym w intranecie EBI (zwanym dalej „artykułem z dnia 5 lutego 2013 r.”) poinformowano personel o zatwierdzeniu w dniu 29 stycznia 2013 r. przez Komitet Zarządzający budżetu na wydatki kadrowe, a w szczególności o ustaleniu wzrostu podstawowej siatki płac na 2013 r. na poziomie 1,8%.
17 W dniu 15 lutego 2013 r. Dyrekcja Generalna ds. Personelu EBI przekazała również członkom personelu EBI zawiadomienie o corocznej waloryzacji podstawowej siatki płac na 2013 r. (zwane dalej „zawiadomieniem z dnia 15 lutego 2013 r.”).
18 Coroczna waloryzacja podstawowej siatki płac na 2013 r. wynikająca z decyzji z dnia 18 grudnia 2012 r. i z dnia 29 stycznia 2013 r. została zastosowana po raz pierwszy w rozliczeniach wynagrodzeń skarżących za luty 2013 r.
Przebieg postępowania i żądania stron
19 Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu ds. Służby Publicznej Unii Europejskiej w dniu 8 maja 2013 r. skarżący wraz z dwoma innymi pracownikami EBI wnieśli niniejsze skargi, zarejestrowane pod sygnaturami F‑41/13 i F‑43/13.
20 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu do spraw Służby Publicznej w dniu 13 listopada 2013 r. przedstawiciel skarżących w sprawie F‑41/13 poinformował Sąd do spraw Służby Publicznej o tym, że dwaj pracownicy, o których mowa w pkt 19 powyżej, wycofali swe skargi.
21 Postanowieniem prezesa trzeciej izby Sądu do spraw Służby Publicznej z dnia 9 grudnia 2013 r. usunięto nazwiska dwóch osób wskazanych w pkt 19 i 20 powyżej z wykazu skarżących.
22 W drodze środków organizacji postępowania przyjętych na podstawie art. 55 § 2 lit. b) regulaminu postępowania przed Sądem do spraw Służby Publicznej Sąd ten w dniu 13 lutego 2014 r. wezwał strony w sprawach F‑41/13 i F‑43/13 do przedstawienia uwag na temat ewentualnych wniosków, jakie należałoby wyciągnąć z wyroków z dnia 12 lutego 2014 r., Bodson i in./EBI (F‑83/12, EU:F:2014:15) i z dnia 12 lutego 2014 r., Bodson i in./EBI (F‑73/12, EU:F:2014:16). Strony zastosowały się do tego wezwania w wyznaczonym terminie.
23 Postanowieniami z dnia 16 czerwca 2014 r. prezes trzeciej izby Sądu do spraw Służby Publicznej zawiesił postępowanie w sprawach F‑41/13 i F‑43/13 do czasu ogłoszenia wyroków kończących postępowanie w sprawach T‑240/14 P i T‑241/14 P, Bodson i in./EBI, dotyczących odwołań od wyroków z dnia 12 lutego 2014 r., Bodson i in./EBI (F‑83/12, EU:F:2014:15) i z dnia 12 lutego 2014 r., Bodson i in./EBI (F‑73/12, EU:F:2014:16) z tego względu, że skarżący podnosili w sprawach F‑41/13 i F‑43/13 zarzut dotyczący naruszenia istotnych warunków ich umowy o pracę, na wzór skarżących w sprawach T‑240/14 P i T‑241/14 P.
24 W następstwie ogłoszenia wyroków z dnia 26 lutego 2016 r., Bodson i in./EBI (T‑241/14 P, EU:T:2016:103) oraz Bodson i in./EBI (T‑240/14 P, EU:T:2016:104) Sąd do spraw Służby Publicznej podjął postępowanie i w drodze środków organizacji postępowania przyjętych na podstawie art. 55 § 2 lit. b) regulaminu postępowania w dniu 3 marca 2016 r. wezwał strony do przedstawienia uwag na temat ewentualnych wniosków, jakie należałoby wyciągnąć z tych wyroków. Strony zastosowały się do tego wezwania w wyznaczonym terminie.
25 Stosownie do art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2016/1192 z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie przekazania Sądowi właściwości do rozpoznawania w pierwszej instancji sporów między Unią Europejską a jej pracownikami (Dz.U. 2016, L 200, s. 137) sprawy F‑41/13 i F‑43/13 zostały przekazane Sądowi na etapie, na którym znajdowały się w dniu 31 sierpnia 2016 r. Zarejestrowano je odpowiednio pod sygnaturami T‑504/16 i T‑505/16.
26 W drodze środków organizacji postępowania przyjętych na podstawie art. 89 § 3 lit. d) regulaminu postępowania przed Sądem Sąd w dniu 3 lutego 2017 r. zwrócił się do EBI o przedłożenie kilku aktów prawnych nieopublikowanych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, stanowiących ramy prawne dla niniejszych spraw, a w szczególności załącznika 3 do protokołu PV/09/09 z posiedzenia Rady Dyrektorów z dnia 22 września 2009 r., który wyraża decyzję z dnia 22 września 2009 r. EBI zastosował się do tego wezwania w wyznaczonym terminie.
27 Decyzją z dnia 7 marca 2017 r. prezes dziewiątej izby Sądu, po wysłuchaniu stron, połączył na podstawie art. 68 regulaminu postępowania sprawy T‑504/16 i T‑505/16 na potrzeby ustnego etapu postępowania oraz w celu wydania wyroku.
28 Skarżący w dotyczącym każdego z nich zakresie wnoszą do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności:
– decyzji zawartych w rozliczeniach ich wynagrodzenia za luty 2013 r., w których zastosowano decyzje z dnia 18 grudnia 2012 r. i z dnia 29 stycznia 2013 r.;
– wszelkich decyzji zawartych w kolejnych rozliczeniach ich wynagrodzenia, w których zastosowano te same decyzje;
– o ile zajdzie taka potrzeba – artykułu z dnia 5 lutego 2013 r. i zawiadomienia z dnia 15 lutego 2013 r.;
– zasądzenie od EBI:
– tytułem naprawienia szkody finansowej – odszkodowania tymczasowo oszacowanego na 30 000 EUR na każdego skarżącego na podstawie, po pierwsze, różnicy wynikającej z wdrożenia wyżej wymienionych decyzji i systemu wynikającego z metody z 2009 r., od dnia 1 stycznia 2013 r., powiększonej o odsetki za zwłokę w stopie ustalonej przez Europejski Bank Centralny (EBC) dla głównych operacji refinansowych powiększonej o trzy punkty, a po drugie, odszkodowania z tytułu naprawienia szkody poniesionej wskutek utraty siły nabywczej;
– tytułem zadośćuczynienia za krzywdę – kwoty 1000 EUR na skarżącego;
– o ile zajdzie taka potrzeba, w przypadku gdyby EBI z własnej inicjatywy nie przedłożył określonych dokumentów, wezwanie go tytułem środków organizacji postępowania do przedstawienia następujących dokumentów:
– protokołu z posiedzenia Rady Dyrektorów z dnia 18 grudnia 2012 r.;
– protokołu z posiedzenia Komitetu Zarządzającego z dnia 29 stycznia 2013 r.;
– memorandów departamentu zasobów ludzkich (kadrowego) EBI, RH/P&O/2009‑0083 z dnia 26 czerwca 2009 r. i personnel/ASP/2013‑5 z dnia 23 stycznia 2013 r.;
– załącznika 3 do protokołu PV/09/09 z posiedzenia Rady Dyrektorów z dnia 22 września 2009 r.;
– jego planu operacyjnego na lata 2013–2015;
– obciążenie EBI kosztami postępowania.
29 EBI wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie środków organizacji postępowania żądanych przez skarżących
30 Skarżący wnoszą o to, aby Sąd zarządził środki organizacji postępowania nakazujące przedłożenie przez EBI niektórych dokumentów w przypadku, gdyby EBI nie przedstawił ich z własnej inicjatywy.
31 Należy jednak zauważyć, po pierwsze, że skarżący zapoznali się z żądanymi dokumentami, które EBI przedstawił w załączniku do odpowiedzi na skargę, przy czym zaznaczyli, że nie została przedłożona decyzja z dnia 22 września 2009 r.
32 Po drugie, Sąd w drodze środków organizacji postępowania, o których mowa w pkt 26 powyżej, zwrócił się do EBI o przedstawienie decyzji z dnia 22 września 2009 r. EBI zastosował się do tego wezwania w wyznaczonym terminie.
33 W rezultacie nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie wniosków o zarządzenie żądanych przez skarżących środków organizacji postępowania.
W przedmiocie żądań stwierdzenia nieważności
34 Sąd stoi na stanowisku, że należy zbadać oddzielnie żądanie stwierdzenia nieważności w odniesieniu z jednej strony do artykułu z dnia 5 lutego 2013 r. i zawiadomienia z dnia 15 lutego 2013 r., a z drugiej strony w odniesieniu do decyzji zawartych w rozliczeniach wynagrodzenia skarżących za luty 2013 r. i za kolejne miesiące.
W przedmiocie żądań wysuwanych względem artykułu z dnia 5 lutego2013 r. i zawiadomienia z dnia 15 lutego 2013 r.
35 Na wstępie należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że spory czysto wewnętrzne pomiędzy EBI a jego pracownikami podlegają szczególnemu reżimowi. Spory te, które z natury są sporami pomiędzy instytucjami Unii Europejskiej a ich urzędnikami czy pracownikami, podlegają kontroli sądowej na podstawie art. 270 TFUE i art. 50a statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zob. podobnie wyroki z dnia 15 czerwca 1976 r., Mills/EBI, 110/75, EU:C:1976:88, pkt 5–18; z dnia 23 lutego 2001 r., De Nicola/EBI, T‑7/98, T‑208/98 i T‑109/99, EU:T:2001:69, pkt 93, 94, 100).
36 Ponadto Rada Dyrektorów przyjęła w dniu 20 kwietnia 1960 r. regulamin pracowniczy, znajdujący zastosowanie do pracowników EBI, do którego ostatnią z punktu widzenia niniejszego sporu zmianę wprowadzono w dniu 1 stycznia 2009 r. (zwany dalej „regulaminem pracowniczym EBI”). Artykuł 41 akapit pierwszy regulaminu pracowniczego EBI stanowi, że „[w]szelkie spory o charakterze indywidualnym pomiędzy [EBI] a członkami jego personelu są wnoszone do Trybunału Sprawiedliwości [Unii Europejskiej]”.
37 Tym samym w odniesieniu do sporów toczących się pomiędzy EBI a jego pracownikami jedynie rozbieżności o charakterze indywidualnym mogą być przedmiotem skargi do Sądu. W rezultacie chociaż pracownicy EBI mogą pod pewnymi warunkami powoływać się w ramach sporu o charakterze indywidualnym na niezgodność z prawem przepisów o charakterze generalnym, to nie mogą oni bezpośrednio żądać stwierdzenia ich nieważności (zob. podobnie wyrok z dnia 28 września 2011 r., De Nicola/EBI, F‑13/10, EU:F:2011:161, pkt 54).
38 W drugiej kolejności – z utrwalonego orzecznictwa wynika, że skoro akt, który ma charakter czysto informacyjny, nie może naruszać interesów adresata ani zmieniać jego sytuacji prawnej w stosunku do sytuacji przed otrzymaniem przez niego tego aktu, to nie może on być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności (zob. podobnie wyrok z dnia 11 grudnia 2012 r., Sina Bank/Rada, T‑15/11, EU:T:2012:661, pkt 30, 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
39 W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżących, artykuł z dnia 5 lutego 2013 r. oraz zawiadomienie z dnia 15 lutego 2013 r. jedynie informowały personel EBI o wydaniu decyzji z dnia 29 stycznia 2013 r., która miała wywierać skutki prawne w odniesieniu do danej kategorii osób, a mianowicie personelu EBI, rozpatrywanego w sposób ogólny i abstrakcyjny, a zatem stanowiła akt o charakterze generalnym. Wynika z tego, że omawiany artykuł oraz zawiadomienie, po pierwsze, nie stanowią same z siebie aktów o zakresie indywidualnym, a po drugie, mają charakter wyłącznie informacyjny, a więc nie są aktami wywołującymi niekorzystne skutki prawne.
40 W rezultacie żądania stwierdzenia nieważności artykułu z dnia 5 lutego 2013 r. i zawiadomienia z dnia 15 lutego 2013 r. są z tych dwóch powodów niedopuszczalne.
W przedmiocie żądań wysuwanych względem decyzji zawartych w rozliczeniach wynagrodzenia skarżących za luty 2013 r. i za kolejne miesiące
41 Skarżący w drodze zarzutu niezgodności z prawem podnoszą, że decyzje z dnia 18 grudnia 2012 r. i z dnia 29 stycznia 2013 r., które znalazły zastosowanie w decyzjach zawartych w rozliczeniach wynagrodzenia za luty 2013 r. i kolejne miesiące, są niezgodne z prawem.
42 W uzasadnieniu tego zarzutu niezgodności z prawem skarżący wysuwają trzy zarzuty, dotyczące, po pierwsze, naruszenia decyzji z dnia 22 września 2009 r., po drugie, naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, i po trzecie, naruszenia podstawowych warunków ich umów o pracę.
43 W ramach zarzutu pierwszego skarżący utrzymują, że decyzje z dnia 18 grudnia 2012 r. i z dnia 29 stycznia 2013 r. są niezgodne z prawem, ponieważ w odniesieniu do waloryzacji podstawowej siatki płac za 2013 r. zostały wydane z naruszeniem metody z 2009 r., przyjętej decyzją z dnia 22 września 2009 r.
44 W tym względzie EBI nie kwestionuje faktu, że zastosowanie metody z 2009 r. powinno było doprowadzić do waloryzacji podstawowej siatki płac w 2013 r. o 3,6%, a tym samym wynikająca z decyzji z dnia 18 grudnia 2012 r. i z dnia 29 stycznia 2013 r. waloryzacja o 1,8% stanowiła odejście od tej metody w 2013 r.
45 Jednak EBI podnosi, że w odniesieniu do 2013 r. nie był zobowiązany stosować metody z 2009 r. Po pierwsze, wyjaśnia, że ta metoda stanowiła zwykłą dyrektywę wewnętrzną, pozbawioną wiążącego charakteru. Po drugie, Rada Dyrektorów dodatkowo zmieniła omawianą metodę w drodze decyzji z dnia 18 grudnia 2012 r. Po trzecie, kontekst kryzysu gospodarczego stanowił w każdym wypadku przypadek siły wyższej, uzasadniający odstąpienie od tej metody.
46 Na wstępie należy przypomnieć, że stosunki pomiędzy skarżącymi a EBI, nawet jeśli mają charakter umowny, zasadniczo podlegają systemowi regulaminowemu (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 lutego 2014 r., Bodson i in./EBI, F‑83/12, EU:F:2014:15, pkt 107; z dnia 12 lutego 2014, Bodson i in./EBI, F‑73/12, EU:F:2014:16, pkt 55). Artykuł 29, przemianowany w kwietniu 2012 r. na art. 31 regulaminu wewnętrznego EBI stanowi bowiem, że regulacje dotyczące personelu EBI ustala Rada Dyrektorów a Komitet Zarządzający ustanawia zasady ich wykonywania.
47 I tak art. 20 akapit pierwszy regulaminu pracowniczego EBI stanowi, że „[p]odstawowa siatka płac dotycząca kategorii funkcyjnych określonych w art. 14 została zawarta w załączniku I [do tego] regulaminu”. Załącznik I do tego regulaminu stanowi z kolei, że „[p]odstawowa siatka płac jest regularnie uaktualniania”.
48 Należy uściślić, że na podstawie tych przepisów EBI przysługuje zakres uznania w odniesieniu do jednostronnego ustalania i zmiany części składowych wynagrodzenia jego personelu (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 lutego 2016 r., Bodson i in./EBI, T‑241/14 P, EU:T:2016:103, pkt 51, 57; z dnia 26 lutego 2016 r., Bodson i in./EBI, T‑240/14 P, EU:T:2016:104, pkt 39, 44); a tym samym do uchwalania i uaktualniania podstawowej siatki płac tego personelu.
49 EBI w ramach tej swobody decyzyjnej może jednak z wyprzedzeniem i na dany okres postanowić najpierw o określeniu kryteriów regulujących ustalanie następnie regularnego uaktualniania podstawowej siatki płac swych pracowników, a tym samym zobowiązać się do przestrzegania tych kryteriów podczas corocznej waloryzacji siatki płac we wskazanym okresie (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 czerwca 1973 r., Komisja/Rada, 81/72, EU:C:1973:60, pkt 11; z dnia 26 czerwca 1975 r., Komisja/Rada, 70/74, EU:C:1975:93, pkt 20, 21; z dnia 24 listopada 2010 r., Komisja/Rada, C‑40/10, EU:C:2010:713, pkt 64, 71).
50 W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia 22 września 2009 r. Rada Dyrektorów przyjęła metodę corocznej waloryzacji podstawowej siatki płac, która miała obowiązywać przez okres siedmiu lat.
51 W tych okolicznościach należy w pierwszej kolejności ustalić, czy, jak podnoszą skarżący, metoda ta ma charakter wiążący, czy też, jak utrzymuje EBI, stanowi zwykłą dyrektywę wewnętrzną.
52 W tym względzie przede wszystkim należy zauważyć, że decyzja z dnia 22 września 2009 r. została wydana na wniosek Komitetu Zarządzającego i po uzyskaniu opinii podkomitetu ds. wynagrodzeń, przez Radę Dyrektorów, czyli organ właściwy do wydawania regulacji dotyczących personelu na podstawie wówczas obowiązującego art. 29 regulaminu wewnętrznego EBI.
53 Następnie – nie kwestionuje się, że metoda z 2009 r., opisana w pkt 3 i 5 powyżej, uściśla i wyczerpująco określa kryteria pozwalające na dokonywane każdego roku obliczenia waloryzacji podstawowej siatki płac przez okres siedmiu lat. W związku z tym poprzez przyjęcie tej metody Rada Dyrektorów uchwaliła szczegółowe przepisy wykonawcze do art. 20 akapit pierwszy regulaminu pracowniczego EBI i załącznika I do tego regulaminu, które mają na celu uregulowanie, a tym samym ograniczenie zakresu uznania EBI w odniesieniu do ustalania corocznej waloryzacji podstawowej siatki płac (zob. podobnie wyrok z dnia 24 listopada 2010 r., Komisja/Rada, C‑40/10, EU:C:2010:713, pkt 67, 68).
54 Wreszcie z brzmienia decyzji z dnia 22 września 2009 r. i z kontekstu, jaki poprzedzał jej wydanie, wynika, że w przeciwieństwie do tego, co twierdzi EBI, zamierzał on nadać tej decyzji wiążący charakter, a tym samym decyzja ta nie może być zrównana ze zwykłą dyrektywą wewnętrzną, od której EBI mógłby odejść pod warunkiem podania uzasadnienia (zob. podobnie wyrok z dnia 5 czerwca 1973 r., Komisja/Rada, 81/72, EU:C:1973:60, pkt 8).
55 Wniosku tego nie mogą podważyć argumenty EBI dotyczące, po pierwsze, tego, że metoda z 2009 r. przewidywała waloryzację w 2013 r., po drugie, tego, że metoda ta nie przewiduje żadnego wyjątku, w przeciwieństwie do Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej i Warunków zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej, po trzecie, tego, że w opinii z grudnia 2012 r. komitet ds. wynagrodzeń sugerował przyjęcie bardziej elastycznego podejścia w okresie kryzysu gospodarczego, a po czwarte, tego, że metodę z 2009 r. zastosowano w 2012 r. tylko do niektórych kategorii personelu, po trudnościach w zastosowaniu jej w 2011 r.
56 Po pierwsze, mechanizm waloryzacyjny przewidziany w 2013 r. precyzyjnie określony przez metodę z 2009 r. stanowił sposób wykonania tej metody. Jedynym celem tego dostosowania była korekta waloryzacji podstawowej siatki płac w 2013 r., w razie gdyby zastosowanie metody z 2009 r. w latach 2010–2012 nie doprowadziło do indeksacji tej siatki do poziomu inflacji faktycznie zaobserwowanego w tych latach. Należy również podkreślić, jak wspomniano w pkt 9 powyżej, że wzrost podstawowej siatki płac o 3,6% wynikający z zastosowania w 2013 r. metody z 2009 r. uwzględnia właśnie dostosowanie przewidziane w 2013 r. W związku z powyższym dostosowanie to nie stanowi ani wyjątku umożliwiającego EBI odstąpienie od tej metody, ani okoliczności mogącej wykazać niewiążący charakter metody z 2009 r., lecz przeciwnie, stanowi raczej dodatkowy element przemawiający na rzecz jej wiążącego charakteru.
57 Po drugie, choć wprawdzie bezsporne jest, że w przeciwieństwie do załącznika XI do Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej, pierwotnie ustanowionego rozporządzeniem Rady (EWG, Euratom, EWWiS) nr 259/68 z dnia 29 lutego 1968 r. ustanawiającym Regulamin pracowniczy urzędników Wspólnot Europejskich i Warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich i wprowadzającym szczególne środki mające tymczasowo zastosowanie do urzędników Komisji (Dz.U. 1968, L 56, s. 1), decyzja z dnia 22 września 2009 r. nie zawiera żadnego przepisu pozwalającego na odstąpienie od metody z 2009 r. w wypadku stwierdzenia pogorszenia sytuacji gospodarczej i społecznej w ramach Unii, to jednak istnienie lub brak systemu wyjątków same w sobie nie mają znaczenia dla ustalenia, czy metoda z 2009 r. ma wiążący charakter.
58 Po trzecie, w opinii z grudnia 2012 r. komitet ds. wynagrodzeń wyraźnie zaproponował zmianę metody z 2009 r., aby wprowadzić przepisy pozwalające na większą elastyczność w przypadku kryzysu gospodarczego, co skłania do potwierdzenia, że w braku takiej zmiany metoda z 2009 r. miała obowiązywać w 2013 r.
59 Po czwarte, okoliczność, że metoda z 2009 r. została tylko częściowo zastosowana w 2012 r., ponieważ w odniesieniu do części personelu, a mianowicie kadry zarządzającej, zastosowano coroczną waloryzację podstawowej siatki płac na niższym poziomie niż przewidywała omawiana metoda, nie ma wpływu na to, że ta metoda, zastosowana prawidłowo wobec wszystkich pracowników w 2010 r. i w 2011 r., ma wiążący charakter.
60 Wynika z tego, że wydając decyzję z dnia 22 września 2009 r., EBI, w drodze autonomicznej decyzji, zobowiązał się na czas jej obowiązywania, czyli na siedem lat, w ramach korzystania z zakresu swego uznania wynikającego z regulaminu pracowniczego EBI, do przestrzegania metody z 2009 r. W konsekwencji EBI nie może powoływać się w ramach corocznej waloryzacji podstawowej siatki płac swoich pracowników na zakres uznania wykraczający poza kryteria ustalone w tej metodzie (zob. podobnie wyrok z dnia 24 listopada 2010 r., Komisja/Rada, C‑40/10, EU:C:2010:713, pkt 71).
61 Należy również zauważyć, że kryteria określone w metodzie z 2009 r. pozwalają na dokładne ustalenie wysokości wzrostu podstawowej siatki płac, która ma zostać przyjęta każdego roku, a tym samym metoda ta nie pozostawia żadnego marginesu uznania EBI przy wydawaniu decyzji w sprawie corocznych waloryzacji tej siatki. Taki był zresztą zamiar Rady Dyrektorów w chwili przyjmowania tej metody. Z memorandum Prezesa EBI z dnia 25 września 2009 r., o którym mowa w pkt 7 powyżej, wynika bowiem, że Rada Dyrektorów chciała, aby regularne aktualizacje podstawowej siatki płac odbywały się według „prostszej i bardziej przejrzystej” metody.
62 W tych okolicznościach należy odrzucić argument EBI oparty na braku wiążącego charakteru metody z 2009 r. lub jej rzekomej elastyczności.
63 W drugiej kolejności należy sprawdzić, czy metoda z 2009 r. ma nadal zastosowanie w 2013 r., jak twierdzą skarżący, czy też w tym okresie została zmieniona decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r., jak utrzymuje EBI.
64 W tym względzie, po pierwsze, należy zaznaczyć, że decyzja z dnia 18 grudnia 2012 r. nie tylko nie zawiera żadnego przepisu uchylającego, zawieszającego lub zmieniającego decyzję z dnia 22 września 2009 r., ale nie zawiera też żadnego odniesienia do tej decyzji.
65 Po drugie, należy zauważyć, że decyzje te, choć obie zostały wydane przez ten sam organ i zgodnie z tą samą procedurą, mają odmienny charakter i odmienny zakres przedmiotowy. Decyzja z dnia 22 września 2009 r., mimo że została wydana w kontekście opracowywania budżetu na 2010 r., ma bowiem charakter regulacyjny i wieloletni, ponieważ przewiduje metodę ustalającą na kilka lat ramy prawne corocznej waloryzacji jednego z elementów wynagrodzenia personelu, a mianowicie podstawowej siatki płac. Z kolei decyzja z dnia 18 grudnia 2012 r. jest aktem o charakterze zasadniczo budżetowym, przyjmującym plan operacyjny EBI na lata 2013–2015, ustalając w tym kontekście tempo wzrostu budżetu na wydatki kadrowe na personel czynny zawodowo na dany rok, w tym przypadku 2013 r., co do którego nie twierdzono, że zawiera przepisy regulacyjne dotyczące wynagrodzenia personelu EBI.
66 W tych okolicznościach nie można przyjąć, że decyzja z dnia 18 grudnia 2012 r. zmienia metodę z 2009 r. Należy również zauważyć, że z tych samych powodów podobnie jest w wypadku decyzji z dnia 29 stycznia 2013 r., tym bardziej że została ona wydana przez Komitet Zarządzający, a nie Radę Dyrektorów.
67 W trzeciej kolejności należy zbadać argument EBI dotyczący tego, że kontekst gospodarczy jesienią 2012 r. stanowił wypadek siły wyższej uzasadniający niezastosowanie w 2013 r. metody z 2009 r.
68 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o ile pojęcie siły wyższej nie wymaga zaistnienia całkowitej niemożności, o tyle wymaga jednak, aby brak realizacji rozpatrywanej okoliczności wynikał z okoliczności niezależnych od tego, który się na nią powołuje, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych, których skutków nie można było uniknąć pomimo dochowania należytej staranności (wyroki: z dnia 8 marca 1988 r., McNicholl, 296/86, EU:C:1988:125, pkt 11; z dnia 4 marca 2010 r., Komisja/Włochy, C‑297/08, EU:C:2010:115, pkt 85; z dnia 30 czerwca 2016 r., Jinan Meide Casting/Rada, T‑424/13, EU:T:2016:378, pkt 76).
69 W niniejszej sprawie z uzasadnienia opinii z grudnia 2012 r., o którym mowa w pkt 10 powyżej, oraz z treści komunikatu wewnętrznego, o którym mowa w pkt 12 powyżej, wynika, że w decyzjach z dnia 18 grudnia 2012 r. i z dnia 29 stycznia 2013 r. EBI odszedł od metody z 2009 r. w celu uwzględnienia kontekstu gospodarczego, społecznego i politycznego w państwach członkowskich oraz wywarcia wrażenia sprawiedliwego traktowania spraw krajowych i europejskich.
70 Jednakże, po pierwsze, należy stwierdzić, że chociaż EBI odwołuje się do sytuacji kryzysu gospodarczego, nie podaje on żadnych szczegółowych ani wyrażonych ilościowo okoliczności dotyczących wagi kryzysu i wpływu tego kryzysu na jego własną sytuację finansową. W szczególności EBI nie wykazuje ani nawet nie twierdzi, że finansowanie wydatków wynikających z zastosowania metody z 2009 r. zgodnie z tym, co pierwotnie proponowała Dyrekcja Generalna ds. Personelu, a następnie Komitet Zarządzający, było dla niego niemożliwe lub co najmniej zbyt trudne.
71 Po drugie, z brzmienia streszczonego w pkt 7 powyżej memorandum przesłanego w dniu 25 września 2009 r. przez Prezesa EBI do personelu wynika, że EBI uwzględnił kontekst kryzysu gospodarczego przy przyjmowaniu metody z 2009 r. Na tym tle, i w związku z tym, że EBI nie przedstawia pogorszenia sytuacji gospodarczej między wrześniem 2009 r. a jesienią 2012 r., uznać należy, że EBI tym bardziej nie wykazuje, że kontekst ekonomiczny panujący w momencie wydania decyzji z dnia 18 grudnia 2012 i z dnia 29 stycznia 2013 r. był nieprzewidywalny w chwili wydania decyzji z dnia 22 września 2009 r.
72 Z tego wynika, że EBI nie wykazał, aby kontekst gospodarczy i społeczny czy też względy polityczne, na jakie się powołuje, stanowiły okoliczność nadzwyczajną i nieprzewidywalną, której skutków nie mógł uniknąć pomimo dochowania należytej staranności i która tym samym stanowiła przypadek siły wyższej.
73 W tym kontekście oraz z uwagi na podniesioną w pkt 57 i 61 powyżej okoliczność, że metoda z 2009 r. nie zawiera żadnego systemu wyjątków i nie pozostawia żadnego zakresu uznania EBI, sytuacja kryzysu gospodarczego, na którą powołuje się EBI, nie może uzasadniać waloryzacji podstawowej siatki płac personelu w 2013 r. poniżej waloryzacji wynikającej z metody za 2009 r.
74 Z powyższych rozważań wynika, że bez potrzeby badania podniesionych przez skarżących zarzutów drugiego i trzeciego, należy uznać, że decyzje z dnia 18 grudnia 2012 r. i z dnia 29 stycznia 2013 r. naruszyły decyzję z dnia 22 września 2009 r. i że w związku z tym są one niezgodne z prawem.
75 W konsekwencji zawarte w rozliczeniu wynagrodzenia skarżących za luty 2013 r. i za kolejne miesiące wydane na podstawie decyzji z dnia 18 grudnia 2012 r. i z dnia 29 stycznia 2013 r. decyzje o podwyższeniu podstawowej siatki płac skarżących jedynie o 1,8% są również niezgodne z prawem i dlatego należy stwierdzić ich nieważność.
W przedmiocie roszczeń odszkodowawczych
76 W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o szkodę finansową, na którą powołują się skarżący, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 266 TFUE to do EBI należy podjęcie niezbędnych działań w celu wykonania niniejszego wyroku oraz wydanie, z poszanowaniem zasady legalności, aktu prawnego, który mógłby sprawiedliwie zrównoważyć niekorzystną sytuację, która doprowadziła do stwierdzenia nieważności aktów skarżących (zob. wyrok z dnia 15 września 2005 r., Casini/Komisja, T‑132/03, EU:T:2005:324, pkt 98 i przytoczone tam orzecznictwo), bez uszczerbku dla możliwości wniesienia następnie przez skarżących skargi na środki przyjęte przez EBI w celu wykonania niniejszego wyroku. W tych okolicznościach żądania odszkodowawcze skarżących mające na celu naprawienie szkody finansowej są przedwczesne (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 czerwca 2011 r., Larue i Seigneur/EBC, F‑84/09, EU:F:2011:71, pkt 64; z dnia 29 września 2011 r., Bowles i in./EBC, F‑114/10, EU:F:2011:173, pkt 79, 80).
77 W drugiej kolejności, w odniesieniu do krzywdy, jakiej mieli doznać skarżący, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stwierdzenie nieważności niezgodnego z prawem aktu może samo w sobie stanowić stosowne i co do zasady wystarczające zadośćuczynienie za krzywdę, jaką mógł spowodować ten akt, chyba że strona skarżąca wykaże, iż doznana przez nią krzywda da się oddzielić od niezgodności z prawem stanowiącej podstawę stwierdzenia nieważności i nie może zostać w pełni naprawiona poprzez samo stwierdzenie nieważności (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 lutego 1990 r., Culin/Komisja, C‑343/87, EU:C:1990:49, pkt 27–29; z dnia 9 grudnia 2010 r., Komisja/Strack, T‑526/08 P, EU:T:2010:506, pkt 58).
78 W niniejszej sprawie skarżący ograniczają się jedynie do opisania krzywdy, która wynika z faktu, że znajdowali się w sytuacji niepewności co do zmian wynagrodzenia, nie podając wyjaśnienia w kwestii ciężaru i konsekwencji tej niepewności dla nich. Ponadto z artykułu z dnia 5 lutego 2013 r. oraz z zawiadomienia z dnia 15 lutego 2013 r. wynika, że nawet przed otrzymaniem rozliczeń wynagrodzenia za luty 2013 r., w których po raz pierwszy zastosowano waloryzację podstawowej siatki płac ustalonej na 2013 r. o 1,8%, skarżący zostali poinformowani o wysokości tej waloryzacji, wobec czego nie można uznać, że podnoszona niepewność została wykazana. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że ze skargi w najmniejszym stopniu nie wynika zakres krzywdy, której mieli doznać skarżący, ani tym bardziej nie jest wyjaśniona kwestia tego, czy ta krzywda może zostać w pełni naprawiona w drodze stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji.
79 Wobec powyższego należy oddalić żądania odszkodowawcze skarżących.
W przedmiocie kosztów
80 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
81 Ponieważ skarżący wnieśli o obciążenie EBI kosztami postępowania, a EBI przegrał sprawę w zasadniczej części, należy obciążyć go kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba),
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI), w których zastosowano decyzję Rady Dyrektorów EBI z dnia 18 grudnia 2012 r. i decyzję Komitetu Zarządzającego EBI z dnia 29 stycznia 2013 r., a które zostały zawarte w rozliczeniach wynagrodzenia Jeana-Pierre’a Bodsona i innych członków personelu EBI, których nazwiska wymieniono w załączniku w sprawie T‑504/16, oraz Esther Badioli i innych członków personelu EBI, których nazwiska wymieniono w załączniku w sprawie T‑505/16, za luty 2013 r. i kolejne miesiące.
2) W pozostałym zakresie skargi zostają oddalone.
3) EBI zostaje obciążony kosztami postępowania.
Gervasoni | da Silva Passos | Kowalik-Bańczyk |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 14 września 2017 r.
Podpisy